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Projet de loi portant réforme ferroviaire

2 juillet 2014 : Réforme ferroviaire ( rapport - première lecture )

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA NOMINATION DES DIRIGEANTS DE LA SNCF

Le contenu de cette proposition de loi organique a été commenté à l'article 9 bis du projet de loi.

Votre commission a adopté les deux articles de cette proposition de loi organique sans modification.

TRAVAUX EN COMMISSION

I. AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BIANCO

Réunie le mercredi 27 mars 2013, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Louis Bianco, président de la mission de concertation sur le projet de réforme ferroviaire.

M. Raymond Vall, président. - Nous sommes ravis d'accueillir Jean-Louis Bianco, et impatients de connaître les résultats du travail qu'il présentera prochainement. Nous avons la chance d'en avoir la primeur.

M. Jean-Louis Bianco, président de la mission de concertation sur le projet de réforme ferroviaire. - Merci de m'accueillir. Je suis accompagné de Claude Sardais, inspecteur général des finances et de Ludovic Espinasse, ingénieur des ponts et chaussées. Le gouvernement, par la voix de Frédéric Cuvillier, ministre délégué chargé des transports, a annoncé les principes d'une réforme du système ferroviaire et m'a confié une mission, dont nous devrions remettre le rapport vers le 15 avril. Compte tenu de l'importance de l'enjeu, nous préparons un document grand public, pour restituer autant que faire se peut l'apport des quelque deux cents personnes que nous avons entendues.

Ma lettre de mission détermine quatre axes de travail, à mes yeux également importants : mettre en oeuvre une organisation unifiée du système ferroviaire à même de répondre pleinement aux besoins des usagers ; assurer l'efficacité économique et la pérennité financière d'un système ferroviaire lourdement endetté ; construire un nouveau pacte social fondé sur un cadre moderne applicable à l'ensemble des entreprises de la branche ; préparer l'ouverture à la concurrence à l'horizon 2019 dans des conditions équitables.

Nous sommes de plus en plus convaincus qu'il faut, à l'occasion de cette réforme, engager une véritable refondation du système ferroviaire. Les choses ont beaucoup changé, depuis la séparation en 1997 de RFF (Réseau ferré de France) et de la SNCF. Celle-ci a apporté de nouvelles méthodes, mais aussi beaucoup d'inconvénients opérationnels.

Depuis les Assises du ferroviaire, il est acquis qu'il faut un gestionnaire d'infrastructure unique (GIU), résultant de RFF et des fonctions concourant à la voie au sein de la SNCF (entretien, maintenance, circulation). Au-delà de cette réforme, qui fait consensus, saisissons cette occasion pour repenser l'ensemble du système « point à point » ou « bout à bout », c'est-à-dire à partir du voyageur qui se rend de chez lui à son travail ou en vacances, de l'agriculteur ou de l'industriel qui fait transporter des céréales ou des produits finis du lieu de production jusqu'à son client, bref, d'une vision intégrée du système.

Concevons le système ferroviaire comme un outil de production. Quel est le métier de RFF aujourd'hui et du gestionnaire d'infrastructure demain ? Produire des sillons de bonne qualité, répondant au meilleur coût aux besoins. Il est également nécessaire que le travail de transporteur de la SNCF évolue, en incluant de nouvelles propositions.

La refondation doit garantir la pérennité économique et financière du système. La constitution d'un GIU de plein exercice ne posera alors pas de difficulté majeure, sachant qu'il manque tout de même 1,2 à 1,5 milliard d'euros pour financer le système ferroviaire. Il faut donc engager un plan de retour à l'équilibre fondé sur une meilleure organisation du système. On estime à plusieurs centaines de millions, voire à un milliard d'euros ou plus les gains qui peuvent en résulter ; il est vrai que beaucoup de dysfonctionnements peuvent être corrigés. On s'en sortira par une politique de développement et de relance de l'offre de services et non par une politique restrictive.

Contenons la dette, faisons en sorte qu'elle n'augmente pas, sachant qu'elle correspond en partie à des emprunts finançant le développement du réseau, parfaitement légitimes. Depuis que les régions sont organisatrices des transports, l'offre, de TER en particulier, a considérablement augmenté.

Le pacte social est indispensable. Si l'on veut réussir la réforme, il n'est pas question, fût-ce à terme, d'abolir le statut des cheminots. Il faut assurer le fonctionnement des entreprises publiques, gestionnaire d'infrastructure et SNCF, en veillant à la circulation des personnes et des carrières en leur sein. L'ouverture à la concurrence, dont on n'a pas pu préparer les conditions, a transféré un tiers du fret de la SNCF à ses concurrents privés. Malgré cela, les marchandises continuent à passer davantage par la route que par le rail. C'est pourquoi il faut aujourd'hui un cadre social, une convention collective de branche, avec un décret qui garantisse la sécurité, pour préparer l'ouverture à la concurrence.

Une interdiction, par la Commission, des systèmes intégrés aurait été totalement inacceptable pour la France. Dans son projet de quatrième paquet ferroviaire, la Commission européenne admet que la séparation, qui a sa préférence, peut coexister avec un système intégré, sous réserve qu'il présente des garanties « d'indépendance », d'impartialité des fonctions essentielles.

Il revient au Parlement et au Gouvernement de concevoir une réforme qui, pour des raisons pratiques, assure une meilleure intégration, mais apporte aussi toutes les garanties de transparence, d'équité, d'impartialité. Ce n'est pas impossible, à condition de bien préciser le rôle de chacun : tel sera le sens des conclusions que nous remettrons un peu plus tard qu'annoncé dans un premier temps. En effet, les choix de stratégie, d'investissement, de contrôle, la détermination de la trajectoire de retour à l'équilibre, appartiennent à l'Etat et au Parlement, non au pôle public ni même à une agence de régulation. Il faut une autorité de régulation dotée de moyens de sanction dissuasifs, et usant de procédures de type jurisprudentiel plutôt que de règles d'ordre bureaucratique, et l'édification de ce que Bruxelles appelle des « murailles de Chine ».

M. Rémy Pointereau. - Vous avez rappelé les principaux axes de votre mission. Le rapport d'étape sorti dans la presse il y a quelques semaines se concentre sur l'arrêt des lignes à grande vitesse (LGV), alors que ce n'est pas la question posée. Il y a télescopage, cafouillage, avec la commission « Mobilité 21 » de Philippe Duron, dont le rapport doit être rendu mi-juin. A quoi servira-t-il si le vôtre préconise, dès avril, l'arrêt des LGV ?

Il manque plus d'un milliard d'euros à la SNCF pour arriver à l'équilibre, et vous parlez de pacte social comme s'il n'y avait pas d'importantes économies de fonctionnement à fournir ? Comment y arriver sans toucher au statut des cheminots ? Les bras m'en tombent quand je vous entends dire qu'il n'est pas question de le mettre en cause. Ne partent-ils pas à la retraite à 55 ans et combien la prime de charbon  coûte-t-elle ? Compte tenu de ce qui se passe dans la fonction publique comme dans le privé, il y a là à l'évidence un gisement d'économies.

Depuis trente ans, la SNCF favorise le fret routier. Il y a un problème de compétitivité à résoudre. On est incapable de conduire un train de céréales à La Rochelle ou à Rouen ! Quand une seule personne suffit pour faire rouler un tel train en Allemagne, il nous faut cinq cheminots... N'y a-t-il pas là des économies à trouver, sans sacrifier les infrastructures et les LGV, qui forment l'épine dorsale des liaisons économiques, créent des richesses et des emplois ? Voilà la bonne dette, par rapport au fonctionnement qui représente la mauvaise dette ! J'ai été choqué que vous vous en preniez aux investissements. Une entreprise qui n'investit pas est morte en cinq ans !

M. Charles Revet. - Oui, le rapport de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne et celui de la Cour des comptes ont montré que nous perdons du terrain et que si nous ne redémarrons pas l'investissement dans l'ensemble du réseau, nous continuerons à reculer. Vous soutenez que pour augmenter les recettes, il faut accroître le trafic, c'est le bon sens. Quand je suis devenu rapporteur du budget des ports maritimes, j'ai pris conscience des formidables perspectives ouvertes par nos ports de Marseille, du Havre, de Rouen. Nous avons accueilli il y a quelques semaines au Havre le plus grand porte-conteneurs du monde, le Marco Polo ; les représentants de l'armateur m'ont affirmé qu'il ne peut être accueilli que dans deux ports d'Europe du Nord : Rotterdam et Le Havre. Mais quand il faut un temps infini pour réaliser des travaux en France, Hambourg et Anvers n'attendront pas deux ou trois ans pour rattraper leur retard. Nos débouchés aujourd'hui passent par la voie fluviale ou ferroviaire. Pour aménager le tronçon Serqueux-Gisors, il faut 200 millions d'euros, à comparer avec les quelques milliards d'euros de travaux prévus à Anvers.

Nous devons mettre l'accent sur ces dossiers pour conserver nos avantages actuels et relier notre domaine ferré et fluvial avec nos grands ports maritimes. Certes, 80 à 100 millions d'euros par an, cela peut paraître cher, mais si nous pouvons les dégager rapidement, nous en retirerons les fruits. Encore ne faut-il pas ajouter, comme on en a l'habitude en France, les études coûteuses à celles qui consument le temps. Appelons-en d'abord aux capacités d'initiative des entreprises et comparons après coup, ainsi nous pourrons garder notre avantage et gagner du temps.

La ligne LGV Paris-Normandie est-elle passée par pertes et profits ? A la commission du développement durable, nous sommes attachés au développement des transports collectifs : quid du fabuleux maillage de lignes secondaires, dont nous avons la chance de disposer et de l'articulation tram-train à l'intérieur des villes ?

M. Jean-François Mayet. - Le deuxième axe que vous avez cité, celui de la rentabilité économique et de la capacité financière, devrait être le premier. Aucune entreprise, aussi prestigieuse soit-elle, ne s'est jamais redressée seulement en jouant sur son chiffre d'affaires, sans s'attaquer à ses charges. Dans les six mois suivant sa nomination à la tête de Renault, Georges Besse a parcouru tous ses services en demandant à quoi ça sert et combien ça coûte : c'est ainsi qu'il a assaini la gestion et redressé la Régie. Je crains que nous ne fassions fausse route. La première préoccupation doit être de mettre l'entreprise enfin à l'abri de la politique et des syndicats, sinon cela ne marchera jamais.

M. Vincent Capo-Canellas. - Merci pour votre présentation claire et synthétique. Les quatre axes que vous avez cités font consensus, mais si on se limite au GIU, on ne traitera qu'un pan du sujet. Vous l'avez dit, la part du fret routier va croissant et c'est sans doute dans le contexte d'une transition écologique globale qu'il faut réorienter la réflexion vers le « point à point ». M. Pepy, lors de son audition, a abondé dans ce sens. C'est une révolution pour la SNCF. Quelles en seront les conséquences sur son organisation ? Si nous avons une véritable ambition, interrogeons-nous sur les conditions de sa réalisation. Or vous êtes très prudent sur le pacte social. Je comprends qu'il faille rassurer les salariés, d'autant que vous avez eu la gentillesse de nous livrer la primeur de votre réflexion, mais comment, dans les conditions économiques actuelles, poser le maintien à long terme du statut en préalable ? Même question pour la dette. Se contenter de la cantonner, est-ce viable à terme ? Il y aurait 1,2 milliard à 1,5 milliard d'euros à trouver. Je doute vraiment qu'on économise 800 millions à 1 milliard d'euros grâce au gestionnaire d'infrastructure unifié ; cela me paraît bien optimiste. Je crains que l'on se retrouve confronté, dans cinq à six ans, à de nouvelles pertes de parts de marché, si l'on ne tient pas dès maintenant un discours de vérité.

M. Michel Teston. - Merci d'être venu à notre rencontre. Je fais partie des nombreux parlementaires qui ont toujours contesté, depuis 1997, la séparation entre gestionnaire d'infrastructures et exploitant. A l'époque, le Gouvernement pour cantonner la dette dans RFF et en libérer la SNCF, est allé au-delà de la séparation comptable préconisée par le premier paquet ferroviaire de 1991 en instaurant une séparation juridique. Le surcoût en est important, sans doute plus proche de 300 à 400 millions d'euros par an que d'un milliard. C'est autant que l'on pourrait économiser en étant plus efficace. Je suis très favorable à la solution du GIU, avancée par le Gouvernement. Elle rendra possible la refondation du système ferroviaire français que vous appelez de vos voeux.

La Commission européenne a évolué sur le quatrième paquet, en acceptant le choix d'un modèle intégré, à condition qu'il soit totalement impartial. Je soutiens cette préconisation et le projet de loi qui sera en conséquence présenté au Parlement.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je suis de ceux qui ont lutté contre la séparation. Ce que nous avions dit et écrit s'est malheureusement avéré. L'entreprise a été extrêmement fragilisée, on le reconnaît désormais. Beaucoup, y compris chez RFF, souhaitent revenir à un système unifié.

Au-delà de la réforme, une refondation est nécessaire, à condition qu'elle intervienne dans la transparence, en particulier pour le personnel. N'oublions jamais que cette société, qui a longtemps été rattachée au ministère des transports, n'est pas une entreprise comme les autres. On peut l'accepter ou le refuser, mais c'est ainsi que tous les gouvernements, de gauche comme de droite, l'ont toujours considérée...

M. Jean-François Mayet. - Cela n'a pas marché !

M. Jean-Jacques Filleul. - Peut-être, mais c'est tout de même la 17e entreprise française et elle a un potentiel de développement très important. Il faut un opérateur unifié, doté d'une gouvernance claire, avec une tête de réseau, pour le public comme pour les cheminots, qui représentent une force considérable, c'est bien normal. La transparence dans les décisions est nécessaire. Même si je viens du secteur privé, je suis pour le maintien du statut, qui doit, bien sûr, tenir compte de l'ouverture à la concurrence en 2019.

M. Benoît Huré. - Oui !

M. Jean-Jacques Filleul. - Le projet de Jean-Louis Bianco me rassure à cet égard. Quant à la dette, j'appartiens à l'école qui, pendant les années Jospin, estimait que nous pouvions la reprendre sans affecter le PIB - nous étions alors à 60 %. Malheureusement, cela n'a pas été fait. La séparation n'a pas aidé, bien au contraire, et le système ferroviaire a continué à s'endetter.

La refondation, je l'attendais depuis longtemps comme citoyen, amoureux du ferroviaire. La SNCF est un outil d'aménagement du territoire indispensable à notre pays. En tout endroit de France, les transports, les déplacements sont un enjeu fondamental. Concevoir une réforme « point à point » est un peu révolutionnaire, il faut accompagner celle-ci.

M. Roland Ries. - Vous avez été synthétique et éclairant. Peut-on imaginer que le caractère patrimonial de l'opérateur historique que constitue la SNCF ne soit pas pris en compte dans la compétition avec des entreprises, venues de France ou d'ailleurs ? Ce n'est pas une entreprise comme les autres. Les Allemands n'ont pas fait de la Deutsche Bahn, la DB, une entreprise comme les autres. Les réserves de la Commission européenne sur la formule allemande ont été réfutées par la Cour de justice de l'Union européenne. Le marché allemand, quoiqu'ouvert, revient à 80 % à la DB, car le système a été conçu pour cela.

J'en viens à la pertinence d'une transposition du modèle de gouvernance des transports urbains pour le transport ferroviaire. Les autorités organisatrices de transports ont la faculté de gérer les transports urbains en régie directe ou en délégation de service public, pour laquelle la compétition est ouverte entre entreprises à dominante publique et entreprises privées. Ce modèle, qui fonctionne bien, peut-il servir de base à la réflexion sur la gouvernance à venir du système ferroviaire ? Sans doute y a-t-il des enseignements à en tirer. Le monopole ancien doit évoluer, mais en préservant l'identité de l'entreprise, y compris dans son modèle social, que l'on ne peut jeter par-dessus bord d'un revers de main.

M. Raymond Vall, président. - Élu d'un territoire rural, je place l'aménagement du territoire au centre de la réflexion. Lorsqu'il n'y a ni autoroute, ni canal, ni port, ni réseau numérique, il ne reste que le réseau ferroviaire secondaire. Or il est à l'agonie alors qu'il est essentiel pour une série d'activités agricoles, économiques, industrielles qui ne pourront plus rester sur place si elles ne peuvent utiliser la voie ferrée pour acheminer leurs produits. Qu'adviendra-t-il demain si, dès aujourd'hui, on ne peut y circuler qu'à 20 ou 30 kilomètres à l'heure ? Les coopératives et les grandes entreprises envisagent déjà de délocaliser leurs aires de stockage pour se rapprocher des grands ports évoqués par Charles Revet, et des myriades de camions chargeront encore les routes. A l'heure de la transition économique et écologique, n'oublions pas ces territoires ruraux !

M. Jean-Louis Bianco. - Élu d'un territoire rural pendant plus de quinze ans, comment ne serais-je pas sensible à votre question ? Il faut savoir ce que l'on veut. 90 % des clients de la SNCF sont sur les TER ou les TET (trains d'équilibre du territoire). La priorité est de garder, de développer et améliorer le réseau secondaire et les voies classiques. C'est l'une des clés de la redynamisation du fret. Les régions ont joué un rôle positif pour l'aménagement du territoire avec les TER. Oui, monsieur le Président, il faut conserver ce maillage formidable. C'est le sens de mes préconisations.

- Présidence de M. Michel Teston, vice-président -

M. Benoît Huré. - Vous avez dit qu'il faut se préparer à l'ouverture de la concurrence. La France doit s'armer de la même manière que la DB. Même si c'est difficile, même si notre histoire, notre culture sont différentes, on ne peut faire l'impasse sur une évolution du statut, quitte à ce qu'elle soit progressive. Partir avec une telle distorsion de concurrence hypothèque l'avenir. La DB n'adoptera pas notre statut ! Pour être concurrentiels, nous ne pouvons pas n'agir que sur le volume d'activité, il faut aussi maîtriser les coûts. Je comprends que cela soit difficile, aucun gouvernement, de droite comme de gauche, n'ayant vraiment mis la situation sur la table. La crise mondiale et le contexte spécifique à la France peuvent préparer les esprits à une telle négociation. Il en va de l'avenir de ce joyau de nos entreprises.

M. Charles Revet. - Le transfert du fer ou de la voie d'eau vers la route coûte cher en investissements routiers. Votre rapport ira-t-il jusqu'à les comparer avec ceux qu'il faudrait consentir pour le développement du ferroviaire ? Le transport collectif dégage des économies.

M. Jean-Louis Bianco. - Monsieur Pointereau, le document qui a circulé n'était pas un pré-rapport, mais un support à la concertation, qui ne préjuge pas de mes conclusions. Nous disons tout sauf qu'il faudrait arrêter les investissements. Nous sommes convaincus qu'il faut au contraire accroître les investissements afin de maintenir, préserver et développer l'outil que représente notre réseau pour le désenclavement des territoires ruraux et l'aménagement du territoire.

Nous ne demandons pas non plus l'arrêt des LGV, mais nous ne pouvons pas tout faire, dans l'état des finances publiques. Il y aura des priorités à établir. Ce n'est ni à moi, ni à la mission, ni au système ferroviaire de les énoncer, mais au Parlement. RFF s'endette pour de nouvelles LGV dont les péages ne couvrent pas la charge. C'est un choix possible et dans certains cas, engagé, donc nous n'allons pas le stopper. Au-delà des projets déjà décidés, la priorité, pour moi, n'est pas d'aménager de nouvelles LGV. Cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas en faire. A l'Etat, au Gouvernement et au Parlement d'en décider.

Je vous rassure : je ne fais pas le travail de Philippe Duron à sa place, y compris sur le coût comparé des investissements. Je travaille par ailleurs en étroite liaison avec Jacques Auxiette, chargé d'un rapport sur la décentralisation du système ferroviaire.

On n'assurera pas la pérennité financière et économique seulement par des réductions de charges - qu'il serait absurde de ne pas rechercher. Certaines économies de fonctionnement sont prévisibles, probables, dans le cadre d'un meilleur système ; d'autres supposent des efforts de productivité. J'ai prononcé ce mot qui n'est pas tabou, devant les syndicats et j'y reviendrai dans mon rapport. Guillaume Pepy lui-même a donné des orientations en ce sens. Nous pouvons indiquer des pistes, mais il n'appartient pas à la mission d'en décider. Cela relève d'un contrat de performance et d'objectifs à passer entre le gestionnaire d'infrastructure et l'État, entre la SNCF et l'État, et dont le Parlement contrôlera la trajectoire. C'est une négociation d'entreprise.

Le statut des cheminots nourrit tous les fantasmes. On met tout et n'importe quoi dans ce mot qui miroite, comme disent les juristes. Une remarque préalable : les retraites n'entrent pas dans le champ de la mission qui m'a été confiée. Pour ce qui concerne la compétitivité et la sécurité, je reprendrai ce qu'a dit Olivier Dutheillet de Lamothe lors des Assises du ferroviaire : un décret-socle devra fixer les règles en matière de temps de travail, de repos et de récupération qui sont d'ordre public puisque la sécurité est en jeu. Mais une discussion préalable devra intervenir avec les partenaires sociaux : les uns seront sans doute minimalistes au nom de la concurrence et les autres maximalistes pour défendre les acquis sociaux ; lorsque tous se seront exprimés, le Gouvernement dira ce qui est nécessaire pour garantir la sécurité. Ensuite, il conviendra de négocier une convention collective de branche.

En Allemagne, la Deutsche Bahn n'a pas changé de statut et elle est compétitive. Cela dit, les opérateurs privés ont fait une partie du chemin pour ramener l'écart de coût à environ 6 %. En France, il est indispensable de restaurer la compétitivité du fret et de se préparer à l'ouverture à la concurrence du transport voyageur. Pour le fret privé, les salaires ne sont pas en cause, car ils sont au moins égaux à ceux de la SNCF. Ce qui pose en revanche problème, ce sont les règles de récupération et de temps de travail. La discussion de la convention collective devra porter sur ces points-là.

En dépit des plans fret successifs, la SNCF continue à perdre de l'argent. Nous ne devons pas baisser les bras. Avec la façade maritime de notre pays, il est indispensable de mieux desservir nos ports qui désormais fonctionnent bien. Hier, j'étais au poste de commande de la gare du Nord : les responsables du futur GIU m'ont assuré qu'en cas de crise, la réduction des sillons était répartie de façon proportionnelle entre les opérateurs. Si cela est exact, je m'en réjouis.

L'Union des transports publics et ferroviaires (UTP), la SNCF et les syndicats savent qu'une négociation pour réduire les coûts est nécessaire, mais elle sera difficile à mener. Il faudra investir pour améliorer les liaisons avec les ports et soutenir les opérateurs ferroviaires de proximité. Au niveau régional, il conviendra de mettre autour de la table les producteurs, les chambres de commerce ou des métiers, les collectivités locales et les transporteurs pour définir les objectifs et voir qui est prêt à investir.

S'il n'est pas question de retourner à l'administration des chemins de fer, il ne s'agit pas non plus de démolir la SNCF.

Monsieur Ries a fait une remarque intéressante sur les décisions d'attribution des autorités de transports urbains. La réflexion doit se poursuivre, car il faut mieux articuler les transports urbains et les transports départementaux et régionaux - nous avons tous en tête des exemples où le conseil général fait un service de cars et la région un service de trains. Il serait utile que la loi de décentralisation traite de ces questions pour harmoniser les décisions.

Au total, il n'est pas question d'arrêter les investissements mais de les prioriser. Je tiens beaucoup au rôle de l'État et du Parlement dans ces arbitrages. Il convient ensuite que les économies et les performances fassent l'objet de contrats négociés dans les entreprises, l'organisation du travail devant faire l'objet de discussions honnêtes et sérieuses. Ouvrons le plus tôt possible la négociation sur une convention collective de branche.

M. Charles Revet. - Nous lirons avec beaucoup d'intérêt votre rapport.

M. Michel Teston, président. - Merci d'avoir répondu à toutes nos questions. Nous attendons avec impatience votre rapport. Le projet de loi définissant le modèle intégré devrait nous être soumis rapidement.