EXPOSÉ GÉNÉRAL
LA DIRECTIVE CADRE DÉCHETS DE 2008 ET LA PROPOSITION DE RÉFORME DE LA COMMISSION EUROPÉENNE DE 2014
LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE ACTUELLE : LA DIRECTIVE CADRE DE 2008
La réglementation européenne applicable en matière de déchets a été mise en place par la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets. Cette directive cadre a établi une hiérarchie des modes de gestion des déchets en Europe et a fixé, pour l'ensemble des États membres, des objectifs à atteindre en termes de valorisation.
UNE HIÉRARCHIE DU TRAITEMENT DES DÉCHETS
La directive-cadre de 2008 affirme les orientations majeures de la politique de gestion des déchets devant être menée par les États membres :
- le principe pollueur-payeur ;
- le principe de proximité, qui vise à gérer les déchets au plus près du lieu de production ;
- la responsabilité élargie des producteurs.
La directive-cadre énonce par ailleurs la hiérarchie du mode de traitement des déchets qui devra être mise en oeuvre dans la législation et la politique des États membres :
1. prévenir la production de déchets ;
2. préparer les déchets en vue de leur réemploi ;
3. les recycler ;
4. les valoriser ;
5. les éliminer de manière sûre et dans des conditions respectueuses de l'environnement.
Cette hiérarchie établit, d'une manière générale, un ordre de priorité pour ce qui constitue la meilleure solution globale sur le plan de l'environnement dans la législation et la politique en matière de déchets. Pour autant, la directive admet que le non-respect de cette hiérarchie peut s'avérer nécessaire pour certains flux de déchets spécifiques, lorsque cela se justifie pour des raisons « de faisabilité technique, de viabilité économique et de protection de l'environnement » .
DES OBJECTIFS AMBITIEUX DE VALORISATION
La directive de 2008 a fixé, à l'échéance de 2020, des objectifs chiffrés ambitieux de recyclage, de récupération et de valorisation pour les États membres :
- le réemploi et le recyclage des déchets ménagers tels que le papier, le métal, le verre et le plastique devront atteindre un minimum de 50 % en poids global ;
- le réemploi, le recyclage et la valorisation matière des déchets de construction et de démolition devront atteindre un minimum de 70 % en poids.
LA PROPOSITION DE DIRECTIVE DU 2 JUILLET 2014 RELATIVE AU « PAQUET DÉCHETS »
La Commission européenne a présenté, le 2 juillet dernier, une proposition de directive visant à modifier la législation européenne existante en matière de déchets. Ce texte révise plusieurs législations :
- la directive de 2008 relative aux déchets ;
- une directive de 1994 concernant les emballages et les déchets d'emballages, qui fixe des objectifs de recyclage variables selon la nature des déchets : 60 % pour le verre, le papier et le carton, 55 % pour les déchets d'emballage, 50 % pour les métaux, 22,5 % pour les plastiques et 15 % pour le bois ;
- une directive de 1991 visant la mise en décharge des déchets ;
- une directive de 2000 portant sur les véhicules hors d'usage. Ce texte prévoit notamment l'obligation de reprise ;
- une directive de 2006 traitant des piles et accumulateurs et de leurs déchets ;
- une directive de 2012 abordant les déchets d'équipement électriques et électroniques.
La discussion du projet de directive, entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen, devrait durer jusqu'à la fin de l'année 2015.
UN TEXTE INSCRIT DANS UNE POLITIQUE GLOBALE D'ENCOURAGEMENT DE L'ÉCONOMIE CIRCULAIRE
La proposition de directive s'inscrit dans un cadre plus large que la seule politique des déchets. Le paquet déchets fait ainsi partie d'un paquet économie circulaire présenté par la Commission européenne. Il comprend plusieurs communications destinées à préciser le concept, qui vise à améliorer la productivité des ressources en limitant le prélèvement sur les matières premières et en réorientant la croissance économique.
La Commission évalue le bénéfice du passage à l'économie circulaire à 2 millions de créations d'emplois d'ici à 2030. Le paquet déchets est un des outils essentiels de l'économie circulaire, en visant à la fois la réduction de la production de déchets à la source, le recyclage des déchets en une nouvelle matière première et la valorisation énergétique des déchets non recyclables.
Selon la Commission, le paquet déchets du paquet économie circulaire est censé permettre une économie de 55 milliards d'euros pour les entreprises et la création de 526 000 emplois. Les émissions de gaz à effet de serre devraient diminuer de 146 à 244 millions de tonnes. Votre rapporteur souligne toutefois que ces évaluations des bénéfices attendus du projet de directive ne semblent pas reposer sur une véritable étude d'impact approfondie, celle-ci n'entrant pas vraiment dans le détail du calcul de ces chiffres.
LE CONTENU DU PROJET DE DIRECTIVE
Une définition des déchets municipaux
La proposition de paquet déchets vise essentiellement les déchets municipaux, dont l'élimination doit être assurée par les communes ou leurs groupements. Cela comprend les ordures ménagères, les encombrants des ménages, les déchets de jardin et ceux issus de l'entretien des espaces verts publics, enfin, les déchets industriels des artisans et des commerçants collectés et éliminés dans les mêmes conditions que les ordures ménagères. Les déchets collectés directement par les producteurs dans le cadre des filières REP sont également considérés comme des déchets municipaux par la directive.
Au total, ces déchets représentent 253 millions de tonnes, soit 500 kilogrammes par habitant et par an au sein de l'Union européenne. 62 % (soit 157 millions de tonnes) ne sont aujourd'hui ni réemployés ni recyclés.
De nouveaux objectifs à l'horizon 2030
Les nouveaux objectifs fixés par la directive sont ambitieux.
La Commission propose de porter à 70 % le taux de réemploi et de recyclage des déchets municipaux à l'horizon 2030. A la même date, le taux de recyclage des déchets d'emballage devra atteindre 80 %. Pour le plastique, l'objectif est fixé à 60 % alors que pour le papier ou le fer, il est de 90 %.
La mise en décharge des déchets recyclables (plastiques, métaux, verre, papier et carton, déchets biodégradables) est interdite à partir de 2025. L'élimination de toute mise en décharge des déchets autres que résiduels est envisagée à l'horizon 2030.
A ces objectifs contraignants, la Commission ajoute à titre indicatif une cible de réduction de 30 % des décharges en mer d'ici 2020 et de 30 % du gaspillage alimentaire à l'horizon 2025.
Diverses mesures d'harmonisation des politiques menées par les États membres
Le paquet « déchets » propose un certain nombre de dispositions techniques. La principale d'entre elles est certainement l'objectif d'harmonisation des définitions et des méthodes de calcul des statistiques déchets, et la modification des obligations des États en matière de reporting auprès de la Commission.
La proposition de directive comporte également un système d'alerte. La Commission européenne relève de grandes différences entre États membres en matière de gestion des déchets municipaux. Elle souhaite développer un système d'alerte précoce destiné à détecter les insuffisances des États membres et y remédier avant les échéances fixées par le texte. En cas d'alerte, la Commission européenne présentera à l'État concerné des recommandations, qu'il devra intégrer dans un plan de mise en conformité. Un report de trois ans peut lui être accordé.
Par ailleurs, la proposition de directive prévoit la mise en place d'exigences minimales pour le fonctionnement des filières à responsabilité élargie du producteur (REP). La REP a vocation à transférer aux producteurs de déchets la responsabilité, seuls ou en groupe, de la filière de traitement et d'élimination des déchets qu'ils ont produits. Ils peuvent assumer leur responsabilité de manière individuelle, ou collective dans le cadre d'un éco-organisme.
Enfin, dans l'optique d'améliorer la valorisation de ce flux de déchets, la Commission propose que les États membres mettent en place une collecte séparée des biodéchets d'ici à 2025.