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Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

26 juin 2014 : Délimitation des régions et élections régionales et départementales ( rapport - première lecture )

C. DE L'ÉMERGENCE DE LA RÉGION COMME ENTITE DÉCONCENTRÉE À LA NAISSANCE D'UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE PLEIN EXERCICE

1. La mise en place progressive d'une déconcentration régionale

Après la seconde guerre mondiale se sont développés de nombreuses réflexions en matière d'aménagement du territoire, à la suite de la publication de l'ouvrage de Jean-François Gravier (1915-2005) sur « Paris et le désert français », publié en 1948, qui met en lumière l'hypertrophie parisienne au détriment des autres territoires. Émerge ainsi une prise de conscience des méfaits d'une centralisation extrême au profit d'une politique privilégiant une meilleure répartition des activités économiques, industrielles et tertiaires sur l'ensemble du territoire. Pour répondre à ces enjeux, sont mis en place la direction à l'aménagement du territoire au ministère de la reconstruction par Eugène Claudius-Petit (1907-1989) en 1950 et, en 1955, le premier système d'aide au développement régional.

Par ailleurs, la loi n° 48-471 du 21 mars 1948 portant autorisation de dépenses sur l'exercice 1948 et majoration de droit crée huit inspecteurs généraux en mission extraordinaire (I.G.A.M.E.), chargés de coordonner, au sein de treize circonscriptions appelées des « igamies », l'action de l'autorité civile de police et celle de l'armée lorsqu'il est fait appel à elle pour le maintien de l'ordre. Les « igames » représentent la première autorité régionale coordinatrice sur laquelle viendront, par la suite, se greffer des pouvoirs économiques.

Le décret n° 55-873 du 30 juin 1955 relatif à l'établissement de programmes d'action régionale, dit « décret Pfimlin », met en place les programmes d'action régionale en vue de « promouvoir l'expansion économique et sociale des différentes régions ». Un arrêté du ministère des affaires économiques et financières du 6 décembre 1956 définit les vingt-quatre circonscriptions de ces programmes d'action régionale : vingt-deux régions métropolitaines, celle des départements d'Outre-mer et l'Algérie. Alors que leur utilisation poursuit un objectif essentiellement administratif, ces régions servent également de cadres aux grandes opérations d'aménagement du territoire. C'est la première fois que des régions ne correspondant pas aux anciennes limites provinciales sont mises en place. Par ailleurs, les limites des programmes d'action régionale préfigurent les limites des régions d'aujourd'hui.

Désignation
des programmes

Départements
compris dans chaque programme

Région du Nord

Nord, Pas-de-Calais

Région de Picardie

Aisne, Oise, Somme

Région parisienne

Seine, Seine-et-Marne, Seine-et-Oise

Région du Centre

Cher, Eure-et-Loir, Indre, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loiret

Région de Haute-Normandie

Eure, Seine-Maritime

Région de Basse-Normandie

Calvados, Manche, Orne

Région de Bretagne

Côtes-du-Nord, Finistère, Ille-et-Vilaine, Morbihan

Pays de la Loire

Loire - Inférieure, Maine-et-Loire, Mayenne, Sarthe, Vendée

Région de Poitou-Charentes

Charente, Charente-Maritime, Deux-Sèvres, Vienne

Région du Limousin

Corrèze, Creuse, Haute-Vienne

Région d'Aquitaine

Dordogne, Gironde, Landes, Lot-et-Garonne

Région du Midi et des Pyrénées

Ariège, Aveyron, Haute-Garonne, Gers, Lot, Basses-Pyrénées, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Tarn, Tarn-et-Garonne

Région de Champagne

Ardennes, Aube, Marne, Haute-Marne,

Région de Lorraine

Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Vosges

Région d'Alsace

Bas-Rhin, Haut-Rhin

Région de Franche-Comté

Doubs, Jura, Haute-Saône, Territoire de Belfort

Région de Bourgogne

Côte-d'Or, Nièvre, Saône-et-Loire, Yonne

Région d'Auvergne

Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dôme

Région du Rhône (1)

Ain, Ardèche, Drôme, Loire, Rhône

Région des Alpes (1)

Isère, Savoie, Haute-Savoie

Région du Languedoc

Aude, Gard, Hérault, Lozère

Région de Provence et Corse (2)

Basses-Alpes, Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var, Vaucluse, Corse

Départements d'outre-mer

Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion

Algérie

Départements algériens

1. Ces deux régions pourront faire l'objet d'un programme commun.

2. La Corse fera l'objet d'un programme séparé.

Le décret n° 60-516 du 2 juin 1960 portant harmonisation des circonscriptions administratives délimite les régions sur lesquelles sont instaurés les programmes d'action régionale pour les transformer en circonscriptions d'action régionale. Des modifications y sont toutefois apportées : ainsi, les régions Alpes et Rhône sont fusionnées, le département des Basses-Pyrénées (aujourd'hui Pyrénées-Atlantiques) passe de la région Midi-Pyrénées à l'Aquitaine et les Pyrénées-Orientales de Midi-Pyrénées au Languedoc-Roussillon. Ces nouveaux territoires sont non seulement les circonscriptions sur lesquelles s'appliquent tout programme économique mais également les subdivisions de l'ensemble des administrations. Toutefois, chaque administration pouvait définir des unités administratives couvrant plusieurs régions ou, au contraire, limitées à un espace infrarégional, à la condition que leur limite coïncide avec celle des régions. Ainsi, c'est à cette époque qu'émerge la région comme entité déconcentrée de l'État.

Les circonscriptions d'action régionale sont dotées d'un préfet de région par le décret n° 64-250 du 14 mars 1964 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation des services de l'État dans les départements et à la déconcentration administrative. De même, est instituée au sein de chacune d'entre elle une commission de développement économique régionale (CODER), assemblée consultative, composée pour moitié de socioprofessionnels et pour moitié de personnalités désignées par les conseils généraux et le Premier ministre. Sont alors ébauchées les premiers éléments constitutifs de la région en tant que future collectivité territoriale. La Coder est chargée d'assister le préfet de région pour coordonner les actions de l'État dans la région.

Enfin, le décret n° 70-18 du 9 janvier 1970 portant modification de l'annexe i du décret n° 60-516 du 2 juin 1960 portant désignation des circonscriptions d'action régionale porte à vingt-deux le nombre des régions métropolitaines.

2. La naissance de la région comme collectivité territoriale
a) La transformation des régions en établissement public

Il faut attendre la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions pour que soit créé, dans chaque circonscription d'action régionale, un établissement public : ainsi, la région devient un établissement public régional, administré par un conseil régional assisté par un comité économique et social. Les limites des établissements publics régionaux sont celles en vigueur depuis 1956 pour les programmes d'action régionale, et les modifications subséquentes qui sont ensuite intervenues.

Le conseil régional est composé des députés et sénateurs élus dans la région, de représentants des collectivités locales élus par les conseils généraux, de représentants des agglomérations désignés en leur sein par les conseils municipaux ou les conseils de communautés urbaines.

Toutefois, la région dispose alors de peu de pouvoirs. Elle est chargée de :

- réaliser toutes études intéressant le développement régional ;

- faire toutes propositions tendant à coordonner et à rationaliser les choix des investissements à réaliser par les collectivités publiques ;

- participer au financement d'équipements collectifs présentant un intérêt régional direct ;

- réaliser des équipements collectifs présentant un intérêt régional direct, avec l'accord et pour le compte des collectivités territoriales, des groupements de collectivités, d'autres établissements publics ou l'État.

Le préfet de région est chargé de l'instruction des affaires et de l'exécution des délibérations du conseil régional, comme c'était le cas alors pour les conseils généraux.

b) La transformation des régions en collectivité territoriale : le tournant de 1982

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions marque un tournant dans l'histoire politique de notre pays en transformant notre République jacobine en une République décentralisée. Elle consacre par ailleurs la région en collectivité territoriale de plein exercice, au même titre que les communes et les départements. La loi du 2 mars 1982 institue l'élection au suffrage universel direct des conseillers régionaux, dans le cadre des circonscriptions départementales, pour un mandat de six ans renouvelable et les dote de compétences spécifiques. Les premières élections régionales, dont les modalités sont fixées par la loi n° 85-692 du 10 juillet 1985 modifiant le code électoral et relative à l'élection des conseillers régionaux, sont organisées le 16 mars 1986.

Il faudra cependant attendre la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République pour que les régions soient inscrites à l'article 72 de la Constitution comme collectivités territoriales et soient consacrées comme les deux autres niveaux de collectivités territoriales.

3. Des réflexions sur un nouveau découpage régional

Depuis quelques années, ont émergé plusieurs réflexions sur l'évolution du découpage actuel des régions, sur le nombre idéal de régions, leurs moyens et leur superficie.

En 2009, le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par l'ancien Premier ministre M. Édouard Balladur, a proposé la réduction à quinze du nombre des régions. Ce redécoupage régional devait s'accompagner d'une redéfinition des compétences des départements et des régions. Les conclusions de ce comité s'appuyaient sur celles de la commission pour la libération de la croissance française, présidée par M. Jacques Attali, qui proposaient la suppression des départements au profit des régions, afin de simplifier le « millefeuille administratif ». Bien que de nombreuses cartes aient circulé, le rapport du comité Balladur, remis le 5 mars 2009 au Président de la République, et intitulé « Il est temps de décider » n'a proposé aucune carte régionale.

Plus récemment, la mission commune d'information du Sénat, présidée par notre collègue, M. Jean-Pierre Raffarin, et dont le rapporteur était M. Yves Krattinger2(*), a proposé de réduire entre huit et dix le nombre des régions métropolitaines. La mission a milité « pour la constitution de grandes régions, sans ambition de proximité mais qui auraient une réelle vocation d'aménagement du territoire. La cohérence d'une politique sur un espace suffisamment vaste reposera sur le lien entre les collectivités territoriales de proximité (le département et les communes, principalement) avec la région, collectivité territoriale d'aménagement du territoire. » La mission commune d'information a cependant tempéré cet objectif en affirmant que le redécoupage des régions ne représentait pas l'unique voie destinée à renforcer la puissance des régions françaises, en estimant que la puissance économique d'une région n'est pas uniquement liée à sa démographie ou à sa superficie mais repose aussi, et avant tout, sur les compétences exercées et les moyens budgétaires dont elle dispose pour les assumer.


* 2 Rapport d'information n° 49 (2013-2014), « Des territoires responsables pour une République efficace », de M. Yves Krattinger, fait au nom de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République.