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Projet de loi de finances rectificative pour 2014 : Rapport

10 décembre 2014 : Projet de loi de finances rectificative - Rapport ( rapport - première lecture )

II. - GARANTIES

ARTICLE 32 - Apport de la garantie de l'État à un prêt de l'Agence française
de développement au fond vert pour le climat

Commentaire : le présent article vise à accorder la garantie de l'État à l'Agence française de développement pour un prêt de 285 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

Le Fonds vert pour le climat est un fonds rattaché à l'Organisation des Nations unies (ONU) visant à financer des investissements en matière de changement climatique dans les pays en développement. Les pays développés se sont engagés à mobiliser 100 milliards de dollars par an d'ici 2020.

Les États ont la possibilité de contribuer partiellement sous forme de prêts très concessionnels. La France a donc choisi de compléter sa contribution sous forme de don par un prêt de 285 millions d'euros.

L'État a souhaité que ce prêt soit accordé par l'Agence française de développement (AFD). C'est ainsi que 115 millions d'euros d'autorisations d'engagements ont été prévues, au profit de l'AFD, sur la mission « Aide publique au développement », afin de compenser à l'Agence la bonification du prêt.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'AFD agissant pour le compte et aux risques de l'État, le présent article prévoit que ce dernier accorde à l'agence sa garantie au titre de ce prêt, celle-ci portant « sur le principal et les intérêts dans la limite d'un plafond de 285 millions d'euros en principal ».

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne remet en question ni la contribution de la France au Fonds vert pour le climat, ni le choix d'y contribuer en partie par un prêt. En revanche, elle n'est pas convaincue de la pertinence du choix de confier à l'AFD le soin d'accorder et de gérer ce prêt, dans la mesure où celle-ci se finance à des conditions moins favorables que l'État et que ce dernier lui verse une rémunération pour la gestion de ce prêt.

Néanmoins, le présent article ne visant pas à confier à l'AFD la gestion du prêt mais simplement à en tirer les conséquences en termes de garantie, elle ne peut y être défavorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 - Garantie par l'État des emprunts de l'Unédic émis en 2015

Commentaire : le présent article vise à accorder la garantie de l'État aux emprunts contractés en 2015 par l'Unédic dans la limite d'un plafond de 6 milliards d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DE L'ÉMISSION D'OBLIGATIONS DE L'UNÉDIC

L'Unédic, créée en 1958488(*), est une association chargée de la gestion de l'assurance chômage en France. En vertu de son statut d'association déclarée conformément à la loi du 1er juillet 1901, elle est assujettie aux dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations.

À ce titre, lui est applicable l'article L. 213-15 du code monétaire et financier qui détermine le régime juridique de l'émission d'obligations par les associations et prévoit un dispositif de protection des épargnants.

Cet article dispose notamment que, lorsque les fonds propres diminuent de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission d'obligations, l'association est tenue de reconstituer ses fonds propres sous un délai de deux ans. À défaut, l'association perd le droit d'émettre de nouveaux titres et tout porteur de titres déjà émis peut demander le remboursement immédiat de la totalité de l'émission.

Toutefois, l'article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004489(*) a prévu un régime d'exemption pour les émissions de l'Unédic qui bénéficient de la garantie de l'État. Ainsi, cette disposition permet à l'Unédic d'émettre de nouveaux titres pour assurer l'équilibre de ses comptes, même en cas de méconnaissance des règles définies à l'article L. 213-15 du code monétaire et financier.

B. LA DÉGRADATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'UNÉDIC

À la suite des résultats publiés par l'Insee le 23 septembre 2014 faisant état d'une dégradation des perspectives d'activité en France, l'Unédic a prévu une hausse du nombre de chômeurs indemnisés, qui pourrait atteindre 2 470 000 fin 2015, contre 2 396 000 fin 2014.

Prévision de chômage au sens du BIT

et chômage indemnisé par l'Assurance chômage

(en millions)

Source : Unédic, Prévision pour les années 2014 et 2015

Toutefois, malgré cet accroissement des demandeurs d'emplois prévu par l'Unédic, les dépenses d'indemnisation financées par l'assurance chômage ne devraient augmenter que légèrement (+ 1,0 % pour s'établir à 34,2 milliards d'euros en 2015) par rapport aux recettes (+ 1,6 % à hauteur de 34,4 milliards d'euros), notamment du fait de la mise en oeuvre des dispositions de la nouvelle Convention d'assurance chômage de mai 2014490(*).

Les principales données de la situation financière de l'Assurance chômage

(en millions d'euros, au 31 décembre)

 

2013

2014

(Prévision)

2015

(Prévision)

Contributions et autres produits

33 197 (+ 2,3 %)

33 780 (+ 1,8 %)

34 332 (+ 1,6 %)

Total des recettes

33 233

33 808

34 347

Dépenses allocataires

33 694 (+ 5,7 %)

33 891 (+ 0,6 %)

34 221 (+ 1,0 %)

Total des dépenses

37 230

37 616

38 061

SOLDE = RECETTES - DEPENSES

- 3 997

- 3 809

- 3 714

Éléments exceptionnels

200

6

217

Variation de trésorerie

- 3 797

- 3 803

- 3 497

Situation de l'endettement bancaire net

- 17 588

- 21 391

- 24 888

Source : Unédic

Si l'écart entre les dépenses allocataire et les recettes provenant des contributions devrait encore se réduire en 2015, l'Unédic prévoit néanmoins un déficit de 3,5 milliards d'euros du compte de résultat de l'assurance chômage pour 2015.

Or depuis 2008, l'Unédic enregistre chaque année des niveaux d'endettement net bancaire négatifs. La nouvelle dégradation du déficit en 2014 devrait se traduire par une aggravation de la dette de l'assurance chômage qui continuerait atteindrait 24,9 milliards d'euros fin 2015, contre 21,4 milliards d'euros fin 2014.

C. LE RECOURS RÉPÉTÉ À LA GARANTIE PAR L'ÉTAT DES ÉMISSIONS D'EMPRUNT

Dans la mesure où l'Unédic doit recourir à l'emprunt pour assurer l'équilibre de ses comptes et que, du fait de son niveau d'endettement, l'association ne pouvait pas émettre de nouveaux titres sans le dispositif de garantie de l'État introduit par l'article 107 précité, l'État a accordé à l'Unédic des garanties d'emprunt en 2011491(*) (4,5 milliards d'euros), 20121 (7 milliards d'euros) et 2013492(*) (5 milliards d'euros).

En 2014, le plafond des émissions de l'Unédic garanties par l'État dans la loi de finances rectificative pour 2013493(*) avait été fixé à 8 milliards d'euros sur la base d'un déficit prévisionnel de l'assurance chômage de 5,6 milliards d'euros. La prévision de déficit de l'Unédic ayant été révisée à 4,3 milliards d'euros en janvier 2014, le plafond a été revu à la baisse, à 7 milliards d'euros, dans l'arrêté du ministre chargé des finances du 29 janvier 2014494(*). L'Unédic a achevé son programme d'émissions 2014 dans cette limite, ce qui lui permet d'améliorer sa trésorerie de 500 millions d'euros par rapport à sa prévision de janvier 2014.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Pour assurer un niveau de ressources nécessaire à la continuité de l'indemnisation du chômage, le présent article propose d'autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État aux emprunts contractés par l'Unédic au cours de l'année 2015, en principal et en intérêts, dans la limite d'un plafond global de 6 milliards d'euros pour couvrir les emprunts que l'association contractera à partir du 1er janvier 2015.

En 2015, l'Unédic devra rembourser 2,7 milliards d'euros de titres émis en 2012 arrivant à échéance, ainsi que son déficit estimé à 3,5 milliards d'euros en 2015. Selon l'évaluation préalable, le besoin de financement de l'Unédic pour 2015 s'élèverait donc à 6,2 milliards d'euros.

Le besoin de financement résiduel de 200 millions d'euros de l'Unédic en 2015 et l'éventuel besoin de financement supplémentaire seront financés par un programme de billets de trésorerie qui ne nécessite pas la garantie de l'État.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le plafond de 6 milliards d'euros demandé en garantie de l'État correspond au besoin et au programme de financement de l'indemnisation du chômage pour 2015. Pour l'Unédic, la garantie de l'État permettra de conserver le coût de financement favorable obtenu pour les émissions obligataires en 2014 et d'assurer ses missions.

Votre rapporteur estime que la reconduction du dispositif déjà adopté pour les années précédentes permet d'assurer la soutenabilité financière du régime.

Votre rapporteur s'inquiète toutefois d'un éventuel défaut de soutenabilité à long terme du régime et appelle à une réforme profonde de l'Assurance chômage passant, par exemple, par une révision des niveaux d'indemnisation ainsi qu'un accompagnement et un contrôle plus poussé des chômeurs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 (Art. 82 de la loi n°2012-1510 de finances rectificative pour 2012 et 79 de la loi n° 2013-1279 de finances rectificative pour 2013) - Garantie de l'État accordée aux emprunts souscrits par l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL)

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à prolonger jusqu'en 2018 la garantie octroyée aux emprunts contractés par l'UESL pour la réalisation de l'objectif national de construction de 150 000 logements sociaux par an et, d'autre part, à permettre à l'UESL de souscrire en 2016 et 2017 des prêts garantis par l'État auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour le financement d'opérations réalisées par l'association foncière logement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN OBJECTIF NATIONAL DE CONSTRUCTION DE 150 000 NOUVEAUX LOGEMENTS SOCIAUX PAR AN SOUTENU FINANCIÈREMENT PAR L'UESL

L'UESL-Action logement est chargé de la gestion de la participation des entreprises à l'effort de construction (PEEC) instituée en 1953 pour les entreprises du secteur privé non agricole.

Le réseau Action Logement assure aujourd'hui la quasi-totalité du financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Signée le 12 novembre 2012 entre l'État et la tête du réseau, l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), la lettre d'engagement mutuel en faveur de la politique nationale du logement mobilisation prévoit la participation du réseau Action Logement à l'accompagnement de la construction de logements locatifs sociaux, en vue de l'atteinte de l'objectif national de 150 000 nouveaux logements sociaux par an.

Dans cette perspective, elle a également prévu l'accès aux ressources du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations par l'UESL, à hauteur d'un milliard d'euros par an sur trois ans, soit 3 milliards d'euros au total.

Par ailleurs, l'article 82 de la loi de finances rectificative pour 2012 a autorisé le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État aux prêts bénéficiant à l'UESL en 2013, 2014 et 2015.

B. UN PLAN D'INVESTISSEMENT DANS LE LOGEMENT INTERMÉDIAIRE MIS EN oeUVRE PAR L'ASSOCIATION FONCIÈRE LOGEMENT (AFL)

La Foncière logement (AFL) est une association à but non lucratif créée en 2002 par les partenaires sociaux. Elle est principalement financée par le réseau Action Logement.

Aux termes de l'article L. 313-34 du code de la construction et de l'habitation, elle a pour objet de « réaliser des programmes de logements contribuant à la mixité sociale des villes et des quartiers. Ces programmes concernent, d'une part, la réalisation de logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine et, d'autre part, la réalisation de logements locatifs sociaux dans les agglomérations se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements ».

Dans le cadre du programme national de rénovation urbaine, il est prévu la construction de 5 000 logements locatifs intermédiaires en zone de rénovation urbaine sur la période 2013-2015, pour un montant total d'investissement d'un milliard d'euros financé par crédits bancaires et prêts de l'UESL.

Pour l'atteinte de cet objectif, l'article 79 de la loi de finances rectificative pour 2013495(*) a en outre permis à l'association Foncière logement d'avoir accès aux prêts locatifs intermédiaires (PLI)496(*) proposés par la Caisse des dépôts et consignations à hauteur de 400 millions d'euros. Il prévoit en outre que le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'État à ces prêts sous certaines conditions. Ainsi, une convention doit être conclue avant l'octroi des prêts entre le ministre chargé de l'économie et l'AFL prévoyant certaines obligations pour cette dernière :

- transmettre chaque semestre au ministre chargé de l'économie un plan financier pluriannuel actualisé qui permette de s'assurer de la capacité de remboursement desdits prêts. Il tient compte des coûts réels de construction des logements, de l'évaluation annuelle de la valeur des logements, des loyers pratiqués, de la vacance locative, du programme de cession de logements et du plan de financement de chaque opération ;

- rendre compte de la maîtrise de ses coûts et de l'amélioration de sa gestion locative ;

- soumettre une étude de marché à son conseil d'administration, avant de décider de toute nouvelle opération d'investissement, visant à définir le nombre et la typologie des logements à construire, le niveau des loyers praticables et les prix de cession des logements sur la zone considérée ;

- effectuer une évaluation annuelle de son patrimoine ;

- actualiser et arrêter un programme de cession de logements.

Cette convention fixe en outre les conditions dans lesquelles l'État, le cas échéant représenté par la Caisse des dépôt et consignations, et l'AFL ou ses filiales constitueront une fiducie dont les immeubles, droits ou sûretés, présents ou futurs et transférés par l'association ou ses filiales, seront affectés au remboursement des prêts garantis.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA PROLONGATION DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT POUR LES PRÊTS CONTRACTÉS PAR L'UESL

Le A du I du présent article vise à modifier l'article 82 précité afin de prévoir la prolongation pour trois années supplémentaires (jusqu'en 2018) de la garantie accordée par l'État au titre des prêts contractés par l'UESL dans le cadre de l'objectif national de construction de 150 000 logements sociaux par an.

Les montants maximums des prêts garantis demeurent fixés à 1 milliard d'euros par an au principal et 3 milliards d'euros au total.

L'évaluation préalable du présent article indique que cette mesure répond notamment à une demande des partenaires sociaux qui ont souhaité étalier sur six années la mobilisation de ces emprunts au lieu des trois années prévues initialement.

B. UNE PARTICIPATION ACCRUE DE L'UESL AU FINANCEMENT DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENT DE L'ASSOCIATION FONCIÈRE LOGEMENT PAR L'INTERMÉDIAIRE DE PRÊTS GARANTIS PAR L'ÉTAT

Le B du I du présent article vise à modifier l'article 82 précité afin de prévoir la possibilité pour le ministre chargé de l'économie d'accorder, à titre gratuit, la garantie de l'État aux emprunts contractés en 2016 et 2017 par l'UESL auprès du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, dans la limite d'un montant de 200 millions d'euros, en vue d'être prêtés, dans un second temps, à l'association Foncière logement.

En effet, si cette dernière est parvenue à mobiliser une partie des financements nécessaires à la réalisation de son programme d'investissement via la mobilisation de ses fonds propres, le recours à l'emprunt bancaire et aux prêts de l'UESL, elle n'a cependant pas eu accès aux prêts de la Caisse des dépôts et consignations prévus initialement. Selon les informations transmises à votre rapporteur général par le Gouvernement, l'analyse effectuée par les services de la Caisse des dépôts et consignations de la demande d'emprunt de l'AFL a montré qu'un volume de 400 millions d'euros de prêts, montant envisagé initialement dans le plan de financement du programme d'investissement, était incompatible avec les règles strictes de gestion du fonds d'épargne, en raison du déséquilibre économique global des opérations à financer, qui auraient nécessité un niveau de fonds propres que l'AFL n'était pas en mesure d'apporter immédiatement au décaissement des prêts.

Le fonds d'épargne devrait en définitive octroyer un prêt de 276 millions d'euros à l'AFL, qui servira à financer un ensemble d'immeubles présentant le meilleur équilibre économique au sein de programme d'investissement.

Le III du présent article maintient un plafond de prêts pouvant faire l'objet d'une garantie de l'État fixé à 400 millions d'euros au total, qu'ils soient contractés par l'AFL ou l'UESL. Le II du présent article précise cependant que le montant total des prêts souscrits par l'AFL garantis par l'État ne peut dépasser 300 millions d'euros en principal.

Le B du I du présent article prévoit en outre qu'une convention doit être conclue avant la souscription des emprunts entre le ministre chargé de l'économie et l'UESL afin de prévoir les modalités de remboursement de ces emprunts.

Il prévoit enfin que, lorsque le remboursement des emprunts est compromis, les ministres chargés de l'économie, du budget et du logement peuvent fixer, après concertation avec l'UESL, le montant de la contribution de l'AFL à ce remboursement et déterminer les conditions de son versement.

*

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Au regard des informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, il apparaît que le rythme de décaissement des emprunts contractés par l'UESL auprès de la Caisse des dépôts et consignations ainsi que le rythme d'engagement des investissements nécessitent un étalement dans le temps, afin d'éviter, notamment, une accumulation de trésorerie dans le réseau.

En effet, pour l'année 2013, le volume de demandes de financement adressées à Action Logement par les organismes de logement social au titre de l'emprunt souscrit auprès de la Caisse des dépôts et consignations s'est élevé à 700 millions d'euros seulement au titre de 2013. Pour l'année 2014, le recensement des besoins de financement des organismes par Action Logement au titre de l'emprunt s'élèvent, comme en 2013, à environ 700 millions d'euros.

Les projections de besoins d'emprunt pour les années à venir, inscrites dans la convention quinquennale 2015-2019 signée le 2 décembre 2014 entre l'État et l'UESL, montrent des besoins de recourir à l'emprunt de la Caisse des dépôts et consignations à hauteur de 800 millions d'euros en 2015, 400 millions d'euros en 2016, 300 millions d'euros en 2017 et 100 millions d'euros en 2018. Dans ces conditions, il apparaît nécessaire d'étaler sur trois années supplémentaires la possibilité offerte à l'UESL d'emprunter auprès du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, afin d'éviter une accumulation de trésorerie.

Par ailleurs, le dispositif de financement de l'AFL devrait permettre la réalisation de son programme d'investissement qui était jusqu'à présent fortement contraint par son impossibilité de recourir aux emprunts de la Caisse des dépôts et consignations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 bis (nouveau) - Garantie de l'État sur les emprunts souscrits par la Société du Grand Paris

Commentaire : le présent article autorise le ministre de l'économie à accorder la garantie de l'État sur les emprunts souscrits par la Société du Grand Paris auprès du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts, dans la limite d'un montant de 4,017 milliards d'euros.

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission.

Il autorise le ministre de l'économie « à accorder, à titre gratuit, la garantie de l'État, en principal et en intérêts, aux emprunts contractés par la Société du Grand Paris auprès du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations pendant les huit années 2015 à 2022, dans la limite d'un montant de 4,017 milliards d'euros en principal ».

L'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement indique que « conformément à la convention-cadre relative au Grand Paris, signée en mars 2013 entre l'État (ministères du logement, de la ville et de l'économie) et la Caisse des dépôts et consignations, la Société du Grand Paris peut accéder aux prêts du fonds d'épargne à condition que le fonds d'épargne bénéficie au préalable de la garantie de l'État apportée en loi de finances ».

En pratique, sur la période 2015-2017, la Société du Grand Paris pourra emprunter jusqu'à 350 millions d'euros sur l'enveloppe « prêt au secteur public local » du fonds d'épargne.

La Société du Grand Paris est un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial. Elle a « pour mission principale de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation, qui comprend la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, la construction et l'aménagement des gares, y compris d'interconnexion, ainsi que l'acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures et [...] leur entretien et leur renouvellement » 497(*).

Conformément à cette mission, le présent article dispose que les emprunts garantis par l'État « sont affectés au financement des projets suivants :

« 1° La construction des lignes, ouvrages et installations fixes composant le réseau de transport public du Grand Paris ainsi que des lignes, ouvrages, installations fixes et gares dont la maîtrise d'ouvrage pourrait lui être confiée ;

« 2° La construction et l'aménagement des gares, y compris d'interconnexion ;

« 3° L'équipement numérique de ces lignes, ouvrages, installations et gares ;

« 4° La contribution au plan de mobilisation des infrastructures de transport et d'adaptation des réseaux existants ;

« 5° L'acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir les lignes ».

La mise en oeuvre de cette garantie est subordonnée à la signature d'une convention de garantie, signée avant la souscription des emprunts, entre le ministre de l'économie et la Société du Grand Paris. Le présent article précise que cette convention devra prévoir les modalités de transmission, par la Société, aux ministres chargés de l'économie, des transports, du logement et du budget d'un « plan financier pluriannuel permettant de s'assurer de la capacité de remboursement des emprunts ».

Le présent article prévoit en outre que, si « le remboursement des emprunts est compromis, les ministres chargés du budget et de l'économie, après concertation avec la Société du Grand Paris, peuvent affecter le produit des taxes perçues par la Société du Grand Paris prioritairement au remboursement des emprunts ».

Enfin, un rapport annuel, remis au 1er octobre, doit rendre compte au Parlement de l'utilisation par la Société des prêts sur fonds d'épargne.

Votre rapporteur général souligne que cet article n'emporte aucune conséquence financière sur le solde budgétaire de l'État puisque la garantie est accordée à titre gratuit. En outre, le risque apparaît limité dès lors que la Société du Grand Paris est un démembrement de l'État. En tant qu'établissement public à caractère industriel et commercial, une garantie explicite accordée en loi de finances était cependant nécessaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 - Garantie par l'État de la responsabilité civile nucléaire du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)

Commentaire : le présent article prévoit d'octroyer la garantie de l'État au CEA, au titre de la responsabilité civile, afin d'éviter un ressaut des primes d'assurance de cet opérateur suite à l'entrée en vigueur prochaine d'un nouveau protocole international relatif au risque nucléaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN RÉGIME DE RESPONSABILITÉ CIVILE SPÉCIFIQUE AU RISQUE NUCLÉAIRE, ORGANISÉ DANS UN CADRE INTERNATIONAL

1. Plusieurs exploitants du nucléaire en France

En France, les exploitants d'installations nucléaires sont relativement nombreux et comprennent notamment EDF (et sa filiale SOCODEI) et AREVA - plusieurs entités du groupe étant elles-mêmes exploitants de leurs propres installations498(*).

À ceux-ci s'ajoutent :

- dans le domaine public : l'ANDRA (centre de stockage de l'Aube à Soulaines), l'ILL (l'Institut Laue-Langevin exploitant le Réacteur à Haut Flux à Grenoble), le CNRS (LURE à Orsay) ;

- dans le domaine privé : CIS Bio International (producteur de radioéléments à usage pharmaceutique à Saclay), IONISOS et ISOTRON (ionisation).

Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) est également un exploitant d'installation nucléaire. Il s'agit d'un organisme public de recherche scientifique français, dont le statut juridique est celui d'un établissement public à caractère scientifique technique et industriel (EPSTI), usuellement considéré comme un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Il a notamment pour mission de développer les applications de l'énergie nucléaire dans les domaines scientifique, industriel et de la défense nationale.

2. Le régime de responsabilité civile relatif au risque nucléaire

La responsabilité civile nucléaire des exploitants d'installations nucléaires obéit à un régime juridique autonome découlant de plusieurs conventions internationales.

a) Les bases du régime de la responsabilité civile en matière d'énergie nucléaire : la convention de Paris du 29 juillet 1960

La première en date est la convention de Paris du 29 juillet 1960.

Cinq principes, largement repris par toutes les conventions postérieures, structuraient le régime de responsabilité ainsi prévu.

Il s'agit tout d'abord d'une responsabilité objective sans faute : l'exploitant d'une installation nucléaire est dès lors responsable de tout dommage causé pendant l'exploitation ou à l'occasion du transport de substances radioactives en provenance ou à destination de cette installation, sans que la victime n'ait à prouver l'existence d'une faute. La responsabilité est également exclusivement celle de l'exploitant de l'installation nucléaire, permettant de garantir un traitement plus rapide des contentieux en évitant la recherche d'éventuels fournisseurs ou sous-traitants par la victime. Au surplus, seuls les tribunaux de l'État sur le territoire duquel l'accident est survenu, ou en cas de transport, de l'État où est située l'installation dont l'exploitant est responsable, ont compétence pour évaluer les réparations.

Enfin, d'un point de vue financier, le montant des réparations à la charge de l'exploitant est plafonné (la responsabilité était également limitée dans la durée) : en vertu de l'article 7 de la convention, le montant maximal de la responsabilité de l'exploitant résultant des dommages causés par un accident nucléaire avait été fixé à 15 millions de droits de tirage spéciaux (DTS), soit environ 17,25 millions d'euros. Un montant minimum garanti de 5 millions de DTS (5,75 millions d'euros environ) était également prévu à la charge de l'exploitant pour les dommages causés par le transport de substances nucléaires ainsi que ceux pouvant résulter des « installations nucléaires à risques réduits » reconnues comme telles par une partie contractante.

Enfin, l'exploitant doit obligatoirement prévoir un mode de garantie financière afin de prévenir son insolvabilité.

b) La convention complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963 : un système qui ajoute, à l'indemnisation par l'exploitant, une indemnisation par l'État

Comme le rappelle notre collègue Robert del Picchia dans son rapport sur le projet de loi autorisant l'approbation du protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris499(*), « le régime d'indemnisation mis en place par la convention de Paris est vite apparu insuffisant pour couvrir les dommages que pourrait causer un accident nucléaire, même d'ampleur limitée ». Aussi, a été adoptée, par la majorité des États parties à la convention de Paris, la convention complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963.

Elle permet d'assurer une meilleure indemnisation des victimes grâce à un système de plafond plus élevé comportant trois tranches d'indemnisation cumulatives, à la charge de l'exploitant, de l'État de l'installation, puis des États parties à la convention.

La première tranche correspond au montant de l'indemnisation à la charge de l'exploitant établi dans la convention de Paris, soit un montant minimal de 5 millions de DTS, soit 5,75 millions d'euros.

La deuxième tranche correspond au versement par « l'État de l'installation », c'est-à-dire l'État où se situe l'installation nucléaire appartenant à l'exploitant responsable, d'un montant d'indemnisation (cumulé avec la première tranche) plafonné à 175 millions de DTS (201,25 millions d'euros).

Enfin, la troisième tranche, cumulée avec les deux premières, permet d'allouer un montant d'indemnisation limité à 300 millions de DTS, soit 345 millions d'euros. Le montant de cette indemnisation est à la charge des États contractants selon une clé de répartition reposant sur les niveaux relatifs du PNB et de la puissance thermique installée de chaque État.

Les conventions de Paris et de Bruxelles posent les bases du droit international de la responsabilité civile nucléaire sur lesquelles repose le droit positif français500(*). Elles réunissent aujourd'hui principalement des pays nucléarisés d'Europe occidentale : une responsabilité objective (c'est-à-dire sans faute) et exclusive de l'exploitant, mais en contrepartie, une responsabilité limitée.

Leurs dispositions ont été transposées dans l'ordre juridique interne par la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire, modifiée par la loi n° 90-488 du 16 juin 1990 et codifiée aux articles L. 597-1 et suivants du code de l'environnement.

c) Les protocoles de 2004 : une augmentation très significative des plafonds d'indemnisation

Des protocoles d'amendement de la convention de Paris et de la convention complémentaire de Bruxelles ont été signés le 12 février 2004, entraînant, outre une définition élargie du « dommage nucléaire » et une extension du champ d'application géographique des deux conventions, une augmentation très significative des différents plafonds d'indemnisation.

En ce qui concerne la responsabilité de l'exploitant nucléaire, le plafond de l'indemnisation est ainsi porté à 700 millions d'euros.

Les montants d'indemnisation à la charge de l'État où est située l'installation accidentée et des montants à la charge de la solidarité des États sont également rehaussés, de sorte que le dispositif, au total, est porté à 1,5 milliard d'euros.

Comme le note notre collègue Robert del Picchia dans son rapport précité, si « les capacités du marché de l'assurance ont permis de couvrir la garantie financière prévue dans les textes actuellement en vigueur [...], ces capacités pourraient trouver leurs limites avec l'entrée en vigueur de ces protocoles ».

Plus que l'augmentation du plafond de garantie à 700 millions d'euros, c'est l'extension du champ des dommages couverts qui pose problème. Il serait par exemple difficile de déterminer de façon objective la limite des mesures à mettre en oeuvre pour des « mesures de restauration d'un environnement dégradé ».

L'entrée en vigueur des protocoles de révision de 2004 n'est toujours pas intervenue car elle est subordonnée à leur ratification par les deux tiers des parties contractantes. Douze des quinze parties contractantes sont membres de l'Union européenne et leur ratification est soumise aux conditions fixées par une décision du Conseil de l'Union européenne de mars 2004. Celle-ci impose le dépôt simultané des instruments de ratification des États-membres concernés, en vertu du principe de l'unanimité des États-membres pour les questions relevant du domaine judiciaire. Or, le Royaume-Uni et l'Italie n'ont pas encore achevé leur processus interne de ratification.

La France a, pour sa part, ratifié les deux protocoles par la loi n° 2006-786 du 5 juillet 2006 autorisant l'approbation d'accords internationaux sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire. Les mesures nécessaires pour leur application sont intégrées au sein du code de l'environnement501(*), mais leur entrée en vigueur ne sera effective qu'à compter de celle du protocole modificatif de la Convention de Paris.

B. UN RÔLE IMPORTANT POUR L'ÉTAT EN MATIÈRE DE RÉPARATION DES DOMMAGES NUCLÉAIRES

Dans le dispositif actuel de prise en charge du coût des réparations d'un éventuel dommage nucléaire, l'État intervient à plusieurs niveaux.

D'une part, les conventions internationales ratifiées par la France font peser sur l'État certaines obligations : il doit fournir la deuxième « tranche » de financement pour la réparation des dommages (voir supra), à hauteur maximum de 126,5 millions d'euros actuellement, contre 500 millions d'euros après l'entrée en vigueur des protocoles modificatifs de 2004. Il participe également à la troisième « tranche » de financement, qui relève de la solidarité entre les États parties, en fonction de la puissance installée. Au total, cette contribution s'élèverait actuellement à 143,75 millions, et la France y participerait à hauteur d'environ 34 %, ce qui représenterait 49 millions d'euros. Dans la version révisée en 2004 de la convention, compte tenu d'un nouveau mode de répartition entre États, la contribution française s'élèverait à 40 %, soit un montant de 120 millions d'euros environ.

D'autre part, il convient de noter qu'en cas d'accident nucléaire majeur, l'État pourrait être conduit à participer à l'indemnisation bien au-delà des strictes dispositions du droit en vigueur. Dans la mesure où il serait très probable que les trois tranches d'indemnisation ne suffisent pas à couvrir la réparation de l'ensemble des dommages, l'État pourrait indemniser certains dommages, notamment corporels, au-delà du plafond prévu par la loi, pour un montant indéterminé a priori. De même, dans l'hypothèse d'une défaillance des assureurs ou de l'exploitant, l'État pourrait être amené à prendre le relais. Si ce cas peut sembler relativement hypothétique pour un plafond d'indemnisation de 91,5 millions d'euros pour l'exploitant, il prend davantage de réalité avec le prochain passage à un plafond de 700 millions d'euros.

En outre, indépendamment de toute décision sur un montant d'indemnisations supérieur au plafond prévu, une partie du coût économique des dommages s'imposerait à l'économie française, tels que la réduction du tourisme ou des exportations.

Le rôle joué par l'État en matière d'indemnisation du risque nucléaire est donc important, et va bien au-delà de ses seules obligations inscrites dans le droit en vigueur.

C. L'OCTROI DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT : UNE POSSIBILITÉ ENCADRÉE TANT AU NIVEAU NATIONAL QUE COMMUNAUTAIRE

Une garantie de l'État recouvre un engagement juridique précis, par lequel celui-ci accorde sa caution à un organisme dont il veut faciliter les opérations d'emprunt, en garantissant au prêteur le remboursement en cas de défaillance du débiteur. Dans ce cadre, l'État supporte un risque de défaut de l'emprunteur qui aurait donc un impact potentiel sur les comptes publics : l'octroi de la garantie de l'État est donc encadrée, tant au niveau national que communautaire.

1. Au niveau national

Les conditions de l'octroi de la garantie de l'État sont fixées par l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui dispose que « la loi de finances de l'année (...) autorise l'octroi des garanties et fixe leur régime ». Les garanties nouvelles de l'État ne peuvent ainsi être octroyées que sur le fondement d'une disposition de loi de finances. Elles font l'objet dans les dispositions des lois de finances d'un plafond par opération, permettant ainsi de bien mesurer la portée de la garantie dès son octroi, en la rattachant à une opération financière précise, en précisant un montant maximum et en la limitant dans le temps.

Il convient de noter que la LOLF ne prévoit pas de rémunération systématique des garanties de l'État, contrairement par exemple au régime des prêts et avances de l'État consentis par le biais des comptes de concours financiers, définis à l'article 24 de la LOLF.

Les conséquences budgétaires d'une garantie diffèrent fortement selon que celle-ci est appelée ou non.

Comme l'a souligné notre collègue Philippe Marini dans son rapport relatif au projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie502(*), « en comptabilité nationale comme en comptabilité budgétaire, les garanties, tant qu'elles ne sont pas appelées, n'ont pas vocation à être intégrées à la dette publique ». La dette garantie reste donc celle de l'émetteur aussi longtemps que ce dernier n'appelle pas la garantie. Ainsi, le risque est réel, mais le coût budgétaire est éventuel. S'il n'y a donc pas de traduction budgétaire réelle pour les administrations publiques, les garanties doivent en revanche figurer, pour l'information du Parlement, dans les engagements « hors bilan » de l'État. Leur évaluation figure au sein du compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement de chaque exercice.

En cas d'appel de la garantie, s'effectue un transfert de l'engagement financier vers l'État. Dans une perspective maastrichtienne, l'exercice de la garantie revient à une reprise de dette par l'État. Sont donc affectés le besoin de financement de l'État, et la dette publique, pour le montant total de la garantie appelée, quel que soit le calendrier de remboursement. Pour le solde budgétaire, en comptabilité nationale, l'appel en garantie a un double effet : transfert en capital au bénéfice de l'entité concernée, pour la totalité de la dette concernée, et après la reprise de la dette, paiement de la charge d'intérêt de la dette. L'appel de la garantie a donc de lourdes conséquences budgétaires.

2. Au niveau européen

Plusieurs décisions de la Commission européenne, récemment confirmées par un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne503(*), ont identifié dans la garantie implicite de l'État aux établissements publics une aide d'État incompatible avec le droit de l'Union européenne dans la mesure où ces établissements publics étaient engagés dans des activités économiques.

Selon les instances communautaires, le droit français permettrait ainsi d'identifier une garantie illimitée de l'État au bénéfice des établissements publics, qui étant gratuite, constituerait une aide d'État. L'avantage découlant pour les établissements publics de cette garantie implicite, illimitée et gratuite consiste en une amélioration de leur position financière résultant d'un allégement des charges qui, normalement, grèvent leur budget.

Trois nuances doivent cependant être apportées : tout d'abord, ce raisonnement ne s'applique qu'aux établissements publics engagés dans des activités économiques. Même si le droit de l'Union européenne retient une vision extensive de cette notion, le droit des aides d'État ne s'applique donc pas à tous les établissements publics, ni à toutes leurs activités.

Ensuite, le droit des aides d'État ne s'applique que pour autant qu'il existe un risque d'affectation du commerce entre États membres.

Enfin, il ne s'agit que d'une présomption simple, qui peut donc être combattue sur la base d'une analyse au cas par cas de la situation réelle de l'établissement vis-à-vis des établissements financiers, de ses fournisseurs et de ses clients, aux fins de détermination de l'existence d'un « avantage » qui n'aurait pas été obtenu « dans des conditions normales de marché ». C'est d'ailleurs ce raisonnement qui avait conduit la Commission européenne à considérer que l'Institut Français du Pétrole (IFP, aujourd'hui IFP Énergies Nouvelles) n'avait pas bénéficié d'une aide dans ses relations avec les établissements financiers puisque les taux de financement bancaires qu'il avait obtenus sur les marchés n'étaient pas spécialement favorables.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'OCTROI DE LA GARANTIE DE L'ÉTAT AU CEA AU TITRE DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DANS LE DOMAINE DE L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE

Le présent article autorise le ministre chargé de l'économie à accorder au CEA la garantie de l'État, au titre de la responsabilité civile, dans le domaine de l'énergie nucléaire.

Cette garantie est limitée par un plafond de 700 millions d'euros par installation nucléaire et par accident nucléaire.

B. LA MISE EN PLACE EFFECTIVE DE LA GARANTIE SUSPENDUE À UNE RÉPONSE FAVORABLE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Le II de l'article précise que la garantie entre en vigueur à une date fixée par décret. Le but de cette disposition est de suspendre la mise en place effective de la garantie à la réponse de la Commission européenne concernant la conformité au droit de l'Union européenne de l'octroi d'une garantie au CEA, dans la mesure où celui-ci, de façon comparable à l'IFPEN qui a déjà fait l'objet d'une décision de la Commission européenne, exerce à la fois des activités marchandes et non marchandes.

La date d'entrée en vigueur ne pourrait être postérieure au 1er janvier 2016.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le renforcement et l'extension du régime de responsabilité civile nucléaire constituent un progrès en matière de protection des citoyens, mais posent la question de leur mise en oeuvre opérationnelle. Pour un acteur comme le Commissariat à l'énergie atomique, l'augmentation des primes d'assurance qui résulterait des nouvelles dispositions du protocole de 2004 ne paraît pas soutenable, et conduirait certainement à remettre en cause certains des projets de cet organisme de recherche.

L'octroi de la garantie de l'État ne doit cependant pas constituer une solution de facilité, dans la mesure où son apparente neutralité budgétaire, tant que la garantie n'est pas appelée, peut se muer en lourde charge dès lors que la dette est transférée à l'État.

Dans le cas présent, une telle garantie semble davantage constituer la formalisation juridique d'une situation de fait qu'un engagement proprement nouveau. En effet, comme votre rapporteur général l'a expliqué supra, l'État est de fait assureur de dernier ressort en matière d'accident nucléaire, dans la mesure où la logique de marché peine à prendre pleinement en charge des réparations d'ampleur potentiellement colossale.

En outre, le CEA est un organisme public et dont le budget est financé par l'État pour sa plus grande part : le surcroît de primes d'assurance que l'entité devrait payer serait, in fine, largement supporté par l'État.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 488 Convention nationale du 31 décembre 1958.

* 489 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

* 490 Convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, agréée par le ministre du Travail le 25 juin 2014.

* 491 Article 85 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 492 Article 80 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 493 Article 75 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* 494 Arrêté du 29 janvier 2014 accordant la garantie de l'État aux emprunts obligataires émis par l'Unédic en 2014.

* 495 Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013.

* 496 En vertu de l'article R. 391-1 du code de la construction et de l'habitation, les prêts locatifs intermédiaires peuvent être accordés pour financer :

- l'acquisition de droits de construire ou de terrains destinés à la construction de logements à usage locatif et la construction de ces logements ;

- la construction de logements à usage locatif ;

- l'acquisition de logements et d'immeubles destinés à l'habitation ainsi que, le cas échéant, les travaux d'amélioration correspondants ;

- l'acquisition de locaux ou d'immeubles non affectés à l'habitation et leur transformation ou aménagement en logements ;

- les travaux de transformation ou d'aménagement en logements de locaux ou d'immeubles non affectés à cet usage ;

- la réalisation des dépendances de ces immeubles ou de ces logements.

* 497 Créée par l'article 7 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

* 498 SOMANU, SOCATRI, COMURHEX, SET, MELOX, EURODIF-PRODUCTION, FBFC, SICN.

* 499 Rapport n° 468 (2012-2013) de M. Robert del Picchia, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 2 avril 2013.

* 500 Une autre convention internationale, la convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires pour les États de l'Est de l'Europe, est entrée en vigueur le 12 novembre 1977, compte 38 États parties (mais pas la France) et présente la particularité de réunir un nombre équivalent de pays nucléaires et non nucléaires. Cette convention met en place les mêmes principes que la convention de Paris et poursuit les mêmes objectifs. La France a ratifié, par la loi n° 2014-308 du 7 mars 2014, un protocole commun qui crée d'importantes passerelles entre les deux conventions, permettant ainsi l'émergence d'un régime mondial de responsabilité civile nucléaire.

* 501 Première section du chapitre VII du titre IX du Livre V du code de l'environnement.

* 502 Rapport n° 23 (2008-2009) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 octobre 2008.

* 503 CJUE, 3 avril 2014, France c/ Commission, C-559/12 P.