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Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

26 juin 2014 : Délimitation des régions et élections régionales et départementales ( rapport - première lecture )

B. LES PREMIÈRES EXPÉRIENCES ADMINISTRATIVES RÉGIONALES

1. L'expérience des groupements d'intérêts régionaux

Ce n'est qu'à la fin de la Première Guerre Mondiale que sont prises les premières mesures tendant à la création de régions.

Un arrêté du 5 avril 1919 de Etienne Clémentel (1864-1936), alors ministre du commerce, de l'industrie, des postes et des télégraphes, des transports maritimes et de la marine marchande, créé les groupements d'intérêts régionaux - également appelés les « régions Clémentel » - dont la mission est de coordonner les acteurs économiques. Quinze groupements sont initialement créés : Lille, Amiens, Rouen, Caen, Nantes, Rennes, Limoges, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Marseille, Grenoble, Lyon, Nancy, Paris, auxquels s'ajoutent, en 1920 et 1921, ceux de Dijon et de Bourges.

Ces « régions économiques » s'appuient sur l'ossature des chambres de commerce, selon le principe de libre adhésion de ces dernières. Chaque groupement est administré par un comité régional composé de deux délégués pour chaque chambre, auxquels sont adjoints les préfets et sous-préfets qui disposent d'une voix consultative.

Cette première expérience n'est pas concluante : des conflits éclatent entre les ministères, les chambres et les élus, en particulier sur le siège d'implantation des groupements. Toutefois, les groupements d'intérêts régionaux marquent les prémices des premiers découpages régionaux qui vont émerger. C'est sur ce modèle qu'en septembre 1919, les fédérations de syndicats d'initiative formèrent dix-neuf régions touristiques dont les limites ont été librement décidées selon une logique géographique, ethnographique, historique ou touristique. En 1926, apparaissent les dix-sept régions postales, puis les douze régions radiophoniques et les quinze régions d'assurance sociale en 1935.

2. De nombreuses initiatives parlementaires

En parallèle à cette première tentative de régionalisation des pouvoirs économiques, de nombreuses initiatives parlementaires ont eu pour objectif de proposer la mise en place d'un découpage territorial, reposant sur une organisation régionale.

Ainsi, la proposition de loi du député Jean-Patrick Hennessy (1874-1944), déposée le 6 mai 1913, introduit la notion de régionalisme économique, illustré par son slogan : « La profession représentée dans la région organisée ». Cette proposition de loi prévoit que les assemblées régionales, dotées des attributions exercées par les conseils généraux, sont désignées par les électeurs répartis sur la liste électorale ou sur l'une des cinq listes professionnelles (agriculteurs, commerçants, industriels, professions libérales, fonctionnaires). Dans ce cadre, le préfet régional est à la fois l'exécutif de la région et l'agent du pouvoir central. Enfin, la proposition de loi prévoit la suppression des départements et certaines de leurs compétences sont transférées à l'arrondissement.

Un autre député, Etienne Rognon (1869-1948), dépose une autre proposition de loi, le 24 octobre 1916, destinée à simplifier l'organisation administrative et à supprimer « nombre de fonctions coûteuses et inutiles » : les 86 départements alors existants devaient être remplacés par 32 régions sans que soient toutefois modifiées les attributions respectives des préfets et des conseils généraux.

Enfin, la proposition de loi du député Paul Peytral (1842-1919), datée du 12 juillet 1917, distingue, d'une part, la région et l'arrondissement comme circonscriptions de déconcentration et de représentation du pouvoir central et, d'autre part, le département et la commune, circonscription de gestion des intérêts locaux, par des assemblées et des organes exécutifs élus. Les intérêts économiques de la région devaient être représentés par un conseil économique composé de délégués des conseils généraux et des organismes professionnels.

3. L'expérience du régime de Vichy : la mise en place d'une organisation régionale déconcentrée

La loi du 19 avril 1941 tendant à l'institution des préfets régionaux conduit à une réorganisation territoriale de la France, dans le sens d'un renforcement des pouvoirs de l'État concentré entre les mains de préfets régionaux. En particulier, est mis en place, à titre provisoire, un échelon intermédiaire entre le gouvernement et les départements, avec la création des préfets régionaux. Assistés de deux « intendants », ils sont chargés de coordonner l'action du gouvernement à l'échelle de plusieurs départements dans deux domaines essentiels, la police et les affaires économiques.

Auparavant, un projet du ministre de la justice, Raphaël Alibert (1887-1963), prévoyait la suppression des conseils généraux et la création de 26 régions. Puis au printemps 1941 est mise en place une commission du conseil national chargé de faire des propositions en matière de réorganisation administrative. Cette commission, dite « des provinces », au caractère purement consultatif, se réunit du 6 au 20 mai 1941 : elle élabore un découpage de la France en 20 provinces, constituées à partir du groupement des départements dont les limites sont parfois modifiées.

Les conclusions de ce conseil national conduisent à la publication du décret du 30 juin 1941 attribuant à certains préfets les pouvoirs des préfets régionaux et portant division du territoire pour l'exercice de ces pouvoirs. Il attribue à certains préfets - ceux du Loiret, d'Ille-et-Vilaine, de Maine-et-Loire et de la Vienne - les pouvoirs des préfets régionaux définis par la loi précitée du 19 avril 1941. Pour l'exercice de ces pouvoirs, le territoire de la France occupée est divisé en quatre régions :

- Région d'Orléans, composée des départements du Loiret, d'Eure-et-Loir, du Loir-et-Cher, de l'Indre (partie occupée) et du Cher (partie occupée) ;

- Région de Rennes, comprenant les départements d'Ille-et-Vilaine, des Côtes-du-Nord (aujourd'hui Côtes-d'Armor), du Finistère et du Morbihan ;

- Région d'Angers, composée des départements du Maine-et-Loire, de la Loire-Inférieure (aujourd'hui Loire-Atlantique), de la Mayenne, de la Sarthe et de l'Indre-et-Loire (partie occupée) ;

- Région de Poitiers, composée des départements de la Vienne (partie occupée), des Deux-Sèvres, de la Vendée, de la Charente-Inférieure (aujourd'hui Charente-Maritime) et de la Charente (partie occupée).

C'est ce décret qui a séparé la Loire-Inférieure de la région Bretagne pour la rattacher aux départements qui composent aujourd'hui en partie la région des Pays-de-la-Loire.

Par ailleurs, les anciennes provinces se substituent aux départements qui sont supprimés et remplacés par des commissions administratives départementales, constituées de sept à neuf membres nommés par le pouvoir central. L'institution préfectorale est maintenue dans son cadre départemental.

Toutefois, la création des régions par le régime de Vichy répond à des attentes contradictoires. D'une part, elle est un moyen de promouvoir la renaissance des provinces françaises supprimées en 1789 et est donc perçue comme une revanche sur la Révolution française. D'autre part, la région est considérée, par les « technocrates » du régime de fait, comme un nouvel outil d'action de l'État.

L'ordonnance du 10 janvier 1944 portant division du territoire en commissariats régionaux de la République et création de commissariats généraux de la République met en place les régions administratives, placées sous l'autorité d'un commissaire de la République. Ce dernier disposait de pouvoirs exceptionnels, justifiés par les circonstances de la guerre et de la Libération : dotés de pouvoirs d'épuration, ils pouvaient, en outre, suspendre l'exécution des lois et règlements, ordonner les mesures nécessaires au maintien de l'ordre, au fonctionnement de l'administration et à la sécurité des armées. L'institution des commissaires de la République fut dissoute en janvier 1946.