B. LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE DES ORGANISMES CONCOURANT À UNE MISSION DE SERVICE PUBLIC
1. Le champ des agences de l'État
a) Les opérateurs
Les opérateurs sont des organismes de statuts divers, qui répondent à trois critères principaux : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'État et un contrôle direct par l'État. Toutefois il est également possible de qualifier d'opérateur de l'État « des organismes ne répondant pas à tous les critères ci-dessus, mais considérés comme porteurs d'enjeux importants pour l'État » 108 ( * ) .
En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...), les opérateurs bénéficient de recettes publiques par deux principaux biais : des crédits budgétaires (soit 82 % des ressources publiques leur étant affectées) et des taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient. Ils peuvent également bénéficier de ressources publiques sous la forme de dotations en fonds propres (1 %) : dans le cadre notamment de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir (PIA), l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.
Dans le cadre du présent projet de loi de finances, les opérateurs retenus sont au nombre de 570 et se rattachent à 56 programmes . L'effort financier de l'État en faveur des opérateurs (incluant les crédits budgétaires versés par l'État à ses opérateurs ainsi que les recettes fiscales qui leur sont affectées, y compris les taxes non plafonnées ) devrait s'élever au total à 49,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 49,4 milliards d'euros en crédits de paiement (contre 51,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 50,3 milliards d'euros en crédits de paiement pour 2014).
b) Les autres agences
Les organismes concourant à une mission de service public ne recouvrent pas le seul périmètre des opérateurs : d'autres établissements concourent à la réalisation de politiques publiques et font l'objet d'un important financement public.
C'est par exemple le cas des réseaux d'organismes consulaires : chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat, ou encore chambres d'agriculture.
2. Une réduction de 1,1 milliard d'euros des ressources fiscales affectées aux agences
La contribution des agences aux économies de l'État prend deux formes : la réduction des taxes affectées aux organismes concourant à une mission de service public d'une part, la maîtrise des subventions pour charges de service public qui leur sont accordées d'autre part.
Le présent projet de loi de finances pour 2015 prévoit ainsi une réduction du plafond global des taxes affectées (article 15) de 309 millions d'euros à périmètre constant (hors intégration de nouvelles taxes dans le champ du plafonnement). Cela concerne, pour plus des deux tiers, les chambres de commerce et d'industrie (CCI). Des amendements adoptés à l'Assemblée nationale ont réduit cette baisse du plafond de 11 millions d'euros : la réduction qui en résulte serait donc d'un peu moins de 300 millions d'euros.
Par ailleurs, 780 millions d'euros d'économies proviendraient des « contributions exceptionnelles » , prévues par les articles 16 et 17 du projet de loi de finances :
- 500 millions d'euros seraient prélevés sur les fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie ;
- 175 millions d'euros sur ceux des agences de l'eau, de façon récurrente pendant trois ans ;
- Et 45 millions d'euros sur les chambres d'agriculture.
Les documents budgétaires font également état d'une « contribution exceptionnelle » de l'ordre de 60 millions d'euros du Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC ), sans que celle-ci ne soit confirmée par l'analyse du projet annuel de performances de la mission « Culture ». Votre rapporteur général propose donc de procéder à un prélèvement sur le fonds de roulement du CNC, donnant ainsi un fondement juridique à l'analyse du Gouvernement.
Votre rapporteur général considère qu'il est légitime de faire participer les opérateurs à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État : c'est pourquoi il propose d'élargir le champ de la fiscalité plafonnée à la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD) affectée au Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC) ; cette proposition s'inscrit dans la continuité des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires et anticipe sur les obligations découlant de l'article 16 de la loi de programmation, qui dispose que toute taxe affectée doit être plafonnée ou re-budgétisée au 1 er janvier 2016.
Il souligne cependant que les prélèvements sur fonds de roulement ne sauraient par définition se maintenir de façon pérenne et ils correspondent bien plus à des mesures de « bouclage budgétaire » qu'à des économies structurelles.
En outre, il convient de noter que ces efforts sur les « agences » de l'État mettent très fortement à contribution le réseau consulaire : compte tenu des risques que fait peser sur l'investissement et l'emploi l'effort global de 713 millions d'euros demandé aux chambres de commerce et d'industrie au titre de l'année 2015, votre rapporteur général estime nécessaire d'ajuster le dispositif proposé .
De même, en ce qui concerne les chambres d'agriculture, la combinaison d'une baisse importante de leur plafond et d'un prélèvement sur leur fonds de roulement apparaît compromettre le bon exercice de leurs missions au service des entreprises, de l'emploi et des territoires, notamment en matière de formation et d'équipements.
Aussi, votre rapporteur général propose que le plafond des taxes affectées aux chambres d'agriculture soit maintenu à son niveau en vigueur et que celui des taxes affectées au CCI soit réduit dans une proportion moindre que celle proposée par le Gouvernement.
* 108 « Jaune Opérateurs » annexé au présent projet de loi de finances, p. 8.