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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

17 décembre 2014 : Programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ( rapport - nouvelle lecture )

N° 196

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 décembre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet,
Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert,
Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent,
Jean Pierre Vogel, Richard Yung.

   
   

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 comptait, initialement, 30 articles.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté deux articles nouveaux.

Le Sénat a adopté sans modification six articles, modifié quinze articles, introduit quatre articles nouveaux et supprimé onze articles.

La commission mixte paritaire a échoué.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a :

modifié 13 articles dont 11 articles relatifs à la trajectoire des finances publiques, actualisés au regard des informations nouvelles et des votes sur les autres textes financiers ;

- rétabli son texte de première lecture à l'identique sur 3 articles ;

- repris, en les modifiant, trois des quatre articles introduits par le Sénat ;

- conservé les initiatives du Sénat sur dix articles ;

- supprimé un article introduit par le Sénat.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

À titre de rappel, les articles 6, 15 à 17, 28 bis et 29, soit six articles, ont été adoptés sans modification par le Sénat en première lecture.

I. LES ARTICLES MODIFIÉS PAR RAPPORT À LEUR RÉDACTION ISSUE DE LA PREMIÈRE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA NOUVELLE TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES

Plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ont pour objet de prendre en compte les conséquences de l'amélioration supplémentaire du solde public pour l'année 2015 proposée par le Gouvernement dans le cadre de la procédure d'examen des projets de plans budgétaires par la Commission européenne instituée par le Two Pack.

Dans ce cadre, le Gouvernement a, en effet, annoncé un ajustement complémentaire de 3,6 milliards d'euros au titre de l'exercice 2015, résultant de mesures inscrites, en majeure partie, dans les projets de lois de finances pour 2015 et de finances rectificative pour 2014. Le détail de ces mesures - qui figurent dans le tableau récapitulatif ci-après -, ainsi que les étapes de la procédure susmentionnée font l'objet d'un examen approfondi dans les rapports de la commission des finances relatifs aux projets de lois précités1(*).

Trajectoire révisée de solde structurel 2014-2019

(en points de PIB potentiel)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Trajectoire révisée

- 2,4

- 2,1

- 1,8

- 1,3

- 0,8

- 0,2

Trajectoire initiale

- 2,4

- 2,2

- 1,9

- 1,4

- 0,9

- 0,4

Source : article 2 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Ainsi a-t-il été procédé à une actualisation de la trajectoire de solde structurel pour les années 2014 à 2019 figurant à l'article 2 (Trajectoire 2014-2019 de solde structurel) du présent projet de loi (cf. tableau ci-avant). L'ajustement structurel projeté en 2015 est accru de 0,1 point de PIB. En outre, l'Assemblée nationale a introduit, sur proposition du Gouvernement, un nouvel alinéa à l'article 2 visant à indiquer que l'ajustement structurel prévu en 2015 serait supérieur si les nouvelles règles comptables applicables aux crédits d'impôts étaient neutralisées : dans ce cas, il atteindrait 0,5 % du PIB en 2015. Pour autant, l'objectif à moyen terme (OMT), fixé en application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), demeure inchangé, consistant en un solde structurel de - 0,4 % du PIB en 2019.

Amélioration supplémentaire du solde public en 2015

(en milliards d'euros)

Nouvelles informations sur les recettes et les dépenses

+ 1,57

Dividendes versés au titre des participations de l'État (PLF 2015)

 + 0,35

Recettes de cotisations sur la valeur ajoutée (CVAE) (PLFR 2014)

+ 0,42

Coût du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) (PLFR 2014)

+ 0,10

Charge d'intérêt sur la dette publique (PLF 2015)

+ 0,40

Prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) (PLF 2015)

+ 0,30

Mesures nouvelles supplémentaires

+ 1,18

Majoration de la taxe d'habitation en zone tendue pour les résidences secondaires (PLFR 2014)

+ 0,15

Majoration de la taxe foncière sur les terrains constructibles (PLFR 2014)

+ 0,10

Non déductibilité de la taxe sur les locaux à usage commercial ou de bureaux en Île-de-France (PLFR 2014)

+ 0,10

Non déductibilité de la taxe sur les risques systémiques (PLFR 2014)

+ 0,30

Non déductibilité de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurance (PLFR 2014)

+ 0,03

Taxe sur les surfaces commerciales (PLFR 2014)

+ 0,20

Mesures relatives à la taxe sur les parkings, à la taxe spéciale d'équipement en Île-de-France et à la taxe de séjour

+ 0,30

Lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales

+ 0,85

Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) (circulaire)

+ 0,40

Mesures de lutte contre la fraude à la TVA (PLFR 2014)

+ 0,10

Mesure relative aux prix de transfert (amendement au PLFR 2014)

+ 0,25

Mesure relative au régime « mère-fille » (amendement au PLFR 2014)

+ 0,10

TOTAL

+ 3,60

Source : Gouvernement

La trajectoire de solde public effectif, figurant à l'article 3 (Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires) du présent projet de loi a, elle aussi, fait l'objet d'une correction afin de tenir compte de l'amélioration supplémentaire du solde public en 2015 annoncée par le Gouvernement. En effet, les mesures précitées, portant sur un montant de 3,6 milliards d'euros, permettraient au solde public effectif de s'établir à - 4,1 % du PIB contre - 4,3 % du PIB en 2015, correspondant à une révision de 0,2 point de PIB (cf. tableau ci-après).

Évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Solde public effectif (1+2+3)

- 4,4

- 4,1

- 3,6

- 2,7

- 1,7

- 0,7

Trajectoire initiale

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

- 1,8

- 0,8

Solde conjoncturel (1)

- 1,9

- 2,0

- 1,7

- 1,4

- 0,9

- 0,5

Trajectoire initiale

- 1,9

- 2,0

- 1,7

- 1,4

- 0,9

- 0,5

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

0,0

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Trajectoire initiale

0,0

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

- 2,4

- 2,1

- 1,8

- 1,3

- 0,8

- 0,2

Trajectoire initiale

- 2,4

- 2,2

- 1,9

- 1,4

- 0,9

- 0,4

Dette des administrations publiques

95,2

97,1

97,7

97,0

95,1

92,4

Trajectoire initiale

95,3

97,2

98,0

97,3

95,6

92,9

Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro

92,0

94,0

94,7

94,0

92,3

89,6

Trajectoire initiale

92,1

94,0

94,9

94,4

92,7

90,2

Source : article 3 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

De même, l'amélioration supplémentaire du solde public engagée au titre de l'exercice 2015 permettrait de réviser la trajectoire de la dette des administrations publiques au cours de la période de programmation ; ainsi, celle-ci serait inférieure de 0,5 point de PIB environ, en 2019, à la trajectoire arrêtée initialement.

En outre, l'essentiel des mesures complémentaires annoncées pour 2015 bénéficiant à l'État, la trajectoire de solde public effectif des autres sous-secteurs des administrations publiques demeurerait, globalement, inchangée entre 2014 et 2019 - à l'exception de celle des administrations publiques locales (APUL), qui serait améliorée de 0,1 point de PIB au titre de l'année 2015 du fait des mesures fiscales bénéficiant aux collectivités territoriales et participant à la construction de l'amélioration du solde public de 3,6 milliards d'euros précitée (cf. tableau ci-après).

Évolution du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif :

- 4,4

- 4,1

- 3,6

- 2,7

Trajectoire initiale

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

des administrations publiques centrales

- 3,6

- 3,6

- 3,3

- 2,7

Trajectoire initiale

- 3,6

- 3,7

- 3,4

- 2,8

des administrations publiques locales

- 0,3

- 0,2

- 0,3

- 0,3

Trajectoire initiale

- 0,3

- 0,3

- 0,3

- 0,3

des administrations de sécurité sociale

- 0,5

- 0,3

0,0

0,3

Trajectoire initiale

- 0,5

- 0,3

0,0

0,3

Source : article 3 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

L'objectif d'effort structurel sous-jacent à la variation du solde structurel, fixé par l'article 4 (Objectif d'effort structurel sous-jacent à la variation du solde structurel) du présent projet de loi, est également modifié afin de tenir compte, notamment, d'un surcroît d'effort structurel en recettes de 0,1 point de PIB en 2015, lié aux mesures nouvelles en prélèvements obligatoires supplémentaires précitées.

Objectif d'effort structurel des administrations publiques

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Total 2015-2017

Effort structurel :

0,4

0,6

0,2

0,3

1,1

Trajectoire initiale

0,4

0,5

0,2

0,4

1,1

dont mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

0,1

0,1

- 0,1

- 0,2

- 0,2

Trajectoire initiale

0,1

0,0

- 0,2

- 0,2

- 0,4

dont efforts en dépenses

0,2

0,5

0,4

0,5

1,4

Trajectoire initiale

0,2

0,5

0,4

0,6

1,5

Source : commission des finances (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires, figurant à l'article 5 (Trajectoire des autres agrégats de finances publiques : dépense publique hors crédits d'impôts, taux de prélèvement obligatoire et dette publique) du présent projet de loi, se trouvent mécaniquement affectés par les modifications décrites dans les développements qui précèdent, ainsi que le fait apparaître le tableau ci-après.

Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Dépense publique hors crédits d'impôts

56,5

56,1

55,4

54,5

Trajectoire initiale

56,5

56,1

55,5

54,5

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,7

44,5

44,5

Trajectoire initiale

44,7

44,6

44,5

44,4

Dépense publique y.c. crédits d'impôts

57,7

57,5

56,9

56,0

Trajectoire initiale

57,7

57,6

57,0

56,1

Source : article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Enfin, font aussi l'objet d'une actualisation les objectifs d'évolution de la dépense des sous-secteurs des administrations publiques, présentés à l'article 7 (Objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques) du projet de loi et récapitulés dans le tableau ci-après2(*).

Objectifs d'évolution de la dépense des sous-secteurs des
administrations publiques

(taux de croissance des dépenses publiques en valeur, hors crédits d'impôts)

 

2014

2015

2016

2017

Administrations publiques, hors crédits d'impôts :

1,4

1,1

1,9

1,9

Trajectoire initiale

1,4

1,1

1,9

1,8

dont administrations publiques centrales (APUC)

0,4

0,1

0,7

0,4

Trajectoire initiale

0,4

0,3

0,8

0,4

dont administrations publiques locales (APUL)

1,2

0,5

1,9

2,0

Trajectoire initiale

1,2

0,3

1,8

1,9

dont administrations de sécurité sociale (ASSO)

2,3

0,8

2,1

2,3

Trajectoire initiale

2,3

0,8

2,1

2,3

Administrations publiques, y.c. crédits d'impôts :

2,2

1,5

2,0

2,0

Trajectoire initiale

2,3

1,6

2,0

2,0

dont administrations publiques centrales (APUC)

2,5

1,2

1,0

0,8

Trajectoire initiale

2,6

1,4

1,1

0,8

Source : article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Le rapport annexé, approuvé à l'article premier (Approbation du rapport annexé), a donc été modifié en conséquence.


* 1 La procédure d'examen des projets de plans budgétaires des États de la zone euro par la Commission européenne est précisée dans le rapport de la commission des finances portant sur le projet de loi de finances pour 2015 (cf. rapport n° 108 (2014-2015) sur le projet de loi de finances pour 2015 fait par M. Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, p. 33-37) et le détail des mesures sous-jacentes à l'amélioration supplémentaire du solde public pour l'année 2015 est donné dans le rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014 (cf. rapport n° 159 (2014-2015) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014 fait par M. Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, p. 49-53).

* 2 Par ailleurs, la commission des finances de l'Assemblée nationale a procédé à une modification de la présentation du tableau figurant à l'article 7 du présent projet de loi afin d'en améliorer la lisibilité.