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Projet de loi de finances de finances pour 2015 : Le budget de 2015 et son contexte économique et financier

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Le budget de 2015 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE
LE BUDGET DE L'ÉTAT EN 2015

I. LES RECETTES DE L'ÉTAT : UNE AUGMENTATION MODÉRÉE

A. LES RECETTES FISCALES : UN LÉGER REBOND DE 5,6 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À L'EXÉCUTION PRÉVUE POUR 2014

1. Des moins-values fiscales élevées en 2014 : des prévisions peu fiables, la difficulté d'une amélioration du solde par les recettes
a) Un manque de prudence dans l'élaboration des prévisions de recettes qui conduit à des moins-values conséquentes et récurrentes
(1) En 2014 : des recettes inférieures de 11 milliards d'euros aux prévisions

Les recettes fiscales nettes étaient prévues par la loi de finances pour 2014 à un montant de 284,4 milliards d'euros, soit une stabilisation par rapport à l'exécution de l'année 2013. La prévision révisée pour 2014 associée au présent projet de loi de finances fait désormais état d'un montant de recettes fiscales nettes s'élevant à 273,2 milliards d'euros, soit une révision à la baisse de plus de 11 milliards d'euros.

Cet écart de 11 milliards d'euros entre la prévision et l'exécution attendue des recettes fiscales en 2014, figurant dans le « révisé » associé au projet de loi de finances pour 2015, est principalement dû aux moins-values enregistrées au titre de l'impôt sur le revenu (-5,5 milliards d'euros) et de l'impôt sur les sociétés (-3,5 milliards d'euros), en raison d'une révision à la baisse de leur « évolution spontanée », c'est-à-dire sans que des mesures nouvelles ou anciennes ne puissent directement expliquer la baisse constatée

De plus, l'évaluation révisée pour 2014 du projet de loi de finances pour 2015 n'apparaît pas elle-même d'une grande prudence : ainsi, le suivi de l'exécution budgétaire laisse apparaître que les rentrées de TICPE sont les plus faibles depuis 2010 et rendent difficile, à moins d'un subit redressement en fin d'année, l'atteinte de l'estimation associée au présent projet de loi de finances, soit 13,4 milliards d'euros : seuls 9,7 milliards d'euros avaient été recouvrés en septembre 2014, contre environ 10 milliards d'euros en 2013 et en 2012.

Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année pour 2014 confirme ce manque de prudence : les écarts de prévision de recettes par rapport à la loi de finances initiale sont creusés. Au total, les recettes fiscales seraient, d'après le projet de loi de finances rectificative précité, inférieures de 400 millions d'euros aux estimations du présent projet de loi de finances.

(2) Un tel différentiel nécessite une transparence accrue des hypothèses de prévision, qui est mise en oeuvre à partir de cette année

La fiabilité et la transparence des procédures de prévision des recettes fiscales ont fait l'objet d'interrogations récurrentes de la Cour des comptes, qui tout comme votre rapporteur général, ne peut que s'interroger, face à un tel différentiel, sur les outils utilisés pour construire les prévisions, et sur leur crédibilité pour le futur : « l'écart à la prévision est significatif et montre que cette dernière manquait de prudence, ce qui soulève une interrogation au regard de la sincérité des prévisions de recettes de la loi de finances »85(*). Suite aux recommandations de la Cour des comptes, les hypothèses sur lesquelles se fondent les prévisions sont présentées dans le rapport « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2015. C'est un progrès que votre rapporteur général salue et qui devrait permettre une meilleure information du Parlement et du citoyen sur la façon dont le Gouvernement construit ses prévisions, bien que la technicité du sujet ne facilite pas l'examen et la contre-expertise de ces hypothèses.

(3) Pour 2015 : un rebond de l'évolution spontanée de certains impôts difficile à expliquer

En outre, la présentation des hypothèses n'exclut pas que celles-ci demeurent optimistes, en particulier en termes d'évolution spontanée ; celle-ci repose principalement sur une estimation de l'élasticité, c'est-à-dire de la réaction des recettes à la croissance du PIB86(*).

Dans son référé du 16 décembre 2013 sur les prévisions de recettes fiscales, la Cour avait souligné que « les recettes sont plutôt surestimées lorsque la croissance du PIB est faible, ce qui peut conduire à prévoir un déficit public trop faible ; elles sont plutôt sous-estimées lorsque la croissance du PIB est relativement forte ».

La hausse de 5,6 milliards d'euros des recettes fiscales que prévoit le projet de loi de finances pour 2015, soit une croissance de 2,1 % par rapport à l'estimation révisée pour 2014, repose ainsi sur une estimation d'élasticité des recettes fiscales égale à 0,9. Plus de 85 % (4,8 milliards d'euros) de la croissance des recettes proviendrait de leur évolution spontanée.

Une reprise de la croissance devrait s'accompagner d'un mouvement de rattrapage des recettes fiscales comme cela a pu être observé par le passé. Il est cependant possible de s'interroger sur l'ampleur et le rythme d'un tel rattrapage, dans la mesure où la reprise de la croissance et de l'inflation devrait rester modeste pour l'année à venir.

À titre d'exemple, l'impôt sur le revenu qui s'est révélé en 2014 inférieur de 5,5 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale connaîtrait une hausse de son élasticité de plus de deux points. Toutes recettes fiscales confondues, l'élasticité s'approcherait de l'unité et s'élèverait à 0,9.

Votre rapporteur général considère donc qu'il est probable que l'exécution des recettes fiscales pour l'année 2015 soit, une nouvelle fois, significativement inférieure aux prévisions du Gouvernement. L'élasticité des recettes fiscales devrait faire l'objet d'une surveillance accrue et d'une « politique de la prudence », d'éventuelles bonnes surprises permettant le cas échéant d'accélérer le rythme de réduction du déficit.

b) L'effort sur les dépenses doit être d'autant plus important que le montant des recettes est difficile à maîtriser

La récurrence des moins-values fiscales importantes conduit à rendre incertain le respect des objectifs fixés en matière de déficit. Ainsi, sans même rentrer dans des considérations sur la sincérité des prévisions, il s'avère en tout état de cause que les difficultés à estimer avec précision les recettes fiscales de l'année suivante devraient inciter à la plus grande prudence et conduire à privilégier une politique d'amélioration du solde budgétaire s'appuyant avant tout sur un effort en dépense, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire en 201387(*).

L'élasticité des recettes fiscales est faible depuis 2012 et complique depuis lors l'ajustement par les recettes. La stratégie du Gouvernement a pourtant reposé, dans les premières années du quinquennat, sur une augmentation importante des recettes fiscales alors même que notre taux de prélèvements obligatoires est déjà sensiblement plus élevé que les autres pays de la zone euro88(*). Cette stratégie n'a pas porté ses fruits, ni en termes de croissance, ni sur le plan de l'assainissement des comptes publics. Elle ne saurait les porter dans un contexte de faible croissance, qui tend à s'accompagner d'une élasticité réduite des recettes fiscales. En effet, hormis l'année 2009, qui représente une exception avec une récession du PIB en volume de 2,9 % et une élasticité des recettes de + 4,5, on observe une nette corrélation depuis le début des années 2000 entre le niveau du PIB et celui de l'élasticité des recettes fiscales.

Le Gouvernement semblait l'avoir compris et annonçait cesser enfin d'intensifier la pression fiscale qui devenait insoutenable, de l'aveu même des membres du Gouvernement : « ras le bol fiscal » évoqué par Pierre Moscovici le 20 août 2013, « haut-le-coeur fiscal » selon Manuel Valls... Il était temps. L'eût-il fait plus tôt, la France aurait peut-être été en mesure de respecter la trajectoire sur laquelle elle s'était engagée devant l'ensemble de ses partenaires européens, ce qui ne sera pas le cas89(*).

Les déclarations du ministre des finances et des comptes publics Michel Sapin sur les mesures prises par la France pour ne pas dévier outre mesure de ses engagements européens laissent cependant penser qu'une nouvelle fois, le Gouvernement cède à l'apparente facilité d'une hausse des recettes : les 3,6 milliards d'euros de baisse du déficit public par rapport à la prévision initiale (93 milliards d'euros) seraient composés d'environ 1,5 milliard d'euros d'économies de constatation, résultant de l'actualisation des prévisions, qui ne peuvent être considérées comme de réelles économies, et de plus de deux milliards d'euros de mesures nouvelles concernant principalement les recettes de l'État90(*) - en d'autres termes, d'une augmentation de la pression fiscale à un moment qui était annoncé comme celui de la pause91(*).

2. Pour 2015 : une augmentation globale de 5,6 milliards d'euros par rapport à la prévision d'exécution pour 2014
a) La décomposition des facteurs de hausse

Les recettes fiscales nettes, c'est-à-dire calculées après imputation des remboursements et dégrèvements, augmenteraient de 5,6 milliards d'euros (+ 2,1 %) par rapport à la prévision révisée pour 2014 : elles atteindraient ainsi un montant de 278,9 milliards d'euros.

La majeure partie de cette augmentation proviendrait de l'évolution spontanée des recettes fiscales, qui augmenteraient (hors mesures nouvelles) de 4,8 milliards d'euros (soit 1,7 % par rapport à l'estimation révisée pour 2014).

L'impact sur les recettes fiscales des mesures nouvelles s'élèverait à 0,9 milliards d'euros. Les mesures dites « nouvelles » recouvrent en réalité plusieurs types de dispositifs : les mesures votées antérieurement au présent projet de loi de finances (2,6 milliards d'euros en 2015), les mesures de périmètre et de transfert (+ 1,3 milliard d'euros), les mesures nouvelles du projet de loi de finances pour 2015 (- 2,3 milliards d'euros) et l'effet du coût des contentieux fiscaux (- 0,8 milliard d'euros en 2015).

Les mesures de périmètre et de transfert constituent un agrégat d'un genre particulier. Elles sont caractérisées par leur neutralité pour le déficit public en comptabilité nationale.

Hors mesures de périmètre et de transfert, c'est-à-dire à périmètre constant, l'impact des mesures nouvelles est négatif, à - 0,4 milliard d'euros et les recettes fiscales augmentent au total de 4,3 milliards d'euros, soit de 1,6 % par rapport à l'année précédente.

b) Une évolution contrastée des « grands impôts » 
(1) L'impôt sur le revenu : une augmentation modérée de 0,6 milliard d'euros, une concentration encore accrue

Le rendement de l'impôt sur le revenu a augmenté de 35 % entre 2011 et 2015, passant d'environ 51 milliards d'euros à presque 70 milliards d'euros. L'analyse des facteurs d'évolution entre 2011 et 2015 fait apparaître que cette hausse n'est pas d'abord portée par l'évolution spontanée de l'impôt, mais résulte, pour sa plus large part, de l'effet des mesures nouvelles votées depuis 2011, dont l'effet se cumule dans le temps.

En 2015, l'impôt sur le revenu augmenterait de 0,6 milliard d'euros à périmètre courant et de 0,2 milliard d'euros à périmètre constant. Cette augmentation modérée résulterait principalement des mesures nouvelles du présent projet de loi de finances, et en particulier de la baisse de l'impôt pour les ménages aux revenus modestes et moyens prévue par l'article 2.

Le dispositif proposé comporte deux pans principaux : d'une part, le Gouvernement procède à une refonte du « bas de barème » de l'impôt sur le revenu, en supprimant la première tranche (tranche à 5,5 %) et en abaissant le seuil d'entrée dans la tranche à 14 %. D'autre part, le mécanisme de la décote est modifié de telle sorte qu'est réduit l'impôt des contribuables dont le montant d'impôt brut est inférieur à 1 135 euros et que sont exonérés les contribuables dont l'impôt brut est inférieur à 598 euros. La nouvelle décote repousse donc de façon significative le seuil d'entrée dans l'impôt sur le revenu. Le barème est également indexé sur l'inflation, comme l'an passé.

L'impact de cette réforme s'élèverait au total à une baisse de recettes de 3,2 milliards d'euros dont 2,7 milliards d'euros hors indexation du barème.

Votre rapporteur général relève que cette évolution se fait au prix d'une concentration accrue de l'impôt sur le revenu sur une part étroite des contribuables : si la moitié des ménages ne sont pas redevables à l'impôt sur le revenu, cette proportion est appelée à augmenter avec la suppression de la première « tranche » du barème92(*) prévue à l'article 2 du présent projet de loi. En effet, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, les ménages imposés ne représenteraient que 46,5 % des ménages français en 2015, contre 47,9 % des ménages avant la réforme, en 2014.

(2) L'impôt sur les sociétés : une diminution liée à une faible évolution spontanée et à la montée en charge du CICE

L'impôt sur les sociétés devrait baisser de 2,3 milliards d'euros en 2015 par rapport à l'estimation révisée pour 2014. Cette diminution serait liée d'une part à la dégradation des hypothèses concernant le résultat fiscal à la suite des moins-values fiscales constatées en 2013 (d'un montant de 2,5 milliards d'euros) et en l'absence d'une reprise franche dans l'année à venir, d'autre part à la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

(3) La taxe sur la valeur ajoutée : une augmentation de 4,8 milliards d'euros résultant de l'évolution spontanée et des mesures de périmètre

La taxe sur la valeur ajoutée, qui repose sur la consommation des ménages, est sensible à l'évolution de la conjoncture : la dégradation de l'environnement macro-économique a ainsi conduit à réviser son produit93(*) à la baisse de 1,7 milliard d'euros dans les prévisions pour 2014 associées au présent projet de loi de finances pour 2015 par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2014.

Le présent projet de loi de finances pour 2015 fait l'hypothèse d'un « rétablissement » de la croissance spontanée de la TVA, à hauteur de 1,9 milliard d'euros. Des mesures de périmètre contribuent également à l'augmentation du produit de cet impôt revenant à l'État pour 1,7 milliard d'euros : il s'agit de recettes qui étaient affectées à la sécurité sociale et qui sont re-budgétisées à partir de 201594(*).

(4) La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) : une hausse de 1,2 milliard d'euros liée au relèvement du taux décidé en 2014

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) augmenterait en 2015 d'un peu plus d'un milliard d'euros, passant de 13,4 milliards d'euros à 14,6 milliards d'euros.

Son évolution spontanée (0,21 milliard d'euros) suppose un environnement macro-économique un peu plus favorable et le retour à des conditions climatiques habituelles. On peut s'interroger sur la fiabilité de telles prévisions, en particulier dans la mesure où une analyse précise de l'exécution 2014 laisse penser que son produit en 2014 sera inférieur à l'estimation révisée jointe au présent projet de loi de finances (voir infra) : si la moins-value était effective, il faudrait dès lors une évolution spontanée encore plus importante pour que les recettes en 2015 correspondent à l'estimation qui en est faite dans le présent projet de loi de finances.

L'augmentation en 2015 serait principalement liée à la montée en charge de la composante carbone créée par la loi de finances pour 2014 (1,2 milliard d'euros) ainsi qu'au relèvement de 2 centimes du tarif de TIC95(*) sur le carburant gazole prévu à l'article 20 du présent projet de loi de finances (+ 0,8 milliards d'euros). Cette dernière mesure est cependant neutre pour l'État puisque le surcroît de recettes est transféré à l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

La prévision du produit de la TICPE est établie sur la base des fractions attribuées aux collectivités territoriales en 2014 : en effet, les transferts de TICPE pour 2015 ne seront définis qu'ultérieurement.

(5) Les autres recettes fiscales nettes

Par définition, cet agrégat est composé de recettes fiscales de nature différente, dont les principales sont l'impôt sur la fortune (ISF) et la contribution sociale sur les bénéfices (CSB).

Il convient de noter que ces recettes fiscales sont diminuées de 0,8 milliard d'euros par la hausse du coût des contentieux fiscaux « Précompte » et « OPCVM ». Les conséquences budgétaires de chacun de ces contentieux demeurent incertaines (attente d'une décision de la Commission européenne pour le contentieux « Précompte » et délais de traitement du contentieux dans le cadre de l'affaire « OPCVM »).

Il faut aussi distinguer dans cet agrégat l'impôt sur la fortune (ISF), qui représente plus du quart des « autres recettes fiscales nettes ». Son produit a augmenté plus de 40 % au cours des cinq dernières années et devrait encore connaître une hausse en 2015 de 100 millions d'euros, portant ainsi son rendement à environ 5,1 milliards d'euros.

Cette évolution est liée tout à la fois au dynamisme de l'assiette, qui tend toutefois à ralentir avec la dégradation de la conjoncture, et à l'augmentation des taux : le taux maximal a triplé avec la réforme du barème en 201396(*). Il convient également de noter que les déclarations rectificatives des avoirs, détenus à l'étranger, et auparavant non déclarés, ont un effet pérenne sur le produit de l'impôt sur la fortune97(*).

L'ISF se cumule aux dispositifs d'imposition sur les revenus patrimoniaux : ceux-ci sont notamment intégrés à l'assiette de l'impôt sur le revenu. Additionnés, les taux des différents impôts sur le patrimoine sont aujourd'hui supérieurs au rendement des placements : les contribuables à l'ISF seraient donc, à terme, dans l'obligation de céder du patrimoine pour être en mesure de payer leur impôt. S'il n'apparaît pas illégitime de taxer le patrimoine, compte-tenu des revenus - fussent-ils fictifs - que celui-ci représente, une telle taxation ne saurait avoir pour effet de contraindre les détenteurs de patrimoine imposé à céder celui-ci.


* 85 Cour des comptes, rapport sur les résultats et la gestion budgétaire en 2013.

* 86 L'évolution des recettes fiscales dépend de celle du PIB : si l'économie produit davantage de richesses, le montant du produit de l'impôt aura tendance, à droit constant, à s'élever, si elle s'appauvrit à diminuer. Dans le cas où les recettes croissent plus vite que le PIB, leur élasticité est supérieure à 1, si elles croissent moins vite, elle est inférieure à l'unité. Quand l'élasticité est négative, cela signifie qu'une hausse du PIB s'est accompagnée d'une baisse des recettes fiscales.

* 87 Cour des comptes, rapport sur les résultats et la gestion budgétaire en 2013, p. 69 : « La Cour souligne de nouveau la nécessité de s'appuyer sur des prévisions de recettes prudentes et de faire reposer l'effort de réduction du déficit sur des économies en dépenses, afin que le budget de l'État soit exécuté conformément à la loi de finances ».

* 88 44,7 % en 2013 d'après l'Insee.

* 89 Par rapport à la loi de programmation 2012-2017, l'atteinte de notre objectif de moyen terme (OMT) a été retardée de trois ans alors même que cet objectif a été dégradé, passant de l'équilibre structurel à un solde structurel -0,4 %.

* 90 900 millions d'euros de recettes additionnelles viendraient, selon les informations parues dans la presse, de nouvelles dispositions de lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale, 500 millions d'euros de la non déductibilité de l'impôt sur les ' sociétés de certaines taxes, 300 millions d'euros de ressources supplémentaires des collectivités locales, venant par exemple de la taxe de séjour, et 350 millions d'euros d'autres mesures (Le Monde du 27 octobre 2014).

* 91 Interview du Président de la République F. Hollande du 30 août 2013 au journal Le Monde.

* 92 Imposition au taux de 5,5 % s'appliquant à la fraction de revenus comprise entre 6 011 euros et 11 991 euros par part de quotient familial.

* 93 Seule est retracée dans le projet de loi de finances l'évolution de la part de TVA qui revient à l'État : il ne s'agit donc pas du produit total de la taxe.

* 94 Transfert du prélèvement de solidarité à la sécurité sociale et re-budgétisation de la dépense correspondant à la compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires (article 28 du projet de loi de finances pour 2015).

* 95 Taxe intérieure sur la consommation, remplacée par la TICPE.

* 96 Art. 13 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 : 0,50 % entre 800 000 euros et 1 310 000 euros, 0,70 % entre 1 310 000 euros et 2 570 000 euros, 1,00 % entre 2 570 000 euros et 5 000 000 euros, 1,25 % entre 5 000 000 euros et 10 000 000 euros, 1,50% au-delà.

* 97 La circulaire ministérielle du 21 juin 2013 dite « Cazeneuve » organise la possibilité d'une régularisation à la demande du contribuable, permettant la modulation du taux de pénalité.