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Proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l'échange en matière de voies rurales

15 octobre 2014 : Prescription acquisitive ( rapport - première lecture )

B. LE RÉGIME SPÉCIFIQUE DES CHEMINS RURAUX

Bien que l'application des critères traditionnels et désormais codifiés de la domanialité publique dût conduire à y classer certains biens, le législateur a choisi de les intégrer dans le domaine privé. Tel est le cas des chemins ruraux (1). Leurs caractéristiques propres ont toutefois conduit le législateur à prévoir des aménagements de leur régime d'aliénation (2), dont le juge a tiré une interprétation contestée en matière d'échange (3).

1. L'appartenance des chemins ruraux au domaine privé des communes par détermination de la loi

Conformément à l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime, « les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune. » L'article L. 161-1 du code de la voirie routière affirme également, de manière redondante, que « les chemins ruraux appartiennent au domaine privé de la commune ». Il en va de même pour l'article L. 2212-1 du CGPPP.

L'affectation à l'usage du public est donc le critère déterminant pour la qualification d'un chemin comme « rural » - par opposition aux voies rurales privées et aux chemins d'exploitation qui appartiennent à des personnes privées. Elle commande son appartenance au domaine privé de la commune, d'autant qu'en vertu de l'article L. 161-3 du code rural et de la pêche maritime, « tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé ».

C'est pourquoi, en vertu de l'article L. 161-2 du même code, cette affectation est désormais présumée7(*). Ce même article énonce des indices non exhaustifs permettant d'apprécier l'affectation d'un chemin rural :

- sa destination : le chemin rural est une voie de passage qui peut être matérialisée par son inscription sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée ;

- son utilisation effective comme voie de passage ;

- l'existence d'actes de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale : ce critère est cependant considéré comme second par la jurisprudence dans la mesure où il n'existe pas d'obligation juridique d'entretien des chemins ruraux.

L'appartenance des chemins ruraux au domaine privé de la commune par détermination de la loi est donc paradoxale au regard des critères jurisprudentiels traditionnels, tout particulièrement de l'affectation à l'usage direct du public.

Il en résulte que les chemins ruraux sont soumis aux règles du droit privé moyennant quelques ajustements découlant de leur affectation au public.

2. Un régime d'aliénation dérogatoire au droit commun

Du fait de la nature hybride des chemins ruraux, leur aliénation échappe en effet au droit commun pour être encadrée par les dispositions des articles L. 161-10 et L. 161-10-1 du code rural et de la pêche maritime relatives à la vente des chemins ruraux.

L'article L. 161-10 impose, premièrement, une désaffectation préalable du chemin qui perd ainsi, de fait, sa qualité de chemin « rural ». Cette cessation de l'affectation à l'usage du public découle essentiellement de son abandon ou non-usage, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État8(*). Il semble toutefois que la désaffectation puisse résulter d'une délibération du conseil municipal9(*).

La vente d'un chemin rural ne peut, ensuite, être décidée qu'après réalisation d'une enquête publique organisée conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique10(*). Cette enquête a pour objectif de démontrer la cessation de l'affectation au public du chemin. L'article L. 161-10-1, introduit pour prendre en compte le cas des chemins ruraux appartenant à plusieurs communes, précise que dans cette hypothèse une enquête unique est diligentée.

En troisième lieu, l'article L. 161-10 offre aux « intéressés groupés en association syndicale »11(*) la possibilité de s'opposer à la vente d'un chemin rural dans les deux mois suivant l'ouverture de l'enquête publique, s'ils s'engagent à en assurer l'entretien. En l'absence d'opposition, la vente est ordonnée par le conseil municipal.

Enfin, les riverains du chemin bénéficient d'un droit de priorité sur les terrains attenant à leurs propriétés. Ce n'est qu'à défaut de soumission dans le délai d'un mois ou qu'en cas d'offres insuffisantes que la vente pourra se réaliser selon les règles habituelles de vente des propriétés communales.

Les conditions qui entourent la vente des chemins ruraux sont donc strictes. Or, selon le Conseil d'État, celle-ci constitue la seule et unique voie d'aliénation des chemins ruraux, en dehors de la prescription acquisitive.

3. L'impossibilité de l'échange des chemins ruraux

Du fait d'une interprétation littérale des dispositions de l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime, le Conseil d'État prohibe en effet l'échange des chemins ruraux. Conformément à une jurisprudence constante établie dès 198112(*), la haute juridiction considère qu'« il résulte de ces dispositions que le législateur n'a pas entendu ouvrir aux communes, pour l'aliénation des chemins ruraux, d'autres procédures que celle de la vente dans les conditions ci-dessus précisées ». Cette jurisprudence est la même quel que soit l'objectif poursuivi par la commune, y compris aux fins de rectification de l'assiette d'un chemin13(*).

Cette position a été confirmée à maintes reprises par le Gouvernement en réponse à des questions orales de parlementaires. Ainsi, à la question de notre collègue Jean Louis Masson portant sur la rectification de l'assiette d'un chemin rural, le ministère de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique indiquait : « Les chemins ruraux, bien qu'appartenant au domaine privé de la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, n'en sont pas moins affectés à l'usage du public et ouverts à la circulation générale. Ils répondent ainsi à un intérêt général. C'est pour cette raison que la loi ne prévoit pas la possibilité de modification de l'assiette d'un chemin rural par d'autres dispositifs que l'aliénation. Des procédures plus simples présenteraient en effet un risque d'inconstitutionnalité. Une procédure d'échange de terrains risquerait de méconnaître les dispositions garantissant le caractère d'utilité publique du chemin. De ce fait, le déplacement des chemins ruraux par échange de terrains n'est pas permis et il est sanctionné par le Conseil d'État. »14(*)

Selon les services ministériels, reprenant la réponse apportée à une question similaire du député Jacques Le Nay, « les communes peuvent toutefois procéder au déplacement de l'emprise d'un chemin rural. Il convient pour ce faire, dans un premier temps, de mettre en oeuvre pour le chemin initial une procédure d'aliénation, elle-même conditionnée à la fois par le constat de fin d'usage par le public et une enquête publique préalables à une délibération du conseil municipal. Dans un second temps, une procédure de déclaration d'utilité publique permettra à la commune de créer un nouveau chemin. Les communes disposent ainsi des possibilités juridiques pour modifier le tracé des chemins ruraux, dans le respect de leur protection. » Et de conclure : « Il n'apparaît donc pas nécessaire de modifier les dispositions législatives ou réglementaires qui les régissent. »15(*)

Cette solution, complexe, est donc vivement critiquée, d'autant que les élus semblent méconnaître cette interprétation jurisprudentielle restrictive. M. Philippe Yolka, professeur à la faculté de droit de Grenoble, constatait en effet que « la situation actuelle a quelque chose de malsain : les praticiens ignorent souvent cette interdiction, les échanges s'avèrent courants et les délibérations en cause sont fréquemment annulées ». Et de regretter que « faute de recours, seule la prescription acquisitive [soit] susceptible de rétablir la sécurité juridique ».16(*)


* 7 La présomption d'affectation au public a été introduite par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* 8 « Considérant qu'aux termes de l'article 59 du code rural : " Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, et qui n'ont pas été classés comme voie communale " ; que l'article 60 du même code dispose que " l'affectation à l'usage du public peut s'établir notamment par la destination du chemin, jointe soit au fait d'une circulation générale et continue, soit à des actes réitérés de surveillance et de voirie de l'autorité municipale " ; qu'enfin en vertu de l'article 69 du code : " Lorsqu'un chemin rural cesse d'être affecté à l'usage du public, la vente peut être décidée après enquête par le conseil municipal " ; qu'il ressort de l'ensemble de ces dispositions que la désaffectation d'un chemin rural résulte d'un état de fait ; » (CE, 4 mars 1996, Commune de Bonnat, n° 146129).

* 9 Bien que n'appartenant pas au domaine public, les chemins ruraux semblent tout de même pouvoir faire l'objet d'une procédure de déclassement, la procédure de désaffectation seule n'existant que pour les biens du domaine public artificiel de l'État (art. L. 2141-2 du CGPPP) - cf. CE, 24 février 1992, Bourguignon, n° 78141 : « Considérant que si, par délibération du 13 juin 1985, le conseil municipal d'Orsay a procédé au déclassement des chemins ruraux nos 29 et 37 utilisés notamment par les habitants de quartiers voisins, [...] ; ».

* 10 Cela est désormais précisé à l'article L. 161-10-1 dans sa rédaction issue du 5° de l'article 27 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

* 11 En réponse à une question de notre collègue Aymeri de Montesquiou, le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire précisait que « si seuls les propriétaires riverains peuvent faire partie de cette association, aucune disposition n'interdit à une autre association qui serait composée d'usagers, tels que des randonneurs et des promeneurs, de participer volontairement à l'entretien de chemins ruraux » (JO Sénat du 4 mars 2010, p. 537).

* 12 CE, 20 février 1981, Cristakis de Germain, n° 13526.

* 13 Cf. par exemple, CE, 6 juillet 1983, Dubern, n° 23125 ou 14 mai 1986, Assoc. Les Amis de la Sabranenque, n° 54089.

* 14 Réponse du ministère de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique à la question écrite n° 02253 de M. Jean Louis Masson, publiée dans le JO Sénat du 08 novembre 2012, p. 2543.

* 15 Réponse du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à la question écrite n° 89197 de M. Jacques Le Nay, publiée dans le JO Assemblée nationale du 19 avril 2011, p. 3921.

* 16 Cf. Philippe Yolka, L'interdiction d'échanger les chemins ruraux, Revue de droit rural n° 361, mars 2008, comm. 43.