II. LA PROPOSITION DE LOI : RENDRE IMPRESCRIPTIBLE LE DOMAINE PRIVÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET PERMETTRE L'ÉCHANGE DES CHEMINS RURAUX
Lors de son audition, M. Henri Tandonnet, auteur de la proposition de loi, a indiqué à votre rapporteur que le dépôt de son texte avait été motivé par son expérience tant professionnelle que d'élu local.
Dans sa pratique professionnelle, il a pu constater le contentieux abondant généré par l'appropriation par des particuliers, via la prescription acquisitive, d'éléments du domaine privé des collectivités : chemins ruraux, jardins, mais également anciens moulins ou presbytères, granges, halles... Il a regretté qu'une méconnaissance par les collectivités de leur propre patrimoine puisse hypothéquer des opportunités d'aménagement et de développement économique à venir.
En tant qu'élu, il a été confronté à la difficulté de rétablir certains chemins ruraux. Il a ainsi fait observer que si, en théorie, les conditions de la possession utile permettant l'usucapion étaient strictes, de nombreux exemples de chemins ruraux passant au milieu des champs, ensemencés année après année par des exploitants agricoles et finissant par leur échoir, étaient plus fréquents qu'il n'y paraissait. Cela l'avait conduit à souhaiter proposer à ces exploitants ou à des propriétaires tentés par la clôture d'un chemin rural traversant leurs propriétés, d'échanger des parcelles afin de déplacer le tracé des chemins en bordure de leurs champs ou propriétés de manière à en conserver la continuité. Cette solution n'est cependant pas permise par la jurisprudence du Conseil d'État.
Pour répondre aux difficultés soulevées, d'une part, par la prescription acquisitive dont peuvent faire l'objet les chemins ruraux de même que l'ensemble des biens du domaine privé des collectivités territoriales et, d'autre part, par la jurisprudence sévère du Conseil d'État sur l'échange de ces chemins, la proposition de loi contient deux types de dispositions.
A. L'IMPRESCRIPTIBILITÉ DES IMMEUBLES DU DOMAINE PRIVÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Si l'exposé des motifs de la proposition de loi commence par évoquer le cas particulier de la prescription acquisitive des chemins ruraux, il étend par la suite ses observations au-delà de cette seule hypothèse. En réponse, le dispositif, reprenant une solution déjà proposée il y a plusieurs années par le député Alain Merly 17 ( * ) , prévoit de rendre imprescriptible l'ensemble des biens immeubles du domaine privé des collectivités.
L'article 1 er de la proposition de loi insère ainsi dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1311-1-1 déclarant imprescriptibles les immeubles du domaine privé des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements.
L'article 2 procède à une insertion similaire à l'article 2227 du code civil 18 ( * ) .
Cette proposition reviendrait à aligner partiellement le régime applicable aux immeubles du domaine privé sur celui du domaine public. Cela serait justifié, d'après l'auteur, par l'intérêt général qui sous-tend l'ensemble de l'action des collectivités, qu'elle soit conduite au moyen des biens appartenant à leur domaine public ou privé.
Il convient toutefois de relever que cette imprescriptibilité ne concernerait que les biens immeubles, non les meubles, des seules collectivités, et non pas également de l'État et de ses établissements publics.
* 17 Proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales, présentée par M. Alain Merly (n° 2584, XII e législature).
* 18 Il convient d'observer que l'exposé des motifs de la proposition de loi se réfère à une version antérieure de l'article 2227 du code civil, disparue avec l'entrée en vigueur de la loi n° 2008 561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile. Cette disposition, qui remontait à la création du code civil en 1804, prévoyait que « l'État, les établissements publics et les communes sont soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers, et peuvent également les opposer ». L'article 2227 du code civil, dans sa rédaction issue de la loi n° 2008 561 du 17 juin 2008 précitée, dispose désormais : « Le droit de propriété est imprescriptible. Sous cette réserve, les actions réelles immobilières se prescrivent par trente ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer. »