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Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte

28 janvier 2015 : Transition énergétique ( rapport - première lecture )

Rapport n° 263 (2014-2015) de M. Ladislas PONIATOWSKI, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 28 janvier 2015

Disponible au format PDF (3,7 Moctets)


N° 263

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 janvier 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à la transition énergétique pour la croissance verte,

Par M. Ladislas PONIATOWSKI,

Sénateur

Tome 1 : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

2188, 2230 et T.A. 412

Sénat :

16, 236, 237, 244, 264 et 265 (2014-2015)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Comme le soulignait encore Jean Jouzel lors de l'audition du Conseil économique, social et environnemental par votre commission, « la réalité du changement climatique est [désormais] sans équivoque ». « Impérieuse nécessité », « ardente obligation », peu importent les formules, le constat est là : en la matière, le coût de l'inaction sera bien plus élevé que celui de l'action.

Au fil de ses rapports, le groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) démontre les effets dramatiques auxquels pourrait aboutir le réchauffement climatique dans les prochaines décennies et appelle par conséquent à tout faire pour limiter l'élévation des températures sous les 2°.

À l'heure où la France s'apprête à accueillir, à la fin de l'année, la prochaine Conférence des parties sur le climat (COP 21), notre pays doit être exemplaire en ce domaine et tel est précisément l'ambition du projet de loi qui nous est présenté.

Pleinement consciente de l'urgence à agir pour lutter contre les dérèglements climatiques, et malgré ses interrogations sur le financement des mesures proposées, votre commission des affaires économiques a opté pour une démarche constructive consistant à conforter, à chaque fois que c'était possible, les dispositions du projet de loi pour favoriser la rénovation thermique des bâtiments, soutenir les énergies renouvelables ou lutter contre la précarité énergétique, tout en préservant la compétitivité de notre économie.

Elle a également entendu défendre un modèle énergétique équilibré fondé sur un socle fort d'électricité nucléaire, garant d'un mix énergétique à la fois compétitif et décarboné.

Ce faisant, elle a été guidée par un principe cardinal : mettre notre politique énergétique au service d'un modèle de croissance à la fois durable - économe en ressources et protecteur de l'environnement - et riche en emplois.

S'agissant des objectifs de la politique énergétique, votre commission a en particulier souhaité mettre en oeuvre une diversification progressive et maîtrisée de notre mix électrique en profitant, de façon pragmatique, de la fin de vie des centrales nucléaires existantes pour viser, à terme, une réduction de la part du nucléaire à 50 % de la production d'électricité. En complément, elle a également relevé le plafonnement de la capacité de production nucléaire à 64,85 GW afin que la mise en service de l'EPR de Flamanville, ne se traduise pas, dès 2017, par l'arrêt de deux réacteurs pour une puissance équivalente. En adoptant cette voie médiane, votre commission a cherché à s'extraire des querelles idéologiques pour préserver l'un des principaux atouts de notre pays tout en rééquilibrant progressivement le mix électrique.

Concernant les bâtiments, en réponse aux professionnels et aux associations de défense du patrimoine qui ont exprimé de vives inquiétudes sur la mise en place d'une dérogation automatique à certaines règles d'urbanisme pour encourager les particuliers à réaliser une isolation par l'extérieur, votre commission a choisi de redonner aux maires la possibilité d'accorder de telles dérogations. Elle a également souhaité ne pas imposer une technique particulière d'isolation lors d'un ravalement important de la façade.

Elle a par ailleurs conforté les dispositions relatives à l'information des particuliers en matière de travaux de rénovation énergétique.

En matière d'énergies renouvelables, elle n'est pas revenue sur l'économie générale des mesures proposées dont elle approuve la philosophie, qu'il s'agisse de l'intégration progressive au marché via le complément de rémunération, du regroupement des concessions hydroélectriques par vallée et de la création des sociétés d'économie mixte hydroélectriques ou de l'élargissement des possibilités de financement des projets et des sociétés de production.

Concernant la sûreté nucléaire, votre commission a validé le dispositif de contrôle prévu par le texte tout en assouplissant la procédure d'arrêt définitif et de démantèlement prévue pour les installations les plus complexes.

Afin de rétablir la compétitivité de nos industries électro-intensives, elle a également décidé de porter la réduction des tarifs d'utilisation des réseaux en leur faveur au niveau de celui mis en oeuvre en Allemagne.

En matière de gouvernance de la politique énergétique, elle a jugé que les outils proposés - stratégie bas-carbone et programmation pluriannuelle de l'énergie - étaient pertinents et a en particulier souhaité que la spécificité du secteur agricole soit reconnue, au travers notamment de l'exclusion du méthane entérique.

En réponse à la préoccupation exprimée, de longue date, par son rapporteur sur l'évolution préoccupante de la contribution au service public de l'électricité (CSPE), votre commission a décidé, sur la proposition de la commission des finances saisie pour avis, que le Parlement se prononcera, chaque année, sur son évolution et que cette contribution sera recentrée sur une finalité unique, le financement des énergies renouvelables, afin d'en améliorer la maîtrise et la lisibilité.

Enfin, en ce qui concerne la lutte contre la précarité énergétique, elle a conforté les dispositions du projet de loi en rendant effective l'interdiction des rattrapages de consommation de gaz et d'électricité au-delà de quatorze mois et en étendant aux bénéficiaires du chèque énergie l'impossibilité, déjà prévue pour les consommateurs éligibles aux tarifs sociaux, de se voir imputer par les fournisseurs des frais liés à un rejet de paiement.

À l'issue de son examen par l'Assemblée nationale, ce texte comporte 173 articles répartis sur huit titres.

La commission des affaires économiques a procédé à 33 auditions et le rapporteur en a tenu 84. Le 12 janvier 2015, elle a organisé, avec la commission du développement durable et en présence du Président du Sénat, un déplacement d'une délégation à Bordeaux sur le thème de la transition énergétique, la rénovation énergétique et la mobilité durable. Ainsi, l'ensemble des acteurs concernés par la transition énergétique ont pu faire valoir leur point de vue.

Comme cela avait été acté par la Conférence des Présidents, la commission des affaires économiques a délégué au fond l'examen d'un certain nombre d'articles à la commission du développement durable qui relèvent de son champ de compétences. Il s'agit du titre III sur les transports propres et la qualité de l'air, du titre IV sur la lutte contre les gaspillages et la promotion de l'économie circulaire, du chapitre Ier du titre VII sur la simplification des procédures et d'articles situés dans les titres V sur les énergies renouvelables, VI relatif à la sûreté nucléaire et à l'information des citoyens et VIII sur le pilotage de la politique énergétique.

Au cours de ses réunions des 27 et 28 janvier 2015, votre commission a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux en intégrant les propositions retenues par la commission du développement durable pour les articles qui lui avaient été délégués.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE CONTEXTE : FACE À L'URGENCE CLIMATIQUE, UN MONDE DE L'ÉNERGIE EN RECOMPOSITION ET DES BESOINS DE FINANCEMENT IMPORTANTS POUR ASSURER LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

A. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ D'AGIR POUR LUTTER CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

1. Les conclusions du cinquième rapport d'évaluation du GIEC : « des incidences irréversibles et dangereuses » mais des leviers d'action pour en limiter les effets

Le dernier rapport de synthèse du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), adopté le 1er novembre 2014, est encore plus catégorique que les précédents, tant sur la réalité du changement climatique que sur son origine, essentiellement liée aux activités humaines, et sur ses conséquences.

Ainsi, « le réchauffement du système climatique est sans équivoque, et depuis les années 1950, la plupart des changements observés sont sans précédent depuis des décennies à des millénaires. L'atmosphère et l'océan se sont réchauffés, les quantités de neige et de glace ont diminué, et le niveau de la mer a augmenté. »1(*)

En outre, le rapport affirme, avec une certitude plus grande que les évaluations précédentes, que les émissions de gaz à effet de serre, conjuguées aux effets d'autres facteurs anthropiques2(*), « sont, avec une probabilité extrêmement élevée, la cause dominante du réchauffement observé depuis le milieu du XXe siècle ».

Sont aussi pointées les conséquences déjà observées et celles attendues dans les prochaines décennies de l'élévation globale des températures :

- « au cours des dernières décennies, les changements climatiques ont eu des impacts sur les systèmes naturels et humains sur tous les continents et à travers les océans » ;

- « certains [des] changements [observés dans de nombreux phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes depuis les années 1950] ont été associés à des influences humaines, y compris une diminution des événements extrêmes de température froide, une augmentation des événements extrêmes de température chaude, une augmentation des événements extrêmes de hauts niveaux de la mer et une augmentation du nombre d'événements de fortes précipitations dans un certain nombre de régions » ;

- pour l'avenir, « la poursuite des émissions de gaz à effet de serre va entraîner un réchauffement supplémentaire et provoquer des changements à long terme dans l'ensemble des composantes du système climatique, augmentant la probabilité d'impacts sévères, envahissants et irréversibles pour les personnes et pour les écosystèmes » ; le rapport évoque en particulier des vagues de chaleur plus régulières et plus longues, des événements extrêmes de précipitation plus intenses et plus fréquents dans de nombreuses régions et la poursuite du réchauffement, de l'acidification et de la montée du niveau moyen des océans ;

- enfin, les experts du GIEC constatent que « les risques sont inégalement répartis et sont généralement plus importants pour les personnes et les communautés défavorisées à tous les niveaux de développement ».

Face à de tels constats, le rapport en appelle à des « réductions substantielles et soutenues des émissions de gaz à effet de serre [qui, combinées à des mesures d'adaptation, peuvent] limiter les risques du changement climatique », avec pour objectif de contenir le réchauffement à moins de 2° au-dessus des niveaux préindustriels d'ici la fin du XXIe siècle.

Les membres du GIEC ajoutent qu'« il est possible, sur le plan technique, de passer à une économie à faible teneur en carbone » et qu'il appartient donc aux gouvernements de mettre en oeuvre les politiques appropriées pour conduire ce changement.

2. Les engagements internationaux et européens de la France en matière de réduction des gaz à effet de serre

Sur la base, notamment, des rapports successifs du GIEC, la communauté internationale et l'Union européenne se sont fixé des objectifs de réduction des gaz à effet de serre visant à limiter l'impact du réchauffement climatique.

a) Le protocole de Kyoto

Le protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), adopté en décembre 1997, prévoit une réduction ou une limitation des émissions de gaz à effet de serre par les pays industrialisés et à économie en transition.

Entré en vigueur en février 2005 après sa ratification par cinquante-cinq pays représentant 55 % des émissions mondiales en 1990 - dont la France -, il reste, à ce jour, le seul instrument international juridiquement contraignant de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Le protocole prévoit, pour la période 2008-2012, un objectif global de réduction d'au moins 5 % par rapport à l'année 1990 pour les pays développés et des engagements chiffrés pour les pays développés qui les ont acceptés.

Lors de la Conférence des parties sur le climat de Doha (COP 18), il a été décidé de prolonger l'application du protocole de Kyoto pour la période 2013-2020 dans l'attente de la conclusion d'un nouvel accord mondial plus ambitieux auquel la COP 21 qui se réunira à Paris en décembre 2015 espère parvenir. L'amendement dit « de Doha » a été ratifié par la France en décembre 20143(*).

b) Les paquets énergie-climat européen 2020 et 2030

Dans le cadre du protocole de Kyoto qu'elle a ratifiée en mai 2002, l'Union européenne s'est engagée à réduire collectivement ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % en 2012 par rapport à l'année 1990.

Elle a ensuite adopté en décembre 2008, en prévision de la COP 15 réunie à Copenhague - qui s'est finalement soldée par un échec -, un premier « paquet énergie-climat » fixant trois objectifs à l'horizon 2020, ou règle des « 3 x 20 » :

réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 %, voire de 30 % en cas d'efforts comparables de la part d'autres pays développés ;

accroître l'efficacité énergétique de 20 % ;

porter la part des énergies renouvelables à 20 % du mix énergétique européen.

Lors du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014, les chefs d'État et de gouvernement européen ont révisé ces objectifs pour viser, à l'horizon 2030 :

une réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 % ;

la réalisation de 27 % d'économies d'énergie, un réexamen étant prévu d'ici 2020 à pour relever cet objectif à 30 % ;

l'augmentation de la part des énergies renouvelables à 27 % du mix énergétique.

Parmi ces objectifs, seul le premier est contraignant pour les États-membres.

Les objectifs fixés dans le présent projet de loi s'inscrivent pour la plupart d'entre eux dans le cadre des engagements européens et internationaux de la France, voire les approfondissent : c'est le cas du « facteur 4 » à l'horizon 2050 pour les émissions de gaz à effet de serre4(*), là où l'Union européenne ne cible qu'une baisse de 40 % en 2030, de la division par deux de la consommation énergétique finale en 2050 - contre un objectif moindre d'économies d'énergie en 2030 au niveau européen - et de l'augmentation de la part des EnR - 27 % du mix européen en 2030 contre 32 % visés par la France.

En outre, si les objectifs de réduction des énergies fossiles, d'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments et d'atteinte de l'autonomie énergétique pour les territoires ultramarins peuvent être lus comme des déclinaisons des objectifs poursuivis au niveau européen, l'objectif de diversification du mix électrique est propre à la France voire, comme exposé ci-après, potentiellement contradictoire avec la réduction des gaz à effet de serre poursuivie au niveau national, européen et international.

B. UN MONDE DE L'ÉNERGIE EN PROFONDE MUTATION

1. Le passage d'un monde ancien à un monde nouveau

Lors de son audition par votre commission, Gérard Mestrallet, président-directeur général de GDF Suez, a justement rappelé la mutation actuelle du secteur de l'énergie :

« Après cinquante années de stabilité, le secteur de l'énergie connaît depuis dix ans des transformations spectaculaires, parfois brutales, liées à la dérégulation du marché européen et surtout à des innovations technologiques. Les unités de production électriques ont vu leur taille diminuer de manière drastique, les techniques numériques suscitant des progrès considérables ».

Dans ce contexte, « la transition énergétique correspond au passage d'un monde ancien, caractérisé par une production électrique centralisée, réalisée dans de grandes centrales en situation de monopole, à un monde nouveau, marqué par une production au plus près des territoires, avec un rapport à l'énergie renouvelé, chacun souhaitant maîtriser la consommation et s'inquiétant aussi des modalités de production ».

Aux côtés des grands énergéticiens issus des anciens monopoles d'État émergent de nouveaux acteurs - producteurs individuels, agrégateurs - qui commercialisent leur production directement sur le marché. Il s'ensuit un glissement progressif de la création de valeur de la production vers les services énergétiques - intégration et gestion des réseaux, pilotage de la demande ou efficacité énergétique. À cet égard, le renforcement des deux grands acteurs français - EDF et GDF Suez - dans le domaine des services énergétiques est signifiant.

Plus globalement, la récente scission annoncée, en décembre 2014, par l'énergéticien allemand E.ON entre, d'une part, les énergies renouvelables et les réseaux de distribution d'énergie et, d'autre part, la production conventionnelle d'électricité (charbon, nucléaire), le gaz et les activités de trading illustre, à elle seule, la profonde mutation du secteur.

Du côté des consommateurs, l'évolution est tout aussi marquée : ceux-ci peuvent désormais être producteurs d'électricité à des fins d'auto-consommation ou de revente, investir dans des projets d'énergie renouvelable5(*) ou optimiser leur consommation pour maîtriser leurs dépenses énergétiques mais aussi pour réduire leur empreinte écologique. Si cette dernière préoccupation s'exprime de façon croissante, elle s'accompagne parfois d'une forme de schizophrénie, comme en attestent les difficultés d'acceptabilité des installations de production d'énergie renouvelables, à commencer par les éoliennes.

2. Un monde de l'énergie confronté à de nombreux défis

Dans ce rapport renouvelé à la production et à la consommation, le monde de l'énergie est aujourd'hui confronté à de nombreux défis.

a) La gestion des énergies renouvelables intermittentes

Contrairement à la biomasse, à la géothermie et aux ressources hydrauliques, la production des énergies éoliennes et photovoltaïques, dépendante de l'ensoleillement ou des conditions de vent, est par nature intermittente.

Ainsi, en 2013, le facteur de charge moyen sur l'année était de 13,1 % pour la production photovoltaïque et de 23,2 % pour la production éolienne, avec des fluctuations très importantes de la production. Dans son bilan électrique 2013, RTE précise ainsi que « le parc éolien a produit [à] un maximum de 80,3 % [de sa capacité] le 23 décembre 2013. De par sa nature dite « fatale », la production éolienne présente une variabilité qui se répercute sur sa contribution à l'équilibre offre-demande. Ainsi, le parc éolien produit à plus de 47 % de sa capacité pendant 10 % de l'année mais à moins de 6 % de sa capacité pendant une durée équivalente ».

FACTEUR DE CHARGE ÉOLIEN MENSUEL EN 2013

Source : Bilan électrique RTE 2013

Bien que la France dispose de trois régimes différenciés (nord, atlantique et Méditerranée) et d'un territoire étendu présentant des conditions climatiques variées et même si des progrès techniques permettront d'améliorer les rendements des installations éoliennes ou photovoltaïques, ces derniers n'atteindront jamais des niveaux comparables à ceux d'autres sources d'énergie. Ainsi, en 2011, le parc nucléaire français avait un facteur de charge d'environ 77%6(*).

Cette intermittence pose des difficultés d'insertion sur le réseau électrique qui doit absorber, à certaines périodes, de la production excédentaire par rapport à la demande et, à d'autres, compenser le déficit de production renouvelable en appelant d'autres moyens de production, à commencer par les capacités de production les plus flexibles que sont les centrales thermiques émettrices de gaz à effet de serre.

Avec la chute des prix du charbon qui a évincé les centrales au gaz au profit des centrales au charbon et au lignite, ce point explique le paradoxe actuel de la transition énergétique allemande, l'« Energiewende », qui s'est accompagnée, au moins transitoirement, d'une hausse des émissions de gaz à effet de serre de 1,6 % en 2012 et de 2 % en 2013.

C'est la raison pour laquelle il est indispensable, en complément du développement des énergies renouvelables intermittentes, de consacrer des moyens conséquents pour mettre au point des moyens innovants de stockage de l'énergie à grande échelle de combiner les moyens existants, qu'il s'agisse de stockage mécanique - stations de transfert d'énergie par pompage (STEP), par air comprimé ou inertiel -, électrochimique - grâce à l'hydrogène7(*) ou dans des batteries, le véhicule électrique pouvant être utilisé comme moyen de stockage - électromagnétique ou thermique.

b) L'intégration des technologies de l'information

Plus encore que d'autres secteurs de l'économie, le monde de l'énergie doit aussi répondre au défi de l'intégration des technologies de l'information (TIC).

Ces nouvelles technologies mettent à disposition de nouveaux outils pour mieux piloter l'offre et la demande et concourent en particulier à la maîtrise de la consommation électrique - consultation en temps réel en ligne ou par affichage déporté, équipements de gestion active de l'énergie, installation des compteurs de nouvelle génération Linky et Gazpar ou encore de boîtiers communicants permettant de gérer à distance des effacements de consommation.

En assurant le déploiement des réseaux électriques dits intelligents ou « smart grids », les TIC doivent permettre d'optimiser la production et la distribution en ajustant au plus près l'offre à la demande, en lissant les pics de consommation, en réduisant les pannes ou encore en facilitant l'intégration des sources d'énergies de plus en plus diffuses et fluctuantes.

Si les nouvelles technologies sont une opportunité, elles conduisent dans le même temps, par la multiplication des appareils électroniques et l'apparition de nouveaux usages, notamment mobiles, à augmenter la consommation d'électricité et la sobriété énergétique de ces nouveaux équipements doit aussi être visée.

c) Le renchérissement, sur longue période, des prix de l'énergie

Sur longue période, le renchérissement attendu des prix de l'énergie nécessitera de revoir les modes de production et de consommation de l'énergie.

Ainsi, même si les cours du pétrole ont fortement chuté au cours des derniers mois sous l'effet conjugué du ralentissement économique mondial mais surtout de l'exploitation des gisements d'hydrocarbures non conventionnels en Amérique du Nord, l'épuisement des ressources fossiles, conventionnelles ou non, interviendra inévitablement et les prix augmenteront à l'approche du pic pétrolier ou gazier.

Un renchérissement des énergies carbonées est aussi à attendre de la mise en oeuvre du principe « pollueur payeur » consistant à « internaliser les externalités » et à intégrer le coût des gaz à effet de serre dans les prix. C'est la voie sur laquelle s'est engagée la France en introduisant, par la loi de finances pour 2014, une « composante carbone » dans la fiscalité des produits énergétiques assise sur une valeur tutélaire du carbone fixée à 7 euros la tonne pour 2014, 14,50 euros pour 2015 et 22 euros pour 2016. Lors de l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le principe d'un relèvement progressif de cette part carbone a été affirmé.

d) La nécessité de bâtir une Europe de l'énergie

Alors que l'Union européenne a commencé à se construire par le secteur de l'énergie dans le cadre des traités instituant, en 1951, la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) et, en 1957, la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou « Euratom »), la politique européenne en matière d'énergie, visée à l'article 194 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne8(*), est paradoxalement restée embryonnaire.

Cependant, face notamment aux difficultés d'approvisionnement rencontrées par certains États-membres ou à la nécessité de développer les interconnexions des réseaux nationaux, un nouvel élan devrait être donné à cette politique dans les prochaines années. Ainsi, lors de son audition devant votre commission, Henri Malosse, président du Comité économique et social européen, a ainsi dit sa conviction que « le secteur énergétique devrait bénéficier le plus de l'intégration européenne » dans les cinq ans à venir et rappelé que l'attente des citoyens en la matière était forte puisque « près de 68 % des européens attendent davantage de l'Union en matière de politique énergétique [et que] l'adhésion au projet d'Union de l'énergie [atteint] quelque 78 % des citoyens pour l'ensemble des États-membres ».

Cette Union pour l'énergie devra en particulier oeuvrer à :

un renforcement de la capacité de négociation européenne en matière d'approvisionnement auprès des pays tiers producteurs de gaz et de pétrole ;

un partage des réserves stratégiques entre les États-membres au travers d'une forme de communautarisation des stocks ;

un indispensable développement de l'interconnexion des réseaux qui permette de disposer de plus de souplesse pour répondre à des incidents ou à des pics de consommation « locaux », assurer la sécurité des réseaux et éloigner ainsi les risques de « black-out » ;

- enfin, un soutien à la recherche et développement en matière, notamment, d'efficacité énergétique, d'énergies renouvelables ou de stockage de l'énergie.

À cet égard, il serait souhaitable qu'une partie des 315 milliards d'euros d'investissements annoncés par le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, soit orienté vers le secteur de l'énergie.

3. Un secteur aux équilibres instables

Le secteur de l'énergie connaît régulièrement des soubresauts au fil des crises géopolitiques, des catastrophes naturelles ou des accidents industriels.

Ainsi la crise ukrainienne a-t-elle récemment mis en lumière la dépendance de l'Union européenne, plus ou moins forte selon les États-membres, aux importations de gaz russe ; si la France dispose d'un portefeuille d'approvisionnement parmi les plus diversifiés en Europe, cette dépendance est forte dans de nombreux pays d'Europe de l'est, le gaz russe représentant même 100 % de la consommation dans les pays Baltes, en Finlande et en Bulgarie. Sous l'impulsion du nouveau président du Conseil européen, Donald Tusk - dont le pays, la Pologne, est confrontée aux mêmes difficultés -, l'Union européenne travaille désormais à la diversification de ses sources d'approvisionnement.

La catastrophe de la centrale nucléaire de Fukushima, intervenue en mars 2011, a conduit un grand nombre de pays à réévaluer leur politique énergétique. Certains pays ont choisi, à commencer par le Japon, d'arrêter provisoirement leurs centrales, voire de sortir définitivement du nucléaire ou d'anticiper une sortie déjà programmée - comme l'Allemagne. Dans le même temps, d'autres ont fait le choix de poursuivre voire d'amplifier leurs investissements - notamment la Chine ou la Grande-Bretagne qui s'est lancée dans le renouvellement d'une partie de son parc, les États-Unis prolongeant quant à eux la durée de vie de leur parc actuel jusqu'à soixante ans.

C. LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER UN SOCLE FORT D'ÉLECTRICITÉ NUCLÉAIRE

1. Le nucléaire est un atout pour la France

La France dispose aujourd'hui d'un parc de 58 réacteurs nucléaires qui lui assurent près des trois-quarts de sa production d'électricité.

La filière nucléaire est l'un des éléments décisifs d'attractivité de notre pays et un atout à de nombreux égards :

- un atout de souveraineté : le choix du nucléaire a permis à la France d'assurer son indépendance énergétique à l'égard des pays producteurs d'énergies fossiles ;

- un atout économique : notre pays dispose, grâce au nucléaire, de l'électricité la moins chère d'Europe pour les particuliers - 40 % de moins que la moyenne européenne - et de l'une des moins chères pour les industriels, ce qui préserve le pouvoir d'achat des consommateurs et assure la compétitivité de nos entreprises ;

- un atout industriel : la filière nucléaire est, avec l'automobile et l'aéronautique, un fleuron de l'industrie française dont les perspectives à l'exportation restent largement favorables et l'ingénierie française en la matière est reconnue et appréciée dans le monde entier ;

- un atout social : le nucléaire représente 2 500 entreprises et 220 000 salariés et le seul renouvellement de ses effectifs permettra de recruter 110 000 personnes d'ici à 2020 ;

- un atout territorial : au travers des 19 centrales installées dans l'hexagone, la filière participe de façon décisive au développement économique de nos territoires. Il n'est qu'à voir, pour s'en convaincre, les conséquences désastreuses qu'aurait la fermeture de la centrale de Fessenheim sur ce bassin de vie. Cette centrale, qui compte deux réacteurs de 900 MW et fournit 80 % de l'électricité alsacienne, emploie aujourd'hui 2 000 personnes, en fait vivre plus de 5 000 et verse 50 millions d'euros d'impôts et taxes directes locales.

2. Le nucléaire, énergie décarbonée, est un allié objectif de la transition énergétique

Comme rappelé par la Cour des comptes dans son rapport sur la mise en oeuvre par la France du Paquet énergie-climat9(*), la France est « l'une des économies parmi les moins carbonées en Europe, la deuxième après la Suède » avec 227 tonnes de CO2 par million d'euros de produit intérieur brut en 2009 et, selon des données encore provisoires, moins de 210 tonnes aujourd'hui.

En 2014, la France a ainsi émis 5,1 tonnes de CO2 par habitant et par an contre 9,2 tonnes en Allemagne et près de 17 tonnes aux États-Unis10(*).

Comme la Cour le rappelle, « cette spécificité est essentiellement due à une production électrique qui est aux [trois-quarts] issue du nucléaire et [pour un sixième] de sources renouvelables. Au total, l'électricité est ainsi, en France, produite à plus de 90 % à partir de sources non-émettrices de CO2. Avec 79 g CO2 par kWh produit, la France émet de ce fait entre cinq et six fois moins que l'Allemagne ou les Pays-Bas pour sa production électrique. »

C'est ainsi grâce aux choix stratégiques passés en faveur des énergies hydraulique et nucléaire que la France dispose aujourd'hui d'une électricité parmi les plus décarbonées au monde. Aussi serait-il paradoxal, à l'heure où tout doit être mis en oeuvre pour limiter le réchauffement climatique, de se priver d'une énergie non émettrice de gaz à effet de serre.

Combiné au développement des énergies renouvelables, l'énergie nucléaire est par conséquent un allié objectif de la transition vers une économie faiblement carbonée.

3. Le nucléaire n'est pas une énergie comme les autres : pour une diversification progressive et maîtrisée de notre mix électrique

Si votre commission est convaincue de la nécessité de conserver un socle fort d'électricité nucléaire pour les raisons exposées ci-avant, il n'est pas question de nier que le nucléaire n'est pas une énergie comme les autres, tant du point de vue de la sûreté des installations que de celui de la gestion des déchets.

Sur le plan de la sûreté des installations, notre pays dispose sans doute de l'un des dispositifs de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection les plus efficaces au monde, système dual fondé sur l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité publique indépendante, et sur l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), expert public des risques nucléaires et radiologiques. En matière de gestion des déchets, la filière nucléaire française a en outre une grande expérience dans le retraitement du combustible usé. Le projet de stockage en couche géologique profonde Cigéo11(*) doit par ailleurs permettre de stocker, de façon réversible, les déchets hautement radioactifs et à durée de vie longue.

Il reste qu'une diversification progressive et maîtrisée du mix électrique est souhaitable, ne serait-ce que pour éviter une trop forte dépendance à l'égard d'une seule filière. Cette diversification doit s'appuyer sur toutes les énergies renouvelables - intermittentes et non intermittentes - et sur un volant d'énergies fossiles - en privilégiant le gaz, moins émetteur de gaz à effet de serre - mobilisable pour répondre aux pointes de consommation et pallier l'intermittence des premières.

D. DES BESOINS EN FINANCEMENT POUR ASSURER LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Si le coût économique de l'inaction face au changement climatique pourrait atteindre, en France, entre 100 à 150 milliards d'euros par an dès 205012(*), la mise en oeuvre de la transition énergétique nécessite de mobiliser à court terme a minima une dizaine de milliards d'euros d'investissements supplémentaires par an13(*) avant d'en percevoir les gains attendus à moyen et long terme.

Alors que les contours du financement des mesures proposés dans le présent projet de loi restent encore flous, l'exemple allemand de financement de la transition énergétique mérite d'être rappelé.

1. Le modèle allemand : un modèle de financement unique, simple et efficace

La banque publique de développement KfW joue un rôle central. Elle bénéficie d'une garantie de l'État et d'une capacité de refinancement à coût réduit qui lui permettent de lever près de 80 milliards d'euros par an, dont près de la moitié financent les projets d'efficacité énergétique et d'énergies renouvelables à des taux préférentiels. En pratique, les prêts sont octroyés par les banques qui se refinancent auprès de la KfW.

CIRCUIT DE FINANCEMENT POUR LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE
EN ALLEMAGNE

Source : Andreas Rüdinger, La rénovation thermique des bâtiments en France et en Allemagne : quels enseignements pour le débat sur la transition énergétique ?, Working papers n° 07/13, mai 2013, IDDRI, Paris, France.

La rénovation des bâtiments occupe une place importante dans la transition énergétique en Allemagne, comme en France. L'Allemagne a retenu plusieurs objectifs : réduire de 20 % la consommation en énergie dans les bâtiments d'ici 2020 et rénover 720 000 logements par an. Ces objectifs sont équivalents à ceux retenus dans le projet de loi de transition énergétique pour la croissance verte.

On distingue trois types d'aides à la rénovation thermique :

- les prêts octroyés par la KfW d'un montant maximal de 75 000 euros au taux de 1 % ;

- des subventions directes fonction de la performance énergétique et du prêt précité ;

- des subventions pour réaliser des audits énergétiques.

Ces aides obéissent à trois principes :

- une exigence de performance : pour obtenir les aides, le projet doit permettre d'atteindre un certain niveau de performance énergétique ;

- une progressivité des aides : l'aide octroyée est fonction de l'importance du projet ;

- un contrôle par un expert des travaux réalisés : cet expert intervient avant les travaux afin de valider la conformité technique du projet puis après les travaux pour valider la performance énergétique et ainsi permettre le versement de la subvention. Le nombre d'experts est estimé à 4 000.

2. Le modèle français : une multiplicité des dispositifs de financement

Contrairement à l'Allemagne, la France a choisi de multiplier les dispositifs de financements des travaux de rénovation afin que chaque propriétaire, qu'il soit public ou privé, dispose d'une aide adaptée, en fonction de ses ressources.

Parmi ces aides, on peut citer l'éco-PTZ, le crédit d'impôt pour la transition énergétique, le taux réduit de TVA pour les travaux de rénovation ou encore les aides de l'Anah dans le cadre du programme « Habiter mieux ».

a) L'éco-prêt à taux zéro

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), prévu par l'article 244 quater U du code général des impôts, est un prêt sans intérêt et accessible sans condition de ressources, ayant pour objet de financer un ensemble cohérent de travaux d'amélioration de la performance énergétique d'un logement, servant de résidence principale.

Les travaux qui ouvrent droit au prêt doivent :

- soit constituer un « bouquet de travaux » : la combinaison d'au moins deux actions éligibles. Toutefois, dans le cadre de l'éco-prêt « copropriétés », il est possible de ne réaliser qu'une seule action ;

- soit permettre d'atteindre une « performance énergétique globale » minimale du logement ;

- soit constituer des travaux de « réhabilitation de système d'assainissement non collectif » par des dispositifs ne consommant pas d'énergie.

Les logements pouvant bénéficier de l'éco-PTZ sont ceux achevés avant 1990, et après 1948 pour l'option « performance énergétique globale ».

Les travaux doivent être réalisés par un professionnel pour le compte du propriétaire, de la copropriété ou des deux concomitamment. À compter du 1er septembre 2014, afin de renforcer la qualité des travaux de rénovation, un principe d'éco-conditionnalité a été mis en place. Les professionnels réalisant les travaux doivent fournir l'attestation ou le certificat remis par leur organisme de qualification prouvant qu'elles disposent du label « reconnu garant de l'environnement » (RGE).

b) Le crédit d'impôt pour la transition énergétique

Le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), qui remplace le crédit d'impôt développement durable, permet d'inciter les particuliers à recourir aux équipements les plus performants sur le plan énergétique ainsi qu'aux équipements utilisant les énergies renouvelables (ex chaudière à condensation, utilisation de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées).

Dans le cadre de la loi de finances pour 2015, les dépenses entrant dans le champ du crédit d'impôt ont été étendues aux acquisitions de bornes de recharge pour les véhicules électriques et de compteurs individuels d'eau chaude ou de chauffage dans les copropriétés. Certaines dépenses n'ouvrent droit au crédit d'impôt que dans les départements d'outre-mer : équipements de raccordement à un réseau de froid, alimenté majoritairement par du froid d'origine renouvelable ou de récupération ; acquisition d'équipements de protection des parois vitrées contre les rayonnements solaires ou visant à l'optimisation de la ventilation naturelle.

La loi de finances pour 2015 porte le taux du CITE à 30 % du montant des dépenses engagées à compter du 1er septembre 2014. Le montant des dépenses pris en compte est cependant limité à 8 000 euros pour une personne seule et à 16 000 euros pour un couple. La condition liée à la réalisation d'un « bouquet de travaux » a été supprimée.

À compter du 1er janvier 2015, les travaux devront être réalisés par des professionnels qualifiés RGE.

c) Le programme « Habiter Mieux »

Le programme « Habiter Mieux » mis en oeuvre par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) vise à lutter contre la précarité énergétique et à aider les ménages les plus modestes à rénover leur logement. Il est financé par le fonds d'aide à la rénovation thermique (FART), auquel s'ajoutent des dotations propres de l'Anah et la participation des obligés du programme des certificats d'économies d'énergie.

Ce programme est mis en oeuvre au travers de trois types d'actions : le repérage des situations à traiter, le diagnostic technique, social et financier, et enfin le financement des travaux qui doivent mener à une amélioration d'au moins 25 % de la performance énergétique du logement pour les propriétaires occupants, et d'au moins 35 % pour les propriétaires bailleurs et syndicats de copropriétaires dans des copropriétés en difficulté.

Le succès du programme « Habiter Mieux » a conduit l'Anah à devoir réviser en 2014 les conditions d'octroi des aides afin de les recentrer sur les ménages très modestes.

3. Des outils complémentaires dont le financement n'est pas complètement assuré

Le projet de loi précise le cadre juridique d'intervention des sociétés de tiers-financement et crée un fonds de garantie de la rénovation énergétique dont les ressources restent à définir.

En complément, la ministre a annoncé la constitution d'un fonds de la transition énergétique logé à la Caisse des dépôts et consignations et doté d'1,5 milliard d'euros sur trois ans mais dont le financement demeure également inconnu.

Ces moyens supplémentaires seront destinés, en particulier, à assurer d'ici à 2017 le doublement du fonds chaleur de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), en complétant les dotations existantes à hauteur de 400 millions d'euros, à accélérer le plan de création des méthaniseurs pour viser les 1 500 unités installées via une ligne de financement dédiée de 100 millions d'euros ou encore à accompagner le développement des territoires à énergie positive.

D'autres ressources ont été évoquées consistant à réserver ou à flécher des enveloppes existantes vers la transition énergétique, qu'il s'agisse des cinq milliards d'euros de prêts de la Caisse des dépôts et consignations destinés aux collectivités territoriales pour l'isolation des bâtiments avec un plafond de 5 millions d'euros par opération sans apport initial, de la mobilisation d'une part du programme des investissements d'avenir et des programmes européens ou encore des prêts de la Banque publique d'investissement (BPI) en faveur des entreprises, dont les prêts aux énergies renouvelables devraient doubler d'ici à 2017 pour atteindre 800 millions d'euros par an.

II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU TEXTE INITIAL

A. TITRES IER ET VIII : DE NOUVEAUX OUTILS DE GOUVERNANCE ET DE PILOTAGE DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE AU SERVICE D'OBJECTIFS AMBITIEUX MAIS MANQUANT PARFOIS DE COHÉRENCE ET DE RÉALISME

1. Titre Ier : les objectifs

Le titre Ier fixe les grands objectifs à atteindre en matière de politique énergétique et de lutte contre le changement climatique, dont les objectifs quantitatifs suivants :

- la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % d'ici à 2030 et leur division par quatre d'ici à 2050 (« le facteur 4 ») ;

- la baisse de la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 avec, pour objectif intermédiaire, de porter le rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique à 2,5 % d'ici à 2030 ;

- la réduction de la consommation énergétique des énergies fossiles de 30 % en 2030 ;

- l'augmentation de la part des énergies renouvelables (EnR) dans la consommation finale brute d'énergie à 23 % en 2020 et 32 % en 2030 ;

- la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025.

Ces objectifs, ambitieux, sont pour partie repris et actualisés de textes antérieurs - les lois dites « POPE »14(*) et « Grenelle I »15(*) - et pour partie inédits, comme la division par deux de la consommation énergétique ou la diversification du mix de production électrique.

Si la plupart des objectifs font consensus au vu de l'urgence climatique qui n'est désormais plus contestée, deux objectifs interpellent :

- la division par deux de la consommation énergétique finale en 2050, d'une part : cet objectif pose question tant du point de vue du manque de réalisme d'une telle prévision à un horizon si lointain que de sa compatibilité avec la nécessité pour notre pays de renouer avec une croissance économique forte, indispensable pour résorber le chômage de masse. Si l'efficacité et la sobriété énergétique doivent générer des gains importants, il est à craindre que cet objectif entre en contradiction, par exemple, avec celui, tout aussi essentiel, d'une réindustrialisation de notre pays ainsi qu'avec son évolution démographique ;

- la réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique à 50 % dès 2025, combinée au plafonnement de la capacité de production à son niveau actuel, qui obligera à fermer deux réacteurs à la mise en service de l'EPR de Flamanville, attendu pour 2017, d'autre part et pour les raisons évoquées dans la première partie du présent rapport.

En outre, la multiplicité des objectifs poursuivis nuit parfois à leur cohérence : outre la contradiction déjà évoquée entre division par deux de la consommation énergétique et préservation d'une croissance économique riche en emplois, la politique énergétique devra tout à la fois viser la réduction des gaz à effet de serre et se passer d'une partie des capacités d'une source d'énergie décarbonée, le nucléaire, ou maintenir un prix de l'énergie compétitif pour les entreprises et garant du pouvoir d'achat des consommateurs en relevant dans le même temps la fiscalité énergétique pour réorienter les comportements.

2. Titre VIII : les outils de gouvernance et de pilotage

Le titre VIII met en place de nouveaux outils de gouvernance et de pilotage qui sont pertinents au regard de la nécessité de disposer d'une vision à moyen et long terme dans un secteur fortement capitalistique où les décisions d'investissement engagent parfois sur des décennies.

À l'article 48 sont créés deux instruments inédits qui feront l'objet de révisions régulières : un plafond national des émissions de gaz à effet de serre, dénommé « budget carbone », ainsi qu'une stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée « stratégie bas-carbone ».

L'article 49 instaure quant à lui une programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) qui succède à divers outils épars de planification et doit mettre en oeuvre les objectifs fixés à l'article 1er. Cette PPE, décomposée en rythme de croisière en deux périodes successives de cinq ans, comportera des volets thématiques relatifs à la sécurité d'approvisionnement, à l'amélioration de l'efficacité énergétique et à la baisse de la consommation d'énergie, au soutien aux énergies renouvelables et au développement équilibré des réseaux, du stockage de l'énergie et du pilotage de la demande d'énergie. En outre, la PPE fixera une enveloppe indicative maximale des ressources publiques mobilisées.

En complément, l'article 55 vise à renforcer les outils de pilotage du mix électrique dont dispose l'État en :

réformant le régime de l'autorisation d'exploiter pour le recentrer sur les aspects énergétiques et climatiques ;

plafonnant la capacité de production d'électricité nucléaire à son niveau actuel (63,2 GW) ;

instaurant un plan stratégique compatible avec la PPE pour les exploitants produisant plus du tiers de la production nationale d'électricité - EDF en pratique - et en conférant au commissaire du Gouvernement un droit d'opposition sur les décisions d'investissement incompatibles avec ce plan ou avec la PPE.

Enfin, alors que l'exposé des motifs du projet de loi évoque, de façon ambitieuse, la « réforme de la contribution au service public de l'électricité » (CSPE), l'article 50 ne propose que la mise en place d'un comité de gestion et le dépôt d'une annexe au projet de loi de finances. Ces mesures, très insuffisantes, ne sont pas à la hauteur des difficultés soulevées par l'évolution particulièrement préoccupante de cette contribution.

L'article 53 précise les objectifs de la politique énergétique en matière de recherche et d'innovation, et adapte en conséquence la stratégie nationale de la recherche énergétique.

B. TITRE II : LA RÉNOVATION DES BÂTIMENTS

Le titre II prévoit plusieurs dispositions tendant à faciliter la rénovation des bâtiments afin d'économiser l'énergie, faire baisser les factures et créer des emplois.

Ainsi, l'article 3 tend à lever les freins à l'isolation des bâtiments résultant de l'application des règles d'urbanisme, en autorisant les dérogations à ces règles.

L'article 4 souhaite encourager la construction de bâtiments à haute performance énergétique et environnementale. Pour cela, il favorise le développement des bâtiments à énergie positive, invite à l'exemplarité énergétique des nouveaux bâtiments sous maîtrise d'ouvrage publique et applique le bonus de constructibilité aux constructions à haute performance environnementale.

L'article 5 ajoute de nouvelles obligations afin d'améliorer la performance énergétique des bâtiments lors de travaux de ravalement, de réfection de la toiture ou d'aménagement de pièces (« travaux embarqués »).

L'article 6 sécurise le cadre juridique du tiers-financement en matière de travaux d'efficacité énergétique.

L'article 7 a pour objet d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures instaurant un régime de sanctions administratives en cas de manquement aux dispositions relatives au système de comptage de la consommation de chaleur, d'électricité et de gaz afin de se mettre en conformité avec le droit européen.

L'article 8 réforme les règles relatives aux certificats d'économie d'énergie afin de rendre le dispositif plus simple et plus efficace.

C. TITRES III ET IV : LES TRANSPORTS ET L'ÉCONOMIE CIRCULAIRE

L'examen de ces dispositions a té délégué au fond à la commission du développement durable.

D. TITRE V : LES ÉNERGIES RENOUVELABLES

Le titre V vise à favoriser le développement des énergies renouvelables (EnR) au travers, en particulier, d'un nouveau mode de soutien aux installations de production, de nouvelles possibilités de financement auprès des collectivités et des riverains ou d'un cadre rénové de gestion des concessions hydroélectriques.

Ainsi, l'article 23 prévoit la création d'un mécanisme de soutien financier fondé sur la vente directe de l'électricité sur le marché assortie d'une prime, appelée « complément de rémunération », qui vise à mieux intégrer les EnR au marché conformément aux nouvelles lignes directrices européennes et ainsi à éviter les distorsions qui pouvaient naître des tarifs d'achat garantis, ces tarifs demeurant pour les contrats en cours mais aussi pour les petites installations.

L'article 24 adapte quant à lui la procédure d'appels d'offres auquel l'État peut recourir pour atteindre les objectifs de développement de certaines filières - telles que l'éolien en mer dernièrement - pour tenir compte de la création du complément de rémunération, tandis que l'article 25 renforce la conditionnalité des aides en étendant les sanctions prévues en cas de fraude au soutien public.

Les articles 26 et 27 visent à élargir les possibilités de financement des énergies renouvelables en permettant aux communes et à leurs groupements d'investir dans des sociétés anonymes de production et aux sociétés de projet de faire appel aux collectivités ou aux riverains dans le cadre de financements participatifs.

Les articles 28 et 29 renouvellent le cadre de gestion des concessions hydroélectriques en prévoyant la possibilité, d'une part, de regrouper les concessions hydroélectriques par vallée pour optimiser l'exploitation des installations et, d'autre part, de créer des sociétés d'économie mixte hydroélectriques (SEMH) afin d'associer les collectivités territoriales à la gestion de la ressource.

E. TITRE VI : LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

Le titre VI du projet de loi est consacré au renforcement de la sûreté nucléaire et de l'information des citoyens.

Afin de favoriser leur démantèlement aussi rapide que possible après l'arrêt, l'article 32 tend à réviser le dispositif de démantèlement des installations nucléaires de base (INB).

L'article 33 habilite le Gouvernement à édicter par ordonnance un ensemble de mesures relatives aux pouvoirs de l'ASN, ainsi que les dispositions transposant en droit national les directives européennes n° 2010/75/UE du 24 novembre 2010 dite « IED », relative aux émissions industrielles, et n° 2012/18/UE du 4 juillet 2012 dite « Seveso III », concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.

F. TITRE VII : LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES ET LA RÉGULATION DES MARCHÉS

1. Chapitre Ier : la simplification des procédures

L'examen de ce chapitre a été délégué au fond à la commission du développement durable.

2. Chapitre II : la régulation des réseaux et des marchés

Le chapitre II du titre VII comporte des mesures essentiellement techniques mais néanmoins importantes pour assurer le bon fonctionnement des réseaux et des marchés.

L'article 40 complète ainsi utilement le mécanisme de capacité, dont la mise en place à l'hiver 2016-2017 contribuera à la sécurité d'approvisionnement et à la stabilité du système électrique, en assouplissant le dispositif en faveur des exploitants de petites capacités et des entreprises locales de distribution ou, a contrario, en permettant aux gros consommateurs de gérer eux-mêmes leurs obligations de capacité.

Les articles 41 et 42 actent ou mettent en oeuvre une méthode dite « économique » et non plus strictement comptable de calcul des tarifs réglementés de vente (TRV) et du tarif d'utilisation des réseaux publics de distribution (TURPE).

L'article 43 vise quant à lui à donner au régulateur, la Commission de régulation de l'énergie (CRE), une base juridique lui permettant de réduire le TURPE en faveur des industries électro-intensives pour rétablir leur compétitivité face à leurs principales concurrentes, notamment allemandes, qui en bénéficient déjà, tandis que l'article 44 vise à moduler ce même tarif pour favoriser la baisse des consommations à la pointe.

G. LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE

En matière de lutte contre la précarité énergétique, l'article 60 institue le chèque énergie. Destiné à remplacer les actuels tarifs sociaux de l'énergie, il permettra aux ménages aux revenus modestes d'acquitter tout ou partie du montant des factures d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses consacrées à l'amélioration de la qualité environnementale de ce logement.

H. LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

L'article 61 met en place une programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) spécifique à chaque territoire non interconnecté (la Corse, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, La Réunion et Saint-Pierre-et-Miquelon).

III. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. TITRES IER ET VIII : LES OBJECTIFS ET LE PILOTAGE

1. Titre Ier : les objectifs

Si de nombreuses modifications à l'article 1er ont été apportées à l'Assemblée nationale, elles concernent surtout les objectifs qualitatifs de la politique énergétique et assez peu les objectifs quantitatifs. Parmi les plus significatives, on signalera :

- l'ajout de deux objectifs bienvenus : la lutte contre la précarité énergétique (6° de l'article L. 100-1 du code de l'énergie) et la contribution à la mise en place d'une politique énergétique européenne (7° de l'article L. 100-1) ;

- le principe d'une augmentation progressive de la « part carbone », telle qu'introduite par la loi de finances pour 2014, dans la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) (3°bis de l'article L. 100-2) ;

- le remplacement de l'objectif annuel de baisse de l'intensité énergétique par un objectif intermédiaire de réduction de la consommation énergétique de 20 % dès 2030 (2° de l'article L. 100-4) ;

- enfin, l'ajout de deux nouveaux objectifs particulièrement ambitieux : la rénovation de l'ensemble du parc immobilier en fonction des normes « bâtiment basse consommation (BBC) » à l'horizon 2050 (6° de l'article L. 100-4) et l'atteinte de l'autonomie énergétique dans les départements d'outre-mer en 2030 (7° de l'article L. 100-4).

2. Titre VIII : les outils de gouvernance et de pilotage

En matière de conduite de la politique énergétique, l'Assemblée nationale a introduit, à l'article 49 bis, un comité d'experts pour la transition énergétique qui est consulté dans le cadre de l'élaboration des budgets carbone, de la stratégie bas-carbone et de la programmation pluriannuelle de l'énergie et prévu, à l'article 48, la remise d'un rapport annuel au Parlement sur le financement de la transition énergétique qui doit en particulier évaluer l'adéquation entre les moyens financiers publics et privés effectivement mobilisés et l'atteinte des objectifs visés.

À l'article 48, la stratégie bas-carbone a également été complétée afin de veiller à ce que la fixation d'objectifs nationaux de réduction des gaz à effet de serre n'ait pas pour effet pervers d'augmenter le contenu en carbone de nos importations.

À l'article 49, la PPE a été plus substantiellement modifiée :

- les scénarios de consommation sur lesquels elle se fonde doivent être assis sur différentes hypothèses d'évolutions de la démographie, de la situation économique, de la balance commerciale et d'efficacité énergétique ;

- des priorités de baisse de la consommation des énergies fossiles peuvent être définies en fonction de leurs émissions respectives de gaz à effet de serre ;

- le volet relatif au développement des réseaux, du stockage et du pilotage de l'énergie doit aussi prendre en comptes les techniques de transformation de l'énergie telle que la conversion du gaz en électricité ou « power to gas » et intégrer le développement des réseaux intelligents ;

un plan stratégique national de développement de la chaleur renouvelable, fatale et de récupération est introduit dans la PPE et l'objectif d'une multiplication par cinq de la chaleur renouvelable et de récupération livrée par les réseaux de chaleur à l'horizon 2030 est affirmé ;

- enfin, une nouvelle section relative aux dispositions spécifiques aux produits pétroliers a été ajoutée qui prévoit la réalisation tous les deux ans d'un bilan prévisionnel permettant de suivre l'évolution de la consommation, de la production, des importations et des capacités de stockage du pétrole brut et des produits raffinés.

À l'article 53, les députés ont étendu les objectifs de la politique de recherche et d'innovation en matière d'énergie au développement des énergies nouvelles dans les départements d'outre-mer, en apportant une attention toute particulière aux études concernant les procédés de stockage.

B. TITRE II : RÉNOVATION DES BÂTIMENTS

Le titre II consacré aux bâtiments a été considérablement enrichi lors de l'examen par l'Assemblée nationale puisque le nombre d'articles a été multiplié par 5.


· S'agissant des objectifs et de la stratégie, les députés ont ajouté aux article 3 AA et 3 B deux objectifs concernant les bâtiments : la rénovation de 500 000 logements par an à partir de 2017 et la rénovation avant 2030 des bâtiments privés résidentiels consommant plus de 330 kilowattheures d'énergie primaire par an et par mètre carré. Ils ont également prévu à l'article 3 A que le Gouvernement remettrait tous les cinq ans au Parlement un rapport sur la stratégie nationale à l'horizon 2050 pour mobiliser les investissements dans la rénovation des bâtiments.


· S'agissant des organismes liés à la construction, les députés ont précisé les règles de gouvernance du Centre scientifique et technique du bâtiment (article 4 bis A) et ont créé un conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (article 4 bis B).


· Plusieurs dispositions adoptées par les députés concernent les obligations en matière de performance énergétique applicables au logement et aux bâtiments tertiaires. Ainsi, l'article 4 bis prévoit la mise en place d'un carnet de suivi et d'entretien du logement, à compter de 2017, pour toutes nouvelles constructions, et à compter de 2025 pour les logements faisant l'objet d'une mutation. L'article 4 ter intègre la performance énergétique dans les critères de décence d'un logement. À l'article 5, les députés ont apporté des précisions quant aux caractéristiques que devront respecter les bâtiments en matière de performance énergétique et en matière acoustique en cas de travaux. Ils ont également souhaité préciser que les aides publiques versées seraient maintenues en cas d'obligations de travaux. Enfin, l'article 5 bis précise les modalités de rénovation dans les bâtiments tertiaires.


· Les députés ont également adopté plusieurs dispositions pour inciter à la réalisation de travaux de rénovation ou pour faciliter leur financement. L'article 5 bis C permet aux conseils généraux de moduler les droits de mutation à titre onéreux en fonction des performances énergétiques des bâtiments. L'article 5 quater vise à créer un fonds de garantie pour la rénovation énergétique. L'article 6 bis précise qu'un prêt viager hypothécaire peut prévoir le remboursement régulier des seuls intérêts. L'article 6 ter A prévoit que les établissements de crédit, les établissements financiers ou une société de tiers-financement pourront octroyer des avances sur travaux, afin de permettre le financement de travaux de rénovation.


· Plusieurs articles concernent l'information des particuliers sur les modalités de rénovation et du consommateur dans les contrats portant sur des travaux de rénovation. L'article 5 quinquies organise le service public de la performance énergétique de l'habitat sur un réseau de plateformes territoriales de la performance. L'article 5 bis A prévoit qu'un contrat de prestation visant à améliorer la performance énergétique d'un bâtiment doit indiquer expressément à peine de nullité, si le prestataire s'engage ou non à un résultat. L'article 5 ter précise les mentions devant figurer dans les marchés privés de bâtiment portant sur des travaux et prestations de service réalisés en cotraitance.


· Les députés ont également adopté plusieurs dispositions relatives au dispositif d'individualisation des frais de chauffage et d'électricité. L'article 6 ter précise les cas dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation de mise en place d'une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude. L'article 7 bis prévoit la mise à disposition des consommateurs d'électricité et de gaz bénéficiant de la tarification spéciale des données de consommation exprimées en euros au moyen d'un dispositif déporté d'affichage en temps réel.


· Enfin, les députés ont adopté des mesures tendant aux articles 5 et  8 bis A à prévoir l'application de la garantie décennale en cas de non-respect de la règlementation thermique et à préciser la notion d'impropriété à la destination en matière de performance énergétique dans la cadre de cette garantie. Ils ont également prévu à l'article 8 bis l'harmonisation des dates de la trêve hivernale locative et de la trêve énergétique et à l'article 8 ter la remise d'un rapport au Parlement sur le statut des colonnes montantes dans les immeubles d'habitation.

C. TITRE V : LES ÉNERGIES RENOUVELABLES

En matière de soutien financier aux énergies renouvelables, l'Assemblée nationale a prévu, à l'article 23, la possibilité de déléguer les contrats d'obligation d'achat à des organismes tiers agréés se substituant, à la demande du producteur, à l'acheteur obligé - EDF ou les ELD - et l'instauration de contrôles réguliers, aux frais des producteurs, des installations bénéficiaires d'un contrat d'achat ou d'un contrat offrant un complément de rémunération pour vérifier leur conformité à la réglementation ou au contrat. Des tarifs d'achat propres aux ZNI pourront également être fixés.

À l'article 24, les députés ont aussi attribué deux nouvelles prérogatives aux collectivités territoriales situées dans les ZNI : une association à l'élaboration des appels d'offres et la possibilité de solliciter un appel d'offres lorsque les objectifs fixés pour une filière par la PPE ne seraient pas atteints.

L'article 25 bis, introduit par les députés, permet aux départements, aux régions et aux établissements publics de produire de l'électricité à partir de tous types d'énergies renouvelables et de bénéficier de l'obligation d'achat sans restriction.

En matière de financement participatif des projets de production d'EnR (article 27), l'Assemblée nationale a étendu la possibilité d'ouverture du capital à toute évolution - recomposition ou augmentation - de celui-ci.

Les députés ont aussi substantiellement modifié l'article 28 relatif au regroupement des concessions hydroélectriques par vallée :

les « délais glissants » qui prorogent la durée de la concession dans l'attente de la délivrance d'une nouvelle concession, initialement exclus du calcul de la date d'échéance commune des concessions regroupées, seront désormais pris en compte à hauteur des investissements réalisés par le concessionnaire ;

- alors que le texte initial ne visait que le regroupement de contrats détenus par un même opérateur, cette possibilité a été étendue aux vallées dans lesquelles les concessions relèvent d'opérateurs différents, comme celles de la Dordogne et du Rhône ;

- la durée de certaines concessions pourra être prolongée afin de permettre la réalisation de travaux qui sont nécessaires à l'atteinte des objectifs de la politique énergétique nationale, conformément à une possibilité nouvelle offerte par le droit communautaire ;

- enfin, les concessions prolongées pour motif de travaux ou dans le cadre d'un regroupement d'ouvrages relevant d'opérateurs différents sont soumises à la redevance seront soumises à la redevance hydraulique.

L'article 28 bis, ajouté par les députés, modifie par ailleurs la répartition de cette redevance hydraulique en prévoyant un partage équitable, à hauteur d'un douzième chacun, entre les communes et leurs groupements.

À l'article 29 est prévue la création, là où les concessions ne feront pas l'objet d'une SEMH, d'une nouvelle instance de concertation locale, le comité de suivi de l'exécution de la concession et de la gestion des usages de l'eau.

Introduit par les députés, l'article 30 quater prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur l'élaboration d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné.

D. TITRE VI : LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

En matière de sûreté nucléaire, les députés ont introduit plusieurs articles additionnels dans le texte :

- un article 31 bis A tendant à renforcer l'encadrement des activités confiées par des exploitants à des sous-traitants ;

- un article 31 bis B permettant aux salariés sous-traitants du secteur nucléaire de bénéficier d'un médecin référent unique ;

- un article 31 bis créant un nouveau régime de contrôle des sites par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de consultation du public.

S'agissant de l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue par l'article 33, les députés ont réduit les délais : de douze à dix mois pour l'habilitation, et de six à quatre mois pour la ratification.

E. TITRE VII : LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES ET LA RÉGULATION DES MARCHÉS

En ce qui concerne la régulation des réseaux des marchés, à l'article 42, l'Assemblée nationale a engagé une réforme de la gouvernance du système de distribution publique d'électricité en prévoyant, d'une part, la présence d'un représentant des collectivités concédantes au sein du conseil d'administration ou de surveillance d'ERDF et, d'autre part, la création d'un comité du système de distribution publique d'électricité pour améliorer le pilotage des investissements sur les réseaux.

S'agissant de la possibilité, prévue à l'article 43, de réduire le TURPE en faveurs des entreprises électro-intensives, l'Assemblée nationale étendu le bénéfice de cette réduction aux utilisateurs présentant des profils de consommation anticycliques mais restreint, dans le même temps, la possibilité de moduler les tarifs en prévoyant que celle-ci ne peut conduire à une différence de plus de 60 % par rapport au tarif acquitté normalement.

Aux articles 43 bis et 44 bis, les députés ont également transposé au secteur du gaz les dispositions prévues aux articles 43 et 44 pour moduler, respectivement, les tarifs d'utilisation des réseaux publics en faveur des entreprises gazo-intensives et inciter à la réduction des consommations de gaz naturel lors des pointes nationales ou locales.

Enfin, l'Assemblée nationale est revenue, à l'article 46 bis, sur le régime juridique de l'effacement de consommation d'électricité pour distinguer, parmi les différents types d'effacement, l'effacement « définitif » non suivi d'un report de consommation et non couvert par de l'autoproduction et qui, dès lors qu'il produit une économie d'énergie réelle, ne fait pas l'objet d'un versement par l'opérateur d'effacement au fournisseur effacé.

F. LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE

À l'article 60 bis, les députés ont renforcé le dispositif de lutte contre la précarité énergétique par l'interdiction des rattrapages de consommation de gaz naturel et d'électricité de plus d'un an à l'occasion d'une facture établie sur la base d'un relevé réel.

G. LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

Dans le volet ultramarin du projet de loi, à l'initiative de la co-rapporteure, les députés ont sensiblement modifié l'article 61 en fusionnant la PPI spécifique à chaque région non interconnectée dans le SRCAE, en en détaillant le contenu et en instituant une co-élaboration entre l'État et la Région. Ils ont également décidé, à l'article 65, l'extension à Wallis et Futuna le bénéfice de la péréquation tarifaire.

IV. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR VOTRE COMMISSION

A. TITRES IER ET VIII : DES OUTILS DE PILOTAGE ET DE GOUVERNANCE AU SERVICE D'OBJECTIFS REDÉFINIS

1. Titre Ier : des objectifs redéfinis et précisés

Votre commission partage la grande majorité des objectifs assignés à la politique énergétique à l'article 1er. Elle a cependant adopté plusieurs amendements afin, pour l'essentiel, de :

préciser et encadrer l'objectif d'un relèvement progressif de la part carbone pour inclure le charbon, exempter la biomasse et prévoir que ce « verdissement » de la fiscalité énergétique devra être compensé, à due concurrence, par un allègement de la fiscalité pesant sur d'autres produits, travaux ou revenus (3° bis de l'article L. 100-2 du code de l'énergie) ;

rendre l'objectif de réduction de la consommation énergétique finale à la fois plus compatible avec la préservation de la croissance économique et plus réaliste en revenant, à l'horizon 2030, à l'objectif de rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique prévu dans le texte initial et « en poursuivant » un objectif de réduction de cette consommation de 50 % en 2050  (2° de l'article L. 100-4) ;

moduler la réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles en fonction de leurs émissions respectives de gaz à effet de serre (3° de l'article L. 100-4) ;

décliner l'objectif de développement des énergies renouvelables par grands secteurs et ajouter un objectif de 10 % de gaz renouvelable dans la consommation de gaz en 2030 (4° de l'article L. 100-4) ;

prévoir, enfin, une diversification progressive et maîtrisée de notre mix électrique en conservant l'objectif d'une réduction, à terme, de la part du nucléaire à 50 %. Cette évolution ne devra pas mettre en péril l'indépendance énergétique de la France ni revenir sur le caractère à la fois compétitif et peu carboné de notre électricité. En outre, cette réduction interviendra, de façon pragmatique, à mesure de la fin de vie progressive des installations existantes (5° de l'article L. 100-4).

2. Titre VIII : les outils de gouvernance et de pilotage

Votre commission a d'abord adapté, à l'article 48, la stratégie bas-carbone au secteur agricole en excluant, d'une part, les émissions de méthane entérique naturellement produites par l'élevage des ruminants de son champ d'application et en prévoyant, d'autre part, qu'elle devra tenir compte de la spécificité du secteur agricole telle qu'elle a été reconnue au plan européen et à l'issue du débat national sur la transition énergétique.

Elle a par ailleurs renforcé cette stratégie en précisant que le plafond national d'émissions de gaz à effet de serre est décliné par catégories de gaz à effet de serre et que la répartition par période tient compte de l'effet cumulatif des émissions de gaz à effet de serre sur le changement climatique.

À l'article 48 bis, votre commission a regroupé plusieurs dispositifs d'information du Parlement, introduits par le présent projet de loi ou antérieur à celui-ci, au sein d'un rapport annuel unique remis en annexe au projet de loi de finances de l'année.

Elle a prévu, à l'article 48 ter, la définition et la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de mobilisation de la biomasse.

À l'article 49, elle a complété la PPE en prévoyant, notamment, la réalisation d'un plan national d'approvisionnement en gaz naturel, l'introduction d'un volet dédié à la préservation de la compétitivité des prix de l'énergie ou encore, l'ajout, au sein du plan stratégique national de développement de la chaleur renouvelable et de récupération, d'un volet consacré au développement de la cogénération à haut rendement.

Votre commission est également revenue, à l'article 49 bis, sur la composition du comité d'experts pour la transition énergétique pour la fonder sur le seul critère de compétence et supprimer les incompatibilités prévues par un renvoi aux dispositions relatives à la prévention des conflits d'intérêts.

Sur la proposition de la commission des finances saisie pour avis, elle a adopté, à l'article 50, une véritable réforme de la CSPE recentrée, par souci de cohérence et pour se prémunir d'un éventuel contentieux au titre de sa compatibilité avec le droit communautaire, sur le seul soutien aux EnR et dont le taux et le plafond des charges qu'elle couvre seront désormais fixés dans la loi.

À l'article 51, votre commission a complété le dispositif proposé pour faciliter la mise à dispositions des données de consommation et de production d'électricité et de gaz aux autorités concédantes ainsi qu'aux tiers mandatés par des utilisateurs de réseaux.

Votre commission a enrichi l'article 53 sur plusieurs points. Outre qu'elle a complété et précisé les objectifs assignés à la recherche en matière d'énergie, elle a ajouté aux objectifs de la stratégie nationale de la recherche en matière d'énergie celui d'une plus grande cohérence entre cette dernière et les stratégies régionales, et veillé à mieux associer les régions à la définition de la stratégie nationale précitée.

B. TITRE II : LA RÉNOVATION DES BÂTIMENTS

La majorité des amendements adoptés par la commission des affaires économiques ne reviennent pas sur la philosophie générale de ce titre mais apportent des précisions et des améliorations rédactionnelles.

Cependant, et en réponse aux professionnels et aux associations de défense du patrimoine qui ont exprimé de vives inquiétudes sur la dérogation automatique à certaines règles d'urbanisme pour permettre une isolation par l'extérieur d'un bâtiment, la commission a retenu, à l'article 3, un dispositif plus simple qui redonne aux maires la possibilité d'accorder de telles dérogations. À l'article 5, elle a également veillé à ne pas imposer une technique particulière d'isolation dans le cadre de nouvelles obligations applicables aux bâtiments pour améliorer leur performance énergétique.

À l'article 4 bis relatif au carnet numérique de suivi et d'entretien du logement, la commission a enrichi son contenu. Ainsi, le carnet contiendra des informations sur le logement mais aussi sur les parties communes lorsque le logement est situé dans une copropriété. En outre, afin de clarifier le champ d'application de ce carnet, la commission a expressément exclu les logements sociaux de cette disposition.

La commission a supprimé l'article 5 bis C relatif à la possibilité pour les conseils généraux de moduler les droits de mutation à titre onéreux en fonction des performances énergétiques des bâtiments, considérant que cette disposition posait des problèmes en termes d'opportunité et de modalités de mise en oeuvre.

S'agissant des articles concernant l'information des particuliers sur les modalités de rénovation et du consommateur dans les contrats portant sur des travaux de rénovation, la commission a précisé que les plateformes territoriales de la rénovation énergétique prévues à l'article 5 quinquies, seraient prioritairement mises en oeuvre à l'échelle intercommunale, permettant ainsi que le dispositif s'appuie sur des structures existantes. Ceci afin de permettre une couverture maximale du territoire dans des délais assez brefs.

La commission a précisé que dans le cadre des contrats de prestation visant à améliorer la performance énergétique d'un bâtiment, le prestataire souhaitant s'engager devrait le faire sur un niveau de performance énergétique ou environnementale.

S'agissant des dispositions relatives au dispositif d'individualisation des frais de chauffage et d'électricité prévues par l'article 6 ter, la commission a prévu que les logements sociaux seraient exonérés, sous certaines conditions de l'obligation de mise en place d'une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude.

La commission a modifié directement à l'article 7 le droit en vigueur pour instaurer un régime de sanctions administratives en cas de manquement aux dispositions relatives aux systèmes de comptage de la consommation de chaleur, d'électricité et de gaz plutôt que d'avoir recours à une ordonnance.

La commission n'est pas revenue sur le dispositif de mise à disposition des consommateurs d'électricité et de gaz bénéficiant de la tarification spéciale des données de consommation au moyen d'un dispositif déporté d'affichage en temps réel prévu par l'article 7 bis mais a précisé les modalités d'accès, pour le propriétaire ou le gestionnaire d'un immeuble qui réalise des travaux d'amélioration, aux données de consommation des occupants de l'immeuble.

Enfin, à l'article 7 ter, la commission a prévu que les opérateurs de gestionnaires de réseau de distribution de gaz naturel et d'électricité auraient un accès permanent aux compteurs de gaz naturel et d'électricité.

Sur la garantie décennale, la commission a supprimé la disposition figurant à l'article 5 prévoyant son application en cas de non-respect de la règlementation thermique et a apporté quelques précisions sur la notion d'impropriété à la destination en matière de performance énergétique inscrite à l'article 8 bis A.

C. TITRE V : LES ÉNERGIES RENOUVELABLES

À l'article 23 créant le complément de rémunération, votre commission a notamment clarifié la notion de puissance installée, prévu la prise en compte des frais des contrôles à la charge des producteurs dans les conditions d'achat et du complément de rémunération, réaffirmé le caractère transitoire du complément de rémunération, limité à une fois et circonscrit à une durée maximale par filière, ou encore sécurisé la période transitoire avant l'entrée en vigueur effective de ce complément.

En matière d'investissement des collectivités dans les sociétés de production d'énergie renouvelable, elle a étendu, à l'article 26, cette possibilité aux départements et aux régions et visé aussi les sociétés par actions simplifiées, et élargi, à l'article 27, le financement participatif des sociétés de projet au financement en dette.

Votre commission a supprimé l'article 27 ter, introduit à l'Assemblée nationale, qui prévoyait le doublement du plafond de rémunération du capital prêté aux coopératives de production d'énergie renouvelable au motif que cette disposition est contraire au principe coopératif de lucrativité limitée.

Aux articles 27 quater et 27 quinquies, elle a supprimé l'exclusion des activités de production photovoltaïque non subventionnées du bénéfice des réductions d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements au capital de petites et moyennes entreprises et étendu le principe de non-cumul entre avantage fiscal et aide publique aux activités bénéficiant d'un complément de rémunération.

À l'article 29, votre commission a complété la composition et étendu les cas où la création du comité de suivi de l'exécution de la concession et de la gestion des usages de l'eau est de droit.

Votre commission a apporté deux modifications importantes à l'article 30 quater :

- elle a substitué, à la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur l'élaboration d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné, la production d'un véritable plan ;

- elle a par ailleurs autorisé les entreprises gestionnaires de réseaux de transport de gaz à assurer le transport de dioxyde de carbone. Celui-ci est en effet nécessaire à la production de méthane de synthèse à partir d'électricité.

D. TITRE VI : LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

Les modifications apportées par votre commission sur ce titre portent toutes sur l'article 32.

Elle a ainsi prévu l'information obligatoire d'un acquéreur d'un terrain ayant accueilli une INB qui aurait fait l'objet d'un déclassement.

Elle a par ailleurs porté de deux à quatre ans le délai laissé à un exploitant pour déposer un dossier de démantèlement, pour les seules installations nucléaires particulièrement complexes.

E. TITRE VII : LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES ET LA RÉGULATION DES MARCHÉS

Aux articles 41 bis et 41 ter, votre commission a souhaité introduire davantage de souplesse au profit des entreprises en limitant l'indemnité due en cas de modification de la puissance souscrite dans l'année précédant la résiliation d'un contrat au tarif réglementé de vente aux seuls cas d'effets d'aubaine et en prévoyant la publication du prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) au plus tard le 15 octobre de chaque année.

À l'article 42, elle a renforcé les compétences du comité du système de distribution publique d'électricité.

À l'article 42 bis A, votre commission a supprimé la double imposition au TURPE des installations permettant le stockage de l'énergie.

Elle est également revenue sur la rédaction de l'article 43 pour porter le plafond de modulation du TURPE en faveur des industries électro-intensives à 90 % et donner une base juridique solide à la CRE pour la mettre en oeuvre.

Afin de renforcer encore la compétitivité de ces entreprises, l'article 44 ter ajouté par votre commission prévoit par ailleurs la remise d'un rapport sur la compensation des coûts indirects du dioxyde de carbone en faveur des secteurs exposés à un risque significatif de fuite de carbone.

À l'article 44 bis, votre commission a adapté la prise en compte des pointes de consommation aux spécificités du système gazier.

À l'article 47 bis, elle a précisé que les marchés publics de fourniture d'électricité et de gaz peuvent être conclus à prix fermes ou à prix révisables.

Enfin, à l'article 47 ter, elle a prévu le maintien du statut des industries électriques et gazières pour les personnels de la maison-mère des entreprises locales de distribution filialisant leur activité de distribution.

F. LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE

En ce qui concerne la lutte contre la précarité énergétique, votre commission a :

- décidé, à l'article 60, l'interdiction des frais liés au rejet de paiement pour les bénéficiaires du chèque énergie ;

- adopté, au même article et sur proposition du rapporteur pour avis de la commission des finances, une précision sur le revenu à prendre en compte sur l'éligibilité au chèque-énergie ;

- intégralement réécrit l'article 60 bis pour donner toute son effectivité à l'interdiction des rattrapages de consommation sur une longue période.

G. LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

Enfin, à l'article 61, la commission a étendu à la Corse la procédure de co-élaboration de la PPE qui était déjà prévue pour les départements d'outre-mer.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - DÉFINIR LES OBJECTIFS COMMUNS POUR RÉUSSIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE, RENFORCER L'INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE ET LUTTER CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

Le titre Ier fixe les grands objectifs à atteindre en matière de politique énergétique et de lutte contre le changement climatique. Il introduit en particulier dans notre droit les concepts de « croissance verte » et de « territoire à énergie positive ».

Articler 1er (articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie, articles L. 222-1 du code de l'environnement, articles 2 à 6 et 9 à 13 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 et article 22 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009) - Objectifs de la politique énergétique

Commentaire : cet article définit le champ et les objectifs de la politique énergétique. Il fixe les cibles à atteindre dans les prochaines décennies en matière de réduction des gaz à effet de serre, de baisse de la consommation énergétique et de répartition des sources d'énergie dans le mix énergétique français.

I. Le droit en vigueur

Comme la plupart des codes régissant les politiques publiques, le code de l'énergie s'ouvre par la définition des objectifs de la politique à laquelle il se rapporte, ces objectifs résultant dans le cas présent, pour l'essentiel, de la codification des dispositions de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (POPE).

Postulant que la politique énergétique garantit l'indépendance stratégique de la nation et favorise sa compétitivité économique, l'article L. 100-1 lui assigne quatre grands objectifs :

assurer la sécurité d'approvisionnement ;

maintenir un prix compétitif ;

préserver la santé humaine et l'environnement, en particulier en luttant contre l'aggravation de l'effet de serre ;

garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l'accès de tous à l'énergie.

L'article L. 100-2 énumère ensuite les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre ces objectifs :

- maîtriser la demande d'énergie et favoriser l'efficacité ainsi que la sobriété énergétiques ;

- diversifier les sources d'approvisionnement énergétique, réduire le recours aux énergies fossiles et augmenter la part des énergies renouvelables (EnR) dans la consommation d'énergie finale ;

- développer la recherche dans le domaine de l'énergie ;

- assurer des moyens de transport et de stockage de l'énergie adaptés aux besoins.

Quant à l'article L. 100-4 relatif aux objectifs quantitatifs et à leurs échéances, sa rédaction actuelle se contente de renvoyer aux dispositions idoines de la loi POPE et de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (Grenelle I).

Objectifs fixés par la loi POPE

- assurer 10 % des besoins énergétiques par les EnR en 2010 ;

- porter à 21 % la part des EnR dans le mix électrique ;

- accroître de 50 % la chaleur renouvelable d'ici 2010 ;

- contribuer à la fixation d'un objectif de diminution par deux des émissions de gaz à effet de serre (GES) au niveau mondial d'ici 2050, ce qui requiert une division par 4 ou 5 de ces émissions dans les pays développés ;

- atteindre un rythme annuel de diminution de l'intensité énergétique finale de 2 % dès 2015 et 2,5 % d'ici 2030 ;

- diminuer de 3 % par an en moyenne les émissions de GES de la France

- incorporer 10 % de biocarburants d'ici le 31 décembre 2015 dans l'essence et le gazole commercialisés à des fins de transport ;

- atteindre un objectif d'installation de 200 000 chauffe-eau solaires et de 50 000 toits solaires par an en 2010 ;

- atteindre un objectif d'une économie d'importations d'au moins 10 millions de tonnes d'équivalent pétrole en 2010 grâce à l'apport de la biomasse pour la production de chaleur et de carburants.

Objectifs fixés par la loi Grenelle I

- réduire le recours aux énergies fossiles émettrices de GES et de porter à au moins 23 % en 2020 la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale, soit un doublement par rapport à 2005 ;

- augmenter de 20 millions de tonnes équivalent pétrole la production annuelle d'énergies renouvelables d'ici à 2020, en portant celle-ci à 37 millions de tonnes équivalent pétrole.

Au total, même si la portée normative de telles dispositions reste faible, il n'est sans doute pas inutile que le Parlement fixe, dans la loi, les grands principes devant guider l'action publique pour peu, comme c'est l'ambition du présent projet de loi, de les décliner ensuite en mesures opérationnelles devant permettre de les atteindre.

II. Le projet de loi initial

Outre certains compléments apportés aux articles L. 100-1 et L. 100-2, le projet de loi intègre dans le code de l'énergie, de façon plus explicite que par renvoi à des dispositions législatives, une liste d'objectifs quantitatifs repris et actualisés de textes antérieurs auxquels il adjoint deux nouveaux objectifs majeurs : la réduction de la consommation énergétique finale, d'une part, et la baisse de la part du nucléaire dans la production d'électricité, d'autre part.

À l'article L. 100-1, le projet de loi insère dans le code, au premier rang des objectifs poursuivis par la politique énergétique, « l'émergence d'une économie sobre en énergie et en ressources, compétitive et riche en emplois » qu'il convient de favoriser « grâce à la mobilisation de toutes les filières industrielles et notamment de la croissance verte », notion qui n'est pas définie explicitement. Il s'agit ici d'affirmer que la transition vers un système énergétique plus économe est source d'emplois et facteur de compétitivité pour nos entreprises.

À l'article L. 100-2, le projet de loi ajoute plusieurs moyens pour atteindre les objectifs fixés à l'article précédent : « garantir l'accès à l'énergie, bien de première nécessité, aux personnes les plus démunies », « diversifier de manière équilibrée les sources de production d'électricité » et « assurer la transparence et l'information de tous, notamment sur les coûts et les prix de l'énergie ainsi que leur contenu carbone ».

Autre nouveauté introduite à l'article L. 100-2 : l'action de l'État en la matière doit être mise en cohérence non seulement avec celle des collectivités territoriales mais aussi avec celle des entreprises et des citoyens. Si l'on peut comprendre le souhait de marquer la nécessaire implication de tous à l'atteinte des objectifs de la politique énergétique, la rédaction proposée peut sans doute être améliorée car, comme le soulignait la co-rapporteure du texte à l'Assemblée nationale, « il semble difficile que les citoyens soient invités à veiller, par exemple, à garantir l'accès à l'énergie des personnes les plus démunies ou à développer la recherche dans le domaine de l'énergie ».

Enfin, l'article L. 100-2 introduit dans notre droit la notion de « territoire à énergie positive » qu'il définit comme un territoire s'engageant « dans une démarche permettant d'atteindre l'équilibre entre la consommation et la production à l'échelle locale en réduisant les besoins d'énergie au maximum ». Pour ce faire, ces territoires, à l'émergence desquels doivent contribuer l'État, les collectivités territoriales, les entreprises et les citoyens, doivent favoriser localement l'efficacité énergétique et le développement des énergies renouvelables. Si la définition proposée est assez générale, elle a le mérite d'insister sur l'importance des initiatives locales dans la réussite de la transition énergétique.

L'article L. 100-4 assigne quant à lui cinq objectifs quantitatifs à la politique énergétique :

la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 40 % d'ici à 2030 et leur division par quatre d'ici à 2050, par rapport à la référence 1990, ce qu'il est d'usage d'appeler « le facteur 4 » ;

la baisse de la consommation énergétique finale16(*) de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi mentionnait aussi un objectif annuel de baisse de l'intensité énergétique porté à 2,5 % d'ici à 2030 ;

la réduction de la consommation énergétique finale des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à la référence 2012 ;

l'augmentation de la part des énergies renouvelables (EnR) dans la consommation finale brute d'énergie à 23 % en 2020 et 32 % en 2030. Dans l'étude d'impact, cet objectif à l'horizon 2030 est décliné en : 40 % de la production d'électricité, 38 % de la consommation finale de chaleur et 15 % de la consommation finale de carburants ;

la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025.

L'article L. 100-4 prévoit, en outre, que l'atteinte de ces objectifs fait l'objet d'un rapport au Parlement, déposé au moins une fois tous les cinq ans, cette évaluation pouvant conduire le cas échéant à une révision des objectifs de long terme.

Enfin, par coordination, les dispositions des lois POPE et Grenelle I désormais intégrées dans le code de l'énergie sont abrogées.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

De nombreuses modifications ont été apportées à l'Assemblée nationale lors de l'examen en commission puis en séance publique. Outre les modifications purement rédactionnelles, on signalera d'abord, à l'article L. 100-1 :

- la substitution, dans l'intitulé du titre Ier, de l'expression « changement climatique » à celle de « réchauffement climatique » dans la mesure où les perturbations climatiques mondiales ne prennent pas uniquement la forme du réchauffement climatique ;

- la mention, au sein de l'objectif de préservation de la santé et de l'environnement par ailleurs remonté à la première place des objectifs, de la lutte contre les risques industriels majeurs et de la garantie de la sûreté nucléaire ; dès lors que les objectifs ne sont pas hiérarchisés, ce changement de place apparaît inutile et votre commission vous proposera donc d'en revenir à l'ordre initial ;

- la précision apportée, au sein de l'objectif d'émergence d'une économie sobre, que la sobriété recherchée concerne non seulement les ressources et l'énergie mais aussi le carbone ;

- la mention, dans l'objectif de sécurité d'approvisionnement, de la réduction de la dépendance aux importations ;

- une précision apportée sur le maintien d'un prix de l'énergie non seulement compétitif mais attractif au plan international et qui doit permettre de maîtriser les dépenses en énergie des consommateurs ;

- la mention, au sein de l'objectif de garantie de la cohésion sociale, d'un véritable « droit d'accès de tous à l'énergie » qui n'occasionne pas de coût excessif au regard des ressources des ménages ;

- l'ajout de deux nouveaux objectifs bienvenus : la lutte contre la précarité énergétique, qui complète utilement l'objectif précédent de garantie de la cohésion sociale, d'une part, et la contribution à la mise en place d'une politique énergétique européenne, qui est indispensable, d'autre part.

À l'article L. 100-2, les modifications introduites à l'Assemblée ont consisté, principalement, à :

- reconnaître le rôle des groupements de collectivités territoriales et des associations dans la mise en oeuvre de ces objectifs ;

- préciser que l'accès des personnes les plus démunies doit être garanti non seulement en matière de fourniture d'énergie mais aussi d'accès aux services énergétiques ;

poser le principe d'une augmentation progressive de la « part carbone », telle qu'introduite par la loi de finances pour 201417(*), dans la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) ;

- mentionner la physique du bâtiment dans l'effort de recherche et d'innovation dans le domaine de l'énergie ;

- renforcer la formation aux problématiques et aux technologies de l'énergie des professionnels impliqués dans les actions d'économie d'énergie, notamment par l'apprentissage.

A contrario, les objectifs chiffrés figurant dans le texte initial ont été peu modifiés : en matière de réduction des énergies fossiles, la notion d'énergie primaire a été utilement substituée à celle d'énergie finale afin d'intégrer la consommation indirecte des combustibles.

Quant à la baisse de la consommation énergétique finale, un objectif intermédiaire de 20 % de réduction dès 2030 a été ajouté, à l'initiative du Gouvernement, en remplacement de l'objectif annuel de baisse de l'intensité énergétique ; l'amendement adopté précise par ailleurs que « cette dynamique soutient le développement d'une économie efficace en énergie, notamment dans les secteurs du bâtiment, des transports, de l'économie circulaire, et préserve la compétitivité et le développement du secteur industriel ».

Deux nouveaux objectifs ont par ailleurs été ajoutés en commission : d'une part, la fixation d'un objectif, ambitieux, de rénovation de l'ensemble du parc immobilier en fonction des normes « bâtiment basse consommation (BBC) » à l'horizon 2050 en menant une politique de rénovation thermique des logements dont au moins la moitié est occupée par des familles aux revenus modestes et, d'autre part, l'atteinte de l'autonomie énergétique dans les départements d'outre-mer en 2030 avec, comme objectif intermédiaire, 50 % d'EnR à la Réunion, en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane et 30 % à Mayotte en 2020 - objectifs repris de la loi Grenelle I.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté dix-neuf amendements.

La plupart des objectifs assignés par le projet de loi à la politique énergétique, reprenant ou amplifiant des engagements déjà pris au niveau national, européen et international, font largement consensus, qu'il s'agisse du développement des EnR, du moindre recours aux énergies fossiles ou de la réduction des GES avec la consécration du « facteur 4 » au niveau législatif.

Cependant, deux objectifs posent question : la baisse de la consommation énergétique finale de 20 % dès 2030 et de 50 % en 2050 et la réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique à 50 % à l'horizon 2025.

S'agissant de la baisse de la consommation énergétique finale, votre commission partage bien évidemment l'objectif de basculer vers un modèle de croissance moins énergivore mais les doutes sur le réalisme de cet objectif naissent à la lecture même de l'étude d'impact : ainsi, dans le scénario de référence présenté - c'est-à-dire sans mise en oeuvre de la loi - « la consommation finale énergétique et les émissions de CO2 repartent à la hausse après 2020, sous l'effet de la croissance économique, malgré la hausse du prix des énergies fossiles importées (respectivement + 4 % et + 2 % pour la consommation finale énergétique et les émissions de CO2 sur la période 2020/2030) » alors que « ce scénario suppose [déjà] des efforts d'efficacité énergétique pour contenir la hausse de la consommation d'énergie à l'horizon 2020 ». Même dans le scénario dit « LPTE » intégrant les effets du présent projet de loi, la consommation énergétique finale ne passerait, entre 2012 et 2030, que de 154 millions de tonnes équivalent pétrole (Mtep) à 130 Mtep, soit une baisse de 11,7 % inférieure à l'objectif intermédiaire de 20 % pourtant visé à cette échéance.

S'agissant de la baisse de la part du nucléaire dans le mix énergétique, on rappellera que cette part représente aujourd'hui  près des trois quarts de l'électricité produite en France.

Source : commission des affaires économiques du Sénat, à partir des données du Bilan électrique 2013, RTE.

Ce mix électrique est le produit des choix stratégiques passés - développement de l'hydroélectricité puis du nucléaire - qui ont jusqu'à présent permis à notre pays de disposer d'un système électrique à la fois compétitif et peu carboné et d'assurer notre indépendance énergétique. La filière nucléaire participe, au travers des 19 centrales et des 58 réacteurs installés dans l'hexagone, au développement économique de nos territoires et constitue, avec l'automobile et l'aéronautique18(*), un fleuron de l'industrie française dont les perspectives à l'exportation restent en outre largement favorables19(*). Le seul renouvellement de ses effectifs permettra de recruter 110 000 personnes d'ici à 2020.

Aussi, et même s'il n'est pas question de nier les problématiques spécifiques de sûreté des installations et de gestion des déchets, la fixation par la loi d'un tel objectif, combinée au plafonnement de la capacité de production à son niveau actuel prévu à l'article 55, fait courir le risque d'une remise en cause de ce qui demeure l'un des atouts principaux du modèle économique français. En outre, et bien que ce point soit à peine esquissé dans l'étude d'impact, l'État devra nécessairement indemniser l'exploitant, à hauteur de plusieurs milliards d'euros, au titre de la fermeture anticipée d'une partie de son parc de production.

Au-delà des considérations strictement économiques, une diminution trop brutale de la part du nucléaire dans le mix électrique qui ne serait pas compensée, dans le même temps, par un développement des EnR, par l'adaptation consécutive des réseaux et par la mise au point de moyens de stockage de l'électricité innovants obligerait à recourir à davantage d'énergies fossiles pour équilibrer le système, ce qui dégraderait d'autant notre bilan carbone et serait contradictoire avec l'objectif de réduction des gaz à effet de serre poursuivi par ailleurs.

L'exemple de la transition énergétique allemande ou « Energiewende » en atteste : la sortie progressive du nucléaire d'ici 2022 et la montée en puissance des EnR, qui a contraint à faire appel à des centrales thermiques au gaz, au charbon ou au lignite pour couvrir la demande, s'est accompagnée, au moins transitoirement, d'une hausse des émissions de gaz à effet de serre de 1,6 % en 2012 et de 2 % en 201320(*).

Aussi votre commission a-t-elle, sur la proposition de votre rapporteur, adopté une nouvelle rédaction de cet objectif qui vise à assurer une transition réaliste et garante d'une croissance économique durable tout en préservant le principe d'une diversification progressive de notre mix électrique et l'horizon d'une réduction, à terme, de la part du nucléaire à 50 %. Cette évolution ne devra ainsi pas mettre en péril l'indépendance énergétique de la France ni revenir sur le caractère à la fois compétitif et peu carboné de notre électricité.

Surtout, le pragmatisme invite à profiter de la fin de vie des installations existantes pour réduire progressivement la part de l'électricité nucléaire. Concrètement, plutôt que de fermer dès à présent des centrales encore sûres et rentables, la réduction du parc aura lieu sur des bases strictement techniques et économiques à mesure des décisions de mises à l'arrêt définitif prises après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ou à la demande de l'exploitant, soit que le régulateur considère que la sûreté des installations est insuffisante pour prolonger l'activité et recommande à l'autorité administrative la fermeture et le démantèlement des installations en application de l'article L. 593-23 du code de l'environnement21(*), soit que l'exploitant juge que ces installations, notamment au regard des investissements qu'il faudrait consentir pour en prolonger la durée de vie, ne sont plus suffisamment rentables.

Outre quatre amendements rédactionnels ou de correction, votre commission a par ailleurs adopté :

- un amendement de Mme Lamure et plusieurs de ses collègues complétant l'intitulé du titre Ier du projet de loi pour y faire figurer la nécessité de renforcer la compétitivité économique ;

- un amendement de votre rapporteur rétablissant l'ordre initial des objectifs visés à l'article L. 100-1 ;

- un amendement de la commission du développement durable complétant l'objectif de préservation de la santé et de l'environnement par la mention de la réduction de l'exposition des citoyens à la pollution de l'air ;

- un amendement de votre rapporteur définissant la notion de croissance verte introduite dans le code de l'énergie comme « un mode de développement économique respectueux de l'environnement, à la fois sobre et efficace en énergie et en consommation de ressources et de carbone, et garant de la compétitivité des entreprises » ;

- un amendement de votre rapporteur satisfaisant plusieurs amendements22(*) et qui précise l'objectif d'un relèvement progressif de la part carbone pour inclure le charbon, alors que n'étaient visés jusqu'à présent que l'électricité et le gaz, exempter la biomasse23(*) et prévoir que ce « verdissement » de la fiscalité énergétique devra être compensé, à due concurrence, par un allègement de la fiscalité pesant sur d'autres produits, travaux ou revenus ; il s'agit là, conformément aux engagements du Gouvernement, de faire en sorte que la fiscalité écologique ne soit pas punitive mais incitative et que soient ainsi préservés la compétitivité de nos entreprises et le pouvoir d'achat de nos concitoyens ;

- un amendement de la commission du développement durable précisant que les territoires à énergie positive ne se limitent pas au seul équilibre entre production et consommation d'énergie à l'échelle locale mais qu'ils peuvent aussi se fixer comme objectif de produire plus d'énergie qu'ils n'en consomment ;

- un amendement de votre rapporteur étendant le champ d'intervention de ces territoires à énergie positive aux actions de réduction des gaz à effet de serre et de réduction de la consommation des énergies fossiles ;

- un amendement de la commission du développement durable liant l'objectif de réduction des gaz à effet de serre de 40 % en 2030 aux engagements européens de la France, conformément à l'objectif, contraignant pour les États membres, fixé par le paquet climat-énergie européen ;

- un amendement de votre rapporteur visant à rendre l'objectif de réduction de la consommation énergétique finale à la fois plus compatible avec la préservation de la croissance économique et plus réaliste. Il s'agit, d'une part, de revenir à la rédaction initiale du projet de loi concernant l'objectif intermédiaire en se référant à un rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique - qui a l'avantage de ne pas fixer un objectif de baisse de la consommation en valeur absolue mais de mesurer l'efficacité énergétique par unité de produit intérieur brut - et, d'autre part, de viser, s'agissant de l'objectif final, une obligation de moyens plutôt que de résultat : la baisse de la consommation énergétique dépendant de nombreux facteurs exogènes - croissance économique, démographique, etc. -, il est en effet irréaliste de décréter dans la loi le niveau qu'atteindra cette consommation en 2050 ;

- plusieurs amendements identiques24(*) prévoyant la modulation de l'objectif de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles en fonction de leurs émissions respectives de gaz à effet de serre, l'effort de réduction devant d'abord se concentrer sur les énergies les plus émettrices, à commencer par le charbon ;

- un amendement de votre rapporteur satisfaisant en tout ou partie plusieurs amendements25(*) pour, d'une part, décliner l'objectif de développement des énergies renouvelables par grands secteurs afin de donner de la visibilité aux acteurs économiques et, d'autre part, ajouter un objectif de 10 % de gaz renouvelable dans la consommation de gaz en 2030 ;

- enfin, un amendement de votre rapporteur précisant que le Parlement est destinataire du rapport sur l'atteinte des objectifs dans les six mois suivant l'échéance de chaque période de la programmation pluriannuelle de l'énergie, et par conséquent dès 2018 pour le premier rapport, ainsi qu'un amendement de la commission du développement durable prévoyant que la révision des objectifs à laquelle pourrait conduire ce rapport doit être appréciée « au regard du développement des énergies renouvelables et de la compétitivité de l'économie ».

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 2 - Intégration des objectifs de la politique énergétique par l'ensemble des politiques publiques

Commentaire : cet article vise à intégrer à l'ensemble des politiques publiques les objectifs de la politique énergétique fixés à l'article 1er aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie.

I. Le projet de loi initial

L'article 2, dont les dispositions ne sont pas codifiées, a pour objet d'affirmer, dans son premier alinéa, que les politiques publiques intègrent les objectifs assignés à la politique énergétique par les articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l'énergie tels que modifiés par l'article 1er du projet de loi.

Les alinéas suivants précisent que les politiques publiques :

- « soutiennent la croissance verte (...) dans l'ensemble des secteurs de l'économie » par le développement de processus sobres en émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de la consommation d'énergie et de matière et par l'économie circulaire ;

- en matière économique, de recherche et d'innovation, d'éducation et de formation initiale et continue, « contribuent à ce nouveau mode de développement par les dispositifs réglementaires, financiers, fiscaux, incitatifs et contractuels » qu'elles mettent en place ;

- « concourent au renforcement de la compétitivité de l'économie française et à l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages » par la recherche d'un approvisionnement compétitif en énergie, le soutien au développement des filières à haute valeur ajoutée et créatrices d'emplois et l'accompagnement des transitions professionnelles.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Tout en convenant de l'absence de portée normative de ces dispositions et de leur caractère purement déclaratoire, l'Assemblée nationale a néanmoins maintenu cet article en lui apportant simplement quelques corrections rédactionnelles, la co-rapporteure considérant que « les principes énoncées par cet article revêtaient un caractère important pour nombre d'acteurs économiques et de collectifs citoyens ».

Elle a en outre ajouté un nouvel alinéa pour indiquer que « l'État mène une politique énergétique internationale ambitieuse et cohérente avec les politiques nationales et territoriales, en particulier en matière de lutte contre le changement climatique ».

III. La position de votre commission

Tout en partageant les réserves exprimées à l'Assemblée nationale sur le caractère excessivement « bavard » de cet article et pour les mêmes raisons que la co-rapporteure à l'Assemblée nationale, votre rapporteur vous propose cependant de conserver ces dispositions que votre commission a complétées en adoptant deux amendements :

- sur proposition de la commission du développement durable, il est précisé que les politiques publiques favorisent le déploiement de processus sobres en émissions de gaz à effet de serre mais aussi de « polluants atmosphériques » afin de placer la réduction de ces polluants, et notamment des particules fines, parmi les priorités des politiques environnementales et de santé publique ;

- par cohérence avec les articles 43 et 43 bis du présent projet de loi qui traitent des industries intensives en énergie et avec le nouvel article 44 ter relatif à la prise en compte des coûts indirects du CO2, votre commission a complété cet article, par des propositions à la rédaction voisine de votre rapporteur et de Mme Lamure et plusieurs de ses collègues, pour indiquer que les politiques publiques « garantissent un cadre réglementaire et fiscal favorable à l'attractivité de la France pour les investissements dans les industries intensives en énergie afin d'éviter le phénomène de fuite de carbone26(*) et de permettre une croissance durable ».

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

TITRE II - MIEUX RÉNOVER LES BÂTIMENTS POUR ÉCONOMISER L'ÉNERGIE, FAIRE BAISSER LES FACTURES ET CRÉER DES EMPLOIS
Article 3 AA - Objectif de rénovation énergétique de 500 000 logements par an à compter de 2017

Commentaire : cet article fixe comme objectif la rénovation de 500 000 logements par an à partir de 2017.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (loi Grenelle I) a fixé comme objectif la réduction des consommations d'énergie du parc des bâtiments existants « d'au moins 38 % d'ici à 2020 » ainsi que la rénovation de 400 000 logements chaque année à compter de 2013.

Plus précisément, l'État s'est fixé plusieurs objectifs :

- la rénovation des bâtiments de l'État à partir de 2012 avec l'objectif de diminuer de 40% au moins leurs consommations d'énergie et d'au moins 50 % leurs émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 ;

- l'exigence pour toutes les constructions neuves à compter de la fin 2012 de présenter une consommation d'énergie primaire inférieure à 50 kilowattheures en moyenne par mètre carré et par an, et à compter de 2020, une consommation inférieure à « la quantité d'énergie renouvelable produite dans ces constructions » ;

- la rénovation avant 2020 de 800 000 logements sociaux dont la consommation en énergie est supérieure à 230 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré et par an afin que leur consommation devienne inférieure à 150 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, adopté en séance publique, fixe comme objectif la rénovation de 500 000 logements par an à partir de 2017, dont la moitié au moins est occupée par des ménages aux revenus modestes.

III. La position de votre commission

M. François Hollande, président de la République, avait le 21 mars 2013 annoncé sa volonté de rénover énergétiquement 500 000 logements par an. Le présent article prolonge cet objectif au-delà de 2017.

Le présent article contribuera ainsi à la réalisation de l'objectif, mentionné à l'article 1er du présent projet de loi, de disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments seront rénovés en fonction de normes « bâtiment basse consommation » ou assimilé à l'horizon 2050.

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, l'objectif de rénovation de 500 000 logements concernerait à la fois le parc privé et le parc social, à hauteur respectivement de 380 000 logements privés et 120 000 logements sociaux.

Votre commission souscrit à cet objectif mais attire l'attention du Gouvernement sur le fait qu'il ne pourra être atteint que si les particuliers bénéficient des financements adéquats leur permettant de réaliser les travaux d'amélioration de la performance énergétique de leurs logements.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 A (titre préliminaire du livre Ier et article L. 101-2 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Rapport au Parlement sur la stratégie nationale à l'horizon 2050 pour mobiliser les investissements dans la rénovation des bâtiments

Commentaire : cet article prévoit que le Gouvernement remet tous les cinq ans au Parlement un rapport sur la stratégie nationale à l'horizon 2050 pour mobiliser les investissements dans la rénovation des bâtiments.

I. Le droit en vigueur

L'article 4 de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE prévoit que les États membres doivent établir une stratégie à long terme pour mobiliser les investissements dans la rénovation du parc de bâtiments à usage résidentiel ou commercial, public ou privé.

Cette stratégie comprend :

« - une présentation synthétique du parc national de bâtiments fondée, s'il y a lieu, sur un échantillonnage statistique ;

« - l'identification des approches rentables de rénovations adaptées au type de bâtiment et à la zone climatique ;

« - des politiques et mesures visant à stimuler des rénovations lourdes de bâtiments qui soient rentables, y compris des rénovations lourdes par étapes ;

« - des orientations vers l'avenir pour guider les particuliers, l'industrie de la construction et les établissements financiers dans leurs décisions en matière d'investissement ;

« - une estimation, fondée sur des éléments tangibles, des économies d'énergie attendues et d'autres avantages possibles. »

Cette stratégie devait être publiée d'ici le 30 avril 2014, puis révisée tous les trois ans. Le Gouvernement a transmis à la Commission européenne en juillet 2014 sa stratégie à long terme de rénovation du parc national de bâtiments.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit à l'initiative de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, lors de l'examen en commission, complète l'intitulé du titre préliminaire du livre Ier du code de la construction et de l'habitation relatif aux informations du Parlement en matière de logement afin de mentionner les informations en matière de rénovation énergétique des bâtiments.

En outre, il complète ce titre préliminaire par un nouvel article L. 101-2 qui prévoit que le Gouvernement devra remettre tous les cinq ans au Parlement un rapport sur la stratégie nationale à l'horizon 2050 afin de mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments qu'ils soient publics ou privés à usage résidentiel ou tertiaire. Cette stratégie comprend :

- l'analyse détaillée du parc de bâtiments, en particulier au regard de leur performance énergétique ;

- la présentation de stratégies de rénovation économiquement pertinentes selon les types de bâtiment et les zones climatiques ;

- le bilan des politiques conduites ;

- un programme d'actions visant à stimuler les rénovations lourdes de bâtiment rentables sur le plan économique ;

- un programme d'actions visant à orienter les particuliers, l'industrie de la construction et les établissements financiers dans leurs décisions d'investissement.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté trois amendements rédactionnels présentés par la co-rapporteure.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que la stratégie nationale pour mobiliser les investissements dans la rénovation des bâtiments fera l'objet de deux rapports du Gouvernement au contenu quasi identique, remis l'un à la Commission européenne, le second au Parlement.

Le contenu du rapport au Parlement sur la stratégie nationale diffère cependant sur trois points de celui remis à la Commission européenne :

- la périodicité du rapport : la stratégie présentée au Parlement fera l'objet d'un rapport tous les cinq ans tandis que la stratégie remise à la Commission européenne doit faire l'objet d'un rapport tous les trois ans ;

- l'horizon retenu : la stratégie présentée au Parlement a pour horizon 2050 tandis que la stratégie prévue par la directive a un horizon de long terme, pour l'après 2020 ;

- le contenu : la stratégie présentée au Parlement ne mentionne pas d'estimation des économies d'énergie attendues mais comprend en revanche un bilan des politiques conduites.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur afin de :

- lever une ambiguïté sur les bâtiments concernés par la stratégie nationale, en précisant qu'il s'agit des bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire.

- prévoir que ce rapport comportera l'estimation des économies attendues, élément qui figure dans la stratégie communiquée à la Commission européenne.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 B - Obligation d'ici à 2030 de rénover énergétiquement tous les bâtiments privés résidentiels consommant plus de 330 KWh d'énergie primaire

Commentaire : cet article prévoit que les bâtiments privés résidentiels consommant plus de 330 KWh d'énergie primaire par mètre carré et par an devront être rénovés énergétiquement avant 2030.

I. Le droit en vigueur

D'après les informations transmises par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), 10 149 000 logements (soit 33 % du parc résidentiel privé et social) ont une consommation supérieure à 330 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré et par an et appartiennent ainsi aux classes F ou G selon le classement du diagnostic de performance énergétique. Ces logements appartiennent pour l'immense majorité au parc privé, le parc social comptant 370 000 logements classés F ou G (soit 8 % du parc social).

TABLEAU DE SYNTHÈSE DE L'ÉTAT DU PARC DE LOGEMENTS
(Estimations basées sur une estimation des consommations conventionnelles)

Étiquette

Consommation (kWhep/m²/an)

Parc social

Parc résidentiel
(social et privé)

nombre de logements

part du parc

nombre de logements

part du parc

A

< 50

27 000

1%

35 000

0%

B

51 < < 90

270 000

6%

841 000

3%

C

91 < 150

1 600 000

35%

4 286 000

14%

D

151 < < 230

1 670 000

37%

7 519 000

25%

E

231 < < 330

610 000

13%

7 604 000

25%

F

331 < < 450

220 000

5%

5 266 000

17%

G

> 450

150 000

3%

4 883 000

16%

Total

4 547 000

 

30 434 000

 

Source : Etude Energies Demain « Évaluation de la performance énergie-climat du parc social français au 1er janvier 2012 » pour la CDC, mars 2013 et Etude Energies Demain et Tribu Energies « Etude socio-technico-économique du gisement de travaux de rénovation énergétique dans le secteur immobilier résidentiel » pour la DHUP, mars 2011.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit à l'initiative de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, lors de l'examen en commission, puis précisé lors de l'examen en séance publique, fixe pour objectif que les bâtiments privés résidentiels consommant plus de 330 KWh d'énergie primaire par mètre carré et par an devront être rénovés avant 2030.

III. La position de votre commission

Les logements sociaux les plus énergivores font déjà l'objet d'une obligation de rénovation. En effet, la loi Grenelle I a fixé comme objectif la rénovation avant 2020 de 800 000 logements sociaux dont la consommation en énergie est supérieure à 230 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré et par an, afin que leur consommation devienne inférieure à 150 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré.

Le présent article vient utilement étendre l'obligation de rénovation des bâtiments les plus énergivores au parc privé. Il contribuera ainsi à la réalisation de l'objectif, mentionné à l'article 1er du présent projet de loi, de disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments seront rénovés en fonction de normes « bâtiment basse consommation » ou assimilé à l'horizon 2050.

Votre commission souscrit pleinement à la volonté d'éradiquer autant que possible les « passoires thermiques » qui abritent le plus souvent nos concitoyens parmi les plus modestes. Elle souhaite cependant de nouveau attirer l'attention du Gouvernement sur le fait que l'éradication de ces logements parmi les plus énergivores suppose la mise en place de financements adéquats.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (article L. 123-5-2 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Possibilité de dérogation aux règles d'urbanisme pour isoler extérieurement les bâtiments

Commentaire : cet article a pour objet d'autoriser des dérogations aux règles d'urbanisme afin de permettre l'isolation extérieure d'un bâtiment.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 111-6-2 du code de l'urbanisme prévoit que le permis de construire ou d'aménager et la décision prise sur une déclaration préalable ne peuvent s'opposer, nonobstant les règles relatives à l'aspect extérieur des constructions, à :

l'utilisation de matériaux renouvelables ou de matériaux ou procédés de construction permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre ;

l'installation de dispositifs favorisant la retenue des eaux pluviales ou la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de consommation des occupants de l'immeuble.

Le permis peut néanmoins comporter des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant.

Toutefois, ces dérogations automatiques aux règles relatives à l'aspect extérieur ne s'appliquent pas :

- dans les secteurs sauvegardés ;

- dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (article L. 642-1 du code du patrimoine) ;

- dans les périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques (article L. 621-30 du code du patrimoine) ;

- dans les sites inscrits ou classés (articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement) ;

- à l'intérieur du coeur d'un parc national (article L. 331-2 du code de l'environnement) ;

- aux travaux portant sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou adossé à un immeuble classé, ou sur un immeuble protégé (article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme) ;

- dans des périmètres délimités par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ; cette délibération, prise après avis de l'architecte des Bâtiments de France, doit être motivée par la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines.

Par ailleurs, toute règle nouvelle qui, à l'intérieur d'un des périmètres concernés par l'exception à la dérogation, interdirait ou limiterait l'installation des dispositifs précités doit faire l'objet d'une justification particulière.

En application de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) peut définir des règles relatives à « l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale et paysagère, à la performance énergétique et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant. »

Enfin, l'article L. 123-5-1 du code de l'urbanisme permet à l'autorité compétente, par décision motivée, de déroger à certaines règles d'urbanisme dans les zones tendues. L'autorité compétente pour délivrer le permis peut notamment déroger sous certaines conditions aux règles relatives au gabarit et à la densité ou aux règles de retrait fixant une distance minimale par rapport aux limites séparatives.

II. Le projet de loi initial

Le Gouvernement a constaté que les règles d'urbanisme pouvaient dans certains cas empêcher de rénover énergétiquement un bâtiment par le recours à une isolation par l'extérieur.

Afin de permettre d'atteindre l'objectif de 500 000 rénovations lourdes par an et pour remédier aux freins nés de l'application des règles d'urbanisme, le Gouvernement a souhaité permettre qu'il leur soit dérogé sous certaines conditions.

L'article L. 111-6-2 du code de l'urbanisme est ainsi complété afin de prévoir que les règles d'urbanisme relatives à l'aspect extérieur, à l'emprise au sol, à la hauteur et à l'implantation des constructions sont inopposables, dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, en cas de rénovation thermique par recours à l'isolation extérieure, par surélévation des toitures ou par l'installation de dispositifs de protection contre le rayonnement solaire en saillie des façades.

Toutefois, cette dérogation n'est pas applicable :

- dans les secteurs sauvegardés ;

- aux travaux portant sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou adossé à un immeuble classé, ou sur un immeuble protégé (article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme).

L'étude d'impact précise que le décret en Conseil d'État limitera dans la majorité des cas la saillie sur façade à 20 cm par rapport aux règles d'emprise et d'implantation des constructions.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, adopté lors de l'examen en commission, les députés ont adopté, lors de l'examen en séance publique, un amendement de M. Bertrand Plancher, contre l'avis de la commission mais avec le soutien du Gouvernement, consistant à prévoir que la limitation en hauteur des bâtiments prévue dans le PLU ne peut avoir pour conséquence d'introduire une limitation du nombre d'étages plus contraignante, selon le système de construction choisi.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que le dispositif de dérogation automatique assorti d'exceptions était particulièrement complexe et qu'il avait suscité de nombreuses réactions de la part des professionnels entendus sur son application et surtout sur le champ des exceptions à la dérogation.

Il a souhaité retenir un autre principe : celui de la dérogation motivée. En conséquence, votre rapporteur a proposé la création d'un nouvel article L. 123-5-2 dans le code de l'urbanisme inséré après l'article L. 123-5-1 qui prévoit déjà la possibilité de déroger à certaines règles d'urbanisme dans les zones tendues.

Ainsi, l'autorité chargée de délivrer le permis de construire, le permis d'aménager, pourrait déroger, dans les limites fixées par décret en Conseil d'État, à certaines règles d'urbanisme, afin de faciliter la mise en oeuvre d'une isolation par l'extérieur, d'une isolation par surélévation des toitures ou de l'installation de dispositifs de protection contre le rayonnement solaire.

Sont concernées par la possibilité de dérogation les règles relatives à l'emprise au sol, à la hauteur, à l'implantation et à l'aspect extérieur des constructions des plans locaux d'urbanisme, des plans d'occupation des sols et des plans d'aménagement de zone. Ainsi, les règles relatives aux bâtiments classés ou protégés, ou encore aux bâtiments situés dans une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) ou d'une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) continueront de s'appliquer.

La décision accordant une telle dérogation devra être motivée.

Enfin, cette décision pourra contenir des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration du projet dans le milieu environnant.

Votre commission a adopté l'amendement de réécriture du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (articles L. 123-1-5 et L. 128-1 du code de l'urbanisme) - Institution d'obligations de performances énergétiques et environnementales dans les documents d'urbanisme - Exemplarité de la construction sous maîtrise d'ouvrage public - Partenariat université/pouvoirs publics pour mener des expérimentations en matière d'économie d'énergie - Actions de sensibilisation des utilisateurs à la maîtrise d'énergie

Commentaire : le présent article favorise le développement des bâtiments à énergie positive et l'exemplarité des constructions sous maîtrise d'ouvrage publique et prévoit des actions de sensibilisation des utilisateurs à leur consommation d'énergie ainsi que la conclusion de partenariats pouvoirs publics/universités pour mener des expérimentations en matière d'économie d'énergie.

I. Le droit en vigueur

A. Règles fixées par le règlement du PLU en matière de caractéristiques architecturale, urbaine et écologique

En application du III de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, le règlement du plan local d'urbanisme peut fixer des caractéristiques architecturale, urbaine et écologique applicables à certains secteurs ou certaines constructions. Ainsi, le règlement peut-il :

- déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords (1°) ;

- identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les espaces à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique (2°) ;

- imposer dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs une densité minimale de constructions (3°) ;

- délimiter les secteurs dans lesquels la délivrance du permis de construire peut être subordonnée à la démolition de tout ou partie des bâtiments existants sur le terrain où l'implantation de la construction est envisagée (4°) ;

- localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles (5°) ;

imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements, notamment dans les secteurs ouverts à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées (6°).

B. Règles relatives au bonus de constructibilité

L'article L. 128-1 du code de l'urbanisme, introduit par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique dite loi POPE et modifié ensuite à plusieurs reprises, prévoit sous certaines conditions la possibilité de bénéficier d'un bonus de constructibilité.

Ainsi, dans les zones urbaines ou à urbaniser, le règlement peut autoriser pour les constructions qui satisfont à « des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération » un dépassement dans la limite de 30 % des règles relatives au gabarit prévu dans un PLU ou un document d'urbanisme en tenant lieu. Un décret détermine les critères de performance et les équipements concernés.

Toutefois, ce dépassement est ramené à 20 % :

- dans les secteurs sauvegardés ;

- dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (article L. 642-1 du code du patrimoine) ;

- dans les périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques (article L. 621-30-1 du code du patrimoine) ;

- dans les sites inscrits ou classés (articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement) ;

- à l'intérieur du coeur d'un parc national (article L. 331-2 du code de l'environnement) ;

- en cas de travaux portant sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou adossé à un immeuble classé, ou sur un immeuble protégé (article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme).

Ce dépassement ne peut déroger aux servitudes d'utilité publique.

II. Le projet de loi initial

Le I du projet de loi initial réécrit le 6° du III de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme afin de prévoir la possibilité pour le règlement du PLU d'imposer aux constructions de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées et une production minimale d'énergie renouvelable éventuellement fonction des caractéristiques du projet.

Le II prévoit que les nouvelles constructions sous maîtrise d'ouvrage de l'État, de ses établissements et des collectivités locales font preuve d'exemplarité énergétique et sont si possible à énergie positive.

Enfin, le III modifie l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme afin de prévoir que le bonus de constructibilité s'applique aux constructions satisfaisant à des critères de performances environnementales.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale


· Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté plusieurs amendements au I :

- de M. Martial Saddier tendant à préciser que le règlement du plan local d'urbanisme pourra imposer le cas échéant, une production minimale d'énergie renouvelable non seulement en fonction des caractéristiques du projet mais aussi de la consommation des sites concernés. L'auteur de l'amendement souhaitait en effet permettre que l'installation soit surdimensionnée ;

- de M. Martial Saddier, de M. Julien Aubert, de M. Bertrand Pancher et de M. Joël Giraud, visant à préciser que la production minimale d'énergie imposée par le règlement précité pourra être localisée dans le bâtiment, sur le secteur ou à proximité. Les auteurs des quatre amendements identiques souhaitaient que soient pris en compte les modes de production d'énergies renouvelables collectifs, comme les réseaux de chaleur alimentés par des énergies renouvelables.

Au II, outre des amendements rédactionnels, les députés ont adopté des amendements :

- de M. Martial Saddier et de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, tendant à préciser que les nouvelles constructions sous maîtrise d'ouvrage publique doivent faire preuve d'exemplarité énergétique mais aussi environnementale et doivent également, lorsque cela est possible, être à haute performance environnementale ;

- du Gouvernement visant à compléter ce paragraphe en précisant que les collectivités territoriales pourront pour les bâtiments à énergie positive bonifier leurs aides ou les leur octroyer en priorité.

Au III, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement visant à étendre le bonus de constructibilité aux constructions satisfaisant non seulement à des critères de performances environnementales mais aussi aux bâtiments à énergie positive.

Enfin, ils ont inséré un paragraphe IV, à l'initiative de Mme Frédérique Massat, qui prévoit la mise en place d'actions de sensibilisation des utilisateurs à la maîtrise de leurs consommations.


· Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté :

- un amendement rédactionnel au I de Mme Sabine Buis, co-rapporteure ;

- un amendement de M. Daniel Goldberg au II qui vise à étendre les aides financières pouvant être octroyées par les collectivités territoriales aux bâtiments faisant preuve d'exemplarité énergétique et environnementale ;

- un amendement de M. Christophe Premat qui insère un nouveau paragraphe ayant pour objet de permettre à l'État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics qui établissent un plan climat-air-énergie territorial de conclure un partenariat avec les universités et les établissements d'enseignement supérieur afin de mettre en oeuvre des expérimentations et des innovations en matière d'économie d'énergie ;

- un amendement de précision de Mme Sabine Buis, co-rapporteure au IV.

IV. La position de votre commission


· Votre rapporteur constate que cet article fait référence à plusieurs reprises aux bâtiments à énergie positive ou aux bâtiments à haute performance environnementale.

Selon les informations transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), la définition du bâtiment à énergie positive devrait se fonder sur la loi Grenelle I qui précisait qu'à l'horizon 2020, les constructions neuves devraient présenter « une consommation d'énergie primaire inférieure à la quantité d'énergie renouvelable produite dans ces constructions, et notamment le bois-énergie ». Ainsi, un bâtiment à énergie positive devrait :

- présenter une bonne sobriété énergétique, c'est-à-dire que son besoin en énergie serait faible, grâce à l'implantation du bâtiment, à son orientation et à la qualité de son enveloppe (isolation, fenêtres, etc.) ;

- présenter une bonne efficacité énergétique, grâce à des équipements de chauffage et d'eau chaude sanitaire de très bon rendement (chaudières, pompes à chaleur, etc.) ;

- utiliser des énergies renouvelables pour compenser tout ou partie de sa consommation, par exemple le bois-énergie, l'énergie solaire, la géothermie ou des réseaux de chaleur.

Ce bâtiment devrait ainsi combiner performance énergétique et recours aux énergies renouvelables.

Un bâtiment à haute performance environnementale devrait, quant à lui, être un bâtiment qui minimise son impact sur l'environnement sur l'ensemble de son cycle de vie, en particulier en ce qui concerne la consommation d'énergie, les émissions de gaz à effet de serre, la production de déchets et la consommation d'eau.

Votre rapporteur n'a pas souhaité définir dans le projet de loi ces notions de bâtiments à énergie positive et de bâtiments à haute performance environnementale afin de permettre leur adaptation aux évolutions des performances énergétiques.


· Votre commission a adopté neuf amendements à cet article.

Au II, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que les constructions sous maîtrise d'ouvrage publique seront chaque fois que possible à énergie positive ou à haute performance environnementale. Votre rapporteur a en effet estimé qu'un cumul de critères pourrait conduire à l'effet inverse de celui recherché et décourager les pouvoirs publics et notamment les collectivités territoriales de s'engager dans la construction de bâtiments exemplaires sur le plan énergétique et environnemental.

Par ailleurs, votre rapporteur souscrit à l'idée de sensibiliser le public à la maîtrise de leur consommation d'énergie. Votre commission a supprimé, à l'initiative de votre rapporteur, le IV relatif à de telles actions et intégré son contenu au II. Cette modification permet ainsi de clarifier le dispositif en prévoyant qu'il s'agit d'actions de sensibilisation des utilisateurs des nouvelles constructions sous maîtrise d'ouvrage de l'État, de ses établissements publics ou des collectivités territoriales.

Votre commission a également adopté trois amendements identiques présentés par votre rapporteur, Mmes Dominique Estrosi-Sassone et Marie-Noëlle Lienemann tendant à prévoir que les aides financières octroyées par les collectivités territoriales seront destinées aux bâtiments faisant preuve d'exemplarité énergétique et environnementale ou à ceux à énergie positive, sans exiger le cumul de ces deux critères.

Le II bis relatif à la conclusion de partenariats entre l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics qui établissent un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) avec les universités et les établissements supérieurs pour mettre en oeuvre des innovations et expérimentations en matière d'économies d'énergie a été supprimé à l'initiative de votre rapporteur. Ce dernier a en effet constaté que la conclusion de tels partenariats était déjà possible et qu'une disposition législative spécifique à cette fin n'était pas nécessaire.

Au III, votre commission a adopté deux amendements identiques présentés par Mmes Dominique Estrosi-Sassone et Marie-Noëlle Lienemann prévoyant que le bonus de constructibilité s'applique aux constructions faisant preuve d'exemplarité énergétique ou environnementale ainsi qu'aux bâtiments à énergie positive.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur afin de procéder à une correction d'erreur de référence dans l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis A (article L. 142-1 du code de la construction et de l'habitation) - Composition du conseil d'administration du Centre scientifique et technique du bâtiment

Commentaire : cet article précise les règles de gouvernance du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB).

I. Le droit en vigueur

Le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) qui est un établissement public à caractère industriel et commercial, a pour mission :

- de réaliser ou de faire réaliser des recherches scientifiques et techniques en lien avec la préparation ou la mise en oeuvre de politiques publiques relative à la construction et à l'habitat ;

- d'évaluer des politiques publiques en matière de construction et d'habitation ;

- de réaliser des essais et délivrer des certifications, sur demande dans des domaines se rattachant à l'objet de ses activités.

Son conseil d'administration comprend 18 membres :

- six représentants de l'État ;

- six personnalités qualifiées ;

- six représentants des salariés élus.

Les membres exercent un mandat de cinq ans, renouvelable trois fois.

Le président du conseil d'administration est nommé par décret après avis du ministre chargé de la construction, parmi les membres de ce conseil et après consultation de ce dernier.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit par un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut adopté en séance publique, reprend une proposition27(*) de nos collègues Jean-Yves Le Déaut et Marcel Deneux. Cet article soumet le CSTB au contrôle du Parlement en prévoyant que :

- le président du CSTB sera nommé en Conseil des ministres après avis des commissions permanentes compétentes du Parlement, pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois ;

- le CSTB comprendra au sein du conseil d'administration des parlementaires qui siègeront aux côtés de représentants de l'État, de salariés élus, des collectivités territoriales et de personnalités qualifiées ;

- le CSTB transmettra chaque année son rapport annuel d'activité au Parlement (commissions permanentes compétentes et Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques) et au Gouvernement.

III. La position de votre commission

Votre commission partage le souhait de nos collègues membres de l'OPECST de renforcer le contrôle du Parlement sur le CSTB qui joue un rôle essentiel d'appui technique des ministères dans l'élaboration des règlementations thermiques.

Outre une précision d'ordre rédactionnel, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a adopté un amendement supprimant l'avis des commissions permanentes des assemblées préalable sur la nomination du président du conseil d'administration du CSTB, considérant que cette disposition était contraire à la Constitution. En effet, dans sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Conseil constitutionnel a considéré que le principe de séparation des pouvoirs s'opposait en l'absence de dispositions constitutionnelles le permettant à ce que « le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle soit subordonné à l'audition par les assemblées parlementaires des personnes dont la nomination est envisagée ».

Votre commission a constaté qu'aucun projet ou proposition de loi organique n'avait été déposé afin de soumettre la nomination du président du conseil d'administration du CSTB à la procédure de l'alinéa 5 de l'article 13 de la Constitution.

En termes d'opportunité, votre commission a en outre estimé que le contrôle du Parlement devait s'exercer sur les nominations les plus importantes pour la vie économique de la Nation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis B (articles L. 142-3 à L. 142-6 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique

Commentaire : cet article crée un Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut, sous-amendé par le Gouvernement, crée un Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique.

Trois nouveaux articles L. 142-3 à L. 142-5 qui définissent le rôle et le fonctionnement de ce nouveau conseil sont ainsi créés dans le code de la construction et de l'habitation.

Le nouvel article L. 142-3 précise la composition du conseil qui comprendrait des représentants des catégories socio-professionnelles, organismes ou associations directement concernés par l'amélioration de la qualité de la construction. Le président du conseil serait nommé par le ministre chargé de la construction. Le secrétariat du conseil serait assuré par les services du ministre chargé de la construction.

Le nouvel article L. 142-4 précise que le conseil formule un avis préalable sur tous les actes législatifs et réglementaires relatifs au secteur de la construction. Cet avis est rendu public. L'autorité administrative ne peut s'en écarter que par une décision « dûment motivée » publiée dans le rapport annuel d'activité du conseil.

Par ailleurs, le conseil peut être saisi par le Gouvernement, les présidents des commissions permanentes et de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques de tout sujet relatif à la réglementation des bâtiments.

Enfin, le nouvel article L. 142-5 prévoit qu'un décret en Conseil d'État précisera les règles d'organisation, de fonctionnement et de contrôle du conseil.

II. La position de votre commission

Le Gouvernement envisageait de créer au 1er octobre 2014 par voie règlementaire un Conseil supérieur de la construction chargé de donner un avis consultatif sur toutes dispositions règlementaires concernant le secteur de la construction et en particulier sur les dispositions relatives aux règlementations techniques dans la construction, aux labels règlementaires dans le bâtiment et à la règlementation des produits et matériaux de construction. Cette proposition faisait suite aux propositions du groupe de travail « Objectif 500 000 ».

Votre commission a adopté un amendement de réécriture de cet article présenté par votre rapporteur dans un souci de plus grande lisibilité. Cette nouvelle rédaction de l'article s'est largement inspirée des dispositions qu'envisageait de prendre le Gouvernement par décret.

Il est ainsi proposé que le chapitre II du titre IV du livre Ier du code de la construction et de l'habitation qui comprend actuellement les articles consacrés au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), soit renommé et comprenne deux sections, l'une consacrée au CSTB et la seconde au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique. Cette nouvelle section comprendrait quatre articles :

- l'article L. 142-3 est consacré aux missions du conseil : conseiller les pouvoirs publics dans la définition, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques relatives à la construction et sur l'adaptation des règles relatives à la construction aux objectifs de développement durable.

Sont ici reprises les missions que le Gouvernement comptait initialement confier au conseil supérieur. Il est également précisé que le conseil formule un avis consultatif sur les projets de textes législatifs et règlementaires.

L'obligation pour l'autorité administrative souhaitant s'écarter de l'avis du conseil de motiver sa décision n'a pas été retenue, votre rapporteur ayant estimé que cette disposition qui ne figurait pas dans le projet de décret initial était très contraignante pour le Gouvernement ;

- l'article L. 142-4 est consacré à la saisine par les présidents des assemblées. Votre rapporteur a considéré qu'il appartenait au président des assemblées de saisir ce conseil de toute question relative à la règlementation des bâtiments et non aux présidents des commissions permanentes et de l'OPECST ;

- l'article L. 142-5 est consacré à la composition du conseil qui comprendrait des représentants des professionnels de la construction, des parlementaires, des représentants des collectivités territoriales, des associations et des personnalités qualifiées. Est ainsi reprise la composition initialement envisagée par le Gouvernement ;

- enfin l'article L. 142-6 renvoie à un décret le soin de préciser les règles de désignation des membres du conseil et de fonctionnement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 bis (article L. 111-10-5 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Carnet numérique de suivi et d'entretien du logement

Commentaire : cet article prévoit la mise en place d'un carnet de suivi et d'entretien du logement, à compter de 2017, pour toutes nouvelles constructions, et à compter de 2025 pour les logements faisant l'objet d'une mutation.

I. Le droit en vigueur

L'acquéreur d'un bien immobilier obtient des informations sur l'état du logement et de l'immeuble, par la remise lors de la vente du dossier de diagnostic technique et, lorsque l'immeuble est soumis au statut de la copropriété, du carnet d'entretien de l'immeuble.


· Le dossier de diagnostic technique

L'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation, introduit par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), prévoit qu'en cas de vente d'un bien immobilier, un dossier de diagnostic technique est annexé à la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l'acte authentique de vente.

Ce dossier de diagnostic technique comprend :

- le constat de risque d'exposition au plomb (articles L. 1334-5 et L. 1334-6 du code de la santé publique) ;

- l'état mentionnant la présence ou l'absence de matériaux ou produits contenant de l'amiante (article L. 1334-13 CSP) ;

- l'état relatif à la présence de termites (article L. 133-6 CSP) ;

- l'état de l'installation intérieure d'électricité et celui de l'installation intérieure de gaz réalisées depuis plus de 15 ans, afin d'évaluer les risques pour la sécurité des personnes (articles L. 134-6 et L. 134-7 CCH) ;

- l'état des risques naturels et technologiques, dans les zones mentionnées au I de l'article L. 125-5 du code de l'environnement ;

- le document établi à l'issue du contrôle des installations d'assainissement non collectif (article L. 1331-11-1 CSP) ;

- l'information sur la présence d'un risque de mérule, dans les zones prévues à l'article L. 133-8 ;

- le diagnostic de performance énergétique qui comprend :

- la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour une utilisation standardisée du bâtiment et une classification en fonction de valeurs de référence ;

- des recommandations destinées à améliorer la performance énergétique du bâtiment.


· Le carnet d'entretien de l'immeuble

En application de l'article 18 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, le syndic doit établir, tenir à jour et à disposition des copropriétaires un carnet d'entretien de l'immeuble. Ce carnet doit contenir au minimum les éléments suivants :

- l'adresse de l'immeuble pour lequel il est établi ;

- l'identité du syndic en exercice ;

- les références des contrats d'assurances de l'immeuble souscrits par le syndicat des copropriétaires, ainsi que leur date d'échéance ;

- l'année de réalisation des travaux importants (ex. ravalement des façades, réfection des toitures, remplacement de l'ascenseur, de la chaudière ou des canalisations) et l'identité des entreprises ayant réalisé ces travaux ;

- le cas échéant, les références des contrats d'entretien et de maintenance des équipements communs, et leur date d'échéance ;

- le cas échéant, l'échéancier du programme pluriannuel de travaux décidé par l'assemblée générale.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale


· Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, complétant la section 4 du chapitre Ier du titre Ier du code de la construction et de l'habitation relative à la performance énergétique et environnementale et caractéristiques énergétiques et environnementales par un article L. 111-10-5 relatif au carnet de santé numérique du logement.

Ce nouvel article crée un carnet de santé numérique pour tous les immeubles privés à usage d'habitation avec un double objectif :

- améliorer la connaissance d'un logement par son propriétaire ou son occupant ;

- favoriser la réalisation de travaux d'amélioration de la performance énergétique.

À ces fins, le carnet doit mentionner l'ensemble des informations utiles à sa bonne utilisation, à son entretien et à l'amélioration progressive de sa performance énergétique. Ces informations seront précisées par décret en Conseil d'État.

Le carnet est obligatoire à compter de 2017, pour toutes nouvelles constructions, et à compter de 2025, pour les logements faisant l'objet d'une mutation.

Un décret en Conseil d'État précise les modalités d'intégration dans ce carnet des différents diagnostics prévus à l'article L. 271-4 code de la construction et de l'habitation.

Enfin, dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport sur l'extension de ce carnet aux bâtiments tertiaires, en particulier publics.


· Lors de l'examen en séance publique, outre un amendement de précision de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, les députés ont adopté cinq amendements de la co-rapporteure afin de renommer le carnet de santé numérique « carnet numérique de suivi et d'entretien », cette nouvelle dénomination étant considérée plus neutre.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que le carnet numérique de suivi et d'entretien permettra une information complète de l'acquéreur quant à l'état du bien et sera un bon outil d'aide à la gestion du logement et à l'amélioration de sa performance énergétique.

Le carnet numérique de suivi et d'entretien doit être distingué du passeport énergétique qui est un programme de planification des travaux d'amélioration de la performance énergétique basé sur un audit thermique. Il se distingue également du carnet d'entretien de l'immeuble en copropriété.

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, le carnet numérique de suivi et d'entretien devrait comprendre les plans du bâtiment et du logement, les caractéristiques des matériaux et produits utilisés, les diagnostics de performance énergétique, les manuels d'entretien des équipements de chauffage. L'accès par la voie numérique devrait être privilégié.

Votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur à cet article.

Le projet de loi prévoyait que le carnet serait créé pour tous les immeubles privés à usage d'habitation. Certaines personnes entendues ont fait part à votre rapporteur de leurs interrogations quant au champ d'application de cette disposition. Pour lever toute ambiguïté, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a clarifié le dispositif en prévoyant qu'il s'appliquerait à l'ensemble des logements, à l'exception des logements sociaux, pour lesquels le dispositif n'apparaît pas pertinent dans la mesure où ces logements sont très peu vendus et où le dispositif a notamment pour objectif l'information de l'acquéreur d'un logement.

Outre des modifications rédactionnelles, votre commission a précisé que le carnet mentionnera également les informations relatives à l'entretien, à la bonne utilisation et à l'amélioration progressive de la performance énergétique des parties communes lorsque le logement est soumis au statut de la copropriété. Ce carnet numérique fera ainsi le lien avec les éléments du carnet d'entretien de l'immeuble qui existe déjà pour les copropriétés.

En conséquence, le carnet intègrera le dossier de diagnostic technique mentionné à l'article L. 271-4 (qui comprend les diagnostics obligatoires), et lorsque le logement est soumis au statut de la copropriété, les documents mentionnés à l'article L. 721-2 (le diagnostic technique global, le carnet d'entretien de l'immeuble, le montant de la part du fonds de travaux rattachée au lot principal vendu...) obligatoirement remis à l'acquéreur lors d'une vente.

Cette disposition permettra au propriétaire de disposer dans un seul carnet numérique l'ensemble des éléments nécessaires à l'entretien et à l'amélioration de son bien.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 ter (article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Intégration de la performance énergétique dans les critères de décence d'un logement

Commentaire : cet article a pour objet d'intégrer la performance énergétique dans les critères de décence d'un logement.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 prévoit que le bailleur doit remettre au locataire un logement décent « ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation ».

Un décret en Conseil d'État précise les caractéristiques de ce logement décent qui doit notamment assurer le clos et le couvert, avoir des dispositifs de retenue des personnes dans un état conforme à leur usage, des réseaux de branchements d'électricité et de gaz conforme aux normes de sécurité, des dispositifs d'ouverture et de ventilation permettant le renouvellement adapté de l'air et un éclairage suffisant.

Le logement doit en outre comporter un certain nombre d'éléments d'équipement tels qu'une installation permettant un chauffage normal, une installation d'alimentation en eau potable ou encore une installation sanitaire. Enfin, le logement décent doit avoir une surface habitable d'au-moins 9 mètres carrés.

Le locataire peut demander au propriétaire la mise en conformité du logement sans que son contrat de location soit remis en cause. En l'absence d'accord entre les parties ou de réponse du propriétaire dans un délai de deux mois, la commission départementale de conciliation peut être saisie.

En cas de location d'un logement ne répondant pas aux critères de décence précités, plusieurs sanctions sont encourues par le bailleur :

- la suspension automatique du versement direct des allocations logement au bailleur ;

- la réalisation de travaux dans un délai déterminé, ordonnée par le juge ;

- une réduction du montant du loyer ou la suspension, avec ou sans consignation, du paiement du loyer et de la durée du bail jusqu'à l'exécution de ces travaux, décidée par le juge en application de l'article 20-1 de la loi précitée.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du texte en commission, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement tendant à intégrer la performance énergétique dans les critères de décence d'un logement.

Un décret en Conseil d'État précisera le critère minimal de performance énergétique et le calendrier de mise en oeuvre de ce nouveau critère.

III. La position de votre commission

Votre commission partage le souci du Gouvernement d'éradiquer les logements s'apparentant à des passoires énergétiques occupés le plus souvent par des ménages parmi les plus modestes. Elle souhaite néanmoins attirer l'attention du Gouvernement sur les modalités de mise en oeuvre de ce nouveau critère, et sur la nécessité de laisser le temps aux propriétaires de ces logements de réaliser les travaux et de leur permettre de bénéficier d'aides à cette fin.

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement de clarification rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (articles L. 111-9, L. 111-10 et L. 111-11-3 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Obligation d'améliorer la performance énergétique et environnementale des bâtiments en cas de travaux - Extension de la garantie décennale - Aides publiques à la rénovation

Commentaire : cet article précise les modalités d'amélioration de la performance énergétique et des caractéristiques acoustiques des bâtiments en cas de travaux importants ainsi que les aides publiques versées à cette fin. Il précise également les règles applicables en matière de garantie décennale.

I. Le droit en vigueur

L'article 5 concerne des dispositifs divers qui peuvent être regroupés sous trois rubriques :

- l'amélioration de la performance énergétique et environnementale et les caractéristiques acoustiques des bâtiments en cas de travaux ;

- les aides publiques à la rénovation ;

- l'application de la garantie décennale.

A. Amélioration de la performance énergétique et environnementale et des caractéristiques acoustiques des bâtiments

1. Amélioration de la performance énergétique et environnementale des bâtiments lors de travaux

L'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine les caractéristiques énergétiques et environnementales et la performance énergétique et environnementale de bâtiments faisant l'objet de travaux, en prenant en compte le coût de ces travaux et la valeur du bâtiment. Ces caractéristiques énergétiques sont déterminées au regard « des émissions de gaz à effet de serre, de la maîtrise de l'énergie, de la production d'énergie renouvelable, de la consommation d'eau et de la production de déchets ».

Il détermine également les catégories de bâtiments qui font l'objet, avant le début des travaux, d'une étude de faisabilité technique et économique qui doit évaluer les différentes solutions d'approvisionnement en énergie.

Il fixe les caractéristiques thermiques que doivent respecter les nouveaux équipements, ouvrages ou installations mis en place dans des bâtiments existants.

Cet article prévoit enfin l'évaluation des mesures visant à améliorer les caractéristiques thermiques et la performance énergétique des bâtiments et leur impact sur les loyers, les charges locatives et le coût de la construction dans les cinq ans de la loi dite POPE.

2. Caractéristiques acoustiques des bâtiments

Les articles L. 111-11 à L. 111-11-2 du code de la construction et de l'habitation sont relatifs aux règles que doivent respecter les bâtiments sur le plan acoustique.

Ainsi, les contrats de louage d'ouvrage qui ont pour objet la construction des bâtiments d'habitation sont « réputés » contenir les dispositions légales et règlementaires relatives aux exigences minimales en matière d'isolation phonique. Les travaux qui répondent à ces exigences relèvent de la garantie de parfait achèvement.

3. Critères de performance des constructions neuves

L'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer pour les constructions nouvelles :

- leurs caractéristiques et leur performance énergétiques et environnementales en fonction des différentes catégories de bâtiments ;

- à partir de 2020, le niveau d'émissions de gaz à effet de serre pris en considération dans la définition de leur performance énergétique et une méthode de calcul de ces émissions adaptée ;

- les modalités d'attestation par le maître d'ouvrage de la réalisation d'une étude de faisabilité relative aux approvisionnements en énergie et de prise en compte de la réglementation thermique, lors du dépôt du dossier de demande de permis de construire ;

- les catégories de bâtiments qui font l'objet, avant leur construction, d'une étude de faisabilité technique et économique, évaluant pour certaines catégories d'entre eux les diverses solutions d'approvisionnement en énergie ;

- le contenu et les modalités de réalisation de cette étude.

4. Utilisation des matériaux biosourcés

L'article R. 111-22-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les bâtiments nouveaux qui intègrent un taux minimal de matériaux biosourcés, c'est-à-dire de matières issues de la biomasse végétale ou animale, et répondent à certaines caractéristiques pouvant obtenir un label « bâtiment biosourcé ».

D'après une étude sur le secteur et les filières de production des matériaux et produits biosourcés utilisés dans la construction réalisée pour le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en août 2012, les matériaux biosourcés occupent 6 à 8 % des parts du marché de l'isolation rapportée.

5. Majorité requise pour le vote des travaux visant à améliorer la performance énergétique des bâtiments en copropriété

L'article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis précise que les décisions prises dans une assemblée générale de copropriétaires sont prises à la majorité des voix exprimées sauf dispositions contraires de la loi. Tel est notamment le cas des travaux nécessaires à la conservation de l'immeuble, à la préservation de la santé et de la sécurité physique des occupants, des modalités de réalisation et d'exécution des travaux rendus obligatoires par la loi ou les règlements.

L'article 25 de la même loi prévoit que sont notamment adoptées à la majorité des voix de tous les copropriétaires les décisions concernant :

- les travaux d'économies d'énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre, sauf s'ils relèvent de la majorité prévue par l'article 24 ;

- l'installation de compteurs d'énergie thermique ou de répartiteurs de frais de chauffage.

En application de l'article 25-1 de la même loi, lorsque la majorité des voix de tous les copropriétaires n'a pas été acquise mais que le projet a recueilli au moins un tiers de voix, la même assemblée générale peut procéder immédiatement à un second vote, à la majorité des voix exprimées. Si le tiers des voix n'a pas été acquis, une nouvelle assemblée générale pourra se prononcer à la majorité des voix exprimées sur le projet dans un délai maximal de trois mois.

B. Les aides publiques

1. Types d'aides

Cf. exposé général

2. Aides aux produits versus aides au projet

Lors de leur audition par la commission des affaires économiques le 10 décembre dernier, sur les conclusions de leur rapport sur « Les freins règlementaires à l'innovation en matière d'économies d'énergie dans le bâtiment : le besoin d'une thérapie de choc », MM. Jean-Yves Le Déaut et Marcel Deneux ont indiqué que les aides aux produits, qu'il s'agisse de matériaux ou d'équipements, constituaient un frein pour l'innovation, une véritable barrière à l'entrée pour les produits innovants.

Ils ont également souligné que ces aides conduisaient à un gaspillage des ressources publiques de soutien à la rénovation, pour deux raisons : d'une part, les intermédiaires relèvent leurs prix pour tenir compte de ces aides et, d'autre part, utilisent celles-ci comme argument commercial, provoquant ainsi des décisions d'investissement au coup par coup, qui ne se révèlent pas forcément pertinentes.

Face à ce constat, ils ont recommandé que les aides soient affectées aux projets de rénovation, et non plus aux produits, afin que, pour chaque bâtiment à rénover, soit utilisée la technologie la plus adaptée, et non la technologie la plus aidée.

3. Dispositifs de bonus-malus en matière environnementale

À deux reprises, le législateur a souhaité mettre en place des dispositifs de bonus-malus en matière environnementale.

Un tel dispositif a été introduit en 2007 pour les voitures : le dispositif récompense, par un bonus, les acquéreurs de voitures neuves émettant le moins de CO2, et pénalise, par un malus, ceux qui choisissent les modèles les plus polluants. Le bonus prend la forme d'une aide versée par le Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres mentionné à l'article L. 251-1 du code de l'énergie tandis que le malus prend la forme d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévue par l'article 1011 bis du code général des impôts.

La loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes prévoyait un dispositif de bonus-malus pour inciter les consommateurs domestiques à réduire leur consommation d'énergie de réseau. Cependant, ce dispositif a été déclaré contraire au principe d'égalité par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-666 DC du 11 avril 2013.

C. La garantie décennale

Cf. infra le commentaire de l'article 8 bis A.

II. Le projet de loi initial

Le I réécrit l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation, en conservant en grande partie les dispositions actuelles et en apportant plusieurs précisions et compléments. Ainsi, le décret devra préciser que les caractéristiques énergétiques et environnementales et la performance énergétique et environnementale d'un bâtiment seront également déterminées au regard des économies d'énergie. Par ailleurs, sont désormais visés les bâtiments existants faisant l'objet de travaux de rénovation importants.

Le décret devra en outre déterminer les catégories de bâtiments faisant l'objet de « travaux embarqués » c'est-à-dire les bâtiments qui lors de travaux importants de ravalement de la façade ou de réfection de la toiture font l'objet d'une isolation de la façade ou de la toiture, sauf lorsque l'isolation « n'est pas réalisable techniquement ou juridiquement ou lorsqu'il existe une disproportion manifeste entre ses avantages et ses inconvénients de nature technique, économique ou architecturale ».

Le décret devra également déterminer les catégories de bâtiments résidentiels faisant l'objet, lors de travaux d'aménagement afin de rendre des pièces habitables, de travaux d'amélioration de la performance énergétique.

Enfin, les dispositions relatives à l'évaluation des mesures visant à améliorer les caractéristiques thermiques et la performance énergétique, devenues obsolètes, sont supprimées.

Le II complète la liste des décisions que l'assemblée générale des copropriétaires peut adopter à la majorité des voix en y ajoutant les opérations d'amélioration de l'efficacité énergétique prévues en cas de travaux importants de ravalement des façades ou de réfection des toitures, à l'occasion des travaux affectant les parties communes.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté :

- trois amendements identiques de M. Christophe Bouillon, Mme Cécile Duflot et M. Martial Saddier insérant au début de l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation un alinéa précisant que tous les travaux de rénovation énergétique doivent permettre d'atteindre en une ou plusieurs fois un niveau de performance compatible avec les objectifs de la politique énergétique nationale et qui se rapproche le plus possible des exigences applicables aux bâtiments neufs ;

- cinq amendements rédactionnels de Mme Sabine Buis, co-rapporteure au I ;

- un amendement de M. Philippe Plisson tendant à préciser que l'étude de faisabilité technique évaluera également les solutions permettant à l'utilisateur de maîtriser ses consommations d'énergie ;

- un amendement de la co-rapporteure, prévoyant que le décret prévu à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation sera publié dans l'année de la promulgation de la présente loi ;

- un amendement de la co-rapporteure, prévoyant que le décret prévu à l'article L. 111-10 du code précité devra déterminer les caractéristiques acoustiques des bâtiments situés dans un point noir du bruit ou dans une zone de bruit d'un plan de gêne sonore et faisant l'objet de travaux de rénovation importants mentionnés à l'article L. 111-10 ;

- un amendement de la co-rapporteure créant un I bis relatif au maintien des aides publiques relatives aux travaux d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments lorsqu'il y a obligation de travaux ;

- un amendement de M. François Brottes qui avance à 2015 au lieu de 2020, l'année à compter de laquelle s'applique la nouvelle règlementation thermique et qui prévoit que le décret déterminera le plafond et non plus le niveau d'émissions de gaz à effet de serre pris en compte dans la définition de la performance énergétique des constructions nouvelles.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté :

- trois amendements rédactionnels ou de précision de Mme Sabine Buis, co-rapporteure ;

- un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut prévoyant que le décret mentionné à l'article L. 111-10 précité devra déterminer les bâtiments faisant l'objet lors de travaux de rénovation importants de l'installation d'équipements de gestion active de l'énergie permettant à l'utilisateur de connaître et maîtriser ses consommations d'énergie, compte tenu « d'indications permettant d'estimer cette opération complémentaire comme pertinente sur le long terme » ;

- un amendement rédactionnel de M. Jean-Yves Le Déaut ;

- un amendement de la co-rapporteure créant un I ter qui déplace dans un article autonome du code de la construction et de l'habitation, les dispositions relatives aux caractéristiques acoustiques des bâtiments déterminées par décret ;

- deux amendements identiques de la co-rapporteure et de Mme Cécile Duflot avançant à 2018 au lieu de 2015, l'année à compter de laquelle s'applique la nouvelle règlementation thermique ;

- un amendement de Mme Audrey Linkenheld introduisant un nouveau paragraphe IV modifiant l'article 1792 du code civil relatif à la garantie décennale afin d'étendre son champ d'application au respect de la règlementation thermique en vigueur ;

- un amendement de M. Christophe Bouillon introduisant un nouveau paragraphe V affirmant que l'utilisation des matériaux biosourcés concourt significativement au stockage de carbone atmosphérique et à la préservation des ressources naturelles et que les pouvoirs publics encourage son utilisation lors de la rénovation des bâtiments, notamment ceux d'avant 1948 « pour lesquels ces matériaux constituent une solution adaptée » ;

- un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut prévoyant la remise d'un rapport au Gouvernement dans les six mois de la publication du décret prévu à l'article L. 111-10 précité sur les moyens de remplacer les aides attachées à l'installation de certains produits, par une aide globale subordonné à la présentation d'un projet de rénovation réalisé par un conseiller à la rénovation certifié ;

- un amendement de M. Joël Giraud prévoyant la remise d'un rapport au Gouvernement dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi sur l'instauration d'un système de bonus/malus incitant les propriétaires bailleurs à réaliser des travaux de performance énergétique.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté quatorze amendements portant sur les caractéristiques énergétiques et environnementales des bâtiments, sur les catégories de bâtiments devant faire l'objet d'une isolation par l'extérieur ou de l'installation d'équipements de gestion active de l'énergie et sur le champ d'application de la garantie décennale, dont quatre rédactionnels de votre rapporteur.

A. Sur le principe d'atteindre un niveau de performance par des travaux de rénovation énergétique

Votre commission a adopté deux amendements identiques de Mmes Anne-Catherine Loisier et Marie-Pierre Monier tendant à :

- supprimer le fait que les travaux de rénovation énergétique doivent conduire à un niveau de performance énergétique se rapprochant le plus possible des exigences du neuf ;

- indiquer que le niveau de performance du bâtiment censé être atteint grâce aux travaux de rénovation énergétique devra tenir compte des spécificités énergétiques et architecturales du bâti existant.

B. Sur les caractéristiques énergétiques et environnementales des bâtiments

Votre commission a adopté un amendement de M. Joël Labbé tendant à préciser que les caractéristiques énergétiques et environnementales et la performance énergétique et environnementale d'un bâtiment seront également déterminées en fonction du stockage du carbone dans les matériaux et de la production de matériaux renouvelables.

C. Sur la détermination des catégories de bâtiments devant faire l'objet d'une isolation par l'extérieur

Plusieurs personnes auditionnées par votre rapporteur ont critiqué le fait que la loi impose de recourir à une isolation extérieure lors de travaux de ravalement importants ainsi que les modalités de dérogation.

D'après les informations transmises par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, le décret devrait exclure du champ de cette obligation certaines catégories de bâtiments, dont les bâtiments construits avant 1948.

Certaines personnes entendues ont estimé que la définition des exceptions demeurait floue. Des précisions ont été apportées à votre rapporteur par le ministère.

Ainsi, pourront entrer dans le domaine de l'impossibilité technique, certains modes constructifs (façades rideaux) ne permettant pas de rapporter une isolation par l'extérieur.

Il pourrait y avoir impossibilité juridique lorsque la façade située en limite de parcelle nécessite pour réaliser l'isolation d'empiéter sur le domaine public ou sur une parcelle privée voisine. Dans ce cas, le propriétaire de la parcelle voisine pouvant refuser de mettre en place une servitude ou la commune pouvant refuser une occupation du domaine public, le propriétaire n'aurait pas l'obligation de réaliser une isolation par l'extérieur.

La notion de « disproportion manifeste » sera précisée par décret. Ainsi, il pourrait y avoir une disproportion manifeste :

- d'ordre économique, si les économies d'énergie sont insuffisantes au regard du surcoût résultant de l'isolation ;

- d'ordre technique, si un bâtiment est déjà isolé ou si l'isolation est trop complexe à mettre en oeuvre en raison de la spécificité d'une façade (loggia, encorbellement, etc.) ;

- d'ordre architecturale, si le bâtiment présente une valeur patrimoniale (bâtiments haussmanniens, maisons à colombages, etc...).

Votre rapporteur a considéré que les propriétaires doivent avoir le choix dans les moyens mis en oeuvre pour rénover énergétiquement leur logement et souhaité ne pas pénaliser certaines filières ou certains artisans qui proposent des modalités de rénovation énergétique du bâtiment différentes de l'isolation par l'extérieur.

C'est pourquoi votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a modifié le 3° du I relatif à l'obligation de recourir à l'isolation extérieure, afin de ne pas imposer une technique particulière d'isolation.

D. Sur l'obligation d'installer des équipements de gestion active de l'énergie

Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur et de Mme Estrosi-Sassone, a supprimé le 5° bis du I prévoyant que le décret devrait déterminer les bâtiments faisant l'objet, lors de travaux de rénovation existants, de l'installation d'équipements de gestion active de l'énergie.

Votre rapporteur a estimé que la mention de l'installation d'équipements de gestion active de l'énergie indiquée à deux endroits du texte dans des conditions différentes pouvait poser une difficulté en termes de lisibilité.

Certains sénateurs se sont également interrogés sur les difficultés d'application de l'alinéa 9 qui conditionne l'installation d'équipements de gestion active de l'énergie à des « indications permettant d'estimer cette opération complémentaire comme pertinente sur le long terme ».

Enfin, à l'Assemblée nationale, lors de l'examen en séance publique, la co-rapporteure et la ministre ont indiqué que l'amendement introduisant cet alinéa 9 était déjà satisfait par la rédaction de l'article 5.

E. Sur le maintien des aides en cas d'obligation de travaux

Votre rapporteur se félicite que soit prévu le maintien des aides publiques destinées aux travaux d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments (notamment le Crédit d'impôt transition énergétique et l'éco-PTZ) lorsqu'il y a obligation de travaux. Bénéficieront ainsi de ce maintien des aides les « travaux embarqués » prévus par l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation.

F. Sur la garantie décennale

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, de M. Roland Courteau, de M. Daniel Laurent et de Mme Élisabeth Lamure, a supprimé le IV relatif à la garantie décennale. En effet, outre qu'il posait un problème de cohérence avec l'article 8 bis A également relatif à cette garantie, ce paragraphe modifiait de façon importante le champ d'application de la garantie décennale en l'appliquant au non-respect de la règlementation thermique, sans exiger une atteinte à la destination de l'ouvrage.

Ce dispositif aurait eu pour conséquence une forte augmentation des cotisations d'assurance et aurait pu déresponsabiliser les constructeurs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis AA (nouveau) (article L. 111-9-1 du code de la construction et de l'habitation) - Organisme certificateur de la performance énergétique d'un bâtiment neuf

Commentaire : cet article a pour objet de déterminer les organismes susceptibles de certifier la performance énergétique d'un bâtiment neuf.

I.  Le droit en vigueur

L'article L. 111-9-1 du code de la construction et de l'habitation définit les conditions dans lesquelles, à l'issue de l'achèvement des travaux portant sur des bâtiments neufs ou sur des parties nouvelles de bâtiment existant, le maître d'ouvrage fournit à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document attestant que la réglementation thermique a été prise en compte.

Peuvent délivrer cette attestation :

- un contrôleur technique mentionné à l'article L. 111-23 ;

- une personne répondant aux conditions prévues par l'article L. 271-6 c'est-à-dire qui présente des garanties de compétence, dispose d'une organisation et de moyens appropriés, et qui a souscrit une assurance permettant de couvrir les conséquences d'un engagement de sa responsabilité en raison de ses interventions ;

- un organisme ayant certifié la performance énergétique du bâtiment neuf ou de la partie nouvelle du bâtiment dans le cadre de la délivrance d'un label de « haute performance énergétique » ;

- un architecte.

II.  Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté deux amendements identiques de Mmes Dominique Estrosi-Sassone et Valérie Létard tendant à permettre à un organisme certificateur ayant signé une convention avec le ministre chargé de la construction de pouvoir délivrer l'attestation de prise en compte du respect de la règlementation thermique, en n'exigeant plus que l'organisme certificateur intervienne uniquement dans le cadre de la délivrance du label de « haute performance énergétique », qui a été supprimé dans le cadre de la RT 2012.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 bis A (Section 18 du chapitre Ier du titre II [nouvelle] et article L. 121-115 [nouveau] du code de la consommation) - Mention expresse dans un contrat de prestation visant à améliorer la performance énergétique d'un bâtiment de l'engagement du prestataire de s'engager ou non à un résultat

Commentaire : cet article prévoit qu'un contrat de prestation visant à améliorer la performance énergétique d'un bâtiment devra expressément indiquer, à peine de nullité, si le prestataire s'engage ou non à un résultat.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui résulte d'un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut adopté en séance publique complète la section 4 du chapitre II du titre II du livre Ier du code de la consommation, relative à l'abus de faiblesse par un article L. 122-8-1.

Ce nouvel article prévoit que tout contrat de prestation visant à une amélioration de la performance énergétique ou environnementale d'un bâtiment (construction, installation d'un produit ou d'un équipement, travaux d'amélioration plus importants), doit mentionner expressément si le prestataire s'engage ou non à atteindre un résultat, qu'il doit dans l'affirmative préciser.

En l'absence de cette mention, le contrat est nul, et les sanctions prévues à l'article L. 122-8 du code de la consommation sont applicables dans les mêmes conditions.

II.  La position de votre commission

Votre rapporteur souscrit à la volonté de renforcer la protection des consommateurs qui ont pu être abusés par des entrepreneurs leur faisant miroiter des possibilités de performance énergétique ou environnementale.

Ce dispositif a toutefois pu être mal compris par certains professionnels. Votre rapporteur a souhaité réaffirmer clairement lors de l'examen en commission que le professionnel a le choix :

- soit il souhaite s'engager sur un résultat et il doit dire lequel ;

- soit il ne souhaite pas s'engager sur un résultat : le consommateur est alors clairement informé et cela n'empêche pas la conclusion du contrat.

Le choix de l'engagement, et du niveau retenu, est laissé à l'appréciation du professionnel. Cette disposition a ainsi vocation à responsabiliser les professionnels du secteur et favoriser la confiance des consommateurs.

Votre commission a adopté quatre amendements de votre rapporteur sur cet article.

Votre rapporteur a tout d'abord souhaité créer pour plus de clarté une section 18 au chapitre Ier du titre II sur les pratiques commerciales réglementées consacrée à ces contrats de prestation visant à une amélioration de la performance énergétique ou environnementale d'un bâtiment, afin d'éviter toute confusion avec l'abus de faiblesse.

En effet, le dispositif proposé n'a pas vocation à définir un abus de faiblesse mais plutôt à encadrer le contenu de ces contrats.

Votre rapporteur a également proposé de supprimer l'énumération des travaux et services visés par ces contrats et renvoyer à un décret le soin de définir les prestations visées. Ceci permettra d'éviter tout risque d'omission et toute incertitude juridique pour les professionnels sur le point de savoir s'ils sont concernés ou non par cette disposition.

Votre rapporteur a en outre souhaité préciser que lorsque le prestataire s'engage, cet engagement porte sur un niveau de performance et non sur un résultat.

Plusieurs personnes auditionnées ont indiqué à votre rapporteur que les professionnels étaient en mesure d'évaluer l'impact des travaux qui seraient réalisés mais que la notion de niveau de performance énergétique serait plus compréhensible que celle de résultat, jugée trop flou.

Enfin, votre rapporteur a proposé de modifier la sanction encourue. Le dispositif initial prévoyait qu'en l'absence de cette mention l'article relatif à l'abus de faiblesse était applicable « dans les mêmes conditions ». La rédaction était ambiguë : fallait-il comprendre que seules les sanctions de l'abus de faiblesse étaient applicables, à savoir trois ans d'emprisonnement et une amende de 375 000 euros, ou fallait-il comprendre que les conditions de l'abus de faiblesse devaient également être réunies pour que les sanctions soient appliquées en cas d'absence de mention dans le contrat ?

Pour lever ce doute et éviter d'instaurer une peine disproportionnée, votre rapporteur a proposé de retenir une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale. Il s'agit des sanctions retenues dans la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation dite « loi Hamon » pour des manquements à des obligations d'informations contractuelles ou de non-respect du formalisme contractuel en matière de vente à distance.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis B (article L. 111-9-1 A [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Règles relatives au logiciel sur les caractéristiques thermiques des bâtiments neufs

Commentaire : cet article précise les modalités de mise à jour et d'accès au logiciel établissant l'ensemble des caractères thermiques des nouvelles constructions.

I. Le droit en vigueur

Le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) est l'opérateur scientifique de la règlementation thermique 2012 (RT 2012). Il est à ce titre chargé de transcrire cette règlementation sous forme de logiciel, utilisable par les architectes et les industriels de la construction.

Actuellement, les résultats sont distribués sous forme d'une bibliothèque compilée, fournie gratuitement à toute personne qui en fait la demande.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit par un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut en séance publique, sous-amendé par le Gouvernement, a pour objet de faire de ce « moteur de calcul réglementaire un logiciel Open source ».

Le présent article prévoit en conséquence :

- d'une part, que le CSTB déterminera l'état à jour de ce logiciel ;

- d'autre part, que toute personne y aura accès dès lors qu'elle présentera une demande dûment justifiée. Cet accès sera gratuit ou payant selon l'usage qui en est fait.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur souscrit au souhait de notre collègue de l'OPECST d'améliorer la transparence du dispositif du moteur de calcul règlementaire.

Il considère en outre qu'il est légitime de distinguer selon l'usage souhaité, afin de permettre la mise à disposition à titre onéreux du logiciel aux personnes souhaitant en faire une utilisation commerciale et gratuitement aux universitaires pour leurs recherches.

Pour une meilleure lisibilité du dispositif, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur faisant de ces dispositions un article autonome dans le code de la construction et de l'habitation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis C - Possibilité de moduler le taux de la taxe de publicité foncière pour les bâtiments satisfaisant à des critères de performance énergétique

Commentaire : cet article a pour objet de permettre aux conseils généraux de moduler les droits de mutation à titre onéreux en fonction des performances énergétiques des bâtiments.

I. Le droit en vigueur

L'article 1594 D du code général des impôts dispose que, sauf disposition spécifique, le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement prévu à l'article 683 du même code est fixé à 3,8 %. Ce taux peut être modifié sans pouvoir être réduit à moins de 1,2 % ou être relevé au-delà de 3,8 %.

L'article 77 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a prévu que les conseils généraux pouvaient relever le taux précité au-delà de 3,8 %, et jusqu'à 4,5 % pour les actes passés et les conventions conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016.

L'article 116 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 pérennise cette possibilité en modifiant à compter du 1er mars 2016 l'article 1594 D du code général des impôts et porte ainsi le taux maximal à 4,5 %. Cette nouvelle modification s'applique aux actes passés et aux conventions conclues à compter du 1er mars 2016.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure adopté en séance publique, permet aux conseils généraux de réduire le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement jusqu'à 3,1 % ou de le relever jusqu'à 4,5 %, exigible sur les mutations à titre onéreux d'immeubles d'habitation répondant à des critères de performance énergétique définis par décret, ou de droits immobiliers portant sur des immeubles répondant aux mêmes critères.

Cette modulation s'applique pour les acquisitions réalisées entre le 1er juin 2015 et le 31 mai 2018.

Le Gouvernement devra remettre avant le 31 décembre 2018 un rapport d'évaluation de ce dispositif de bonus-malus écologique sur les droits de mutation.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté qu'au 1er janvier 2015, 93 conseils généraux avaient décidé, en application de l'article 77 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, de porter le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement à 4,5 %, tandis qu'un conseil général le portait à 4,45 % et sept autres maintenaient le taux à 3,8 %.

En raison de leur situation financière, il est peu vraisemblable que les 93 conseils généraux qui ont décidé de porter le taux de cette taxe à 4,5% appliqueront ce dispositif qui reviendrait à diminuer leurs recettes fiscales.

Votre rapporteur s'est également interrogé sur les modalités de mise en oeuvre d'un tel dispositif : quels critères seront retenus ? Comment informer les propriétaires de la mise en place de ce dispositif et ainsi éviter que le dispositif ne se transforme en sanction automatique ? Votre rapporteur a également constaté que le dispositif ne mentionnait pas la mise en place d'un calendrier permettant aux propriétaires de pouvoir réaliser des travaux et ainsi de ne pas être pénalisés au moment de leur vente.

Votre commission a estimé souhaitable de prendre le temps de la réflexion sur la mise en place d'un tel dispositif, afin d'en sécuriser l'application (choix des critères, information des propriétaires, mise en place d'un calendrier). Elle a en conséquence adopté les quatre amendements identiques de suppression présentés par votre rapporteur, M. Bruno Sido, M. Benoît Huré et M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 5 bis (article L. 111-10-3 du code de la construction et de l'habitation) - Prolongation jusqu'en 2050, par période de 10 ans, de l'obligation de rénovation du parc de bâtiments tertiaires

Commentaire : cet article a pour objectif de préciser les modalités de prolongation de l'obligation de réaliser des travaux d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments tertiaires.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 111-10-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que des travaux d'amélioration de la performance énergétique sont effectués dans les bâtiments tertiaires ou dans les bâtiments dans lesquels s'exerce une activité de service public, à compter du 1er janvier 2012, dans un délai de huit ans.

Un décret en Conseil d'État doit déterminer la nature et les modalités de cette obligation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Cécile Duflot adopté avec la sagesse du Gouvernement lors de l'examen en commission, complète l'article L. 111-10-3 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir que l'obligation de rénovation sera prolongée par période de 10 ans entre 2020 et 2050. Un niveau de performance sera fixé pour chaque décennie afin que le parc global concerné ait réduit ses consommations d'énergie finale d'au moins 60 % en 2050 par rapport à 2010.

Le décret en Conseil d'État applicable pour la décennie devra être publié cinq ans au moins avant son entrée en vigueur, afin de donner de la visibilité aux auteurs des travaux de rénovation.

III. La position de votre commission

Le dispositif proposé présente l'avantage de la lisibilité et de la visibilité pour les professionnels quant à leurs obligations de rénovation. Toutefois, soumis à l'adoption d'un décret, il est à craindre, que cette obligation ne connaisse pas plus de succès que l'actuelle obligation pour laquelle le décret n'a toujours pas été pris.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 ter (article L. 111-3-4 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Mentions obligatoires figurant dans les marchés privés portant sur des travaux et prestations de service réalisés en cotraitance

Commentaire : cet article précise les mentions devant figurer dans les marchés privés portant sur des travaux et prestations de service réalisés en cotraitance.

I. Le droit en vigueur

La réalisation de travaux peut nécessiter de recourir à plusieurs prestataires. On distingue deux situations : cotraitance et sous-traitance.


· La sous-traitance, définie par l'article 1er de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance, est « l'opération par laquelle un entrepreneur confie par un sous-traité, et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant l'exécution de tout ou partie du contrat d'entreprise ou d'une partie du marché public conclu avec le maître de l'ouvrage ».


· La cotraitance n'est pas spécifiquement définie par la loi. Selon le Pr Georges Liet-Veaux, la cotraitance est caractérisée par « un lien direct de chaque entrepreneur avec le maître d'ouvrage »28(*).

À la différence des marchés privés qui ne sont soumis à aucune règle spécifique, les règles applicables aux groupements d'opérateurs économiques répondant à une offre de marché public sont définies à l'article 51 du code des marchés publics.

Le groupement est dit conjoint lorsque chaque membre du groupement s'engage à exécuter « la ou les prestations susceptibles de lui être attribuées dans le marché ». Dans ce cas l'acte d'engagement indique la répartition détaillée et le montant des prestations que chaque membre devra exécuter.

Le groupement est en revanche dit solidaire lorsque chaque membre est « engagé financièrement pour la totalité du marché ». Dans ce cas, l'acte d'engagement précise le montant global du marché et l'ensemble des prestations que les membres s'engagent à « réaliser solidairement ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, lors de l'examen en commission, complète le chapitre III du titre Ier du livre II consacré aux sociétés coopératives de construction du code de la construction et de l'habitation, par un nouvel article L. 213-4-1.

Ce nouvel article précise les mentions qui devront obligatoirement figurer dans les marchés privés de bâtiments portant sur des travaux et prestations de service réalisés en cotraitance dont le montant est inférieur à 100 000 euros hors taxes. Ces marchés devront ainsi mentionner :

- l'identité du client et des cotraitants ;

- la nature précise des travaux et le prix des travaux ou prestations de service devant être réalisés par chaque cotraitant ;

- l'indication de l'absence de solidarité juridique des cotraitants envers le maître d'ouvrage ;

- le nom et la mission du mandataire commun des cotraitants ; cette mission ne pouvant être étendue à des activités de maîtrise d'oeuvre.

III.  La position de votre commission

Votre rapporteur partage le souhait de nos collègues députés de faciliter la constitution de groupements d'entreprises momentanés entre artisans du bâtiment afin de faciliter le développement d'une offre globale de rénovation par les artisans.

Votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur. Celui-ci a tout d'abord souhaité procéder à des améliorations rédactionnelles et déplacer les dispositions prévues dans cet article du chapitre sur les sociétés coopératives de construction au chapitre relatif aux règles générales de la construction des bâtiments. En effet, il a estimé que la cotraitance n'était pas assimilable à une société coopérative de construction. Il a en outre proposé que ces indications soient mentionnées à peine de nullité.

Sur l'absence de solidarité juridique des cotraitants, votre rapporteur avait estimé qu'exclure d'office la solidarité juridique des cotraitants pénaliserait le consommateur mais surtout les groupements de cotraitants qui prévoiraient dans leur offre d'être solidaires entre eux. Il avait également considéré que cette disposition serait contreproductive et favoriserait les entreprises générales.

Toutefois, votre commission n'a pas suivi votre rapporteur sur ce point et n'a pas adopté sa proposition tendant à prévoir que le marché devrait comporter la mention de l'existence ou de l'absence de la solidarité juridique des cotraitants.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 quater (article L. 312-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Fonds de garantie pour la rénovation énergétique

Commentaire : cet article vise à créer un fonds de garantie pour la rénovation énergétique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Le présent article, qui résulte d'un amendement du Gouvernement adopté lors de l'examen en commission, crée une nouvelle section intitulée « Fonds de garantie pour la rénovation énergétique » au chapitre II du titre Ier du livre III du code de la construction et de l'habitation.

Cette nouvelle section comprend un nouvel article L. 312-7 relatif au fonds de garantie pour la rénovation énergétique. Ce fonds a pour objet de faciliter le financement des travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements. Pourront faire l'objet de la garantie, sous réserve d'être destinés au financement de travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements :

- les prêts accordés à titre individuel aux personnes remplissant certaines conditions de ressources ;

- les prêts collectifs accordés au syndic de copropriété ;

- les expositions des entreprises d'assurance ou des sociétés de caution pour des prêts relatifs auxdits travaux.

Lors des débats en commission, le Gouvernement a précisé que le fonds serait alimenté par :

- les certificats d'économie d'énergie ;

- des fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations qui hébergera ce fonds.

· Lors de l'examen en séance publique, outre un amendement rédactionnel, les députés ont adopté un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure :

- précisant que les ressources du fonds seraient celles que la loi et les règlements lui affecteraient ;

- renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités de gouvernance du fonds ainsi que ses modalités d'intervention (nature des travaux financés, plafond de ressources).

II. La position de votre commission

Votre rapporteur souhaite de nouveau rappeler que la question du financement est centrale pour que les particuliers s'engagent dans la rénovation énergétique de leur logement.

Lors de leur audition, les représentants de la Caisse des dépôts et consignations ont indiqué à votre rapporteur que le fonds de garantie n'avait, contrairement à l'annonce initiale du Gouvernement, pas vocation à être alimenté avec des fonds propres de la Caisse. Votre rapporteur ne peut que regretter que le Gouvernement ne soit pas en mesure, à ce stade de la discussion, de préciser les ressources affectées à ce fonds !

Votre commission a adopté à l'initiative de votre rapporteur un amendement de clarification rédactionnelle et de précision afin :

- de déplacer, pour plus de cohérence, après les dispositions relatives aux missions du fonds, la disposition relative à ses ressources ;

- de présenter, pour plus de lisibilité, sous forme d'énumération les prêts garantis par le fonds.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 quinquies A - Rapport du Gouvernement sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules pour les chauffages au bois des particuliers

Commentaire : cet article prévoit la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Laurence Abeille adopté en séance publique, prévoit que le Gouvernement devra remettre, dans les douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport sur l'opportunité d'octroyer des aides fiscales aux particuliers qui installeraient des filtres à particules sur leur installation de chauffage au bois.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable au dépôt de ce rapport qui permettra ainsi de comparer deux solutions visant à la réduction des particules : l'installation de filtres à particule ou le remplacement de l'équipement par un équipement plus performant.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 quinquies (article L. 232-2 [nouveau] du code de l'énergie et article L. 326-1 du code de la construction et de l'habitation) - Organisation du service public de la performance énergétique de l'habitat en plateforme territoriale

Commentaire : cet article organise le service public de la performance énergétique de l'habitat à partir d'un réseau de plateformes territoriales.

I. Le droit en vigueur

A. Le service public de la performance énergétique de l'habitat

L'article 12 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes a donné une assise juridique au service public de la performance énergétique de l'habitat.

En effet, cet article 12 a créé dans le code de l'énergie un chapitre II dans le titre III du livre II intitulé « Service public de la performance énergétique de l'habitat » et comprenant un article L. 232-1. Cet article prévoit que le service public de la performance énergétique de l'habitat a pour mission :

- d'assurer l'accompagnement des consommateurs qui souhaitent diminuer leur consommation énergétique ;

- et d'assister les propriétaires et les locataires dans la réalisation des travaux d'amélioration de la performance énergétique de leur logement en leur fournissant des informations et des conseils personnalisés.

L'article 12 a également créé un chapitre VI dans le titre II du livre III du code de la construction et de l'habitation relatif au service public de la performance énergétique de l'habitat qui comprend un article L. 326-1 qui rappelle que les dispositions relatives au service public de la performance énergétique de l'habitat sont énoncées à l'article L. 232-1 du code de l'énergie.

Comme l'indiquait notre collègue Daniel Raoul, « ce service public (...) ne [fait] en réalité qu'institutionnaliser et rationaliser un dispositif d'aide et de soutien qui existe déjà dans les faits »29(*).

Le Gouvernement devait en outre remettre au Parlement dans les neuf mois de la promulgation de la loi du 15 avril 2013 précitée un rapport sur la création d'un service public d'aide à la réalisation de travaux d'efficacité énergétique des logements résidentiels devant définir les différents volets de ce service public ainsi que les implications des collectivités territoriales. À ce jour, ce rapport n'a pas été remis.

B. Le Plan de rénovation énergétique de l'habitat (PREH)

Pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par le président de la République de rénover 500 000 logements par an d'ici 2017, le Gouvernement a mis en oeuvre un plan de rénovation énergétique de l'habitat (PREH) qui s'articule autour de trois axes :

« - enclencher la décision de rénovation en accompagnant et conseillant les particuliers ;

« - financer la rénovation en apportant des aides, des outils et des solutions innovantes ;

« - mobiliser les professionnels pour garantir la meilleure qualité possible des rénovations. »

La mise en place en septembre 2013 du réseau « Rénovation Info Service » constitue la principale mesure d'accompagnement des ménages. Le réseau est constitué :

- d'une plateforme téléphonique nationale et d'un site internet qui orientent les ménages vers le Point Rénovation Info Service le plus proche ;

- d'un réseau de 450 Points Rénovation Info Service (PRIS).

Les PRIS peuvent être des agences départementales pour l'information sur le logement (Adil), des guichets de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), ou encore des Espaces Info Energie de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).

Le réseau des Points Rénovation Info Service est progressivement complété et/ou remplacé par les plateformes mises en place par les collectivités qui proposent aux ménages un accompagnement complet dans leur projet de rénovation.

Depuis le lancement de la campagne de communication « j'éco rénove, j'économise » le 19 octobre 2013, on compte plus d'1,1 million de visites sur le site internet et plus de 150 000 appels reçus par la plateforme téléphonique, dont 94 % provenaient de propriétaires occupants et 3,5 % de bailleurs. Plus de 178 000 personnes ont été conseillées par les espaces info énergie et 75 000 par les directions départementales des territoires et les Adil.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure adopté lors de l'examen en commission, complète le chapitre II du titre III du livre II du code de l'énergie relatif au service public de la performance énergétique de l'habitat par un nouvel article L. 232-2 qui précise la mise en oeuvre du service public de la performance énergétique de l'habitat.

Ce service public s'appuiera sur des plateformes territoriales de la rénovation énergétique mises en oeuvre à l'échelle d'un établissement public à fiscalité propre (EPCI).

Ces plateformes assureront deux types de missions :

- une mission principale obligatoire consistant à fournir des conseils personnalisés, gratuits et indépendants de nature technique, financière, fiscale et règlementaire ;

- une mission complémentaire facultative, d'accompagnement sur le plan technique ou financier du consommateur, avec la mise en place éventuelle d'un suivi et d'un contrôle des travaux de rénovation ; cette seconde mission pouvant s'effectuer à titre onéreux.

Lors de l'examen en séance publique, outre un amendement de clarification rédactionnelle, les députés ont adopté deux amendements :

- l'un présenté par M. François Brottes, afin de préciser que le service public pouvait être mise en oeuvre à l'échelle de plusieurs EPCI ;

- le second présenté par Mme Cécile Duflot afin de préciser que le service public devait être assuré sur l'ensemble du territoire.

III.  La position de votre commission

Votre rapporteur estime que l'information du consommateur est un élément central dans la réussite de la transition énergétique. Selon un sondage IFOP de novembre 2014, 4 Français sur 10 envisagent de faire des travaux de rénovation énergétique mais 7 sur 10 n'ont jamais eu connaissance des primes et subventions existantes.

Ainsi, pourront bénéficier des conseils et des informations délivrées par les plateformes territoriales les consommateurs, entendus comme toute personne physique agissant à des fins qui n'entrent pas dans le cadre de son activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale, qu'elle soit propriétaire ou locataire.

La plateforme pourra notamment donner des informations fiscales, règlementaires et juridiques. Elle pourra indiquer au particulier le montant des aides octroyées en fonction de sa situation, le cas échéant l'orienter vers un professionnel. L'accompagnement de la plateforme ne remplacera pas les missions de maîtrise d'oeuvre proposées par les professionnels.

Votre commission a adopté trois amendements de votre rapporteur.

Dans la plupart des territoires, l'échelon territorial choisi pour le développement des plateformes servant de support au service public de la performance énergétique est l'échelon intercommunal, en cohérence avec les PCAET. Cependant, dans certains territoires, d'autres échelons ont été retenus, comme par exemple le département dans certaines zones rurales. À titre d'exemple, l'échelle du département a été retenue dans l'Allier et c'est cet échelon qui devrait être retenu dans le département de l'Eure.

Il a donc paru essentiel à votre rapporteur, au moins dans un premier temps, de maintenir une possibilité de mise en place de plateformes à l'échelle d'autres structures que les EPCI ou les groupements d'EPCI, afin de permettre une couverture maximale du territoire dans des délais assez brefs. Votre commission a donc adopté un amendement prévoyant que l'échelle intercommunale serait prioritaire.

Votre commission a également adopté un amendement de clarification rédactionnelle, qui déplace au troisième alinéa relatif au périmètre des plateformes, la précision selon laquelle ce service public est assuré sur l'ensemble du territoire et qui simplifie les dispositions relatives aux missions des plateformes afin de supprimer les redondances et ainsi en faciliter la lisibilité

Votre commission a enfin adopté un amendement prenant en compte dans l'article L. 326-1 du code de la construction et de l'habitation relatif au service public de la performance énergétique de l'habitat, la création de l'article L. 232-2 du code de l'énergie.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (articles L. 313-6, L. 511-6, L. 511-33, L. 612-1, et L. 612-2 du code monétaire et financier, article L. 333-4 du code de la consommation, articles 26-4 et 26-5 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) - Précisions sur le dispositif de tiers-financement pour les travaux d'efficacité énergétique

Commentaire : cet article a pour objet de préciser le dispositif de tiers-financement en matière de travaux d'efficacité énergétique.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dite loi Alur a complété le code de la construction et de l'habitation afin de donner une base juridique au tiers-financement.

L'article L. 381-1 du code de la construction et de l'habitation définit le tiers-financement en matière de rénovation de bâtiments comme étant « l'intégration d'une offre technique, portant notamment sur la réalisation des travaux dont la finalité principale est la diminution des consommations énergétiques, à un service comprenant le financement partiel ou total de ladite offre, en contrepartie de paiements échelonnés, réguliers et limités dans le temps ». Sont exclues du dispositif la vente ou la revente d'énergie.

L'article L. 381-2 du même code définit les sociétés de tiers-financement comme des organismes offrant au maître de l'ouvrage un service de tiers-financement.

II. Le projet de loi initial

L'article 6 du projet de loi initial créait un nouvel article L. 381-3 dans le code de la construction et de l'habitation afin de préciser que le service de tiers-financement pouvait être mis en oeuvre par des sociétés de tiers-financements, soit directement par des sociétés agréées par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, soit de manière indirecte dans le cadre de convention avec les établissement de crédit ou des sociétés de financements agréées.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement de réécriture de l'article 6 de Mme Sabine Buis, co-rapporteure.

Le I complète l'article L. 511-6 du code monétaire et financier afin d'exclure de la liste des organismes interdits d'opérations de crédit les sociétés de tiers-financement dont l'actionnariat est majoritairement formé par les collectivités territoriales ou qui sont rattachées à une collectivité territoriale de tutelle.

Ces sociétés devront vérifier la solvabilité de l'emprunteur à partir d'un nombre d'informations suffisantes.

Les sociétés de tiers-financement pourront :

- procéder à des offres au public de titres financiers ;

- collecter des fonds remboursables du public.

Les ressources des sociétés de tiers-financement seront issues  d'emprunt aux établissements de crédit ou de sociétés de financement ou de tout autre moyen.

Un décret en Conseil d'État précisera les conditions dans lesquelles l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution autorisera leur activité de crédit et les règles de contrôle qui leur seront applicables.

Dans leur rapport annuel d'activité, les sociétés de tiers-financement devront préciser les caractéristiques des avances, leur montant ainsi que les ressources mobilisées à cette fin.

Le II précise à l'article L. 612-1 du code monétaire et financier que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution contrôle le respect par les organismes soumis à son contrôle des articles 26-4 à 26-8 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, relatifs aux prêts que peut souscrire un syndic de copropriété.

Le III complète l'article L. 612-2 du code monétaire et financier afin de soumettre à la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution les sociétés de tiers-financement pour leur activité de crédit.

Le IV soumet au secret professionnel tout membre d'un conseil d'administration et d'un conseil de surveillance, ainsi que toute personne participant à la direction ou à la gestion d'une société de tiers-financement.

Le V permet à l'organisme de caution qui garantit le syndicat de copropriétaire en cas de recours à un prêt collectif d'avoir accès au fichier national recensant les incidents de paiement caractérisés liés à un crédit.

Le VI procède à des coordinations à l'article 26-4 de la loi du 10 juillet 1965 précitée afin de permettre au syndic de souscrire un prêt auprès d'autres organismes que des banques et complète l'article 26-4 de la même loi afin de préciser que les offres de prêt mentionnées à l'article 26-4 respectent les règles relatives à la publicité et à l'information de l'emprunteur et celles relatives au taux effectif global prévues par le code de la consommation.

Lors de l'examen en séance publique, outre deux amendements rédactionnels de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, les députés ont adopté deux autres amendements de la co-rapporteure :

- prévoyant qu'un décret simple et non un décret en Conseil d'État précisera les conditions dans lesquelles les sociétés de tiers-financement seront autorisées à exercer une activité de crédit par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ;

- prévoyant, d'une part, que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution devra statuer sur la demande d'exercice de la société de tiers-financement dans un délai de deux mois, son silence valant acceptation et, d'autre part, qu'en cas d'absence de réponse aux demandes d'informations complémentaires notifiées par écrit, la demande d'autorisation sera réputée rejetée.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souscrit à la volonté du Gouvernement de développer le tiers-financement. D'après les informations transmises par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), les sociétés de tiers-financement pourront mobiliser des ressources à partir de leurs fonds propres, constitués d'apports des actionnaires publics ou privés, de subventions et d'apport sous forme de prêt.

Le décret précisant le cadre dérogatoire aux règles de contrôle applicable aux sociétés de tiers-financement devrait, selon les informations transmises par la DHUP, prévoir qu'aucune norme de gestion applicable aux banques ne sera appliquée aux sociétés de tiers-financement mais que celles-ci seront soumises à des exigences proches de celles des établissements de crédit en matière de contrôle interne.

Outre des modifications rédactionnelles, votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur tendant :

- pour plus de clarté, à préciser l'objet de la demande sur laquelle statue l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ;

- à indiquer expressément dans les dispositions du code monétaire et financier régissant les activités de ces sociétés qu'elles pourront lors de la vérification de la solvabilité de l'emprunteur consulter le fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels ;

- par coordination avec les modifications de l'article L. 333-4 du code de la consommation prévues au V, à modifier l'article L. 313-6 du code monétaire et financier qui reproduit en son sein cet article L. 333-4 du code de la consommation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (articles L. 314-1, L. 314-5, L. 314-8 et L. 314-14 du code de la consommation) - Remboursement régulier des intérêts dans le cadre d'un prêt viager hypothécaire

Commentaire : cet article permet qu'un prêt viager hypothécaire puisse prévoir avant le terme le remboursement régulier des seuls intérêts.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 314-1 du code de la consommation définit le prêt viager hypothécaire comme un contrat par lequel un établissement de crédit ou un établissement financier consent à une personne physique un prêt, sous forme de capital ou de versements périodiques, garanti par une hypothèque.

Cette hypothèque est constituée sur un bien immobilier appartenant à l'emprunteur, à usage exclusif d'habitat. Elle ne peut porter sur un bien à usage professionnel.

Le montant du prêt est fixé selon plusieurs critères : la valeur du bien expertisé et sa perspective d'évolution sur la durée prévisible du prêt, l'âge et le sexe de l'emprunteur. Le montant du capital et des intérêts ne peut être supérieur à la valeur du bien immobilier.

Le remboursement du principal et des intérêts capitalisés annuellement ne peut être demandé qu'en cas d'aliénation du bien, de démembrement du bien ou de décès de l'emprunteur.

Au décès de l'emprunteur, les héritiers peuvent régler la dette et garder le bien ou laisser la banque vendre le bien. Si le montant de la vente du bien est supérieur à la valeur du bien, les héritiers perçoivent la différence.

Environ 7 000 prêts viagers hypothécaires ont été distribués depuis sa création en 2006, par le Crédit foncier de France, seul établissement à le proposer.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut, adopté lors de l'examen en commission, complète l'article L. 314-1 du code de la consommation afin de prévoir que le prêt viager hypothécaire peut prévoir un remboursement régulier des intérêts.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à un dispositif susceptible de relancer le prêt viager hypothécaire en le rendant plus attractif. Ce nouveau dispositif devrait permettre une baisse des taux d'intérêt à un niveau inférieur à celui actuellement appliqué pour un prêt viager hypothécaire classique.

Toutefois, il est apparu nécessaire de tirer les conséquences de cette possibilité :

- en précisant que l'offre préalable relative à ce prêt devra contenir des informations relatives au remboursement périodique des intérêts telles que l'échéancier ;

- en précisant les conséquences de la défaillance de l'emprunteur dans le remboursement périodique des intérêts ainsi que les conséquences d'un changement d'affectation du bien hypothéqué ou d'un refus au créancier de l'accès de l'immeuble hypothéqué pour s'assurer de son bon état d'entretien et de conservation.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur en ce sens.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 ter A (articles L. 314-1 et L. 314-3 du code de la consommation, article 2432 du code civil) - Possibilité d'avances sur travaux consenties par un établissement de crédit, un établissement financier ou une société de tiers-financement

Commentaire : cet article prévoit que les établissements de crédit, les établissements financiers et les sociétés de tiers-financement pourront octroyer des avances sur travaux répondant à la définition du prêt viager hypothécaire, afin de permettre le financement de travaux de rénovation.

I. Le droit en vigueur

Cf. supra le commentaire de l'article 6 bis.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure adopté en séance publique, a pour objet de compléter l'article L. 314-1 du code de la consommation afin de prévoir que les établissements de crédit, les établissements financiers ou une société de tiers-financement peuvent faire des avances sur travaux.

Ces avances prennent la forme d'un contrat de prêt, sous forme d'un capital, garanti par une hypothèque constituée à hauteur du montant initial du prêt augmenté des intérêts capitalisés annuellement et dont le remboursement principal ne peut être exigé qu'au décès de l'emprunteur ou lors de l'aliénation ou du démembrement de la propriété de l'immeuble hypothéqué, s'ils surviennent avant le décès. M. François Brottes, co-auteur de l'amendement a indiqué en séance ne pas avoir mentionné le terme de « viager » dans la mesure où le dispositif concerne « toutes les générations ».

Le II de l'article procède à des coordinations à l'article L. 314-3 du code de la consommation et à l'article 2432 du code civil.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que les avances sur travaux répondent aux mêmes caractéristiques qu'un prêt viager hypothécaire. Un tel dispositif serait susceptible de créer une ambiguïté sur le fait de savoir si ces avances devraient ou non respecter les règles applicables au prêt viager hypothécaire, parmi lesquelles on citera :

- mentions obligatoires dans l'offre ;

- délai de dix jours de réflexion avant de pouvoir accepter l'offre ;

- obligation pour l'emprunteur d'apporter des soins à l'immeuble ;

- précision selon laquelle la dette de l'emprunteur ne peut excéder la valeur de l'immeuble ;

- modalités de sortie du contrat de prêt.

Afin de lever toute ambiguïté et pour plus de lisibilité du dispositif, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur tendant à préciser expressément que les établissements bancaires et les sociétés de tiers-financement pourront accorder des prêts viagers hypothécaires pour financer des travaux de rénovation énergétique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 ter (article L. 241-9 du code de l'énergie) - Dérogation à l'obligation de mise en place d'une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude

Commentaire : cet article précise les cas dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation de mise en place d'une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude dans les immeubles collectifs ayant un chauffage commun.

I. Le droit en vigueur

L'article 9 de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE, prévoit que dans les immeubles « équipés d'une installation centrale de chaleur/ froid ou alimentés par un réseau de chaleur ou une installation centrale desservant plusieurs bâtiments », des compteurs individuels de consommation doivent être installés avant le 31 décembre 2016 « lorsque cela est techniquement possible et rentable ».

Cette disposition a été transposée dans la réglementation française avant la publication de cette directive par le décret du 23 avril 2012 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs et par l'arrêté du 27 août 2012 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs à usage principal d'habitation.

L'article L. 241-9 du code de l'énergie, créé par l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie, prévoit que tout immeuble collectif ayant un chauffage commun doit avoir, lorsque la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif.

Les conditions dans lesquelles il est possible de déroger à cette disposition en raison « d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif » sont fixées par décret pris en Conseil d'État.

L'article R. 131-5 du code de l'énergie précise que les appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif doivent être mis en service avant le 31 mars 2017. Cette date diffère de celle retenue dans la directive en raison d'une transposition antérieure à la publication de ladite directive.

L'article R. 131-3 définit les logements dispensés de respecter l'obligation d'installation de tel compteur individuel. Sont ainsi exemptés :

- les établissements d'hôtellerie et les logements-foyers ;

- les immeubles collectifs ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire déposée après le 1er juin 2001 ; en effet, pour ces immeubles la règlementation thermique impose l'installation de tels dispositifs ;

- les immeubles dans lesquels il est techniquement impossible de mesurer la chaleur consommée par chaque local pris séparément ;

- les immeubles dans lesquels il est techniquement impossible de poser un appareil permettant aux occupants de chaque local de moduler significativement la chaleur fournie ;

- les immeubles pourvus d'une installation de chauffage mixte comprenant un équipement collectif complété par des équipements fixes de chauffage dont les frais d'utilisation sont pris en charge directement par les occupants ;

- les immeubles collectifs ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire déposée avant le 1er juin 2001 dont la consommation de chauffage est inférieure à un seuil fixé par arrêté.

Aucune disposition ne sanctionne le non-respect des dispositions de l'article L. 241-9.

D'après les indications transmises par le syndicat de la mesure, seul 10 % du parc immobilier chauffé collectivement serait équipé de compteurs ou de répartiteurs, situant la France loin derrière ces voisins européens.

TAUX DE LOGEMENTS COLLECTIFS AYANT UN ÉQUIPEMENT
DE RÉPARTITION DES FRAIS DE CHAUFFAGE EN EUROPE

NB : Aucune donnée n'avait été communiquée pour l'Irlande, Chypre, Malte et le Portugal

Source : Syndicat de la mesure d'après Workshop sur la répartition des frais de chauffage organisé par la commission Européenne au Danemark à AARHUS le 11 novembre 2013.

D'après les informations fournies par le syndicat de la mesure, le coût du dispositif est évalué à moins de 4 euros par mois (soit 48€ TTC/an ) dans l'habitat privé, et même moins de 2,5 euros par mois (soit 30 € TTC/an), dans l'habitat social ou les immeubles de grande taille avec appartements standardisés.

Selon l'étude d'impact, 5,1 millions de logement en immeubles collectif seraient pourvus d'un système collectif de chauffage. Le Gouvernement estime qu'1,7 millions de logements seraient concernés par cette obligation, dont le coût global annuel pour le parc atteindrait entre 86 et 145 millions d'euros, soit entre 51 et 85 euros par logement et par an. Pour les logements sociaux, le coût est estimé pour le parc entre 19 et 32 millions d'euros par an et le gain annuel sur les factures serait au moins égal à ce coût.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement de M. Julien Aubert tendant à encadrer les dérogations à l'installation d'un compteur individuel en précisant que la dérogation relative au coût excessif ne peut résulter que de la nécessité de modifier l'ensemble de l'installation de chauffage.

Toutefois, en raison d'une erreur matérielle lors du montage du texte, le texte adopté par les députés conduit à ajouter une nouvelle dérogation à l'impossibilité technique et au coût excessif : la nécessité de modifier l'ensemble de l'installation de chauffage.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à l'installation de tels dispositifs qui permettent à chacun de payer en fonction de sa consommation réelle.

Votre commission a adopté deux amendements identiques présentés par votre rapporteur et par M. Alain Bertrand corrigeant l'erreur matérielle de l'Assemblée nationale afin de ne pas ajouter un nouveau cas de dérogation mais de limiter la dérogation relatif au coût excessif.

Elle a en outre adopté deux amendements identiques de Mmes Dominique Estrosi-Sassone et Marie-Noëlle Lienemann tendant à exonérer de cette obligation certains logements sociaux. Ainsi, seront exemptés :

- les immeubles à usage principal d'habitation inclus dans les 800 000 logements sociaux visés au II de l'article 5 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ;

- les immeubles à usage principal d'habitation appartenant aux organismes visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation qui font l'objet soit d'un contrat d'exploitation de chauffage avec une clause d'intéressement aux économies d'énergie soit d'un contrat de performance énergétique.

Dans ces deux cas, un décret en Conseil d'État déterminera les conditions minimales d'information des occupants sur leurs dépenses de chauffage et d'eau chaude sanitaire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 quater - Rapport au Parlement sur les modalités de mise en oeuvre et l'impact d'un prêt hypothécaire viager consacré à la rénovation thermique des bâtiments

Commentaire : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conséquences et les modalités de mise en oeuvre d'une catégorie spécifique de prêt hypothécaire viager relatif à la rénovation thermique des logements.

I. Le droit en vigueur

Cf. supra commentaire de l'article 6 bis.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Éric Alauzet adopté en séance publique, prévoit la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement dans les six mois de la promulgation de la loi, portant sur les conséquences et les modalités de mise en oeuvre d'une catégorie spécifique de prêt hypothécaire viager relatif à la rénovation thermique des logements.

III. La position de votre commission

Dès lors que l'article 6 ter A dans la rédaction adoptée par votre commission prévoit la possibilité d'un prêt hypothécaire viager en matière de rénovation thermique, votre commission a estimé que les dispositions du présent article étaient satisfaites par cet article.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a supprimé le présent article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 7 (articles L. 241-9, L. 241-11, L. 242-1 à L. 242-4 [nouveaux], L. 341-4-1, L. 453-8, L. 713-2, L. 714-1 et L. 714-2 [nouveaux] du code de l'énergie) - Régime de sanctions administratives en cas de non-respect des règles de comptage de la consommation de chaleur, d'électricité et de gaz

Commentaire : cet article a pour objet d'instaurer un régime de sanctions administratives en cas de manquement aux dispositions relatives au système de comptage de la consommation de chaleur, d'électricité et de gaz.

I. Le droit en vigueur

A. Les règles du droit européen

L'annexe I de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE prévoit que les États membres doivent veiller à la mise en place de « systèmes intelligents de mesure qui favorisent la participation active des consommateurs au marché de la fourniture d'électricité ». Cette mise en place peut être soumise à une évaluation économique préalable. La directive précise également que si cette mise en place donne lieu à une évaluation favorable, 80 % des consommateurs devront être équipés de ces systèmes d'ici 2020.

L'article 9 de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE précise que les États membres doivent veiller à ce que les clients finals d'électricité, de gaz, de chaleur et de froid ainsi que d'eau chaude sanitaire puissent bénéficier, à prix concurrentiel, et sous réserve que cette possibilité soit « techniquement possible, financièrement raisonnable et proportionné compte tenu des économies d'énergie potentielles », de compteurs individuels qui :

- indiquent avec précision la consommation réelle d'énergie du client ;

- fournissent des informations sur le moment où l'énergie a été utilisée.

S'agissant des compteurs intelligents pour l'électricité ou le gaz, les États membres doivent en particulier veiller à garantir la protection de la vie privée des clients.

S'agissant de la fourniture de chaleur ou de froid, la directive précise que des compteurs individuels doivent être installés d'ici le 31 décembre 2016 pour mesurer la consommation de chaque unité. Lorsque cela n'est ni techniquement possible ni rentable, des répartiteurs de frais de chauffage individuels permettant de mesurer la consommation de chauffage doivent être installés à chaque radiateur, sauf preuve qu'une telle installation ne serait pas rentable.

L'article 13 de la même directive prévoit que les États membres doivent prévoir un régime de sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives » en cas de non-respect des obligations précitées.

B. Les règles du droit français

* Règles relatives au système de comptage de la consommation de chaleur et d'eau chaude

L'article L. 241-9 du code de l'énergie prévoit que tout immeuble collectif ayant un chauffage commun doit, sauf exceptions (Cf. commentaire article 6 ter), avoir une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. Cet article permet de transposer les dispositions relatives au chauffage prévues par la directive 2012/27/UE précitée.

* Règles relatives au système de comptage de la consommation d'électricité et de gaz


· L'article L. 341-4 du code de l'énergie prévoit que les gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité doivent mettre en oeuvre des dispositifs :

- permettant aux fournisseurs de proposer des prix différents selon la période de la journée et de l'année ;

- incitant les utilisateurs à limiter leur consommation lorsque la consommation de l'ensemble des utilisateurs est la plus élevée.

Cet article résulte de la transposition de l'annexe I de la directive 2009/72/CE précitée.


· L'article L. 453-7 du même code prévoit une rédaction légèrement différente pour la consommation de gaz. Les transporteurs et les distributeurs de gaz doivent ainsi mettre en place des dispositifs de comptage interopérables favorisant la « participation active des consommateurs ». Ces projets de déploiement de tels dispositifs doivent être approuvés par le Gouvernement sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie.

* Règles relatives au système de comptage de l'énergie aux points de livraison d'un réseau de chaleur

L'article L. 713-2 du code de l'énergie prévoit que tous les réseaux de distribution de chaleur devront être dotés d'un système de comptage de l'énergie livrée aux points de livraison dans un délai de cinq ans à compter du 14 juillet 2010.

* Sanctions des règles précitées

Aucune disposition ne sanctionne le non-respect des articles L. 241-9, L. 341-4, L. 453-7 et L. 713-2.

II. Le projet de loi initial

L'article 7 du projet de loi initial habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de prendre des mesures permettant d'instaurer un régime de sanctions administratives en cas de manquement :

- aux dispositions relatives aux systèmes de comptage de la consommation de chaleur ;

- à l'obligation de déploiement de dispositifs de comptage de la consommation sur les réseaux publics d'électricité et pour les dispositifs de comptage interopérable de la consommation sur les réseaux de gaz.

Les ordonnances doivent être prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de douze mois à compter de la publication de chaque ordonnance.

Cet article a pour objet de transposer l'article 13 de la directive 2017/27/UE précitée.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, afin de prévoir que le délai de douze mois pour la prise des ordonnances débute à compter de la promulgation de la présente loi et non à compter de sa publication.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a considéré qu'une demande d'habilitation n'était pas nécessaire et a souhaité modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission a en conséquence adopté un amendement de réécriture de votre rapporteur tendant à prévoir le régime de sanctions administratives en cas de manquement aux dispositions relatives au système de comptage de la consommation de chaleur, d'électricité et de gaz ainsi qu'au système de comptage de l'énergie aux points de livraison d'un réseau de chaleur.


· Sanctions du non-respect des règles relatives au système de comptage de la consommation de chaleur et d'eau chaude

L'article L. 241-11 du code de l'énergie qui prévoyait les modalités de recherche et de constatation des manquements à l'article L. 241-1 relatif à la mise en oeuvre des installations de chauffage et de climatisation est abrogé et son contenu est transféré dans un nouveau chapitre II qui comprend les articles L. 242-1 à L. 242-4.

Le nouvel article L. 242-1 prévoit que les fonctionnaires et agents publics habilités disposent des pouvoirs prévus au titre VII du livre Ier du code de l'environnement pour constater les manquements aux dispositions du chapitre I relatives aux installations de chauffage et de climatisation.

L'article L. 241-9 du code de l'énergie est complété afin de prévoir que le propriétaire de l'immeuble ou, en cas de copropriété, le syndicat des copropriétaires représenté par le syndic est chargé de s'assurer que l'immeuble comporte une installation répondant à cette obligation.

Le non-respect de cette obligation est sanctionné selon les modalités prévues aux articles L. 242-2 à L. 242-4.

Le propriétaire de l'immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun ou, en cas de copropriété, le syndicat des copropriétaires représenté par le syndic devra conserver et être en mesure de communiquer à la demande des fonctionnaires et agents précités dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande, l'ensemble des documents prouvant l'observation des dispositions de l'article L. 241-9 ou les raisons justifiant qu'il est dispensé de cette obligation (nouvel article L. 242-2).

En cas de manquement aux dispositions de l'article L. 241-9, l'autorité administrative mettra en demeure l'intéressé de se conformer aux obligations mentionnées à l'article L. 241-9 dans un délai qu'elle déterminera (nouvel article L. 242-3).

En l'absence de réponse à la requête mentionnée à l'article L. 242-2 dans le délai d'un mois ou lorsque l'intéressé ne s'est pas conformé à la mise en demeure prononcée en application de l'article L. 242-3 dans le délai fixé, l'autorité administrative peut prononcer à son encontre une sanction pécuniaire qui ne peut excéder 1 500 euros. Cette sanction est prononcée après que l'intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix (nouvel article L. 242-4).


· Sanctions du non-respect des règles relatives au système de comptage de la consommation d'électricité et de gaz

S'agissant de l'obligation de respecter les règles relatives au système de comptage de la consommation d'électricité et de gaz, il est renvoyé au dispositif de sanctions défini aux articles L. 142-30 et suivants du code de l'énergie.

Ainsi, en cas de manquement, l'autorité administrative met en demeure l'intéressé de se conformer à ses obligations dans un délai déterminé.

Si l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure, l'autorité administrative peut prononcer une sanction pécuniaire proportionnée à la gravité du manquement, à la situation de l'intéressé, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés. Cette sanction ne peut excéder 8 % du chiffre d'affaires hors taxes lors du dernier exercice clos, porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 euros, porté à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation.

La sanction est prononcée après que l'intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix.


· Sanctions du non-respect des règles relatives au système de comptage de la consommation de chaleur et de froid

Le nouvel article L. 714-1 du code de l'énergie prévoit que les fonctionnaires et agents publics habilités disposent des pouvoirs prévus au titre VII du livre Ier du code de l'environnement pour constater les manquements aux dispositions du titre Ier du livre VII relatif à la production de chaleur et au classement des réseaux de chaleur et de froid.

S'agissant de l'obligation de respecter les règles relatives au système de comptage de la consommation de chaleur et de froid, il est prévu un dispositif similaire à celui précité pour l'électricité et le gaz. En cas de manquements, l'autorité administrative met l'intéressé en demeure de se conformer à ses obligations dans un délai qu'elle fixe. Elle peut rendre publique cette mise en demeure (nouvel article L. 714-2).

Lorsque l'exploitant ne se conforme pas, dans le délai fixé, à cette mise en demeure, l'autorité administrative peut prononcer à son encontre une amende dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à sa situation, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 4 % en cas de nouvelle violation de la même obligation.

La sanction est prononcée après que l'intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 bis (articles L. 121-8, L. 121-36, L. 337-3-1 [nouveau], L. 341-4, L. 445-6 [nouveau] et L. 453-7 du code de l'énergie) - Mise à disposition des consommateurs d'électricité et de gaz bénéficiant de la tarification spéciale des données de consommation exprimées en euros au moyen d'un dispositif déporté d'affichage en temps réel

Commentaire : cet article prévoit la mise à disposition des consommateurs d'électricité et de gaz bénéficiant de la tarification spéciale des données de consommation exprimées en euros au moyen d'un dispositif déporté d'affichage en temps réel.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 337-3 et L. 445-5 du code de l'énergie, en raison du caractère indispensable de l'électricité mais aussi du gaz naturel, les consommateurs domestiques qui remplissent des conditions de revenus et de composition familiale, peuvent bénéficier de tarifs spécifiques de vente d'électricité et de gaz dits « tarification spéciale produit de première nécessité ».

Pour une présentation des obligations d'installation d'équipement permettant d'individualiser les consommations d'électricité, on renverra au commentaire de l'article 7 du projet de loi.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale


· Le présent article, qui résulte d'un amendement du Gouvernement sous-amendé par M. François Brottes, prévoit pour les bénéficiaires des tarifs sociaux une mise à disposition de leurs données de consommation afin de leur permettre d'adapter leurs consommations d'énergies et ainsi réduire le montant de leur facture.

Il est créé un article L. 337-3-1 dans le code de l'énergie qui prévoit que les consommateurs domestiques bénéficiant de la tarification spéciale pourront avoir gratuitement en complément des données de comptage, des données de consommation d'électricité exprimées en euros au moyen d'un dispositif d'affichage situé à l'intérieur de leur habitation. L'article L. 341-4 du même code est complété afin de prévoir que les gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité devront fournir gratuitement aux consommateurs outre leurs données de comptage, des systèmes d'alerte de leur consommation. Il est prévu que le dispositif serait progressivement proposé à l'ensemble des utilisateurs.

Un dispositif similaire est prévu pour la fourniture de gaz.


· Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté six amendements du Gouvernement tendant à :

- clarifier les compétences entre gestionnaires et fournisseurs en prévoyant que les distributeurs mettront à disposition des consommateurs des données de comptage, proposeront un système d'alerte sur le niveau de consommation et équiperont les usagers qui le souhaitent d'un compteur permettant les transmissions de données, les fournisseurs mettant à disposition quant à eux  un dispositif donnant accès aux bénéficiaires de la tarification spéciale à leurs consommations en euros en temps réel et bénéficiant d'un accès aux données de comptage de consommation en aval du compteur et en temps réel ;

- prévoir la prise en charge de ces dispositifs par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) et la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG) dans la limite d'un montant unitaire maximal par ménage fixé par l'autorité administrative ;

- prévoir que le dispositif déporté d'affichage en temps réel sera proposé à l'ensemble des utilisateurs après évaluation technico-économique menée par la Commission de régulation de l'énergie.

Les députés ont également adopté deux amendements de Mme Audrey Linkenheld prévoyant que les données de comptage seraient également fournies au propriétaire ou au gestionnaire d'immeuble qui le demanderait et qui justifierait d'actions de maîtrise de la demande d'énergie ou d'efficacité énergétique engagées pour le compte des consommateurs. Ces coûts ne pourront être facturés au consommateur mais pourront l'être au propriétaire ou au gestionnaire demandeur.

III. La position de votre commission

L'Ademe, le Médiateur de l'énergie et plusieurs associations de consommateurs se sont montrés favorables à la mise en place dans les lieux de vie et sans frais supplémentaires de dispositif permettant l'information en temps réel de la consommation d'électricité. Selon le Médiateur de l'énergie, s'appuyant sur un benchmark international publié par l'ACEEE30(*), « un retour d'information en temps réel permet d'atteindre, de façon durable, au moins 10 % d'économie d'énergie contre seulement 4 % avec une facture détaillée ».

Certaines personnes entendues par votre rapporteur se sont étonnées du fait que le dispositif soit restreint aux seuls bénéficiaires de la tarification spéciale. L'expérimentation menée dans un premier temps auprès des bénéficiaires de la tarification sociale devrait permettre d'avoir une idée précise des coûts du dispositif et de l'opportunité de l'étendre à l'ensemble des consommateurs domestiques.

Votre commission a adopté cinq amendements de votre rapporteur.

Le premier amendement apporte des modifications rédactionnelles.

Trois autres amendements précisent les modalités de transmission des données au propriétaire ou au gestionnaire de l'immeuble. Ainsi, s'agissant des actions que devront mener les propriétaires ou gestionnaires : la référence aux actions d'efficacité énergétique est supprimée dans la mesure où ces actions sont incluses dans les actions de maîtrise de la demande en énergie. Il est également précisé que ces actions doivent être menées pour le compte des consommateurs de l'immeuble.

Seront fournies les données de comptage de consommation sous forme non seulement agrégée mais également anonymisée afin de respecter la vie privée des consommateurs.

Enfin, votre rapporteur a souhaité préciser que c'est un arrêté du ministre chargé de l'énergie qui fixera le montant unitaire maximal par ménage servant de limite à la prise en charge des coûts résultant de la mise en place par les fournisseurs d'électricité ou de gaz des dispositifs d'affichage déporté.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 ter (nouveau)(article L. 111-6-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Accès garanti aux compteurs de gaz naturel et d'électricité pour les opérateurs gestionnaires de réseau de distribution de gaz naturel et d'électricité

Commentaire : cet article prévoit la mise en place d'un accès permanent aux compteurs de gaz naturel et d'électricité pour les opérateurs gestionnaires de réseau de distribution de gaz naturel et d'électricité.

I. Le droit en vigueur

Le code de la construction et de l'habitation prévoit des dispositions d'accès permanent dans certaines parties d'immeuble au bénéfice de plusieurs professionnels afin de faciliter l'exercice de leurs missions. Tel est le cas :

- de la police et de la gendarmerie nationales et, le cas échéant, de la police municipale, autorisés à pénétrer dans les parties communes de ces immeubles (article L. 126-1) ;

- des prestataires du service universel postal et des opérateurs titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3 du code des postes et des communications électroniques autorisés à accéder aux boîtes aux lettres particulières pour la distribution du courrier (article L. 111-6-3) ;

- des huissiers de justice autorisés à accéder aux parties communes des immeubles d'habitation pour l'accomplissement de leurs missions de signification ou d'exécution (article L. 111-6-6).

Les opérateurs gestionnaires de réseau de distribution de gaz naturel et d'électricité ne bénéficient pas d'une telle disposition leur permettant l'accès aux compteurs de gaz naturel et d'électricité.

II. Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté les amendements identiques de MM. Michel Houel, Gérard César, Michel Raison et Yves Détraigne qui proposent d'inscrire dans le code de la construction et de l'habitation dans un nouvel article L. 111-6-7 l'accès garanti des opérateurs gestionnaires de réseau de distribution de gaz naturel et d'électricité aux compteurs de gaz naturel et d'électricité.

L'accès aux canalisations (gaz et électricité), notamment aux colonnes montantes lorsqu'elles sont intégrées aux réseaux, est nécessaire en matière d'entretien et de réparation notamment en cas d'avaries, de risque d'accident... Si l'accès aux ouvrages de la concession est de droit, il est dans les faits souvent limité par des dispositifs de clefs électroniques qui protègent l'accès des immeubles. La présente disposition permettra de faciliter cet accès.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 8 (articles L. 221-1, L. 221-2, L. 221-6 [abrogé], L. 221-7, L. 221-8, L. 221-9 [abrogé], L. 221-10, L. 221-12 [nouveau], L. 221-1, L. 222-2, L. 222-7 [abrogé], et L. 222-9 du code de l'énergie) - Réforme du dispositif des certificats d'économie d'énergie

Commentaire : cet article réforme les règles relatives aux certificats d'économie d'énergie.

I. Le droit en vigueur

Les certificats d'économie d'énergie, créés par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, sont un instrument majeur de la politique de maîtrise de l'énergie.

Les règles relatives aux certificats d'économie d'énergie sont définies aux articles L. 221-1 et suivants du code de l'énergie.

A. Les personnes soumises à la réalisation d'obligations d'économies d'énergie

En application de l'article L. 221-1 du code de l'énergie, les fournisseurs d'énergie appelés « obligés » doivent réaliser des économies d'énergie. Il s'agit :

- des personnes morales qui « mettent à la consommation » des carburants automobiles et dont les ventes sont supérieures à un seuil règlementaire ;

- des vendeurs d'électricité, de gaz, de fioul domestique, de chaleur ou de froid à destination des consommateurs finals et dont les ventes sont supérieures à un seuil règlementaire ; toutefois les ventes de fioul domestique inférieures au seuil précité doivent représenter moins de 5 % du marché.

Sont appelées « éligibles » les personnes qui peuvent obtenir des certificats d'économie d'énergie en contrepartie de réalisation d'économies d'énergie. Appartiennent à cette catégorie :

- l'Agence nationale pour l'habitat (Anah) ;

- les sociétés d'économie mixte qui ont pour objet l'efficacité énergétique et qui proposent le tiers-financement ou qui exercent une activité de construction et de gestion de logements sociaux ;

- les organismes d'habitations à loyer modéré.

Le dispositif compte environ 2 000 obligés dont la plupart sont des entreprises qui vendent du fioul domestique et qui ont en grande partie délégué leurs obligations, lors de la deuxième période, à des structures collectives (34 structures enregistrées auprès de l'administration).

806 obligés disposent d'un compte sur le registre national des certificats d'économies d'énergie, 858 éligibles non obligés ont été enregistrés sur ce même registre.

B. Les modalités de libération des obligations d'économies d'énergie

1. Les objectifs de réalisation d'économies d'énergie pour chaque période

Pour chaque période, des objectifs de réalisation d'économies d'énergie sont fixés par le Gouvernement :

- pour la première période, du 1er juillet 2006 au 30 juin 2009, l'objectif était fixé à 54 TWh cumac ; cet objectif volontairement faible devait permettre aux différents acteurs de s'organiser ;

- pour la deuxième période, du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2013, l'objectif était fixé à 345 TWh cumac ;

- pour la troisième période, du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2017, le Gouvernement a fixé l'objectif à 700 TWh cumac.

La répartition des obligations entre obligés pour les première et deuxième périodes sont les suivantes :

Répartition des obligations par obligés

(en TWh cumac)

EDF

GDF

TOTAL SA

Grandes Surfaces

Autres

Total général

1ère période

30

14

0,4

0,4

9,2

54

2ème période*

(en %)

180

(39 %)

78

(17 %)

60

(13 %)

55

(12 %)

87

(19 %)

460

(100 %)

Total général

(en %)

210

(41 %)

92

(18 %)

60,4

(12 %)

55,4

(10 %)

96,2

(19 %)

514

(100 %)

* estimation : l'objectif réel de chaque acteur ne sera connu qu'à la fin du 1er trimestre 2015.

Source DGEC

Cette obligation pour la troisième période a été répartie de la manière suivante :

Obligations triennales en TWh

Part de l'objectif

fioul domestique

42,4

6,1 %

carburant

336

48 %

GPL carburant

0,89

0,1 %

chaleur et froid (réseaux + P1)

13,8

2 %

électricité

194

28 %

GPL combustible

8,01

1,1 %

gaz naturel

105

15 %

TOTAL

700

100 %

Source : DGEC

La principale modification par rapport à la deuxième période résulte de l'alignement du mode de calcul de l'obligation pour toutes les énergies (au prorata des prix et des volumes de vente). En deuxième période, l'ajout des carburants dans la liste des énergies soumises à obligation avait conduit à une obligation minorée afin de laisser le temps au secteur de s'adapter pour cette nouvelle obligation. En troisième période, le calcul de l'obligation pour les carburants est le même que pour les autres énergies, ce qui explique une augmentation importante de la part de l'obligation attribuée aux carburants.

Les obligés peuvent se libérer de leurs obligations :

- en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie ;

- en achetant des certificats d'économie d'énergie.

Une part de ces économies d'énergie doit être réalisée au profit des ménages en situation de précarité énergétique. Cette part peut être estimée au regard des certificats délivrés au nom de programmes d'accompagnement des personnes modestes et aux bailleurs sociaux. Ainsi, selon les informations transmises par la DGEC, depuis le début du dispositif et jusqu'au 30 novembre 2014, les volumes de certificats délivrés au nom des programmes de précarité énergétique se répartissant de la manière suivante :

Programmes

Volumes de certificats

« Habiter Mieux »porté par l'ANAH

6,20 TWh cumac

« Toits d'abord »porté par la Fondation Abbé Pierre

0,26 TWh cumac

« Pacte Énergie Solidarité » porté par la société Certinergy

0,21 TWh cumac

Pour les bailleurs sociaux, environ 37 TWh cumac ont été délivrés, soit directement aux bailleurs sociaux, soit aux obligés avec lesquels ils ont conclu un partenariat.

2. Les certificats d'économie d'énergie

a) Les opérations pouvant donner lieu à la délivrance des certificats d'économie d'énergie

· Peuvent donner lieu à la délivrance de certificats d'économie d'énergie :

- la réalisation d'opérations standardisées ou spécifiques ;

- la contribution à des programmes de réduction de la consommation énergétique des ménages les plus défavorisés ou à des programmes d'information, de formation et d'innovation en faveur de la maîtrise de la demande énergétique.

Depuis le début du dispositif et jusqu'au 30 novembre 2014, 9 765  décisions ont été octroyées pour un volume de 593,2 TWh cumac. 95 % des certificats d'économie d'énergie ont été obtenus dans le cadre d'opérations standardisées, définies par arrêté sous forme de fiches.

RÉPARTITION DES CERTIFICATS D'ÉCONOMIE D'ÉNERGIE SELON LEUR ORIGINE
(EN TWH CUMAC) (AU 30 NOVEMBRE 2014)

Source : Lettre d'information « certificats d'économie d'énergie »  de décembre 2014 du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

10 fiches représentent à elles seules 65 % des résultats obtenus pour cette catégorie.

LISTE DES DIX PREMIÈRES OPÉRATIONS STANDARDISÉES

Intitulé de l'opération standardisée

% kWh cumac entre le début du dispositif
et le 30 novembre 2014

Chaudière individuelle de type condensation

14,8 %

Isolation de combles ou de toitures

9,6 %

Isolation des murs

7,5 %

Chaudière collective de type condensation

6,1 %

Appareil indépendant de chauffage au bois

5,7 %

Chaudière individuelle de type basse température

4,4 %

Isolation de combles ou de toitures

4,3 %

Fenêtre ou porte-fenêtre complète avec vitrage isolant

4,2 %

Système de variation électronique de vitesse sur un moteur asynchrone

3,9 %

Chaudière collective de type condensation avec contrat assurant le maintien du rendement énergétique de la chaudière

3,8 %

Source : Lettre d'information « certificats d'économie d'énergie »  de décembre 2014 du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Dans le cadre de la troisième période, une révision complète des fiches d'opérations standardisées a été engagée en 2014 et se poursuivra en 2015.

b) Les opérations ne pouvant donner lieu à la délivrance de certificats d'économie d'énergie

Ne peuvent donner lieu à la délivrance de certificats d'économie d'énergie :

- les économies réalisées dans les installations classées mentionnées à l'article L. 229-5 du code de l'environnement ;

- les économies résultant uniquement d'une substitution entre énergies fossiles ;

- les économies résultant du seul respect de la règlementation en vigueur.

c) La procédure de délivrance des certificats d'économie d'énergie


· Les certificats d'économie d'énergie sont inscrits sur un registre national accessible au public.

Selon un rapport de la Cour des comptes31(*), trois obligés détiennent à eux seuls 70 % des certificats d'économie d'énergie : EDF avec 41 % des certificats, GDF avec 19 % et Total avec 11 %


· Jusqu'à présent les obligés devaient demander à l'administration l'agrément d'un plan d'actions d'économies d'énergie.

Le décret n° 2014-1557 du 22 décembre 2014 modifiant le décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 fixant les modalités de mise en oeuvre du dispositif des certificats d'économies d'énergie a instauré un système déclaratif devant permettre une simplification de la gestion du dispositif.

Le dossier est désormais envoyé au préfet accompagné d'une liste de pièces à fournir. Le ministre chargé de l'énergie accuse réception de cette demande et doit délivrer les certificats dans un délai de deux mois sauf exception.

C. Les sanctions en cas de manquement aux règles relatives aux obligations d'économie d'énergie

Les articles L. 222-1 et suivants du code de l'énergie définissent les règles relatives aux sanctions administratives et pénales en cas de non-respect par les obligés des règles précitées.

Le ministre chargé de l'énergie met en demeure l'obligé de respecter ses obligations dans un délai déterminé. Il peut rendre publique cette mise en demeure.

Le ministre peut prononcer à l'encontre de l'obligé qui n'a pas respecté ses obligations « une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'intéressé, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 4 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. »

L'obligé doit avoir au préalable reçu notification des griefs. Il doit pouvoir accéder à son dossier et il peut présenter ses observations. La décision prononçant une sanction doit être motivée. Elle est publiée au Journal officiel.

L'article L. 222-8 du code de l'énergie prévoit des sanctions pénales en cas de délivrance indue de certificats d'économie d'énergie.

D'après les informations transmises par la DGEC, à l'issue de la première période, 218 distributeurs de fioul ont reçu une pénalité pour manquement à la réalisation de leur obligation d'économies d'énergie. Les pénalités s'échelonnaient de 6 à 680 000 euros, pour un montant total de 3,2 millions d'euros.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi initial tend à rendre le dispositif des certificats d'économie d'énergie plus efficace, plus simple et mieux ciblé.

Le I modifie le dispositif des certificats d'économie d'énergie.

Le 1° supprime à l'article L. 221-1 l'alinéa prévoyant que la définition des montants d'économie d'énergie à réaliser doit prendre en compte les certificats d'économie d'énergie obtenus par la contribution aux programmes.

Les 2° et 5° abrogent les articles L. 221-6 et L. 221-9 du code de l'énergie qui prévoyaient des mesures règlementaires d'application.

Le 3° clarifie l'article L. 221-7 du code de l'énergie relatif à la liste des éligibles en précisant la notion de collectivité publique et en ajoutant les sociétés publiques locales. Il supprime la possibilité pour les éligibles qui se regroupent pour atteindre le seuil de réalisation d'économie d'énergie de désigner un tiers qui obtiendra pour son compte les certificats. Est également supprimée la disposition prévoyant pour les collectivités publiques que seules les opérations réalisées sur leur patrimoine ou dans le cadre de leurs compétences pouvaient donner lieu à la délivrance de certificats.

Il précise également la liste des programmes susceptibles de permettre la délivrance de certificats d'économie d'énergie en ajoutant les programmes de bonification des opérations de réduction de la consommation énergétique des ménages les plus défavorisés et les programmes portant sur la logistique et la mobilité économes en énergies fossiles.

Il prévoit que peut également donner lieu à délivrance de certificat l'installation d'équipements permettant de remplacer une source d'énergie non renouvelable par une source d'énergie de récupération pour la production de chaleur.

Le 4° prévoit que tous les éligibles et pas seulement les obligés peuvent détenir, acquérir ou céder des certificats d'économie d'énergie.

Le 6° tire les conséquences de la modification précédente en permettant aux éligibles de pouvoir ouvrir un compte au registre national.

Enfin, le 7° créé un article L. 221-12 dans le code de l'énergie regroupant l'ensemble des décrets d'application actuellement prévus dans trois articles différents.

Le II du présent article précise les règles relatives aux sanctions administratives et pénales. Reprenant une proposition de la Cour des comptes, le Gouvernement a mis en place un système déclaratif des demandes de certificats d'économie d'énergie et instauré un contrôle a posteriori de ces demandes. Il adapte le régime de sanctions en conséquence.

Le 1° du II procède à des coordinations avec les dispositions adoptées au I, en prévoyant l'application des sanctions aux obligés comme aux éligibles.

Le 2° précise les sanctions encourues par les intéressés, obligés comme éligibles. Ainsi, en cas de non-respect de la mise en demeure, le ministre peut :

- prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, sans pouvoir excéder d'une part, « le double de la pénalité prévue à l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie finale concerné par le manquement », et, d'autre part, « 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 4 % en cas de nouveau manquement à la même obligation » ;

priver l'intéressé de la possibilité d'obtenir des certificats d'économie d'énergie ;

annuler des certificats d'économie d'énergie d'un volume égal au manquement concerné ;

suspendre ou rejeter les demandes de certificats d'économie d'énergie.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre six amendements de précision ou visant à améliorer la rédaction ou à corriger des erreurs de référence, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Cécile Duflot, tendant à préciser que la part des économies d'énergies devant être réalisée au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique sera déterminée par un arrêté ;

- un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, prévoyant qu'un arrêté notifié aux intéressés avant le 31 mars 2017 fixera pour la période allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2020, le montant de l'obligation d'économies d'énergie dans le cadre des certificats d'économie d'énergie.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Frédérique Massat et un amendement de M. Philippe Bies, afin de compléter la liste des éligibles en y ajoutant pour le premier les associations de collectivités territoriales qui regroupent ces dernières pour le dépôt de programmes de certificats d'économie d'énergie et pour le second les sociétés d'économie mixte à opération unique ;

- un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure et deux amendements identiques présentés par M. André Chassaigne et M. Stéphane Demilly, afin de compléter les opérations ouvrant droit à certificats d'économie d'énergie en y ajoutant pour le premier la contribution au fonds de garantie pour la rénovation énergétique, pour les seconds les programmes d'optimisation logistique dans le transport de marchandise de la part des chargeurs ;

- un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure, afin de supprimer la disposition prévoyant qu'un arrêté notifierait le montant des obligations aux intéressés.

IV. La position de votre commission


· Votre rapporteur est satisfait du dispositif proposé et en particulier de la volonté du Gouvernement de simplifier le dispositif des certificats d'économie d'énergie par la mise en place d'un système déclaratif avec contrôle a posteriori.

D'après les informations transmises par la DGEC, le dispositif permettra d'améliorer l'efficacité du dispositif, en limitant la liste des personnes morales éligibles, qui seules pourront déposer un dossier de demande de certificats. En effet, jusqu'à présent, les éligibles pouvaient :

- déléguer à un tiers leur obligation ;

- se regrouper et désigner l'un d'entre eux ou un tiers qui obtenait pour son compte les certificats.

Les éligibles conservent la possibilité d'avoir recours à un tiers pour constituer le dossier et le déposer en leur nom.


· S'agissant des sanctions, votre rapporteur a estimé que le dispositif gradué de sanctions était cohérent avec un dispositif de contrôle a posteriori. D'après les informations transmises par la DGEC, la sanction de privation de pouvoir demander des certificats d'économies d'énergie ne privera pas l'intéressé des moyens de réaliser ses obligations. En effet, si l'intéressé ne pourra plus déposer des dossiers auprès du pôle national des certificats d'économie d'énergie, il pourra toujours acheter des certificats d'économie d'énergie.


· S'agissant des fioulistes indépendants, la Cour des comptes constatait dans son rapport précité qu'ils avaient connu des difficultés à entrer dans le dispositif. Elle estimait que « la mise en place d'un comité interprofessionnel (...) pour porter les obligations des fioulistes sembl[ait] la solution la plus adaptée et rencontrer un certain consensus. » Elle ajoutait que « si toutefois cette création s'avérait trop complexe au regard du nombre d'acteurs à fédérer, la remontée des obligations au niveau des entrepositaires agréés pourrait être envisagée, sur le modèle de la solution adoptée pour les carburants. »

Lors du projet de loi sur la simplification de la vie des entreprises, le Gouvernement avait proposé de faire remonter l'obligation des fioulistes sur les grossistes. Toutefois, l'Assemblée nationale proposa une autre solution : la création d'un groupement professionnel. Le Sénat supprima ce dispositif afin qu'il soit examiné lors du présent projet de loi et parce que cette solution du groupement n'avait recueilli le soutien que d'une seule fédération.

Votre rapporteur a écarté le principe d'un groupement professionnel proposé par certains de ses collègues dans la mesure où cette solution soulève des questions juridiques. En effet, outre que le dispositif oblige une entreprise à adhérer au groupement ce qui pourrait être jugé contraire à la liberté de commerce et d'industrie, les questions du calcul des obligations en matière d'économie d'énergie à réaliser par le groupement et les conséquences d'une défaillance du groupement ne sont pas réglées.

De même, la question du financement du groupement par un prélèvement effectué par les grossistes sur les distributeurs, par définition extérieurs au groupement, interroge.

Enfin, d'après les informations recueillies auprès des professionnels et de l'administration, les organisations professionnelles ont accepté de participer à un travail de réflexion sur une nouvelle organisation de l'obligation s'agissant du fioul pour la quatrième période. En conséquence, votre rapporteur a considéré qu'il était plus sage de laisser les discussions se poursuivre afin d'arriver à une solution convenant à tous et de ne pas anticiper leurs conclusions.


· Votre commission a adopté un amendement à l'initiative de votre rapporteur afin d'apporter des précisions et procéder à des coordinations rendues nécessaires par les modifications proposées par l'article 8.

Elle a également adopté deux amendements identiques de Mmes Dominique Estrosi-Sassone et Marie-Noëlle Lienemann tendant à permettre aux groupements d'organismes HLM et aux associations regroupant ces organismes de demeurer éligibles.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 bis A (article L. 111-13-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Précision sur la notion d'impropriété à la destination en matière de performance énergétique

Commentaire : cet article précise la notion d'impropriété à la destination de la garantie décennale en matière de performance énergétique.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 78-12 du 4 janvier 1978 relative à la responsabilité et à l'assurance dans le domaine de la construction dite loi « Spinetta » a modifié l'article 1792 du code civil relatif à la garantie décennale.

Cette garantie décennale se distingue de la garantie de parfait achèvement.

La garantie de parfait achèvement prévue à l'article 1792-6 du code civil permet, pendant un an à compter de la réception de l'ouvrage que le maître de l'ouvrage puisse obtenir la réparation de tous les désordres signalés par des réserves mentionnées au procès-verbal de réception, soit par voie de notification écrite pour ceux révélés postérieurement à la réception. L'article L. 111-11 du code de la construction et de l'habitation prévoit que cette garantie de parfait achèvement s'applique également aux travaux en matière d'isolation phonique. Selon le traité de droit civil sous la direction de Jacques Ghestin, cette garantie permet au maître d'ouvrage « de disposer, un an après la réception, d'un ouvrage conforme à son attente légitime » 32(*).

L'article 1792 du code civil relatif à la garantie décennale, prévoit que le constructeur d'un ouvrage est responsable de plein droit des dommages qui :

compromettent la solidité de l'ouvrage, y compris lorsque le dommage résulte d'un vice du sol ;

le rendent impropre à sa destination  en l'affectant dans l'un de ses éléments constitutifs ou d'équipement.

Le constructeur est également responsable des dommages affectant la solidité des éléments d'équipement d'un ouvrage à la condition qu'ils fassent « indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d'ossature, de clos ou de couvert ». S'ils ne sont pas indissociables, le constructeur peut voir sa responsabilité engagée pendant deux ans.

Le constructeur ne peut s'exonérer de cette responsabilité qu'en prouvant que le dommage résulte d'une cause étrangère.

Il est à noter que ces dispositions sont reproduites à l'identique aux articles L. 111-13 à L. 111-20-3 du code de la construction et de l'habitation.

Toute personne qui peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement de ces articles doit contracter une assurance en application des articles L. 241-1 et L. 241-2 du code des assurances.

Étudiant les conséquences de l'application de la RT 2012 sur la responsabilité décennale des constructeurs, le Pr Gwenaëlle Durand-Pasquier souligne « que le recours massif à des éléments d'équipements, que la RT implique, accroît à l'évidence les risques de responsabilité des constructeurs. Surtout que le bâtiment aura été pensé avec ses éléments comme formant un tout, destiné à satisfaire cette norme globale (dimensionnement des éléments de chauffage, isolation et ventilation en fonction de ce dimensionnement et de l'ensoleillement, l'ensoleillement étant lui-même lié à l'implantation, etc.) »33(*)

Jusqu'à présent la frontière entre responsabilité de droit commun et garantie décennale semblait reposer sur la gravité des désordres. Toutefois, comme le note le professeur Durand-Pasquier, les juges n'appliquent pas systématiquement ce critère.

Elle rappelle également que « l'objectif du législateur n'a (...) jamais été de faire de la garantie décennale la caution de toutes les défaillances d'un ouvrage. Seul un désordre d'une certaine intensité ou d'une certaine ampleur devrait, selon l'esprit de la loi, entraîner la qualification d'une impropriété à la destination. Par conséquent, étirer la notion de destination de l'ouvrage au point d'y intégrer systématiquement ses coûts d'exploitation et sa consommation énergétique risquerait tout simplement de dénaturer la notion. Or, avec cette modification de la notion, c'est tout simplement l'équilibre souhaité par la loi de 1978 qui s'en trouverait sans doute ébranlé»

Plusieurs propositions de réforme ont été avancées par la doctrine :

- exclure de la garantie décennale les dommages résultant d'un surcoût d'exploitation ou d'un déficit de production de l'ouvrage, sauf s'ils rendent impossible l'utilisation dudit ouvrage34(*) ;

- exclure de la garantie décennale les demandes de réparation d'un préjudice financier résultant d'un « défaut de performance énergétique conventionnelle entendue au-delà de la règlementation en vigueur ou [d'un] défaut de production énergétique à usage externe »35(*).

Un groupe de travail coprésidé par Michel Huet et Michel Jouvent du Plan Bâtiment Durable a présenté en juillet 2013 les conclusions auxquelles il était parvenu sur la garantie de performance énergétique et plus particulièrement sur un encadrement légal du risque de mise en jeu de la garantie décennale. Le groupe a proposé de créer un nouvel article L. 111-10-5 dans le code de la construction et de l'habitation ainsi rédigé :

« Nonobstant toute stipulation contractuelle contraire, la destination mentionnée à l'article 1792 du code civil, reproduit à l'article L. 111-13 du présent code, est définie, en matière de performance énergétique, au regard de la seule consommation "conventionnelle" maximale de l'ouvrage, telle que celle-ci résulte des textes d'application des articles L. 111-9 et L. 111-10 du présent code. La production énergétique à usage externe est prise en compte, uniquement si elle entre dans son calcul.

« L'impropriété à la destination ne peut être retenue que dans le cas d'une différence de consommation conventionnelle supérieure à un seuil, en présence de dommages affectant matériellement l'ouvrage ou ses éléments d'équipement.

« Elle est appréciée globalement pour l'ensemble de l'ouvrage construit ou modifié, y compris ses éléments d'équipement, en tenant compte des conditions de son entretien après la réception, et sur la base des éléments techniques, du référentiel et du mode calcul réglementaire ayant permis la délivrance de l'attestation de la prise en compte de la réglementation thermique.

« Un décret en Conseil d'état détermine le seuil mentionné à l'alinéa précédent ainsi que les modalités d'appréciation de la consommation conventionnelle dans le cadre des expertises. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, résulte d'un amendement de Mme Marie-Hélène Fabre, qui souhaitait clarifier le droit relatif à la garantie décennale applicable en cas de défaut de performance énergétique.

Le présent article complète l'article L. 111-13 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir qu'en matière de performance énergétique, l'impropriété à la destination ne peut être retenue sauf « en cas de défauts avérés liés aux produits, à la conception ou à la mise en oeuvre de l'ouvrage ou de l'un de ses éléments constitutifs ou éléments d'équipement ».

Ces défauts doivent conduire « toute condition d'usage et d'entretien prise en compte et jugée appropriée » à une surconsommation énergétique qui ne permet pas l'utilisation de l'ouvrage à un coût raisonnable.

Mme Sabine Buis, co-rapporteure, a estimé que le dispositif proposé était équilibré et permettait à la fois de protéger le consommateur et de rassurer les assureurs et les constructeurs en limitant les possibles contentieux abusifs.

III. La position de votre commission

Le présent article propose une solution qui se veut équilibrée. Votre commission, à l'initiative de votre rapporteur a toutefois adopté un amendement de réécriture de l'article afin :

- de garder la symétrie des articles 1792 du code civil et L. 111-13 du code de la construction et de l'habitation. En effet, votre rapporteur a considéré que pour assurer la clarté et la lisibilité du dispositif, il était préférable d'insérer le dispositif après l'article L. 111-13 du code de la construction et de l'habitation ;

- de prévoir que l'impropriété à la destination suppose des dommages résultant de défauts liés aux produits, à la conception ou à la mise en oeuvre de l'ouvrage, d'un de ses élément constitutifs ou d'un de ses équipements.

Votre rapporteur a en effet souhaité préciser que le juge devrait constater l'existence de dommage. Ces éléments sont en principe d'ores et déjà vérifiés par le juge dans le cadre de contentieux classique de la garantie décennale. Toutefois, les personnes entendues par votre rapporteur ont souhaité réaffirmé ce principe. Le terme de dommages a été préféré à celui de désordres car c'est ce terme qui est actuellement utilisé à l'article 1792 du code civil relatif à la garantie décennale ;

- de prévoir que le dommage entraîne une surconsommation énergétique qui ne permet l'utilisation de l'ouvrage qu'à un coût exorbitant. Le juge devra apprécier cette surconsommation au regard de l'usage fait du bien. De telles conditions permettront d'éviter que la garantie décennale ne soit engagée trop facilement et conduisent ainsi à une augmentation des coûts de construction.

Il ne s'agit en aucun cas de priver le consommateur d'une réparation de son préjudice mais il convient de réserver la garantie décennale au cas les plus importants. Si les conditions posées ne sont pas remplies, une action sur le fondement de la responsabilité civile de droit commun sera toujours possible.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles) - Harmonisation des dates de fin de trêves hivernales locative et énergétique

Commentaire : cet article harmonise les dates de la trêve hivernale locative et de la trêve énergétique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les fournisseurs d'électricité, de chaleur et de gaz ne peuvent interrompre la fourniture d'électricité, de chaleur ou de gaz dans une résidence principale en raison du non-paiement des factures, entre le 1er novembre et le 15 mars de l'année suivante. Ils peuvent néanmoins réduire la puissance sauf pour les bénéficiaires de la tarification spéciale.

L'article 25 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dite loi Alur a modifié les dates de la trêve hivernale locative en prévoyant que cette dernière s'étendrait du 1er novembre au 31 mars de l'année suivante.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte de deux amendements identiques de Mme Sabine Buis, co-rapporteure et de M. Joël Giraud, modifie les dates de la trêve hivernale énergétique afin qu'elle coïncide avec la trêve hivernale locative.

III. La position de votre commission

Alors que la loi Alur avait allongé la période hivernale locative sans modifier la trêve hivernale énergétique, les fournisseurs ont accepté à la demande du Gouvernement de prolonger cette trêve jusqu'au 31 mars 2014. Lors d'un premier bilan partiel, le Médiateur de l'énergie a indiqué que la trêve hivernale énergétique n'avait pas entraîné d'effets d'aubaine pour les mauvais payeurs.

Votre commission est favorable à une mise en cohérence des textes avec la pratique comme l'y invitait M. Jean Gaubert, Médiateur national de l'énergie.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 ter - Rapport du gouvernement sur le statut des colonnes montantes dans les immeubles

Commentaire : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur le statut des colonnes montantes dans les immeubles d'habitation.

I. Le droit en vigueur

Selon un arrêté du 17 février 1986 relatif à l'enrichissement du vocabulaire de l'urbanisme et du logement, les colonnes montantes sont définies comme des canalisations, généralement verticales, destinées aux branchements individuels.

Selon les indications transmises par le ministère, le nombre de colonnes montantes d'électricité est estimé à 1 600 000, dont environ 50 % seraient intégrées dans le réseau public de distribution.

Nombre de colonnes montantes nécessitent d'être mises aux normes, pour un coût variable compris entre 5 000 et 10 000 euros. La détermination du propriétaire des colonnes montantes d'électricité est donc essentielle, ce qui explique la multiplication des contentieux à ce sujet (17 contentieux sont en cours d'instance, dont 6 devant les cours d'appel et un devant la Cour de cassation).

Si l'on se réfère au décret n° 2007-1280 du 28 août 2007 relatif à la consistance des ouvrages de branchement et d'extension de raccordement aux réseaux publics d'électricité, les colonnes montantes se situant en amont des compteurs, on pourrait considérer qu'elles font partie du branchement, et donc du réseau public de distribution. Une telle solution ne peut cependant valoir avec certitude que pour les ouvrages établis après la date d'entrée en vigueur du décret.

Pour les colonnes construites avant 2007, un décret du 8 novembre 1946 pris en application de la loi du 8 avril 1946 de nationalisation de l'électricité et du gaz a posé le principe de l'incorporation des colonnes montantes d'électricité aux réseaux de distribution sauf lorsque les propriétaires s'y opposaient expressément. Un autre décret du 29 mars 1955 prévoyait, quant à lui, que les propriétaires pouvaient abandonner la propriété de ces colonnes sous réserve de leur mise aux normes préalable.

En pratique, les gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité se considèrent propriétaires des colonnes montantes établies depuis 1992, date d'entrée en vigueur du modèle de cahier des charges de distribution publique d'électricité qui les a intégrées d'office au réseau public de distribution d'électricité. Pour celles datant d'avant 1992, les gestionnaires considèrent d'une part, qu'il appartient au propriétaire ou à la copropriété d'apporter la preuve d'un éventuel transfert ou abandon de propriété au profit du réseau public de distribution et, d'autre part, qu'un transfert des colonnes au réseau public de distribution d'électricité n'est possible qu'à la condition que les colonnes soient préalablement mises aux normes aux frais des propriétaires.

Dans une étude sur les colonnes montantes d'eau, de gaz et d'électricité36(*), M. Pierre Sablière, administrateur de l'association française du droit de l'énergie, considérait au contraire que « dès lors qu'une faculté d'abandon existe, cette faculté - tout comme celle de renonciation - est nécessairement unilatérale et sans condition ».

Lors de son audition par la commission des affaires économiques le 2 décembre dernier, M. Jean Gaubert, Médiateur de l'énergie, a précisé que « l'opérateur en est nécessairement responsable, puisque le réseau va jusqu'au disjoncteur, lequel est toujours après la colonne montante - qui plus est, l'opérateur est déjà souvent intervenu sur la colonne. » Dans ses propositions sur le projet de loi, il suggérait la mise en oeuvre « d'une obligation échelonnée sur plusieurs années d'inventaire et de travaux de rénovation des colonnes montantes, sous la conduite des autorités organisatrices de la distribution d'électricité, avec transfert progressif des colonnes montantes dans la concession, sauf opposition explicite des propriétaires concernés ». Il envisageait également la création d'un fonds de rénovation des colonnes montantes.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Sabine Buis, co-rapporteure adopté lors de l'examen du texte en commission, prévoit que le Gouvernement devra remettre au Parlement dans les douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport sur le statut des colonnes montantes dans les immeubles d'habitation. Le rapport devra :

- estimer le nombre de colonnes nécessitant des travaux de rénovation, de renouvellement ou de renforcement ;

- proposer des solutions pour en assurer le financement ;

- proposer des modifications des règles en vigueur pour préciser le régime juridiques de ces colonnes.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que la question de la propriété des colonnes montantes est un réel problème dans la mesure où un certain nombre d'entre elles nécessitent une mise aux normes.

Il souhaite que le Gouvernement se penche rapidement sur ce sujet avec les différents interlocuteurs concernés par ce dossier afin de trouver rapidement des solutions et il sera très attentif aux conclusions du rapport demandé sur cette question.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE III - DÉVELOPPER DES TRANSPORTS PROPRES POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'AIR ET PROTÉGER LA SANTÉ

CHAPITRE IER A - Priorité aux modes de transport les moins polluants

Article 9 A - Expérimentations sur les transports logistiques afin de réduire les impacts environnementaux en ville

Commentaire : cet article encourage les expérimentations permettant d'améliorer le bilan énergétique de la logistique d'approvisionnement urbain, notamment pour les « derniers kilomètres ».

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 B - Priorité au déploiement de transports en commun à faible émission de gaz à effet de serre

Commentaire : cet article encourage le report modal vers des modes de transport moins polluants tant pour les personnes que pour les marchandises.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu trois amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

CHAPITRE IER - Efficacité énergétique et énergies renouvelables dans les transports
Article 9 (articles L. 224-1, L. 224-5 et L. 224-6 à L. 224-8 [nouveaux] du code de l'environnement, articles L. 318-1 et L. 318-2 [abrogé] du code de la route) - Obligation renforcée pour l'État et les établissements publics d'acquérir des véhicules propres et expérimentation de véhicules innovants à délégation de conduite

Commentaire : cet article renforce les obligations de l'État, des établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs groupements, et des entreprises nationales, s'agissant de l'achat de véhicules propres - électriques ou à motorisation à faible niveau d'émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu dix amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 9 bis A (article 220 undecies [nouveau] du code général des impôts) - Réduction d'impôts sur les sociétés qui mettent des vélos à disposition de leurs salariés

Commentaire : cet article additionnel résultant de plusieurs amendements identiques adoptés en séance publique à l'Assemblée nationale crée un crédit d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent à disposition gratuitement pour leurs salariés des vélos leur permettant d'effectuer leur trajet domicile-travail.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 9 bis - Stratégie nationale pour le développement de véhicules propres et le déploiement des infrastructures permettant leur alimentation en carburant

Commentaire : cet article additionnel adopté par la commission spéciale prévoit que le Gouvernement élabore une stratégie pour le développement des véhicules propres sur la base d'une évaluation de l'offre existante et en définissant des objectifs de développement.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu trois amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 10 (articles L. 111-5-2 et L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation, article L. 123-1-12 du code de l'urbanisme, article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) - Favoriser le déploiement des infrastructures d'avitaillement des véhicules électriques et hybrides rechargeables

Commentaire : cet article élargit considérablement le champ des bâtiments soumis à l'obligation d'avoir un pré-équipement en installations électriques de recharge et de places de stationnement de vélos.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu six amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 11 (articles L. 641-5, L. 641-6 et L. 661-1-1 [nouveau] du code de l'énergie) - Développement des biocarburants avancés et surveillance de la qualité des carburants

Commentaire : cet article encourage le recours aux biocarburants avancés en indiquant que la programmation pluriannuelle de l'énergie fixe un objectif d'incorporation.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu sept amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

CHAPITRE II - Réduction des émissions et qualité de l'air dans les transports
Article 12 - Objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour le secteur de la grande distribution

Commentaire : cet article impose aux grandes entreprises de la distribution d'élaborer avant le 31 décembre 2016 un programme d'actions pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques résultant du transport de leurs marchandises.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu six amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 12 bis - Objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques pour les personnes exploitant un aérodrome

Commentaire : cet article additionnel adopté par la commission spéciale à l'Assemblée nationale impose aux aéroports dont le trafic est le plus important de présenter à l'Ademe un programme d'actions limitant les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques résultant des activités au solde leur plateforme aéroportuaire.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu quatre amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 12 ter (nouveau) (article L. 2213-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Limitation de vitesse inférieur à 50 kilomètres/heure sur tout ou partie d'une agglomération

Commentaire : cet article additionnel retenu par la commission du développement durable donne la possibilité aux maires de fixer par arrêté motivé une limitation de vitesse inférieure à 50 kilomètres/heure sur tout ou partie d'une agglomération.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 13 (article L. 2213-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, articles L. 222-6, L. 223-1, L. 223-2 , section 3 du chapitre VIII du titre II du livre II abrogé et L. 361-2 du code de l'environnement) - Création des zones à circulation restreinte et principe de la prime à la conversion des véhicules

Commentaire : cet article introduit les zones à circulation restreinte qui peuvent être créées par arrêté municipal, si la commune est couverte par un plan de protection de l'atmosphère (PPA) et prévoit une « prime à la conversion » définie en fonction de critères sociaux ou géographiques pour le remplacement de véhicules polluants.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu neuf amendements du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 13 bis (article L. 3261-3-1 [nouveau] du code du travail, article L. 131-4-4 [nouveau] du code de la sécurité sociale, article 81 du code général des impôts) - Création d'une indemnité kilométrique pour les trajets domicile-travail effectués à vélo

Commentaire : cet article additionnel résulte de l'adoption de plusieurs amendements identiques et met en oeuvre une des préconisations du plan national vélo de janvier 2012, en instaurant une indemnité kilométrique vélo pouvant être versée par l'employeur, qui bénéficie alors d'une réduction de cotisations sociales.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 13 ter (article L. 1214-8-2 [nouveau] du code des transports) - Plans de déplacements d'entreprises rendus obligatoires

Commentaire : cet article additionnel rend obligatoire les plans de déplacements d'entreprise dans les établissements regroupant plus de 100 salariés.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 14 (article L. 1231-15 du code des transports, article L. 173-1 du code de la voirie routière) - Encouragement au covoiturage - Habilitation à procéder par voie d'ordonnance pour étendre la possibilité de recours à des servitudes d'utilité publique pour la réalisation de réseaux de transport

Commentaire : cet article - par des mesures directes ou par habilitation à légiférer par ordonnance - entend faciliter le développement du covoiturage, du transport public de personnes par câble aérien et le futur réseau de transport public du Grand Paris.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu six amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 14 bis (article L. 1213-3-1 du code des transports) - Prise en compte dans le schéma régional de l'intermodalité des besoins de déplacement domicile-travail

Commentaire : cet article prévoit que le schéma régional de l'intermodalité doit tenir compte des besoins de déplacement domicile-travail.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 14 ter (article L. 1213-3-4 [nouveau] du code des transports) - Plans de mobilité rurale

Commentaire : cet article additionnel prévoit que le schéma régional de l'intermodalité peut être complété par un plan de mobilité rurale élaboré à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale compétent pour élaborer un schéma de cohérence territoriale ou à défaut un pôle d'équilibre territorial et rural.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu trois amendements du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 14 quater - Rapport du gouvernement sur l'opportunité d'une voie aux transports en commun, taxis, autopartage et covoiturage

Commentaire : cet article additionnel prévoit la reprise au Gouvernement d'un rapport évaluant l'opportunité de réserver sur les autoroutes et routes nationales les plus importantes menaçant ou traversant une métropole, une voie aux modes de transport en commun, par taxi, autopartage ou covoiturage.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 14 quinquies (nouveau) - Rapport au Parlement sur les émissions de particules fines dans le secteur des transports

Commentaire : cet article additionnel, retenu par la commission du développement durable, prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines dans le secteur des transports ventilées par source d'émissions.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 15 (articles L. 130-8, L. 318-3 et L. 318-4 du code de la route) - Sanction pour dégradation ou retrait du filtre à particules d'un véhicule diesel

Commentaire : cet article instaure dans le code de la route des sanctions pénales contre la pratique du « dé-FAP-âge » qui consiste à retirer le filtre à particules sur les véhicules diesels et est très préjudiciable pour la qualité de l'air et pour la santé.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 16 - Habilitation à transposer par voie d'ordonnance la directive 2012/33/UE sur le teneur en soufre des combustibles marins

Commentaire : cet article demande au Parlement d'autoriser le Gouvernement à procéder à la transposition par voie d'ordonnance de la directive 2012-33-UE sur la teneur en soufre des combustibles utilisés dans le transport maritime et d'adapter le dispositif juridique aux outre-mer.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 bis (articles L. 142-15 et L. 631-1 à L. 631-3 du code de l'énergie) - Obligation de pavillon pour assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique en produits pétroliers raffinés

Commentaire : cet article prévoit que tout propriétaire d'une unité de raffinage de pétrole brut en France est tenu de disposer -en propriété ou par affrètement à long terme- d'une capacité de transport maritime sous pavillon français.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 16 ter (article L. 361-1 du code de l'environnement) - Itinéraires inscrits au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée pouvant utiliser la servitude de marchepied.

Commentaire : cet article complète l'article L. 361-1 du code de l'environnement pour que les emprises des servitudes de marchepied puissent être inscrites dans le plan départemental des itinéraires de promenades et de randonnée (PDIPR).

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 quater (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) - Extension de l'usage des servitudes de marchepied

Commentaire : cet article propose d'élargir l'utilisation des servitudes de marchepied aux sports et activités de pleine nature.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 quinquies (article L. 2131-4 du code général de la propriété des personnes publiques) - Fixation de la limite des emprises des servitudes de marchepied

Commentaire : cet article précise qu'une collectivité territoriale ou un groupement peut demander à l'autorité administrative de fixer la limite des emprises de servitude de marchepied, afin de valoriser les berges des cours d'eaux domaniaux.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

CHAPITRE III - Mesures de planification relatives à la qualité de l'air
Article 17 (article L. 222-9 [nouveau] du code de l'environnement) - Plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques

Commentaire : cet article propose d'inscrire dans la loi l'obligation d'établir un plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA), dans la perspective de la révision de la directive 2001/81/CE.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 bis - Obligation de diagnostic thermodynamique préalable à la vente d'un véhicule de quatre ans ou plus

Commentaire : cet article vise à instaurer une obligation de diagnostic pour les transactions de véhicules d'occasion sur les véhicules de 4 ans et plus, en complément du bilan sécurité du Contrôle Technique Obligatoire.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 18 (articles L. 221-2, L. 222-4, L. 222-5, L. 222-6 et L. 572-2 du code de l'environnement, articles L. 1214-7 et L. 1214-8-1 du code des transports, articles L. 123-1-9 et L. 123-12-1 du code de l'urbanisme et article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation) - Simplification et renforcement des outils de planification territoriale pour la qualité de l'air

Commentaire : cet article vise à apporter plusieurs améliorations au dispositif des plans de protection de l'atmosphère, soit en termes de simplification des procédures, soit en termes d'efficacité de la planification.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu sept amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 18 bis (article 4 de la loi n° 2014-110 du 6 février 2014) - Renforcement de la loi du 6 février 2014 visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national

Commentaire : cet article encadre plus sévèrement l'utilisation des produits phytosanitaires en avançant au 31 décembre 2016 leur interdiction et au 31 décembre 2015 leur épandage aérien, sauf autorisation temporaire limitée.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

TITRE IV - LUTTER CONTRE LES GASPILLAGES ET PROMOUVOIR L'ÉCONOMIE CIRCULAIRE : DE LA CONCEPTION DES PRODUITS À LEUR RECYCLAGE
Article 19 (articles L. 110-1 et L 110-1-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Objectifs de transition vers une économie circulaire et objectifs de prévention et valorisation des déchets

Commentaire : cet article rappelle les principes justifiant le développement de l'économie circulaire en les insérant dans le code de l'environnement et fixe des objectifs chiffrés en anticipant le futur plan déchets « 2014-2020 ».

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable vingt amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 bis AA (nouveau) (article L. 541-10 du code de l'environnement) - Examen sur la mise en place de systèmes de consigne lors du réagrément de filières REP

Commentaire : cet article additionnel instaure une obligation d'envisager la mise en place de systèmes de consigne lors de la procédure de réagrément de filières de responsabilité élargie du producteur.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 bis A - Interdiction de la mise à disposition des ustensiles jetables de cuisine en matière plastique à compter du 1er janvier 2020

Commentaire : cet article propose d'interdire la distribution des ustensiles jetables de cuisine en matière plastique à compter du 1er janvier 2020 à l'instar de ce qui est prévu pour les sacs plastiques.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 bis B - Objectif de découplage entre la croissance économique et la consommation de matières premières

Commentaire : cet article propose de fixer un objectif de découplage entre croissance économique et consommation de matières premières, mesurable par des indicateurs économiques à définir.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté trois amendements identiques.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 bis C - Rapport du Gouvernement sur les enjeux de l'économie circulaire au niveau local

Commentaire : cet article prévoit qu'un rapport remis au Parlement décline les enjeux de l'économie circulaire au niveau local, en assurant une prise en compte dans les différents documents d'urbanisme.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 bis (article L. 541-10-5 du code de l'environnement) - Suppression des sacs de caisse en matière plastique à usage unique

Commentaire : cet article met fin, au 1er janvier 2016, à la disposition, à titre gratuit ou onéreux, des sacs de caisse en matière plastique à usage unique ainsi que des sacs en matière plastique à usage unique pour l'emballage des marchandises au point de vente.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 ter (article 13 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014) - Intégration de l'économie circulaire dans les schémas de promotion des achats publics socialement responsables

Commentaire : cet article prévoit que la commande publique adopte un schéma de promotion des achats publics socialement et économiquement responsable, afin de contribuer à la promotion d'une économie circulaire.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 quater (articles L. 327-2, L. 330-2, L. 541-10-2, L. 541-21-3 à L. 541-21-5 [nouveaux] du code de l'environnement et article 59 octies [nouveau] du code des douanes) - Élimination des véhicules hors d'usage

Commentaire : cet article vise à consolider le cadre juridique applicable à certains déchets, comme les véhicules hors d'usage et à lutter contre le trafic de déchets d'équipements électriques et électroniques.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 quinquies (article L. 541-32 du code de l'environnement) - Responsabilité du maître d'ouvrage valorisant des déchets inertes

Commentaire : cet article tend à renforcer la lutte contre les décharges illégales de déchets du BTP.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 sexies - Objectifs d'achat par l'État d'un pourcentage de papier recyclé

Commentaire : cet article programme - par paliers - un objectif d'achat par les services de l'État d'un pourcentage de papier recyclé et définit ce qu'il faut entendre par papier recyclé.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu quatre amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 septies - Harmonisation sur le territoire national des règles de collecte séparée des emballages et papiers

Commentaire : cet article encourage la simplification et l'harmonisation des consignes de tri sur l'ensemble du territoire national à l'horizon 2025.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 octies (nouveau) (articles L. 541-4-2 [abrogé] et L. 541-7-1 du code de l'environnement) - Mise à jour du code de l'environnement par rapport au droit européen

Commentaire : cet article additionnel opère une mise à jour du code de l'environnement par rapport au droit européen.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 nonies (nouveau) (article L. 541-10 du code de l'environnement) - Répartition du capital social dans un éco-organisme

Commentaire : cet article additionnel propose que la majorité du capital social appartienne à des producteurs, importateurs et distributeurs visés par la filière.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 19 decies (nouveau) (article L. 2333-76-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Tarification incitative de deuxième niveau

Commentaire : cet article additionnel propose de mettre en place une tarification incitative auprès des collectivités lorsque la compétence de collecte des déchets est déléguée à un EPCI ou un syndicat intercommunal.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 20 (article L. 541-1 du code de l'environnement) - Respect du principe de proximité dans la prévention et la gestion des déchets

Commentaire : cet article définit le contenu du principe de proximité dans la politique de prévention et de gestion des déchets.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 (article L. 541-10 du code de l'environnement) - Contribution et incitations financières aux actions de prévention des déchets

Commentaire : cet article tend à permettre aux éco-organismes de recourir à des incitations financières proportionnées « afin de favoriser une gestion des déchets respectant le principe de proximité ».

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 21 bis A (article L. 541-10-1 du code de l'environnement) - Élargissement de la REP papier

Commentaire : cet article étant la responsabilité élargie du producteur aux publications de presse.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu trois amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 21 bis B (article L. 541-10-3 du code de l'environnement) - Élargissement de la REP textile

Commentaire : cet article étend la filière REP textile.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 21 bis (article L. 541-14 du code de l'environnement) - Extension du contenu des plans départementaux de prévention et de gestion des déchets non dangereux

Commentaire : cet article modifie l'article L. 541-14 du code de l'environnement sur la planification locale en matière de politique des déchets.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu trois amendements identiques de suppression.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 21 ter - Interdiction d'utilisation des sacs plastiques oxo-fragmentables

Commentaire : cet article prévoit l'interdiction des sacs constitués de plastique oxo-fragmentables.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté un amendement de suppression.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 21 quater (article L. 541-10-9 [nouveau] du code de l'environnement) - Obligation pour un distributeur de matériaux de construction d'organiser la récupération des déchets de ces matériaux à compter du 1er janvier 2017

Commentaire : cet article vise à mobiliser les plateformes de distribution de matériaux du BTP en vue d'une reprise des déchets dont se défont leurs utilisateurs.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 21 quinquies (article L. 541-32-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Interdiction d'une contrepartie financière à l'utilisation de déchets dans des travaux d'aménagement ou de construction

Commentaire : cet article a pour objectif de limiter les opérations d'élimination de déchets qui se prétendent de la valorisation en aménagement.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 21 sexies (articles L. 541-25-1, L. 541-30-1 [abrogé] et L. 541-46 du code de l'environnement) - Sanctions pénales à l'encontre du dépôt sauvage de déchets issus du bâtiment et des travaux publics

Commentaire : cet article prévoit une sanction pour les dépôts sauvages de déchets du BTP.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 22 (articles L. 541-21-2, L. 541-33 et L. 541-39 [abrogé] du code de l'environnement) - Institution d'une obligation de tri des déchets de bois

Commentaire : cet article prévoit une obligation de tri à la source pour les déchets de bois.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 22 bis A (article L. 122-1 du code de l'environnement) - Schéma régional biomasse

Commentaire : cet article crée un schéma régional sur la biomasse.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu l'amendement de suppression du rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 bis BA (nouveau) (article L. 541-11-2 [nouveau] du code de l'environnement) - Prise en compte de l'enjeu du matériau bois dans le plan national de prévention des déchets

Commentaire : cet article additionnel prévoit que le plan national de prévention des déchets intègre l'enjeu particulier du matériau bois.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement tendant à insérer un article additionnel.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 22 bis B (articles L. 1413-1, L. 2224-5, L. 2224-17-1 [nouveau] et L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales) - Comptabilité analytique pour le service public de prévention et de gestion des déchets

Commentaire : cet article prévoit la généralisation de la comptabilité analytique pour le service public des déchets.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu trois amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 22 bis (article L. 213-1 du code de la consommation) - Lutte contre l'obsolescence programmée des produits

Commentaire : cet article insère l'obsolescence programmée au sein du délit de tromperie dans le code de la consommation.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement de suppression du rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 ter A (article L. 213-4-1 [nouveau] du code de la consommation) - Création d'une section consacrée à l'obsolescence programmée au sein du code de la consommation

Commentaire : cet article propose une définition du délit d'obsolescence programmée selon les critères établis par l'Ademe.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 22 ter (article L. 222-1 du code de l'environnement) - Recensement de l'ensemble des réseaux de chaleur

Commentaire : cet article tente à compléter le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) dans un recensement de l'ensemble des réseaux de chaleur.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement de suppression du rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 quater (article L. 229-26 du code de l'environnement) - Valorisation du potentiel en énergie de récupération

Commentaire : cet article tend à intégrer le périmètre du plan climat énergie territorial la valorisation du potentiel en énergie de récupération.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté un amendement de suppression du rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 quinquies (article L. 541-13 du code de l'environnement) - Optimisation des équipements existants aux plans interrégional et interdépartemental

Commentaire : cet article encourage une optimisation des équipements existants aux plans interrégional et interdépartemental lors des phases de baisse de la quantité de déchets à traiter.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement de suppression du rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 sexies (article L. 581-43 du code de l'environnement) - Réduction du délai de mise en conformité des publicités, enseignes et préenseignes

Commentaire : cet article vise à réduire la date limite de dérogation à la mise en conformité des obligations relatives aux enseignes lumineuses.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement de suppression du rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 septies A (article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales) - Incitation à la maîtrise de l'éclairage public

Commentaire : cet article vise à favoriser les communes maîtrisant leur éclairage public la nuit dans le cadre de la répartition de la solidarité rurale.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu quatre amendements identiques de suppression.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 septies (article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales) - Incitation financière à la maîtrise de l'éclairage public par les communes

Commentaire : cet article vise à favoriser les communes maîtrisant leur éclairage public la nuit dans le cadre de la répartition de la solidarité rurale.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu deux amendements identiques de suppression.

En conséquence, votre commission a supprimé cet article.

Article 22 octies - Rapport au Parlement sur le réemploi, le recyclage ou la valorisation des déchets enfouis dans les installations de stockage de déchets

Commentaire : cet article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur la réversibilité des décharges.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 22 nonies - Rapport au Parlement sur les produits ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur

Commentaire : cet article demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport identifiant les produits ne faisant pas l'objet d'une REP mais qui disposent d'un potentiel de réemploi en lien avec les acteurs de l'économie sociale et solidaire.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 decies (article L. 541-15-2 [nouveau] du code de l'environnement) - Lutte contre le gaspillage alimentaire

Commentaire : cet article recommande la mise en place par l'État et les collectivités territoriales, avant le 1er septembre 2016, d'une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire dans les services de restauration collective dont ils assurent la gestion.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE V - FAVORISER LES ÉNERGIES RENOUVELABLES POUR DIVERSIFIER NOS ÉNERGIES ET VALORISER LES RESSOURCES DE NOS TERRITOIRES

CHAPITRE IER - Dispositions communes

Article 23 A - Prise en compte de l'énergie de récupération dans les textes relatifs à la construction et à l'urbanisme

Commentaire : cet article prévoit que la production d'énergie de récupération est prise en compte dans les textes relatifs à la construction et à l'urbanisme.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte de l'adoption en commission de deux amendements identiques de M. Denis Baupin et de M. Jean-Paul Chanteguet, prévoit que la production d'énergie de récupération doit être prise en compte dans les textes relatifs à la construction et à l'urbanisme, et notamment dans les règlementations thermiques, énergétiques et environnementales des bâtiments et dans les labels associés, au même titre que la production d'énergie renouvelable in situ.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement de Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure, tendant à supprimer l'assimilation entre la production d'énergie de récupération et la production d'énergie renouvelable.

II. La position de votre commission

Comme l'a constaté notre collègue député Marie-Noëlle Battistel dans son rapport, dans sa rédaction actuelle, cet article n'a pas de portée normative.

Votre rapporteur estime qu'un tel travail d'identification des textes susceptibles d'être concernés ne peut être convenablement fait dans les délais d'examen impartis.

Votre commission a en conséquence adopté un amendement de suppression de cet article, mais examinera toute proposition de rédaction du Gouvernement modifiant précisément les textes concernés.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 23 (articles L. 121-7, L. 311-6, L. 314-1, L. 314-3, L. 314-4, L. 314-6-1 [nouveau], L. 314-7, L. 314-7-1 [nouveau], L. 314-14, L. 314-18 à L. 314-23 [nouveaux] du code de l'énergie) - Complément de rémunération

Commentaire : cet article crée un nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondé sur la vente directe de l'électricité sur le marché assortie du bénéfice d'une prime, appelée « complément de rémunération ».

I. Le droit en vigueur

Depuis la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, la production d'énergies renouvelables (EnR) est soutenue par le régime dit de « l'obligation d'achat » qui garantit à tout producteur d'électricité le rachat, par EDF ou, le cas échéant, par une entreprise locale de distribution d'électricité (ELD), de sa production à un niveau supérieur aux prix du marché.

Ce régime, destiné à faciliter l'amorçage de filières à forte intensité capitalistique, a été codifié à l'article L. 314-1 du code de l'énergie. Les contrats d'achat peuvent être conclus une seule fois - sauf dérogation pour la filière hydroélectrique sous conditions d'investissements suffisants - pour une durée qui varie selon la filière : 12 ans pour la cogénération, 15 ans pour l'éolien, la géothermie ou le biogaz, 20 ans pour le photovoltaïque ou la biomasse, etc. La charge correspondante est intégralement compensée, au titre des charges imputables aux missions de service public, dans le cadre du paiement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) due par tous les consommateurs d'électricité.

En compensant le coût des investissements de départ et grâce, notamment, à la simplicité du dispositif pour les particuliers, ces tarifs d'achat garantis, fixés réglementairement, ont permis de porter la part de l'électricité d'origine renouvelable dans le mix énergétique à 14,2 % en 2013, soit une hausse de 5 points par rapport à 2005, pour un objectif fixé à 23 % en 2020. Malgré ce succès, ce mécanisme présente cependant deux inconvénients :

- la décorrélation avec l'état réel du marché : la fixation de tarifs administrés a parfois conduit à la création de « bulles » artificielles, principalement dans le domaine photovoltaïque37(*) où ils ont de surcroît abouti à subventionner massivement des technologies importées ; en outre, le soutien public devient inutile une fois l'investissement initial financé lorsque la compétitivité coût d'une filière lui permettrait de concurrencer les énergies classiques ;

l'apparition de prix négatifs : quelle que soit l'état de la demande réelle, fortement cyclique selon l'heure et la saison, les producteurs, étant assurés de vendre la totalité de leur électricité, sont incités à injecter l'énergie produite même lorsque le prix devient négatif, ce qui entraîne des distorsions du marché électrique et conduit à une destruction de valeur38(*).

Afin d'éviter une distorsion de concurrence sur le marché européen liée à ce type de mesures de soutien, assimilées à des aides d'État39(*), l'Union européenne a adopté, en avril 2014, de nouvelles lignes directrices40(*) qui, tout en préservant la possibilité de recourir à des tarifs d'achat garantis pour les petites installations41(*), imposent, à compter du 1er janvier 2016, une vente directe sur le marché assortie d'une prime42(*).

Selon le modèle retenu, cette prime peut être attribuée ex ante - sous la forme d'une prime d'investissement calibrée en fonction des capacités installées par exemple - ou d'une prime versée ex post, modulée en fonction de l'évolution des prix de marché. Comme précisé dans l'étude d'impact, le premier modèle peut être « [pertinent] sur le plan économique, lorsque le signal-prix sous-jacent est représentatif des coûts de développement de long terme de l'unité de production marginale du parc et qu'il permet donc de donner un signal à l'investissement » mais a pour inconvénient d'exposer les producteurs au risque marché ; la prime ex post - ou « contrat pour différence » - assure quant à elle une rémunération stable aux producteurs et « une sécurité financière proche, voire équivalente » à celle des tarifs d'achat garantis, à ceci près qu'ils doivent effectivement trouver preneur sur le marché pour l'électricité qu'ils commercialisent.

II. Le projet de loi initial

Anticipant sur l'application des nouvelles règles communautaires à compter du 1er janvier 2016, l'article 23 du projet de loi instaure un mécanisme de « complément de rémunération » qui vise à accompagner le développement des EnR tout en permettant leur meilleure intégration sur le marché, au travers du versement d'une aide financière en complément du prix reçu sur le marché.

Le complément de rémunération étant un dispositif alternatif au régime de l'obligation d'achat, le I modifie le premier alinéa de l'article L. 314-1 du code de l'énergie pour prévoir que la liste des installations pouvant bénéficier d'un contrat d'achat est désormais fixée par décret tandis que le II, qui introduit dans le code de l'énergie une nouvelle section consacrée au complément de rémunération et composée de six articles (L. 314-18 à L. 314-23), prévoit , à l'article L. 314-18, une disposition parallèle pour les nouveaux contrats offrant un complément de rémunération.

Dans les deux cas, les installations doivent figurer parmi celles mentionnées aux 1° à 7° de l'article L. 314-1 du code de l'énergie43(*) et les producteurs intéressés doivent en faire la demande. En revanche, le contrat offrant un complément de rémunération défini à l'article L. 314-18 se distingue du contrat d'achat sur deux points : l'obligation de conclure un tel contrat ne vaut que pour Électricité de France et non pour les entreprises locales de distribution, et ce contrat porte sur le versement d'une prime et non sur l'achat de l'électricité produite.

L'article L. 314-19 pose le principe de l'incompatibilité entre les deux dispositifs et son exception :

- le principe : ne peuvent bénéficier du complément de rémunération les installations bénéficiant du contrat d'achat prévu à l'article L. 314-1 ou des régimes similaires définis aux articles L. 121-27 - qui vise les contrats d'achat conclus ou négociés avant le 11 février 2000 - et L. 311-12 pour les candidats retenus à l'issue des appels d'offres lancés lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements ;

l'exception : le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 314-23 pour fixer les conditions et modalités d'application du complément de rémunération précise les conditions dans lesquelles certaines installations sous obligation d'achat pourront bénéficier ultérieurement du nouveau régime ; parmi ces conditions devra figurer « la réalisation d'un programme d'investissement », sur le modèle de ce qui permet déjà, aujourd'hui, de prolonger les contrats d'achat de la filière hydroélectrique au-delà des 15 ans du contrat initial.

Aux termes de l'article L. 314-20, le niveau du complément de rémunération devra être fixé en tenant compte notamment :

- des investissements et des charges d'exploitation d'installations performantes représentatives de chaque filière ;

- du coût d'intégration dans le système électrique ;

- des recettes de l'installation ;

- de l'impact de ces installations sur l'atteinte des objectifs de la politique énergétique ;

- des situations d'autoconsommation de l'électricité produite.

Ce niveau devra, en outre, assurer une rémunération raisonnable des capitaux au regard des risques inhérents à ces activités. Il s'agit d'éviter de reproduire les effets d'aubaine auxquels ont pu conduire, par le passé, la fixation de tarifs de rachat qui, par leur niveau trop élevé, ont abouti à une rémunération excessive des capitaux investis et, partant, à la constitution de bulles spéculatives.

Les conditions du complément de rémunération devront par ailleurs faire l'objet d'une révision périodique pour tenir compte, à mesure des gains de productivité, importants dans ces filières, de la baisse régulière des coûts des installations bénéficiaires.

Enfin, les conditions du complément de rémunération seront précisées par un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Comme c'est déjà prévu pour le régime de l'obligation d'achat à l'article L. 314-6, l'article L. 314-21 pose que l'autorité administrative peut décider, sous réserve du maintien des contrats en cours, de suspendre partiellement ou totalement le dispositif si celui-ci ne répondait plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

L'article L. 314-22 indique que les contrats offrant un complément de rémunération sont des contrats administratifs et qu'ils prévoient dans quelles conditions ils peuvent être suspendus ou résiliés par EDF, dans des conditions approuvées par l'autorité administrative.

Enfin, le III ajoute le complément de rémunération à la liste des charges imputables aux missions de service public fixées à l'article L. 121-7 du code de l'énergie et qui doivent être intégralement compensées au payeur obligé en vertu de l'article L. 121-6 du même code. Cette compensation est assurée par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) acquittée par tous les consommateurs d'électricité. Concernant le coût du dispositif, l'étude d'impact reste extrêmement vague, se contentant de rappeler, d'une part, que « les coûts des dispositifs de soutien étant supportés par les consommateurs finals d'électricité, les mesures prévues n'engendreront pas d'impact sur les finances publiques » et d'affirmer, d'autre part, que « ce dispositif pourra engendrer des baisses de coûts pour l'État et, par conséquent, une baisse de la CSPE qui sera répercutée dans les factures d'électricité des consommateurs finals ». Or, aucune évaluation économique ne vient étayer cette affirmation ; en outre, la possibilité pour une installation de bénéficier, sous conditions, d'un complément de rémunération après avoir préalablement bénéficié de tarifs d'achat garantis, augmentera d'autant les charges financées par la CSPE.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas retouché l'économie générale du complément de rémunération mais a cependant introduit deux nouveautés importantes : la possibilité de déléguer les contrats d'obligation d'achat à des organismes tiers agréés et l'instauration d'un système de contrôle du dispositif, étendu par ailleurs au régime de l'obligation d'achat.

Outre des modifications rédactionnelles, ont ainsi été ajoutés :

- la possibilité, au I bis modifiant l'article L. 314-4 qui ne visait jusque-là que le soutien à la biomasse dans les départements d'outre-mer, de fixer, par voie réglementaire sur demande des présidents de région, de département ou de collectivité, des tarifs d'achat propres aux zones non interconnectées (ZNI) - au motif de coûts de production plus élevés qu'en métropole - et, pour les collectivités ultra-marines concernées, de solliciter la CRE lorsque le développement d'une filière est inférieur aux objectifs de la PPE pour vérifier l'adéquation des tarifs d'achat aux coûts locaux de production ;

- le principe, au I ter non codifié, d'une concertation préalable avec les instances représentatives de chaque filière d'EnR avant toute évolution des dispositifs de soutien ;

- l'ajout, dans les recettes de l'installation prises en compte pour fixer le niveau du complément de rémunération, de la valorisation des garanties d'origine qui attestent de l'origine renouvelable de l'électricité produite ;

- la prise en compte, dans le complément de rémunération, des coûts spécifiques de déploiement et d'exploitation des installations dans les ZNI ;

- la prise en compte, pour la révision périodique du complément, non plus seulement de la baisse des coûts mais de l'évolution de ces coûts, au motif que certaines composantes des coûts, endogènes - raccordement, opérations de maintenance, etc. - ou exogènes (matières premières, taux d'intérêts, etc.) - peuvent varier à la hausse comme à la baisse ;

- la possibilité, introduite au sein des deux nouveaux articles L. 314-22-1 et L. 314-7-1, de soumettre les installations bénéficiaires respectivement du complément de rémunération ou de tarifs d'achat garantis à un contrôle lors de leur mise en service ou à des contrôles périodiques pour vérifier leur conformité aux conditions requises par la réglementation ou par le contrat de complément de rémunération, ces contrôles étant effectués aux frais du producteur par des organismes agréés. Un décret en Conseil d'État devra préciser les modalités du système de contrôle : périodicité, mode de fonctionnement, agrément des organismes contrôleurs, mise à disposition des résultats auprès de l'administration et, en cas de non-conformité, transmission à l'autorité administrative compétente ;

- la possibilité, prévue au sein d'un nouvel article L. 314-6-1, de déléguer les contrats d'obligation d'achat initialement souscrits par EDF ou par une entreprise locale de distribution (ELD) à des organismes agréés par l'autorité administrative - fournisseurs ou agrégateurs44(*) -, lorsqu'un producteur en fait la demande dans un délai de six mois après la signature du contrat, dont l'élaboration initiale reste donc le seul fait d'EDF ou des ELD. Les conditions d'agrément de ces organismes ainsi que les modalités de subrogation seront précisées par décret et des dispositions de coordination sont prévues dans d'autres articles du code de l'énergie pour mentionner ces nouveaux « organismes agréés mentionnés à l'article L. 314-6-1 » ;

- par coordination avec les dispositions analogues prévues pour le complément de rémunération, la possibilité pour EDF, les ELD ou les organismes agréés de suspendre ou de résilier les contrats d'obligation d'achat dans les conditions approuvées par l'autorité administrative ;

- enfin, une précision sur l'entrée en vigueur du complément de rémunération qui n'interviendra qu'« à la date d'entrée en vigueur des décrets mentionnés aux articles L. 314?1 et L. 314?18 du code de l'énergie - qui fixent respectivement la liste des installations bénéficiaires des tarifs d'achat garantis et du complément de rémunération -, et au plus tard le 1er janvier 2016 ». à titre transitoire et jusqu'à cette entrée en vigueur, les producteurs qui en font la demande pourront bénéficier d'un contrat d'obligation d'achat dans les conditions antérieures à la présente loi.

IV. La position de votre commission

Votre commission est favorable au mécanisme du complément de rémunération en ce qu'il doit permettre de mieux intégrer les EnR au marché tout en maintenant le principe d'un accompagnement transitoire via le versement d'une prime en complément du prix reçu sur le marché.

S'agissant de la forme que prendra effectivement ce complément de rémunération, et conformément à ce qu'avait déjà laissé entendre le Gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale, la ministre a confirmé, le 16 janvier dernier, que le complément de rémunération consisterait en une prime variable calculée ex post, ce qui assurera à la fois la prévisibilité des revenus des producteurs et la maîtrise du soutien public dès lors que les prix de marché sont appelés à augmenter et les coûts de production des EnR à baisser.

Outre sept amendements rédactionnels, de précision ou de coordination, votre commission a adopté :

un amendement de votre rapporteur satisfaisant un amendement du groupe écologiste ayant le même objet et qui apporte une clarification attendue par les producteurs d'électricité renouvelable, en particulier pour la petite hydroélectricité45(*), sur la définition de la puissance installée ;

deux amendements de votre rapporteur précisant qu'il doit être tenu compte des frais des contrôles des installations mis à la charge des producteurs dans l'établissement des conditions d'achat et du complément de rémunération ;

un amendement de votre rapporteur étendant à la Corse la possibilité de fixer des conditions d'achat propres aux zones non interconnectées ;

deux amendements de votre rapporteur tendant à réaffirmer le caractère transitoire du soutien aux EnR en prévoyant que les installations ne peuvent en bénéficier qu'une seule fois, qu'elles aient préalablement bénéficié de l'obligation d'achat46(*) ou non, et un amendement de M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, poursuivant le même objectif et fixant une durée maximale, par filière, des contrats offrant un complément de rémunération ;

un amendement de votre rapporteur visant à encadrer la possibilité pour un organisme agréé de se subroger aux acheteurs obligés pour assurer l'exécution d'un contrat d'achat en excluant cette possibilité pour les zones non interconnectées auxquelles elle n'est pas adaptée, en prévoyant sa prise d'effet à la date anniversaire du contrat, son irréversibilité et le respect des de l'équilibre du contrat ;

- enfin, un amendement de votre rapporteur satisfaisant un amendement du groupe écologiste qui sécurise la période transitoire avant l'entrée en vigueur du complément de rémunération en prévoyant que les producteurs ayant demandé à bénéficier d'un contrat d'achat avant celle-ci peuvent se voir appliquer les dispositions du code de l'énergie en vigueur à la date de leur demande.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 24 (articles L. 311-10, L. 311-11-1 [nouveau], L. 311-12 et L. 311-13, L. 311-13-1 à L. 311-13-5 [nouveaux] et L. 311-19 du code de l'énergie) - Adaptation des procédures d'appel d'offres

Commentaire : cet article adapte la procédure d'appel d'offres pour la production d'électricité renouvelable pour tenir compte de la création du complément de rémunération.

I. Le droit en vigueur

En complément des contrats d'obligation d'achat conclus de façon décentralisée sur demande des producteurs et « à guichet ouvert », c'est-à-dire sans plafonnement, le recours à la procédure d'appel d'offres constitue pour l'État un outil de planification qui lui permet, notamment, d'inciter au développement de techniques de production innovantes ou d'assurer un maillage territorial cohérent lorsque l'initiative privée est insuffisante pour répondre aux objectifs de l'actuelle programmation pluriannuelle des investissements. Le régime des appels d'offres est fixé aux articles L. 311-10 et suivants du code de l'énergie.

Aux termes de l'article L. 311-12, le candidat retenu par l'appel d'offres bénéficie d'un contrat d'obligation d'achat, conclu par EDF ou, le cas échéant, par l'ELD au réseau de laquelle l'installation est raccordée dans sa zone de desserte47(*), de l'électricité produite.

Les premiers appels d'offres, lancés en 2003, concernaient la biomasse. Depuis, d'autres appels d'offres ont été mis en oeuvre : implantation d'installations de pointe en Martinique, en 2004, développement des éoliennes terrestres - en 2004 et 2010 - et en mer - en 2004 et 2011 -, installation d'une centrale à cycle combiné gaz en Bretagne, en 2011, encadrement de la production d'électricité solaire photovoltaïque, dans le cadre d'appels d'offres trimestriels, et depuis 2011, développement de capacités de production d'électricité par énergie éolienne offshore par le biais de deux appels d'offres successifs.

II. Le projet de loi initial

L'article 24 du projet de loi ouvre la possibilité aux installations concourant aux appels d'offres en application de l'article L. 311-10 de bénéficier du complément de rémunération prévu à l'article 23.

L'article L. 311-12 est ainsi modifié pour prévoir que, selon les modalités prévues par l'appel d'offres, le ou les candidats retenus bénéficient soit du régime actuel de l'obligation d'achat, soit du nouveau régime du complément de rémunération.

Les articles suivants de la section III du code de l'énergie, dédiée à l'appel d'offres, sont ensuite réorganisés pour tenir compte de cette alternative :

- la nouvelle rédaction de l'article L. 311-13 prévoit qu'EDF ou les ELD sont tenus de conclure un contrat d'obligation d'achat avec le candidat retenu, lorsque cette modalité a été retenue par l'appel d'offres et lorsqu'elles n'ont pas elles-mêmes été retenues ; tout en rappelant l'obligation de confidentialité qui s'impose à EDF ou aux ELD au regard des informations sensibles sur les producteurs candidats dont elles auraient eu connaissance au cours de la négociation du contrat - et qui figurait précédemment à l'article L. 311-12 -, cette nouvelle rédaction prévoit désormais qu'à la demande de l'autorité administrative qui en préserve à son tour la confidentialité, les informations nécessaires à l'exercice de ses missions lui sont transmises ;

- le nouvel article L. 311-13-1 reprend la rédaction actuelle de l'article L. 311-13 pour prévoir que, lorsque l'appel d'offres prévoit un contrat d'obligation d'achat et qu'il aboutit au choix d'EDF ou d'une ELD, les surcoûts éventuels des installations sont compensés au titre de leurs obligations de service public ;

- le nouvel article L. 311-13-2 traite, avec l'article suivant, l'autre partie de l'alternative en prévoyant, lorsque l'appel d'offres prévoit un contrat offrant un complément de rémunération, qu'EDF - et EDF seule dans la mesure où seule cette entreprise, et non les ELD verse le complément de rémunération, est tenue de conclure un contrat offrant ce complément avec le candidat retenu à l'issue de l'appel d'offres ; cet article pose en outre la même obligation de confidentialité, avec la même possibilité de dérogation pour l'exercice des missions de l'autorité administrative, que pour les contrats d'achat ;

- le nouvel article L. 311-13-3 prévoit quant à lui le cas où EDF serait retenue à l'issue d'un appel d'offres aboutissant à la signature d'un contrat de complément de rémunération : dans cette hypothèse, EDF verse ce complément à son exploitation et bénéficiera en retour d'une compensation au titre de ses obligations de service public ;

- enfin, l'article L. 311-19, qui fixe à 15 000 euros le montant de l'amende due en cas de non-respect de l'obligation de confidentialité, est modifié pour tenir compte de la nouvelle organisation de la section et viser les articles L. 311-13 et L. 311-13-2 en lieu et place de l'article L. 311-12.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Hormis quelques modifications rédactionnelles, un seul apport de fond a été adopté à l'Assemblée nationale pour favoriser le développement des énergies renouvelables dans les zones non interconnectées (ZNI) d'outre-mer. Il s'agit, au sein d'un nouvel article L. 311-11-1, d'accorder deux nouvelles prérogatives aux collectivités territoriales concernées : ces collectivités seront, d'une part, associées à l'élaboration des appels d'offres et disposeront, d'autre part, d'un « droit d'alerte », sur le modèle de celui introduit pour la fixation des tarifs d'achat à l'article 23, qui leur permettra de demander, lorsque les objectifs fixés pour une filière par la programmation pluriannuelle de l'énergie dans son volet ultra-marin ne sont pas atteints, de demander l'organisation d'un appel d'offres, le refus éventuel de l'autorité administrative devant être motivé. Les modalités d'application de cet article seront précisées par décret.

IV. La position de votre commission

Cet article se limitant à tirer les conséquences de la création du complément de rémunération sur la procédure d'appel d'offres, votre commission n'en a pas retouché l'économie générale mais a simplement adopté :

un amendement de votre rapporteur ajoutant la Corse aux dispositions spécifiques applicables aux zones non interconnectées en matière d'appels d'offres ;

un amendement de votre rapporteur précisant la nature administrative des contrats conclus à l'issue d'un appel d'offres ;

un amendement de votre rapporteur étendant aux installations des candidats retenus à l'issue d'un appel d'offres et bénéficiant d'un contrat d'achat ou d'un contrat offrant un complément de rémunération les contrôles déjà prévus à l'article 25 pour les installations bénéficiaires de ces mêmes contrats sans recours préalable à la procédure de l'appel d'offres ; ces contrôles ont pour objet de s'assurer de la conformité des installations à la réglementation et aux conditions de l'appel d'offres et du contrat.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 25 (articles L. 311-14 et L. 311-15 du code de l'énergie) - Renforcement des sanctions applicables aux régimes de soutien des énergies renouvelables

Commentaire : cet article vise à renforcer la conditionnalité de l'aide apportée aux énergies renouvelables en étendant les sanctions prévues en cas de fraude au soutien public ou de non-respect des clauses des contrats d'achat ou offrant un complément de rémunération, ou du cahier des charges d'un appel d'offres.

I. Le droit en vigueur

Le régime des sanctions administratives et pénales applicable en matière de production d'électricité est fixé aux articles L. 311-14 à L. 311-19 du code de l'énergie.

L'article L. 311-14 prévoit ainsi que l'autorité administrative peut suspendre ou résilier le contrat d'achat de l'énergie produite conclu avec EDF ou une entreprise locale de distribution (ELD) lorsque l'installation ne respecte pas les conditions de son autorisation ou de sa concession. Les modalités d'application de ces sanctions ont été précisées par le décret du 10 septembre 200348(*).

L'article L. 311-15 vise plus largement les cas de manquement aux dispositions législatives ou réglementaires régissant l'activité de production pour lesquelles l'autorité administrative peut, en vertu de l'article L. 142-31, mettre en demeure l'exploitant de mettre fin aux manquements constatés et à défaut de mise en conformité dans le délai imparti, prononcer une sanction pécuniaire, suspendre voire retirer l'autorisation d'exploitation.

Enfin, les articles L. 311-16 à L. 311-18 fixent les sanctions de nature pénale encourues en cas d'exploitation d'une installation de production d'électricité sans autorisation, soit une peine d'un an d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende qui peut être assortie de peines complémentaires pour les personnes physiques ou morales coupables de l'infraction, notamment la fermeture temporaire ou définitive des autres établissements de l'entreprise ou l'interdiction d'exercer l'activité professionnelle ou sociale49(*).

II. Le projet de loi initial

L'article L. 311-14 est complété par cinq alinéas qui visent à renforcer le régime des sanctions applicables en matière d'installations de production d'électricité renouvelable :

- le premier alinéa étend la possibilité de suspendre ou de résilier le contrat d'achat, au-delà des seules conditions de l'autorisation ou de la concession, aux cas de non-respect des prescriptions du contrat lui-même - fixées aux articles L. 314-1 et suivants pour l'obligation d'achat, aux articles L. 314-18 et suivants pour le complément de rémunération et à l'article L. 311-12 lorsqu'ils sont conclus dans le cadre d'un appel d'offres - ainsi qu'à celles du cahier des charges de l'appel d'offres ;

- le second alinéa instaure la possibilité pour l'autorité administrative d'assortir sa décision de résiliation du contrat d'achat d'une sanction pécuniaire qui consiste à obliger l'exploitant à rembourser tout ou partie des sommes perçues en application du contrat dans la période de non-respect des dispositions visées, et dans la limite des surcoûts en résultant pour EDF ou pour une ELD au titre de leurs charges de service public pour les contrats d'obligation d'achat ou offrant un complément de rémunération ;

- les troisièmes et quatrième alinéas prévoient que l'autorité administrative peut également décider la suspension provisoire du contrat d'achat, pour une durée maximale de six mois renouvelable une fois, en cas de procès-verbal dressé par l'inspection du travail constatant une possible infraction à la législation sur le travail dissimulé - article L. 8221-1 du code du travail - ou la persistance d'une situation dangereuse pour les salariés après une mise en demeure - article L. 4721-2 du même code ; en cas de condamnation définitive pour l'une ou l'autre de ces infractions, la résiliation du contrat, assortie du remboursement des sommes perçues en application du contrat entre la constatation de l'infraction et la condamnation définitive, peut être décidée ;

- enfin, le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de ce régime de sanction.

Au-delà du remboursement de tout ou partie des sommes perçues en application du contrat résilié, la nouvelle rédaction de l'article L. 311-15 ajoute la possibilité d'une sanction pécuniaire dérogatoire à celle déjà prévue à l'article L. 142-31 visé au premier alinéa de l'article L. 311-15 : cette disposition permet à l'autorité administrative, en cas de non-respect des conditions visées à l'article L. 311-14, après mise en demeure préalable et dans le respect des procédures et garanties applicables aux sanctions administratives en matière de gaz et d'électricité (articles L. 142-30 et suivants), de prononcer une sanction pécuniaire qui doit être fonction de la puissance électrique maximale installée et ne pas excéder un plafond de 100 000 euros par mégawatt.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels visant à préciser les références visées dans le code de l'énergie, l'Assemblée nationale a utilement complété l'article L. 311-14 pour prévoir que le contrôle de l'application de ces prescriptions ou le constat des infractions sont réalisés par l'autorité administrative ou son délégataire lors des contrôles introduits à l'article 23 pour vérifier, à la mise en service de l'installation ou périodiquement, la conformité des installations aux conditions requises par la réglementation ou par le contrat d'achat.

IV. La position de votre commission

Dès lors que la production d'électricité renouvelable bénéficie d'une aide publique importante, financée par les consommateurs d'électricité eux-mêmes par le biais de la contribution au service public de l'électricité (CSPE), il est légitime et nécessaire de renforcer les sanctions applicables en cas de fraude au soutien public ou de non-respect des conditions des contrats ou des appels d'offres et votre rapporteur approuve en conséquence pleinement ces dispositions.

Outre trois amendements de précision ou de coordination, votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, un amendement rendant effective la possibilité d'instaurer une sanction pécuniaire lorsqu'un manquement a été établi et qu'une mise en demeure a été émise sans être conditionnée au respect par le producteur de cette mise en demeure.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 25 bis (article 88 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) - Extension des possibilités de production et de vente d'électricité par les départements, les régions et les établissements publics regroupant des collectivités territoriales

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, permet aux départements, aux régions et aux établissements publics de produire de l'électricité à partir de tous types d'énergies renouvelables et de bénéficier de l'obligation d'achat sans restriction.

I. Le droit en vigueur

Les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent produire et vendre de l'électricité sont fixées respectivement aux articles L. 2224-32 et L. 2224-33 du code général des collectivités territoriales pour les communes et les établissements publics de coopération et à l'article 88 de la loi Grenelle II50(*) pour les départements, les régions et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dispositions auxquelles renvoie par ailleurs l'article L. 311-3 du code de l'énergie.

Pour les communes et leurs établissements publics de coopération, les dispositions du code général des collectivités territoriales, introduites par la loi du 10 février 200051(*), ont élargi et complété la compétence qui leur était déjà reconnue par la loi du 8 avril 1946, tout en l'encadrant strictement. Les installations concernées sont limitativement énumérées - installations hydroélectriques d'une puissance maximale de 8 000 kVA, installations utilisant « les autres énergies renouvelables », installations de valorisation énergétique des déchets, de cogénération ou de récupération d'énergie provenant de l'alimentation d'un réseau de chaleur -, doivent être localisées sur le territoire de la collectivité ou du groupement qui l'exploite et la revente de l'électricité produite à des clients éligibles ou à des fournisseurs d'électricité n'est autorisée que dans le cadre de l'obligation d'achat ou, depuis la loi POPE52(*), « au terme du contrat d'obligation d'achat ».

Ces conditions sont assouplies lorsque l'installation s'inscrit dans le cadre de la distribution publique d'électricité et qu'elle permet d'éviter l'extension ou le renforcement des réseaux : dans ce cas, la seule limite posée est celle de la puissance maximale de l'installation qui ne peut dépasser un mégawatt en métropole et deux en outre-mer53(*).

Pour les départements, les régions et les EPCI, cette compétence leur a été accordée par la loi Grenelle II sous des réserves comparables mais non similaires : implantation des installations sur leurs territoires respectifs, revente possible dans le cadre de l'obligation d'achat mais uniquement lorsque les installations sont « liées à des équipements affectés à des missions de service public relevant de leurs compétences propres et implantées sur leur territoire » et pas au terme du contrat d'achat, et fixation d'une liste plus limitative des installations concernées - n'intégrant pas, en particulier, les installations de valorisation des déchets ou d'alimentation d'un réseau de chaleur - qui n'a, en outre, plus de fondement législatif dès lors qu'il est fait référence à des dispositions de la loi du 10 février 2000 abrogées et codifiées dans le code de l'énergie depuis mai 201154(*).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'article 25 bis introduit à l'Assemblée nationale vise, d'une part, à assouplir les conditions dans lesquelles les départements et les régions peuvent produire des énergies renouvelables et bénéficier de l'obligation d'achat et, d'autre part, à étendre cette faculté à tous les types d'établissements publics regroupant des collectivités en supprimant plusieurs restrictions posées par l'article 88 de la loi Grenelle II :

toutes les installations de production d'électricité « utilisant des énergies renouvelables » sont désormais concernées ;

- le bénéfice de l'obligation d'achat n'est plus seulement réservé aux équipements affectés à des missions de service public ;

- en visant les « établissements publics » et plus seulement les EPCI, toutes les entités publiques regroupant des collectivités qui ne constituent pas des EPCI - l'amendement cite en particulier dans son exposé des motifs « les syndicats mixtes et les ententes départementales » peuvent désormais produire de l'électricité à partir d'énergies renouvelables et bénéficier de l'obligation d'achat.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions qui n'appellent pas de modifications.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 (articles L. 2253-1, L. 3231-6 et L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales) - Participation des communes et de leurs groupements au capital de sociétés de production d'énergies renouvelables

Commentaire : cet article permet aux communes et à leurs groupements d'entrer au capital des sociétés anonymes dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables sur leur territoire ou participant à l'approvisionnement énergétique de leur territoire.

I. Le droit en vigueur

En matière de participation des communes au capital de sociétés, le code général des collectivités territoriales pose un principe et une exception :

le principe, fixé à l'article L. 2253-1 : sauf autorisation prévue par décret en Conseil d'état, une commune ne peut entrer au capital d'une société commerciale ou de tout autre organisme à but lucratif ;

l'exception, énoncée à l'article L. 2253-2 : les communes et leurs groupements peuvent cependant, par délibération de leurs organes délibérants, acquérir ou recevoir des actions de sociétés d'économie mixte locales (SEML) ou détenir des obligations des sociétés chargées d'exploiter des services publics communaux à caractère industriel et commercial. Les SEML doivent répondre aux conditions posées aux articles L. 1521-1 - qui fixe leur objet d'intérêt général - et L. 1522-1 - qui prévoit que les collectivités actionnaires doivent détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital de la société et des voix dans les organes délibérants.

En l'état, les communes et leurs groupements ne peuvent ainsi pas investir dans les exploitations de production d'énergie renouvelables constituées en sociétés anonymes ou en sociétés par actions simplifiées.

II. Le projet de loi initial

Cet article vise à faciliter l'insertion sociale des projets d'énergies renouvelables et leur acceptabilité dans les territoires en élargissant les possibilités d'investissement des communes et de leurs groupements.

L'article L. 2253-2 est ainsi complété par un nouvel alinéa qui leur permet de détenir des actions d'une société anonyme dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables sur leur territoire ou participant à l'approvisionnement énergétique de leur territoire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié ces dispositions.

IV. La position de votre commission

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements étendant le champ d'application de ces dispositions tant du point de vue des personnes publiques que des types de sociétés concernées afin que :

les départements et les régions puissent, au même titre que les communes et leurs groupements, investir dans les sociétés de production d'énergies renouvelables situées sur leur territoire ou, pour les départements comme pour les communes et leurs groupements, sur des territoires situés proximité dès lors qu'elles participent à l'approvisionnement énergétique de leur territoire ;

- soient visées non seulement les sociétés anonymes mais aussi les sociétés par actions simplifiées qui sont les structures juridiques les plus fréquentes en matière de production d'énergies renouvelables.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 26 bis (nouveau) (article L. 334-2 du code de l'énergie) - Possibilité pour les régies de créer ou d'entrer dans le capital de sociétés commerciales de production d'électricité ou de gaz

Commentaire : cet article permet aux régies dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière de créer ou d'entrer au capital de sociétés commerciales de production d'électricité ou de gaz.

Introduit par trois amendements identiques présentés par M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues, MM. Jean-François Longeot et Charles Revet et M. Jean-Claude Réquier sous-amendés par votre rapporteur, cet article vise, comme indiqué par les auteurs des amendements, « à encourager à produire de l'électricité [ou du gaz] localement en facilitant l'implication des régies [...] existantes dans cette activité, y compris en dehors de leur territoire dès lors qu'il est établi que cette production leur permettra d'exercer l'activité de fourniture d'électricité [ou de gaz] sur leur propre territoire ».

Pour ce faire, l'article L. 334-2 du code de l'énergie est complété pour permettre aux régies dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière de créer ou d'entrer au capital de sociétés commerciales dont l'objet social consiste à produire de l'électricité ou du gaz, à la condition que leurs installations de production soient situés sur leur territoire ou en dehors de ce territoire lorsqu'elles participent à l'approvisionnement énergétique de celui-ci.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 27 (article L. 314-24 [nouveau] du code de l'énergie) - Financement participatif dans les sociétés de projet de production d'énergie renouvelable

Commentaire : cet article vise à favoriser l'ouverture du capital des sociétés de projet de production d'énergie renouvelable aux habitants riverains et aux collectivités territoriales.

I. Le droit en vigueur

Les projets d'exploitations de production d'énergie renouvelable sont très souvent confrontés, sur l'ensemble du territoire, à des difficultés d'acceptabilité qui en freinent voire en empêchent la mise en oeuvre. Ces projets ont en outre pour caractéristique d'être fortement capitalistiques et nécessitent des investissements de départ importants.

Afin de réunir les sommes nécessaires au financement de ces projets, les investisseurs constituent une société dite « de projet » ; une fois le capital réuni, cette société assure la conception, la construction voire l'exploitation ou la maintenance de l'installation.

Le financement participatif peut donc favoriser l'acceptation des projets par les riverains tout en complétant utilement les sources de financement mobilisables.

Ce mode de financement est en outre particulièrement développé dans certains pays. Au Danemark, la loi impose ainsi depuis 2009 à tout promoteur d'une installation éolienne de proposer au moins 20 % du capital aux riverains55(*) et l'on estime que plus de 100 000 familles ont cofinancé un projet de parc éolien. En Allemagne, plus de 50 % des capacités renouvelables électriques installées entre 2000, date d'entrée en vigueur de la loi EEG sur les énergies renouvelables, et 2010 (soit 53 GW au total) appartiennent à des personnes privées (40 %) et à des agriculteurs (11 %), contre seulement 7 % aux quatre grands électriciens allemands56(*).

II. Le projet de loi initial

L'article 27 créé, au sein du chapitre du code de l'énergie consacré aux dispositions particulières à l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables (EnR), une nouvelle section relative à l'investissement participatif aux projets de production et composée d'un article unique L. 314-24.

Cet article autorise, en son I, les sociétés commerciales et les sociétés d'économie mixte locales constituées pour porter un projet de production d'EnR à proposer, lors de l'ouverture de leur capital, une part de celui-ci aux habitants qui résident habituellement à proximité du projet ou aux collectivités territoriales sur le territoire desquelles il doit être implanté.

Les sociétés coopératives, visées au II, peuvent en faire de même mais uniquement à l'attention des riverains du projet et non des collectivités d'accueil.

Le III précise les modalités de ces offres de participation au capital qui peuvent être faites :

- directement auprès du public ou des collectivités concernées ;

- en recourant à un fonds de l'économie sociale et solidaire spécialisé dans l'investissement en capital dans les EnR ;

- par le biais d'une société agréée « entreprise solidaire d'utilité sociale » ayant pour objet le développement des EnR ;

- ou encore par l'intermédiaire des conseillers en investissements participatifs visés à l'article L. 547-1 du code monétaire et financier à compter de l'entrée en vigueur au 1er juillet 2016 de l'obligation pour ces conseillers d'être assurés pour couvrir les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile professionnelle, en cas de manquement à leurs obligations professionnelles.

Afin de ne pas alourdir les procédures à suivre, ces offres ne constituent pas des offres au public au sens de l'article L. 411-1 du code monétaire et financier, ce qui les exonère notamment de la diffusion d'un document destiné à l'information du public visé par l'Autorité des marchés financiers.

Enfin, le IV prévoit que les collectivités territoriales peuvent entrer au capital par décision de leur organe délibérant ou, par délégation, de leur exécutif.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a d'abord étendu cette possibilité d'ouverture, initialement limitée à la phase de constitution du capital, à toute évolution - recomposition ou augmentation - de celui-ci. Elle a ensuite prévu que tous les habitants résidant à proximité peuvent investir, qu'il s'agisse de leur résidence principale ou secondaire ; enfin, les collectivités territoriales peuvent désormais entrer au capital d'une société coopérative lorsque son statut l'autorise.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions qui constituent un levier tant pour faciliter l'insertion sociale des projets et l'intéressement des résidents et des collectivités à leur réussite que pour disposer d'une source de financement complémentaire.

Outre un amendement rédactionnel, votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur et du groupe écologiste, un amendement étendant la possibilité d'un financement participatif des sociétés de projet de production d'énergie renouvelable non seulement au financement en fonds propres mais aussi au financement en dette, modèle choisi par certaines plateformes de financement participatif ou « crowdfunding » et qui connaît aujourd'hui un développement important. En conséquence, ces offres de participation au capital pourront être faites en recourant à des intermédiaires en investissement participatif, personnes morales placées sous la tutelle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 27 bis A (article L. 512-6-2 [nouveau] du code de l'environnement) - Encadrement des produits alimentant les méthaniseurs

Commentaire : cet article encadre les intrants autorisés dans les installations de méthanisation.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement du rapporteur avec modification précisant que les méthaniseurs reçoivent majoritairement des déchets, des résidus de culture et des effluents d'élevage et prévoit un décret pour l'introduction de cultures dédiées.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 27 bis (article L. 214-17 du code de l'environnement) - Mise à jour des listes de classements des cours d'eau

Commentaire : cet article, inséré par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, vise à prévoir une révision du classement des cours d'eau lors de la révision des schémas d'aménagement et de gestion de l'eau.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 ter (loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947) - Relèvement du plafond de rémunération du capital investi dans des coopératives de production d'énergie renouvelable

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, double le plafond de rémunération du capital prêté aux coopératives de production d'énergie renouvelable jusqu'au double du taux moyen de rendement des obligations.

I. Le droit en vigueur

L'article 14 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération prévoit que les coopératives ne peuvent servir à leur capital qu'un intérêt dont le taux, déterminé par leurs statuts, est au plus égal au taux moyen de rendement des obligations (TMO) des sociétés privées publié par le ministre chargé de l'économie.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Afin, selon l'exposé des motifs de l'amendement, de favoriser l'essor des coopératives de production d'énergie renouvelable qui ont le mérite de concilier économie sociale et solidaire et développement durable, le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, créé en leur faveur une dérogation les autorisant à rémunérer le capital investi jusqu'au double du TMO. Sont concernées les exploitations de production d'électricité renouvelable et de biogaz sous régime d'obligation d'achat.

III. La position de votre commission

Si votre rapporteur adhère bien entendu à l'objectif de développer les coopératives de production d'énergie renouvelables, l'approche retenue par cet article ne lui semble pas pertinente.

En effet, cet article, qui introduit une exception à la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, est en contradiction directe avec les principes coopératifs de lucrativité limitée du capital réaffirmés dans la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire (ESS).

La logique coopérative repose d'abord sur une finalité de services aux membres et non sur une logique d'investissement attractif pour des investisseurs extérieurs. Le plafonnement de l'intérêt versé aux parts sociales à hauteur du TMO, ce qui est le droit commun actuel des coopératives, permet ensuite d'affecter davantage de résultats aux réserves et à l'investissement pour favoriser le développement de long terme de la coopérative au bénéfice de ses membres.

Enfin, il faut relever, d'un point de vue formel, que cette dérogation a été introduite sans aucune concertation avec le mouvement coopératif qui y est hostile et sans que le conseil supérieur de la coopération ait été saisi.

En conséquence, votre commission a adopté quatre amendements identiques de suppression présentés par votre rapporteur ainsi que par MM. Gérard César et Jérôme Bignon, Michel Raison et Daniel Gremillet.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 27 quater (nouveau) (articles 199 terdecies-0 A et 885-0 V bis du code général des impôts) - Suppression de l'exclusion du photovoltaïque non subventionné du bénéfice des réductions d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : cet article supprime l'exclusion des activités de production photovoltaïque non subventionnées du bénéfice des réductions d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements au capital de petites et moyennes entreprises.

I. Le droit en vigueur

L'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts définit les règles du dispositif dit « Madelin » de défiscalisation des investissements au capital de petites et moyennes entreprises non cotées qui permet aux contribuables domiciliés fiscalement en France de bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 18 % des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de ces sociétés.

Cet article prévoit, entre autres, que sont exclus du bénéfice de cette réduction d'impôt les investissements réalisés dans les sociétés exerçant « des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production », cette incompatibilité entre tarifs d'achat et réduction d'impôt étant justifiée par un principe de non-cumul des aides publiques pour une même activité.

Parallèlement à la mise en place du moratoire sur les tarifs d'achat photovoltaïque, la loi de finances pour 201157(*) a ajouté à ce principe général une exclusion spécifique pour les sociétés qui exercent « une activité de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ». Ainsi, le bénéfice de la réduction d'impôt est interdit aux investissements dans la production d'électricité photovoltaïque même lorsque celle-ci ne bénéficie pas d'un tarif d'achat garanti, par exemple si elle est auto-consommée ou vendue à un acheteur non obligé ne bénéficiant pas de la compensation par la contribution au service public de l'électricité (CSPE), voire vendue sur le marché.

L'article 885-0 V bis applique le même principe général d'incompatibilité entre revenus garantis et avantage fiscal et la même exclusion spécifique pour les activités de production d'électricité photovoltaïque en matière de réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre des souscriptions au capital de PME et de titres participatifs de sociétés coopératives58(*).

II. La position de votre commission

Dès lors que l'incompatibilité entre tarifs d'achat garantis et réduction d'impôt se justifie pour éviter le cumul des aides publiques pour une même activité, l'exclusion de la seule filière photovoltaïque même lorsqu'elle ne bénéficie pas d'un soutien public, adoptée dans un contexte particulier, n'a plus lieu d'être, d'autant qu'apparaissent aujourd'hui des projets capables de trouver leur équilibre économique hors tarifs d'achat, notamment dans le sud de la France, ce qui soulage d'autant la CSPE.

En conséquence, en adoptant un amendement de votre rapporteur portant article additionnel, votre commission a supprimé cette exclusion spécifique pour le bénéfice des réductions d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune.

Cette suppression vise tout à la fois à :

- rétablir l'égalité de traitement entre les différentes filières de production d'énergies renouvelables ;

- se conformer strictement au principe de non-cumul des aides publiques pour une même activité ;

- favoriser l'investissement dans les énergies renouvelables, conformément aux objectifs du présent projet de loi.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 27 quinquies (nouveau) (articles 199 terdecies-0 A et 885-0 V bis du code général des impôts) - Impossibilité de cumuler réduction d'impôt et bénéfice d'un contrat offrant un complément de rémunération

Commentaire : cet article étend le principe de non-cumul entre bénéfice d'une réduction d'impôt sur le revenu ou d'impôt de solidarité sur la fortune et subventionnement public aux activités de production d'énergie renouvelable bénéficiant d'un contrat offrant un complément de rémunération.

I. Le droit en vigueur

Comme rappelé à l'article précédent, les articles 199 terdecies-0 A et 885-0 V bis excluent respectivement du bénéfice de la réduction d'impôt sur le revenu ou d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements au capital de petites et moyennes entreprises les participations dans des sociétés qui exercent « des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production ».

Cette exclusion est justifiée par le fait qu'une même activité ne saurait cumuler deux dispositifs d'aides publiques - réduction d'impôt et subventionnement direct de l'activité.

II. La position de votre commission

Dès lors que le présent projet de loi créé, à l'article 23, une nouvelle forme de subventionnement sous la forme d'un complément de rémunération au prix de marché, il convient par cohérence d'étendre cette exclusion pour viser non seulement les activités bénéficiant de tarifs d'achat garantis mais aussi de contrats offrant un complément de rémunération. Elle a donc adopté un amendement du rapporteur portant article additionnel précisant ce cas d'exclusion.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE II - Concessions hydroélectriques
Article 28 (articles L. 521-16-1 à L. 521-16-3 [nouveaux] et L. 523-2 du code de l'énergie) - Regroupement des concessions hydroélectriques par vallée

Commentaire : cet article autorise le regroupement de concessions hydroélectriques formant une chaîne d'aménagement hydrauliquement liés en recourant à la méthode dite du « barycentre » pour harmoniser les dates d'échéance des contrats.

I. Le droit en vigueur

L'énergie hydraulique est, derrière le nucléaire, la seconde source de production d'électricité - 13,8 % de la production totale en 201359(*) pour un peu plus de 25 000 MW de puissance installée - et de très loin la première source d'électricité renouvelable. Elle se caractérise en outre par sa souplesse de fonctionnement et par la rapidité de sa capacité d'adaptation à la demande, la moitié de la puissance installée environ étant mobilisable en quelques minutes pour répondre aux pointes de consommation. Enfin, le potentiel de développement de l'hydroélectricité, via la création de nouveaux ouvrages ou l'équipement de seuils existants, pourrait atteindre jusqu'à 3 350 MW de puissance installée pour une production annuelle de l'ordre de 12 TWh60(*).

Les concessions sont aujourd'hui exploitées, pour environ 80 % d'entre elles, par EDF, les installations restantes étant concédées à deux filiales du groupe GDF Suez, la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et la Société hydroélectrique du Midi (Shem).

Dans la très grande majorité des cas, les contrats actuels de concessions hydroélectriques ont été attribués pour la durée maximale de 75 ans fixée par la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique au fur et à mesure de l'achèvement des ouvrages, ce qui a pour effet de ne pas faire coïncider leurs dates d'échéance même lorsque les installations sont installées en série au sein d'une même vallée pour constituer une « chaîne d'aménagements ».

Or, du fait de l'obligation de mise en concurrence pour le renouvellement de ces concessions61(*), le renouvellement des contrats « au fil de l'eau » pourrait aboutir à confier à des exploitants concurrents des ouvrages appartenant à une même chaîne alors même que l'optimisation énergétique et économique ainsi que les impératifs de sûreté et de protection des milieux aquatiques plaideraient pour un regroupement des concessions de la vallée.

Ce regroupement est certes possible aujourd'hui à droit constant par le biais du rachat anticipé, par l'État, des contrats de concessions non échus afin d'aligner leur date de fin sur l'échéance la plus rapprochée mais outre que cette méthode imposerait des négociations complexes avec l'exploitant sortant, le report du coût de rachat sur le nouveau concessionnaire sous la forme d'un droit d'entrée risquerait d'introduire une distorsion de concurrence, sans pour autant assurer la pertinence de tous les regroupements lorsque le montant de l'indemnité de rachat anticipé se révèlerait prohibitive.

Le régime juridique des concessions hydroélectriques
et l'évolution de leur procédure de renouvellement

L'énergie hydraulique étant un bien national dont l'État est propriétaire, son exploitation est soumise à autorisation, pour les installations d'une puissance inférieure à 4,5 MW, ou à concession, pour les installations qui excèdent ce plafond (articles L. 511-1 et L. 511-5 du code de l'énergie).

Le régime juridique des concessions - qualifiées par la jurisprudence, pour la plupart d'entre elles, de délégations de service public dès lors que leur production est, en tout ou partie, destinée au réseau de distribution et qu'elles contribuent ainsi à garantir la sécurité d'approvisionnement - reste essentiellement défini par les dispositions de la loi du 16 octobre 1919 même si leur procédure de renouvellement a dû être réformée, sous la pression du droit de l'Union européenne, pour assurer une mise en concurrence effective des candidats à la concession.

Initialement, la loi de 1919 avantageait le concessionnaire sortant en prévoyant, d'une part, un droit de préférence s'il acceptait de se soumettre au nouveau cahier des charges et, d'autre part, des « délais glissants » aboutissant à proroger la concession lorsque l'administration ne notifiait pas au concessionnaire son intention de renouveler la concession dans les délais impartis.

Le droit de préférence a été supprimé par la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques tandis que la loi Grenelle II a, d'une part, réduit à trois ans le délai laissé à l'administration pour faire part de son intention et, d'autre part, limité, à défaut de notification dans ce délai, la prorogation de la concession à une durée équivalente au dépassement.

En outre, le décret n° 2008-1009 du 26 septembre 2008 a rapproché la procédure de passation des concessions hydroélectriques de celle des délégations de service public. Cette procédure se déroule en trois phases : préparation par le concessionnaire sortant, cinq ans avant l'échéance du contrat, d'un dossier permettant d'apprécier la situation de la concession ; lancement de la procédure d'appel public à la concurrence et organisation du dialogue compétitif avec les candidats jusqu'à la sélection du candidat dont la demande sera instruite ; enfin, organisation de l'enquête publique régie par le code de l'environnement et attribution de la concession.

En avril 2010, le programme de renouvellement des concessions a été annoncé par le ministre chargé de l'énergie. Doivent être ouvertes à la concurrence dix concessions (sur un total de près de 400), regroupant quarante-neuf ouvrages d'une puissance cumulée de 5 300 MW, soit 20 % de la puissance installée.

II. Le projet de loi initial

Afin « d'améliorer la sécurité d'exploitation, de réduire les impacts de l'hydroélectricité sur l'environnement et d'exploiter au mieux le potentiel énergétique de nos cours d'eau », l'article vise à modifier les contrats existants pour former des regroupements cohérents par vallée en recourant à la méthode dite du « barycentre ».

Celle-ci consiste à aligner les dates d'échéance des concessions susceptibles de former une chaîne d'aménagements hydrauliquement liés sur une date de fin unique, calculée en pondérant les dates d'échéance des différents contrats en fonction des revenus générés par chacun d'entre eux, garantissant ainsi au concessionnaire le maintien de l'équilibre économique général sur l'ensemble des contrats regroupés.

L'exemple d'application de cette méthode et le commentaire suivants sont tirés du rapport d'information sur l'hydroélectricité de Mme Battistel et M. Strautmann62(*).

EXEMPLE THÉORIQUE DE MISE EN oeUVRE DE LA MÉTHODE DU BARYCENTRE
SUR TROIS CONCESSIONS D'UNE MÊME VALLÉE

Concession

Revenus (M€2010/an)

Date d'échéance officielle

Date « barycentre »

Valeur de la concession (M€2010)

C1

5,5

2017

2019

11

C2

8,2

2015

2019

37

C3

12,1

2024

2019

- 48

« Dans cet exemple, le tableau ci-dessus donne un exemple théorique de mise en oeuvre de la solution du barycentre sur trois concessions arrivant à échéance à des dates différentes. Le principe consiste à trouver une date commune d'échéance pour les trois concessions C1, C2 et C3, sans modifier l'équilibre économique global de la vallée. Repousser l'échéance des concessions C1 et C2 respectivement de 2 et 4 ans fait gagner respectivement 11 et 37 M€ (soit 48 M€ au total) au concessionnaire sortant. En contrepartie, la date d'échéance de la concession C3 doit être avancée de 5 ans. »

Les modalités d'application de la méthode du barycentre sont précisées par le nouvel article L. 521-16-1 du code de l'énergie :

- ce regroupement peut être réalisé par décret en Conseil d'État lorsqu'un même concessionnaire exploite plusieurs ouvrages formant une chaîne d'aménagements hydrauliquement liés et dans le but d'optimiser l'exploitation de cette chaîne au regard des objectifs de la politique énergétique ;

- ce décret modifie la date d'échéance des contrats regroupés « en leur substituant une date commune correspondant à la moyenne pondérée des durées prévues par les cahiers des charges des contrats regroupés », au besoin en dérogeant à la limite des soixante-quinze ans prévue au 2° de l'article L. 521-4 ou aux règles de prolongation des délégations de service public fixés à l'article 40 de la loi du 29 janvier 1993 dite « loi Sapin »63(*) ;

- la fixation d'une date d'échéance unique pour tous les contrats regroupés doit garantir au concessionnaire le maintien de l'équilibre économique apprécié sur l'ensemble de la concession regroupée ;

- enfin, la prise en compte des « délais glissants » visés à l'article L. 521-16 qui prorogent la durée de la concession dans l'attente de la délivrance d'une nouvelle concession est explicitement exclue du calcul de la date d'échéance commune ; en conséquence, seules les durées initiales des contrats sont considérées.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications substantielles au dispositif.

Elle a d'abord renvoyé au décret le soin de décrire les modalités de calcul du barycentre, en supprimant les références à la pondération des dates d'échéance initiales pour ne plus viser que le calcul de la date d'échéance commune.

Elle est ensuite revenue sur le principe de non prise en compte des « délais glissants » en prévoyant que ces prorogations seront désormais intégrées dans le calcul de la date d'échéance commune « à hauteur des investissements réalisés ». À l'appui de cette modification, la co-rapporteure à l'Assemblée nationale a souligné les difficultés juridique et économique que poserait l'exclusion des « délais glissants » : « juridique, puisque la prolongation du contrat sous le régime des délais glissants est une modification tacite du contrat. Revenir à la date d'échéance initiale revient à modifier unilatéralement les clauses du nouveau contrat, ce qui pourrait donner lieu à une demande d'indemnisation de la part du concessionnaire. Ce risque est d'autant plus important que la prorogation est due au manque de diligence de l'État dans le lancement de la mise en concurrence prévue en 2010 pour trouver des solutions plus appropriées » ; « économique, puisque les exploitants sont soumis à des délais glissants pour des ouvrages sur lesquels ils ont consenti des investissements importants ».

Alors que la version initiale du projet de loi ne visait que le regroupement de contrats détenus par un même opérateur, l'Assemblée nationale a étendu cette possibilité aux vallées dans lesquelles les concessions relèvent d'opérateurs différents, comme celles de la Dordogne et du Rhône. Le dispositif prévu au sein d'un nouvel article L. 521-16-2 est calqué sur celui de l'article L. 521-16-1 à l'exception des aménagements rendus nécessaires par la pluralité des concessionnaires visés et destinés à garantir « l'égalité de traitement entre les concessionnaires, notamment entre ceux titulaires de concessions à ouvrage unique et ceux titulaires de concessions à plusieurs ouvrages »64(*) :

- pour les concessions à plusieurs ouvrages, la date d'échéance commune peut être fixée à « la date la plus éloignée entre le terme de la concession et la moyenne pondérée des dates des décrets autorisant les différents ouvrages de la concession augmentée d'une durée maximale de soixante-quinze ans » ; initialement, l'amendement adopté lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale prévoyait un regroupement au profit du concessionnaire dit principal, c'est-à-dire le titulaire des concessions dont la puissance cumulée était la plus importante ; avec cette rédaction, l'autorité administrative peut modifier les contrats existants pour fixer une date d'échéance commune, le regroupement au profit d'un seul exploitant s'effectuant seulement à cette date ;

- pour compenser les modifications des durées des contrats, des transferts financiers sont organisés entre les concessionnaires : ainsi, le montant de l'indemnité due par les opérateurs dont les concessions ont été prolongées, au profit de ceux dont la durée des concessions a été réduite, est fixée par le décret qui procède au regroupement ;

- enfin, pour les contrats dont la durée est prolongée, une redevance additionnelle pourra être perçue si le versement de l'indemnité n'a pas permis de rétablir l'équilibre économique initial des contrats après prise en compte des investissements supplémentaires réalisés.

L'Assemblée nationale a également introduit la possibilité, au sein d'un nouvel article L. 521-16-3, de prolonger la durée de certaines concessions afin de permettre la réalisation de travaux qui sont nécessaires à l'atteinte des objectifs de la politique énergétique nationale. Cette prolongation, établie sur la base d'un programme de travaux transmis par le concessionnaire, peut être accordée par l'État sous réserve du respect des règles fixées à l'article 40 de la « loi Sapin » applicables aux délégations de service public et peut conduire à dépasser la limite des soixante-quinze ans. Il s'agit de tirer les conséquences, dans notre droit interne, de l'une des possibilités nouvelles de modification de contrat sans remise en concurrence prévue à l'article 43 de la directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l'attribution des contrats des concessions. Ainsi, l'État pourra repousser l'échéance des concessions dans certaines configurations, s'il apporte la démonstration que cette prolongation est une condition nécessaire à la réalisation de travaux sur les ouvrages.

Enfin, la rédaction de l'article L. 523-2 relative à la redevance hydraulique est modifiée pour distinguer les recettes résultant de la vente d'électricité des autres types de recettes qui seront déterminées par arrêté, la redevance étant, comme actuellement, proportionnelle aux recettes de la concession diminuée, le cas échéant, des achats d'électricité liés aux pompages et plafonnée à un taux fixé pour chaque concession par l'autorité concédante dans le cadre de la procédure de mise en concurrence. La nouvelle rédaction proposée prévoit, en outre, que les concessions dont la durée est prolongée pour motif de travaux (article L. 521-16-3) ou dans le cadre du regroupement de concessions relevant d'opérateurs différents (article L. 521-16-2) sont soumises à la redevance.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions telles que modifiées à l'Assemblée nationale en ce qu'elles permettront d'optimiser l'exploitation des chaînes d'aménagements hydrauliquement liés tant du point de vue du volume de production que de la gestion de l'eau. Il vous propose en conséquence de les adopter sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 bis (article L. 523-2 du code de l'énergie) - Modification de la répartition de la redevance hydraulique entre les communes et leurs groupements

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, modifie la répartition de la redevance hydraulique en prévoyant un partage équitable, à hauteur d'un douzième chacun, entre les communes et leurs groupements.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 523-2 du code de l'énergie fixe les modalités de calcul et d'affectation de la redevance due à l'État pour toute concession hydraulique. Cette redevance est proportionnelle aux recettes résultant des ventes d'électricité issues de l'exploitation des ouvrages hydroélectriques concédés et son taux ne peut excéder un taux plafond, déterminé par l'autorité concédante dans le cadre de la procédure de mise en concurrence.

L'article L. 523-2 prévoit aujourd'hui qu'un tiers de la redevance est affecté aux départements sur le territoire desquels coulent les cours d'eau utilisés, l'éventuelle répartition entre plusieurs départements étant proportionnelle à la puissance moyenne hydraulique devenue indisponible dans les limites de chaque département du fait de l'usine.

Un sixième de la redevance est en outre affecté aux communes sur le territoire desquelles coulent les cours d'eau utilisés ou à leurs groupements sous réserve de l'accord explicite de chacune d'entre elles, la répartition entre les communes étant proportionnelle à la puissance moyenne hydraulique devenue indisponible dans les limites de chaque commune du fait de l'exploitation de l'ouvrage hydroélectrique. Ainsi, l'opposition d'une seule commune suffit à ne pas attribuer cette part à leur groupement.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'article additionnel vise à établir un partage équitable et automatique de la redevance hydraulique en prévoyant une répartition à hauteur d'un douzième pour les communes et d'un douzième pour leurs groupements.

III. La position de votre commission

Alors que le droit actuel rendait très improbable l'attribution d'une part de la redevance hydraulique aux groupements de communes et ne permettait pas la « demi-mesure », votre rapporteur juge la modification proposée satisfaisante et du reste cohérente avec la nouvelle compétence attribuée aux intercommunalités en matière de gestion aquatique et de prévention des inondations.

Cependant, la rédaction actuelle, en ne visant que les communautés de communes et d'agglomération, exclut de fait les communautés urbaines et les communautés d'agglomération alors que la rédaction antérieure visait indifféremment tous les groupements. Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement corrigeant cet oubli.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 29 (articles L. 521-18 à L. 521-20 [nouveaux], L. 524-1 [nouveau] du code de l'énergie et L. 551-1 du code de justice administrative) - Sociétés d'économie mixte hydroélectriques

Commentaire : cet article permet à l'État de créer des sociétés d'économie mixte dont l'objet est d'exploiter des contrats de concessions hydroélectriques.

I. Le projet de loi initial

Comme le rappelle l'étude d'impact, reprenant en cela le rapport d'information sur l'hydroélectricité de Mme Marie-Noëlle Battistel et M. Éric Strautmann65(*), un grands nombre d'élus ont exprimé deux attentes fortes dans le cadre du renouvellement des concessions hydroélectriques :

« - une volonté, au-delà du simple encadrement par le contrat de concession des conditions d'exploitation des installations, de maintenir une forme de contrôle public renforcé sur le «patrimoine national» que constituent les concessions hydroélectriques ;

- une volonté par ailleurs, des collectivités locales, dans le contexte de la transition énergétique, d'être davantage impliquées dans la gestion des concessions hydroélectriques. »

Afin de répondre à ces deux préoccupations et, partant, d'assurer une meilleure prise en compte de l'impact économique et environnemental des barrages sur la vie d'une vallée, cet article instaure la possibilité de créer des sociétés d'économie mixte hydroélectriques (SEMH) associant un pôle d'actionnaires publics à un opérateur industriel issu du secteur de l'énergie, sélectionné à l'issue de la procédure de mise en concurrence et qui conservera le contrôle opérationnel de la concession.

Il s'agit, pour le Gouvernement, de proposer « une modalité complémentaire d'attribution des concessions » qui présentent des enjeux particuliers en termes de sécurité du système électrique ; l'étude d'impact précise à cet égard que « cette modalité demeurera optionnelle et n'a pas vocation à être généralisée à l'ensemble du parc concédé ».

En outre, la création des SEMH s'inspire à la fois du modèle de la Compagnie nationale du Rhône, titulaire de concessions sur le Rhône et dont l'actionnariat, certes constitué dans un contexte historique différent, est constitué de collectivités territoriales, de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de GDF-Suez et d'une transposition aux concessions hydroélectriques de la loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014 permettant la création de sociétés d'économie mixte à opération unique, adoptée à l'initiative du Sénat66(*).

Aussi l'article 29 crée-t-il dans le code de l'énergie une nouvelle section consacrée aux SEMH composée de trois articles L. 511-18 à L. 521-20.

L'article L. 521-18 définit les modalités de constitution, de fonctionnement et de dissolution des SEMH :

- une SEMH peut être créée à l'initiative de l'État et comporte nécessairement au moins un opérateur économique qualifié d'« actionnaire opérateur » ainsi, le cas échéant, qu'un ou des actionnaires publics : collectivités territoriales ou groupements des collectivités territoriales riveraines des cours d'eau concédés, sous réserve de l'accord de l'État, et autres personnes morales, entreprises ou organismes intégralement publics tels que la CDC, sur demande de l'État et s'ils y consentent ;

- la SEMH a pour objet unique la conclusion et l'exécution du contrat de concession ; elle est dissoute de plein droit au terme de cette exécution ou à la suite de la résiliation de concession ;

- il s'agit d'une société anonyme qui, par dérogation à l'article L. 225-1 du code de commerce fixant le nombre minimal d'associés à sept, comporte au moins deux actionnaires, soit nécessairement l'État, autorité concédante en matière d'hydroélectricité, et un opérateur privé ;

- enfin et surtout, les parts respectives du capital et des droits de vote des différents actionnaires sont précisément encadrées : ainsi, l'ensemble des acteurs publics - État et, le cas échéant, collectivités et autres personnes publiques - devra détenir conjointement au moins 34 % du capital et des droits de vote, l'opérateur privé devant représenter la même part minimale du capital et des droits de vote ;

Afin de donner de la visibilité aux opérateurs privés sur les intentions des actionnaires publics préalablement à la mise en concurrence, l'article L. 521-19 fixe le cadre de l'accord préalable à la sélection de l'opérateur qui détaille les modalités d'association des partenaires publics. Celui-ci doit notamment comporter :

- les principales caractéristiques de la SEMH : part respective du capital détenue par les différents acteurs publics, règles de gouvernance et modalités de contrôle dont ils souhaitent disposer sur les activités de la société et règles de dévolution des actif et passif lors de la dissolution ;

- « une indication » sur le montant des investissements que les partenaires publics consentiront en fonction des coûts des projets présentés par les candidats.

Enfin, l'article L. 521-20 fixe la procédure de mise en concurrence applicable aux SEMH qui reprend la procédure de droit commun applicable aux concessions hydroélectriques fixée à l'article L. 521-16 tout en prévoyant, pour tenir compte de la spécificité des SEMH, des modalités d'information particulières des candidats sur :

- les modalités d'association des partenaires publics définies dans l'accord préalable fixé à l'article L. 521-19 ;

- les projets de statuts de la SEMH à créer et l'ensemble des règles régissant les rapports entre les futurs actionnaires ;

- les caractéristiques principales de la concession et du cahier des charges ;

- les conditions dans lesquelles la SEMH pourra conclure un ou plusieurs contrats avec l'opérateur privé pour assurer l'exécution de la concession, « et notamment des contrats de gré à gré avec l'actionnaire opérateur ou les filiales qui lui sont liées » ; cette disposition permettra à la SEMH soit d'employer directement des personnels, soit de recourir à des employés mis à disposition par l'opérateur.

Sont par ailleurs applicables à la procédure de mise en concurrence ainsi fixée les règles habituelles de passation des marchés publics rappelées aux trois derniers alinéas de l'article 29 : impossibilité de soumissionner des personnes dans les cas visés à l'article 8 de l'ordonnance du 6 juin 200567(*) - condamnations définitives, liquidation judiciaire, non-respect des obligations de déclaration en matière sociale et fiscale, etc. - et possibilité de saisine du tribunal administratif en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence prévu à l'article L. 551-1 du code de justice administrative.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre de nombreux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a d'abord apporté plusieurs modifications de fond au dispositif :

- en matière de participation des collectivités territoriales et de leurs groupements au capital des SEMH, la rédaction initiale limitait cette possibilité aux seules compétences reconnues par la loi en matière de gestion équilibrée des usages de l'eau ou de production d'électricité ; désormais, les collectivités territoriales et leurs groupements qui exercent la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité (AODE) sont également autorisées à entrer au capital des SEMH ;

- l'engagement des partenaires publics en matière d'investissements est précisé : alors que l'accord préalable ne devait comporter initialement qu'une « indication » de ces investissements, la rédaction adoptée à l'Assemblée substitue à cette formulation peu précise l'expression d'« estimation provisoire de la quote-part des investissements » et la borne aux seuls investissements initiaux dans la mesure où les investissements ne peuvent être anticipés sur l'ensemble de la durée de vie de la concession.

Surtout, l'Assemblée nationale, constatant que l'information et la participation des collectivités territoriales et des riverains restera très insuffisante là où les concessions ne feront pas l'objet d'une SEMH, ouvre la possibilité de créer une nouvelle instance de concertation locale : le « comité de suivi de l'exécution de la concession et de la gestion des usages de l'eau » qui fait l'objet d'un nouveau chapitre dans le code de l'énergie composé d'un article unique L. 524-1.

Ce comité, composé de représentants de l'État et de ses établissements publics concernés, du concessionnaire, des collectivités et groupements concernés et des habitants riverains, sera consulté par le concessionnaire préalablement à « toute décision modifiant les conditions d'exploitation des ouvrages de la concession ayant un impact significatif sur les différents usages de l'eau ou les enjeux mentionnés aux articles L. 211?1 du code de l'environnement, notamment la création d'ouvrages nouveaux ou la réalisation d'opérations d'entretien importantes ».

L'article L. 524-1 précise, en outre, que la création d'un tel comité est obligatoire pour les concessions regroupant des ouvrages dont la puissance cumulée est supérieure à 1 000 MW et que la commission locale de l'eau, lorsqu'elle existe, tiendra lieu de comité de suivi en associant, à cet effet, des représentants du concessionnaire.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur adhère totalement à ces dispositions qui permettront selon les cas, par le biais de sociétés d'économie mixte hydroélectriques ou au travers des comités de suivi de l'exécution de la concession et de la gestion des usages de l'eau, d'impliquer davantage les collectivités territoriales et les riverains dans la gestion ou le suivi des concessions.

Outre quatre amendements rédactionnels ou de correction, votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur :

- précisant que parmi les membres du comité de suivi, la représentation des habitants riverains pourra être assuré par des associations représentatives d'usagers de l'eau ; cet ajout répond non seulement à la difficulté à identifier, dans certains cas, des représentants des riverains et mais permet aussi d'étendre la composition du comité, qui sera précisée par un décret en Conseil d'état, à différents usagers de l'eau, satisfaisant en cela deux amendements identiques sur le fond déposés par MM. Gérard César et Jérôme Bignon et Daniel Gremillet et Michel Raison pour prévoir la représentation des agriculteurs ;

- élargissant les cas où la création du comité de suivi est de droit aux cas de regroupements de concessions en application de la méthode du barycentre telle qu'elle est prévue à l'article 28 lorsque la puissance cumulée des concessions regroupées, qui ne sont pas formellement fusionnées, excède 1 000 MW.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

CHAPITRE III - Mesures techniques complémentaires

Article 30 (article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales) - Habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures techniques

Commentaire : cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures techniques complémentaires aux dispositions prévues dans le projet de loi.

I. Le projet de loi initial

L'article 30 confère au Gouvernement, dans son I, une très large habilitation à légiférer par ordonnances dans le domaine de l'énergie puisqu'il vise pas moins de douze sujets. Ces ordonnances devront intervenir dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi.

Le premier domaine d'intervention autorise le Gouvernement à modifier le régime de l'obligation d'achat des installations de production d'électricité renouvelable afin d'assurer leur meilleure intégration au marché. Il s'agit en particulier de :

- clarifier certaines dispositions du code de l'énergie, en particulier l'articulation des articles L. 314-4 et L. 314-7 qui renvoient respectivement à un arrêté et aux contrats d'achat la fixation des conditions d'achat ;

- rendre le dispositif plus réactif au marché et limiter ainsi les distorsions créées par des tarifs d'achat garantis : les conditions d'achat pourront à ce titre être révisées pour s'ajuster aux coûts réels de production et au prix de l'électricité ;

- redéfinir les critères de calcul de la puissance installée des installations éligibles qui font aujourd'hui l'objet de divergences d'interprétations entre les producteurs et l'administration.

L'étude d'impact précise que « ces mesures devraient conduire à une baisse des charges liées ces tarifs et donc de la CSPE, portée par les consommateurs » ; toutefois, cette révision des tarifs ne vaudra que pour les contrats d'achat futurs et n'est pas applicable aux contrats déjà signés.

Le deuxième sujet consiste à mieux intégrer les installations de production d'électricité, notamment celles utilisant des sources d'énergies renouvelables (EnR), au sein du réseau public de distribution. L'objectif poursuivi consiste à concilier l'accroissement de l'intermittence induit par le développement des EnR avec la bonne gestion du système électrique qui repose sur l'adéquation permanente entre l'offre et la demande d'électricité. Pour ce faire, un renforcement des conditions de prévisibilité et une participation accrue des EnR à la gestion du système, au travers par exemple d'une participation obligatoire au mécanisme d'ajustement, est envisagée.

Le troisième domaine tend à fixer le cadre applicable aux installations d'autoproduction et d'autoconsommation appelées à se développer sous l'effet conjugué d'une baisse des coûts de production des EnR et d'une hausse des prix à la consommation. Or, il importe que ce développement soit maîtrisé et sécurisé, notamment en termes d'intégration au réseau. Des expérimentations pourront à ce titre être mises en oeuvre.

Le quatrième sujet autorise le Gouvernement à réformer le régime des sanctions administratives et pénales applicables aux concessions hydroélectriques, le but étant de doter les services chargés du contrôle des installations d'un éventail de sanctions efficaces et proportionnées en réponse aux manquements du concessionnaire à ses obligations.

Le cinquième domaine tend à protéger le domaine hydroélectrique concédé en créant un régime de sanctions applicable à l'encontre des responsables de décharges sauvages. Concrètement, il s'agit de donner aux autorités compétentes de l'État mais aussi aux agents du concessionnaire habilités par le préfet les moyens juridiques de verbaliser les contrevenants.

Constatant qu'une déclaration d'utilité publique peut être nécessaire en cours d'exploitation d'une concession hydroélectrique, le sixième domaine vise à permettre l'institution de servitudes non plus uniquement lors de la phase de construction initiale des installations mais aussi pour des motifs liés à l'exploitation des ouvrages existants.

Le septième domaine porte en fait sur deux sujets distincts poursuivant des finalités différentes :

- d'une part, compléter la définition du droit d'entrée prévu à l'article L. 521-17 du code de l'énergie lors du renouvellement d'une concession hydroélectrique : aujourd'hui, le montant de ce droit, à la charge du nouveau concessionnaire, est limité aux dépenses remboursées par l'État au concessionnaire sortant68(*) et aux éventuels frais engagés par l'État au titre du renouvellement. Or, dans le cas de la création d'une société d'économie mixte hydroélectrique (SEMH) se pose la question du financement de l'apport de l'État au capital de la société ; la présente disposition vise donc à prévoir la possibilité d'instaurer un droit d'entrée additionnel correspondant, par exemple, à tout ou partie de la valeur des ouvrages remis au concessionnaire afin de faciliter le financement de la participation de l'État ;

- d'autre part, élargir l'assiette de la redevance hydraulique prévue à l'article L. 523-2 à l'ensemble des recettes de l'exploitation ; aujourd'hui, cette redevance est limitée aux seules recettes résultant des ventes d'électricité alors que le chiffre d'affaires d'une concession comprend d'autres composantes qui pourraient représenter à terme une part importante, voire supérieure aux ventes d'électricité (notamment les rémunérations liées au marché de capacité ou au mécanisme d'ajustement). Ces composantes seraient donc intégrées au calcul de la redevance afin d'éviter, selon les termes de l'étude d'impact, « tout biais entre le chiffre d'affaires déclaré dans l'offre du candidat retenu et les différentes optimisations de ses recettes que celui-ci pourrait opérer par la suite ».  

Le huitième domaine vise à sécuriser la situation juridique des installations hydrauliques concédées avant le 16 juillet 1980 et d'une puissance comprise entre 500 kw et 4,5 MW entre l'expiration de leur concession et l'institution d'une nouvelle concession ou la délivrance d'une autorisation : en relevant le seuil de puissance à partir duquel une installation bascule dans le régime de la concession de 500 kw à 4,5 MW, la loi du 16 octobre 1980 n'a cependant pas précisé la procédure applicable aux concessions comprises entre ces deux bornes à l'échéance du titre et dont le renouvellement relève désormais du régime de l'autorisation. Il s'agit donc de prévoir la possibilité de proroger le titre précédent pour la durée de l'instruction de l'autorisation.

Le neuvième sujet consiste à clarifier la rédaction de l'article L. 511-1 du code de l'énergie pour exclure explicitement les hydroliennes en mer du régime des concessions hydroélectriques et uniformiser ainsi le régime juridique applicables aux EnR en mer. Étant implantées sur le domaine public maritime, les hydroliennes marines nécessitent déjà l'obtention d'un titre domanial d'occupation du domaine public maritime - concession ou autorisation d'occupation temporaire - et d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau.

Le dixième domaine vise à mettre en cohérence les dispositions du code de l'énergie relatives aux critères pris en compte pour la délivrance des autorisations d'exploiter ou figurant dans les cahiers des charges des appels d'offres pour la production d'EnR - articles L. 311-5 et L. 311-10 - avec la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) prévue à l'article 49 : l'objectif poursuivi consiste à élargir la liste de ces critères, renvoyée à un décret, pour inclure toutes les dimensions de la PPE.

Le onzième sujet consiste à étendre à la filière d'injection du biométhane dans le réseau de gaz, afin d'en favoriser le développement, la possibilité de recourir à la procédure d'appels d'offres déjà prévue par l'article L. 311-10 pour les EnR électriques lorsque les objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI), aujourd'hui, et de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), demain, ne sont pas atteints.

Enfin, le dernier domaine vise à permettre l'organisation et la conclusion d'appels d'offres pluriannuels intégrés portant à la fois sur la mise au point, l'expérimentation et le déploiement de technologies innovantes dans le domaine de l'énergie. En pratique, il s'agit d'introduire dans le code de l'énergie, en complément des appels d'offres prévus à l'article L. 311-10, une ou plusieurs des procédures offertes par le droit de la commande publique - accord cadre, dialogue compétitif, marché d'expérimentation ou partenariat d'innovation - en renvoyant aux dispositions correspondantes du code des marchés publics. Ces appels d'offres viendraient compléter les dispositifs de soutien actuels qui prennent la forme d'appels à manifestation d'intérêt avec pour objectif, notamment, de mieux relier les phases de développement et de déploiement69(*).

Le II de cet article 30 procède par ailleurs à la suppression du plafond de puissance mentionné à l'article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales qui limitait jusqu'ici les compétences des communes en matière de production hydroélectrique aux installations d'une puissance maximale de 8 000 kVA. Ce seuil, qui correspondait historiquement à la limite au-delà de laquelle les installations ont été nationalisées en 1946, n'a aujourd'hui plus lieu d'être dès lors qu'il diffère tant du seuil de concession - 4,5 MW - que du seuil d'éligibilité à l'obligation d'achat - 12 MW.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Concernant le régime de l'autoproduction et de l'autoconsommation, l'Assemblée nationale a utilement précisé que l'ordonnance doit également fixer les conditions dans lesquelles ces installations sont assujetties au tarif d'utilisation des réseaux publics de distribution d'électricité (TURPE) ; il importe en effet que toutes les exploitations, y compris lorsqu'elles consomment leur propre production, participent au financement des réseaux dont elles peuvent toujours bénéficier pour leur alimentation, par exemple en cas de panne.

Toujours en matière d'autoproduction, l'Assemblée nationale a aussi prévu qu'un régime spécifique pour les installations individuelles d'une puissance inférieure à 100 kw sera défini pour favoriser, en particulier, le développement des bâtiments à énergie positive.

Dans le cadre des appels d'offres prévus pour développer les productions d'électricité renouvelable et de biogaz, un amendement gouvernemental a été adopté pour prévoir que ceux-ci valorisent notamment l'investissement participatif dans les sociétés de projet prévu à l'article 27 du projet de loi. Ces dispositions doivent permettre de « bonifier les projets déposés dans le cadre des appels d'offres [...] qui ouvriraient leur capital au public ».

L'Assemblée nationale a complété le II pour prévoir, outre la suppression du seuil de 8 000 kVA en matière de production hydroélectrique, que les communes et leurs établissements publics de coopération pourront désormais vendre leur électricité directement à des clients éligibles - fournisseurs ou consommateurs finals - sans avoir préalablement conclu un contrat d'achat. Ce faisant, les collectivités pourront bénéficier dès à présent du mécanisme de complément de rémunération institué à l'article 23.

Enfin, et de façon assez étonnante, un amendement a été adopté pour préciser que les sanctions créées à l'encontre des responsables de décharges sauvages sur le domaine hydroélectrique concédé « ne font pas obstacle à l'exercice du droit de grève ». 

III. La position de votre commission

Le législateur est, par définition, toujours réticent face au recours à la procédure des ordonnances. Votre rapporteur reconnaît cependant, compte tenu de la technicité des dispositions concernées, que cette voie peut parfois s'avérer nécessaire pour favoriser une mise en place rapide des dispositifs.

Tout en saluant la transmission des projets d'ordonnances correspondants, dont certains ne sont pas encore totalement finalisés, par les services du ministère avant l'examen du projet de loi en séance publique à l'Assemblée nationale, votre rapporteur fera simplement remarquer au Gouvernement que les textes étant pratiquement prêts, leur inclusion dans le projet de loi aurait pu être envisagée même si, en pratique, ceux-ci auraient considérablement alourdi un texte déjà très dense.

En conséquence, votre rapporteur ne vous propose pas de réduire le champ de l'habilitation proposée au présent article mais simplement de supprimer la modification apportée par l'Assemblée nationale pour préciser que le régime de sanctions applicables aux décharges sauvages sur le domaine hydroélectrique concédé ne remet pas en cause l'exercice du droit de grève au motif, sur le principe, que cette précision est superfétatoire dès lors qu'il s'agit d'un droit constitutionnel qui s'impose en toutes circonstances et qu'en pratique, votre rapporteur ne voit pas en quoi ce régime de sanctions serait de nature à lui porter atteinte.

En tout état de cause, votre rapporteur portera un regard vigilant sur le contenu des ordonnances effectivement prises et se réserve le droit, si celles-ci ne s'avéraient pas conformes à la volonté du législateur telle qu'exprimée dans le cadre du présent projet de loi, de se saisir du projet de loi de ratification qui devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication des ordonnances.

Outre deux amendements, l'un rédactionnel, l'autre de précision, votre commission a donc adopté, sur la proposition de votre rapporteur, un amendement de suppression de la référence à l'exercice du droit de grève pour les raisons exposées ci-avant.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 30 bis (article L. 164-1-1 [nouveau] du code minier) - Assurance obligatoire pour l'exploitation de sites géothermiques de minime importance

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, oblige les professionnels intervenant dans le cadre d'exploitations géothermiques de minime importance à s'assurer pour les éventuels dommages immobiliers causés à des tiers par leur activité.

I. Le droit en vigueur

Afin de favoriser le développement de la géothermie, le Gouvernement, en lien avec la filière professionnelle, travaille depuis plusieurs années à la modernisation et à la simplification du régime juridique applicable aux exploitations géothermiques de basse température et de minime importance.

Sur le plan législatif, l'article 66 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives a prévu, d'une part, d'exclure du champ d'application du code minier les forages et installations géothermiques à basse température qui ne sont pas situés à plus de dix mètres de profondeur et qui répondent à des critères définis par décret en Conseil d'État et, d'autre part, de déroger à plusieurs dispositions du code minier pour la géothermie dite « de minime importance ».

Aux termes de l'article L. 112-3 du code minier introduit par la loi du 22 mars 2012, sont considérées comme des activités de géothermie de minime importance, parmi les gîtes géothermiques à basse température, les activités qui utilisent l'échange d'énergie thermique avec le sous-sol, qui ne présentent pas de dangers ou d'inconvénients graves pour l'environnement, la sécurité et la salubrité publiques ou l'archéologie et relèvent donc d'un régime de déclaration et qui satisfont aux conditions fixées par un décret en Conseil d'État70(*). L'énergie produite en couplant ces forages de profondeur moyenne - entre 10 et 200 mètres - à une pompe à chaleur est utilisée pour le chauffage et l'eau chaude sanitaire de maisons individuelles ou de petits lotissements.

Or, le projet de décret en Conseil d'État soumis à consultation publique en décembre 2013 prévoit notamment qu'un arrêté précisera les exigences auxquels devront satisfaire les professionnels en matière d'assurance pour les dommages causés à des tiers, alors que les indemnisations des dégâts miniers définies par l'article L. 155-5 du code minier étaient jusqu'à présent portées par l'État.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Considérant que « [les dispositions du code civil, et] en particulier son article 1384, [s'appliqueront en matière de réparation des sinistres] » mais ne suffiront pas « au regard des préjudices, dont la fréquence est faible mais dont les montants d'indemnisation peuvent être élevés », la commission spéciale à l'Assemblée nationale, sur proposition de Mme Marie-Noëlle Battistel, co-rapporteure, a introduit au sein du code minier un nouvel article L. 164-1-1 qui prévoit que les professionnels intervenant dans le cadre d'exploitations géothermiques de minime importance sont obligatoirement couverts pour les éventuels dommages immobiliers causés à des tiers par leur activité.

Dans son exposé des motifs, la co-rapporteurs précise qu'« il s'agit notamment [prévoir] que les dommages causés à plusieurs tiers à la suite de forages pouvant être commandés par des particuliers, comme cela a été le cas sur la commune de Lochwiller, soient couverts par des contrats d'assurance. »

La rédaction proposée pour l'article L. 164-1-1 prévoit en outre que l'assurance doit aussi couvrir « la surveillance de la zone d'implantation du forage et la réalisation des travaux nécessaires afin d'éliminer l'origine des dommages », que l'assurance de responsabilité obligatoire définie dans le code des assurances ne saurait se substituer à la couverture ainsi prévue et qu'un décret en Conseil d'État précisera notamment le montant minimal du plafond de garantie, les durées de garantie et les obligations des professionnels dans le cadre des travaux d'exploitation.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions qui n'appellent pas de modifications, hormis un amendement de précision rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 30 ter - Demande de rapport au Gouvernement sur le régime des installations d'autoproduction d'électricité

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions d'utilisation du réseau de distribution d'électricité par les installations d'autoproduction et d'autoconsommation.

I. Le droit en vigueur

Les installations de production électriques destinées à consommer en tout ou partie leur production sont appelées à se développer sous l'effet conjugué d'une baisse des coûts de production des énergies renouvelables qui les rend désormais accessibles aux particuliers et d'une hausse des prix à la consommation qui les rend particulièrement attractives. Or, ce développement pose la question de l'intégration au réseau électrique auquel elles sont raccordées, hormis le cas des installations situées en sites isolés, ainsi que celle de leurs conditions d'assujettissement au tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement, dans les douze mois suivant la promulgation de la présente loi, sur les conditions d'utilisation du réseau par ces installations en insistant notamment sur leurs modalités d'assujettissement au TURPE.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur n'est pas favorable, par principe, aux demandes de rapports dont il sait, par expérience, que peu d'entre eux sont effectivement remis au Parlement, comme en attestent les statistiques annuelles établies par le Sénat en matière d'application des lois. Cependant, compte tenu de l'encadrement de l'initiative parlementaire, notamment en matière financière, la demande d'un rapport est parfois le seul outil dont dispose le Parlement pour inviter le Gouvernement à la réflexion sur un sujet de préoccupation.

En l'espèce, la question de l'impact des installations d'autoproduction et d'autoconsommation d'électricité sur la sécurité des réseaux de distribution et sur le principe de solidarité qui les sous-tend est réelle mais l'articulation de cette demande de rapport avec les dispositions de l'article 30 du projet de loi pose problème : en effet, cet article habilite notamment le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur le même objet - le régime applicable à l'autoproduction et à l'autoconsommation dont l'Assemblée nationale a déjà précisé qu'il devrait définir, entre autres, les conditions d'assujettissement au TURPE - et à la même échéance - soit dans l'année suivant la promulgation de la présente loi.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 30 quater - Demande de rapport au Gouvernement sur l'élaboration d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur l'élaboration d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné.

I. Le droit en vigueur

Le caractère intermittent de la production d'énergies renouvelables, lié aux conditions climatiques et atmosphériques, pose problème pour leur utilisation aux fins d'alimentation des réseaux d'électricité. La solution passerait par une plus grande régulation de l'offre d'EnR, laquelle découlerait du développement de moyens de stockage adaptés.

Parmi ceux-ci, le stockage de l'électricité sous forme d'hydrogène décarboné constitue l'une des pistes actuellement explorées. L'hydrogène représente en effet un vecteur d'énergie transportable et stockable qui potentiellement pourrait se substituer aux énergies fossiles et permettre de réguler l'offre d'EnR.

Ainsi, de très importants programmes de recherche ont été initiés dans de nombreux pays, qui portent sur les procédés permettant sa production (électrolyses basse et haute température, cycles thermochimiques), son stockage (sous forme liquide, solide ou comprimée), son transport (réseaux de distribution) et sa conversion en électricité et/ou en chaleur (piles à combustibles, moteurs thermiques).

Au-delà du marché des véhicules électriques, les besoins en stockage recouvrent une très large gamme d'applications potentielles, auxquelles l'hydrogène pourrait répondre : le bâtiment (eau chaude sanitaire, chauffage, climatisation), les installations de solaire thermodynamique, les réseaux locaux de chaleur ou de froid, la récupération d'énergie dans les circuits de refroidissement des centrales thermiques ou dans l'industrie ...

Cependant, son développement comme énergie de stockage se heurte à certaines difficultés, tenant à ses propriétés physiques. Tout d'abord, son coût de production décarboné est très élevé : il faut en effet dépenser beaucoup d'énergie pour produire de l'hydrogène, que ce soit par vaporeformage ou électrolyse. Ensuite, son transport est délicat : le coût en est environ moitié plus cher que celui du gaz naturel et son rendement énergétique trois fois moindre. Enfin, son réseau de distribution reste encore anecdotique, notamment en France où la législation n'a pas été adaptée.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Inséré dans le texte par la commission spéciale, sur proposition de son président, M. François Brottes, cet article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de 6 mois à compter de la promulgation de la loi, d'un rapport sur la pertinence d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné.

Ce rapport, est-il précisé dans le corps du texte, doit notamment porter sur :

- la mise en oeuvre d'un modèle économique du stockage par hydrogène de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables visant à encourager les producteurs à participer à la disponibilité et à la mise en oeuvre des réserves nécessaires au fonctionnement des réseaux publics de transport et de distribution d'énergie ainsi que les conditions de valorisation de ces services ;

- la mise en oeuvre de mesures incitatives destinées à promouvoir des innovations technologiques visant plus particulièrement les piles à combustibles pour notamment développer le marché des véhicules électriques ;

- le déploiement d'une infrastructure de stations de distribution à hydrogène ;

- l'adaptation des réglementations pour permettre le déploiement de ces nouvelles applications de l'hydrogène telles que le « power to gas », c'est-à-dire l'injection d'hydrogène issu de la transformation d'électricité dans le réseau gazier.

III. La position de votre commission

La commission des affaires économiques a adopté trois amendements, dont un de nature rédactionnelle, visant à renforcer et préciser la portée de cet article :

- l'un, présenté par M. Bruno Sido, substitue, à la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur l'élaboration d'un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné, la production d'un plan de développement.

De nombreux rapports ayant en effet été produits sur ce sujet et cette technologie ayant fait de considérables progrès, il est apparu nécessaire désormais de passer à une phase de développement plus opérationnelle ;

- l'autre, proposé par le rapporteur, autorise les entreprises gestionnaires de réseaux de transport de gaz à assurer le transport de dioxyde de carbone. Celui-ci est en effet nécessaire à la production de méthane de synthèse à partir d'électricité ;

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 30 quinquies - Augmentation du plafond de l'indemnité versée par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages

Commentaire : cet article, introduit à l'Assemblée nationale, relève le plafond de l'indemnité versée au titre des dommages immobiliers liés à l'activité minière.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 155-6 du code minier prévoit que « l'indemnisation des dommages immobiliers liés à l'activité minière présente ou passée consiste en la remise en l'état de l'immeuble sinistré » mais que « lorsque l'ampleur des dégâts subis par l'immeuble rend impossible la réparation de ces désordres dans des conditions normales, l'indemnisation doit permettre au propriétaire de l'immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d'un immeuble de consistance et de confort équivalents ».

Depuis 2004, le plafond de l'indemnisation versée par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages est fixé par l'article R. 421-73 du code des assurances à 300 000 euros71(*).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant le relèvement du plafond de l'indemnité prévue à l'article L. 155-6 du code minier de 300 000 à 400 000 euros pour les dégâts miniers postérieurs au 31 décembre 2007.

L'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement vise explicitement les dommages immobiliers d'origine minière causés par un forage géothermique réalisé sur un lotissement nouvellement aménagé de la commune de Lochwiller, dans le Bas-Rhin, la hausse du plafond permettant de couvrir la totalité de la valeur d'une maison et de répondre ainsi aux difficultés auxquelles sont confrontés les habitants. De la même façon, la date retenue du 31 décembre 2007 vise directement ces dommages dont l'origine date de 2008.

III. La position de votre commission

Bien que la loi n'ait pas à régler les situations particulières et que le plafond d'indemnisation relève du domaine réglementaire, votre rapporteur ne peut qu'être sensible à la situation critique des habitants concernés et vous propose en conséquence de ne pas modifier ces dispositions.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE VI - RENFORCER LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET L'INFORMATION DES CITOYENS
Article 31 (articles L. 125-17 et L. 125-20, L. 125-16-1 et L. 125-25-1 [nouveaux] et L. 592-31 du code de l'environnement) - Information et transparence en matière nucléaire

Commentaire : cet article renforce les pouvoirs des commissions locales d'information (CLI), afin de permettre une meilleure information des populations en matière nucléaire.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendements.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 bis A (article L. 593-6-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Encadrement de certaines activités particulières pouvant être confiées en sous-traitance

Commentaire : cet article tend à renforcer l'encadrement des activités confiées par des exploitants à des sous-traitants.

I. Le droit en vigueur

Le recours, par l'exploitant d'un site nucléaire, à des sous-traitants en cascade pour réaliser certains travaux de maintenance est une pratique relativement courante. Or, elle présente certains inconvénients, en termes de capacités de ces derniers à intervenir, de sécurité, de responsabilité juridique et de délai d'intervention.

Ces difficultés ont été pointées par le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale relative aux coûts passés, présents et futurs de la filière nucléaire, à la durée d'exploitation des réacteurs et à divers aspects économiques et financiers de la production et de la commercialisation de l'électricité nucléaire72(*).

Si « le recours à la sous-traitance relève d'une politique industrielle revendiquée et justifiée », il constitue un « phénomène massif » concernant jusqu'à 80 % des opérations de maintenance des sites, selon les chiffres du rapport. La « multiplication des niveaux de sous-traitance » dont il fait état réduit la capacité de l'exploitant « à maîtriser la chaîne de qualité et de sûreté dont il est responsable in fine ».

Allant plus loin, le rapport relaie l'opinion des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) consultés73(*), pour lesquels la sous-traitance représente un « risque de dilution » de la culture de sûreté et « engendre à la fois une perte de compétence de l'exploitant et un risque sur la pérennité des compétences nécessaires aux tâches sous-traitées ».

Ces difficultés ont également été soulignées par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) dans son avis sur les évaluations la sûreté des installations nucléaires prioritaires suite à l'accident de Fukushima74(*). Parlant de « sujet majeur et difficile », l'Agence estimait ainsi que « la surveillance des sous-traitants intervenant dans les installations nucléaires doit être renforcée et ne doit pas être déléguée par l'exploitant quand il s'agit de contrôler les interventions importantes pour la sûreté ».

Aussi le f) de l'article 6 de la directive n° 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires, modifiée par la directive 2014/87 Euratom du 8 juillet 2014, contraint les titulaires d'une autorisation à veiller à « ce que les contractants et les sous-traitants relevant de leur responsabilité et dont les activités pourraient affecter la sûreté nucléaire d'une installation nucléaire disposent de ressources humaines suffisantes, dotées de qualifications et de compétences appropriées pour s'acquitter de leurs obligations ».

Par ailleurs, dans le cadre du comité stratégique de la filière nucléaire, un cahier des charges social a été élaboré en juillet 2012 qui est actuellement mis en oeuvre grâce aux nouveaux appels d'offres. Il prévoit de limiter la sous-traitance en cascade en prohibant le recours à ce système au-delà du sous-traitant de niveau 3, et ce alors qu'il a déjà été fait appel à des sous-traitants de niveau 6. Il vise aussi à améliorer les conditions de travail et de séjour autour des sites, et contient des mesures favorisant le maintien de l'emploi lors du renouvellement des contrats.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Résultant d'un amendement du groupe Écologiste adopté en séance à l'Assemblée nationale, cet article complète par un nouvel article L. 593-6-1 la sous-section 1 (Définitions et principes généraux) de la section 1 (Régime d'autorisation) du chapitre III (Installations nucléaires de base) du titre IX (La sécurité nucléaire et les installations nucléaires de base) du livre V (Prévention des pollutions, des risques et des nuisances) du code de l'environnement.

Ce nouvel article L. 593-6-1 permet, dans son premier alinéa, l'encadrement ou la limitation par décret en Conseil d'État du recours à des prestataires ou à la sous-traitance pour la réalisation de certaines activités nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code, soit « la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l'environnement ».

Ce sont les activités définies au 3 de l'article 1 de l'arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base. Il s'agit des activités participant aux dispositions techniques ou d'organisation mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 593 7 du code de l'environnement ou susceptibles de les affecter.

Cela peut recouvrer toute activité de conception, construction, fabrication, maintenance, réparation, exploitation ou démantèlement s'intéressant à un élément important pour la protection (EIP). En application de l'arrêté du 7 février 2012, les exploitants ont tous établi la liste de leurs activités importantes avant le 1er juillet 2013.

La formulation utilisée tient compte du fait que les dispositions réglementaires réellement nécessaires devront être confirmées au vu des travaux du comité d'orientation sur les facteurs sociaux, organisationnels et humains installé par l'ASN à la suite de l'accident de Fukushima.

Le deuxième alinéa contraint l'exploitant à assurer la surveillance desdites activités lorsqu'elles sont exercées par des intervenants extérieurs, et à s'assurer lui-même de ce que ces derniers disposent des moyens techniques indispensables pour les mener à bien.

III. La position de votre commission

Le partage entre le « faire » et le « faire faire » est, en matière d'activité nucléaire, un point sensible. Votre commission a estimé que le présent article avait trouvé un point d'équilibre satisfaisant entre la liberté du recours à la sous-traitance par les exploitants et la nécessité d'un encadrement et d'un régime de responsabilité adaptés en la matière, s'agissant d'activités aux forts enjeux en matière de sécurité et de santé publiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 bis B (article L. 4625-1 du code du travail) - Médecin référent unique pour les salariés d'une activité de sous-traitance dans l'industrie nucléaire

Commentaire : cet article permet aux salariés sous-traitants du secteur nucléaire de bénéficier d'un médecin référent unique.

I. Le droit en vigueur

Comme l'indique le rapport de la commission d'enquête précitée sur le coût de l'électricité nucléaire, « le suivi médical des travailleurs extérieurs qui se déplacent de site en site dépend, sauf exception, du médecin du travail relevant de leur employeur, ce qui peut constituer un obstacle à un suivi efficace ».

Afin d'établir un tel suivi, il apparaît donc opportun de conforter l'action de la médecine du travail en faisant en sorte que chaque travailleur extérieur dépende d'un médecin référent unique, lequel sera chargé de suivre son patient tout au long de sa carrière, y compris si cette dernière l'amène à exercer son métier hors du champ des industries nucléaires.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. François Brottes et Denis Baupin, les députés ont, en séance publique, introduit dans le texte ce nouvel article qui ajoute une nouvelle catégorie de travailleurs - les salariés exerçant ou ayant exercé une activité de sous-traitance dans l'industrie nucléaire » - à la liste de ceux couverts par l'article L. 4625-1 du code du travail.

Aux termes de cet article, « un décret détermine les règles relatives à l'organisation, au choix et au financement du service de santé au travail ainsi qu'aux modalités de surveillance de l'état de santé des travailleurs » applicables à diverses catégories de travailleurs. Il s'agit de travailleurs nomades ou éloignés, dont l'absence de « fixité » ou de proximité du lieu de travail rend le suivi médical difficile.

Il est ensuite indiqué que ces travailleurs bénéficient d'une protection égale à celle des autres travailleurs, et que les règles et modalités de surveillance adaptées à leurs activités ne peuvent avoir pour effet de modifier la périodicité des examens médicaux.

Le complément apporté à cet article permet donc d'inclure les salariés de la sous-traitance du secteur nucléaire dans la liste de ceux qui, malgré l'absence de « fixité » de leur activité, peuvent bénéficier d'un suivi médical régulier par un seul médecin référent.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition additionnelle, qui devrait permettre d'assurer un suivi pérennisé et unifié des personnels sous-traitants du secteur nucléaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 bis (articles L. 593-14, L. 593-15 et L. 593-19 du code de l'environnement) - Création d'un régime intermédiaire d'autorisation délivré par l'Autorité de sûreté nucléaire

Commentaire : cet article tend à créer un nouveau régime de contrôle des sites par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de consultation du public.

I. Le droit en vigueur

Aux termes des articles L. 593-7 et suivants du code de l'environnement, la création d'une installation nucléaire de base (INB) est soumise à une autorisation délivrée après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et après enquête publique. Lorsqu'il s'agit, non pas d'implanter une installation, mais d'apporter des modifications au plan initial de fonctionnement de celles existantes, deux cas de figure sont envisageables ;

- les modifications notables, prévues par l'article L. 593-14 du code de l'environnement, présentent une importance qui justifie une répétition de la procédure d'autorisation de création ordonnée aux articles L. 593-7 à L. 593-12. Imposant donc une enquête publique, elles concernent, par exemple, les changements de combustible des centrales nucléaires ou encore les extensions de capacité de stockages ;

- les autres modifications sont seulement soumises à déclaration auprès de l'Autorité aux termes de l'article 26 du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives. Selon ce dernier, l'ASN ne peut que prendre des prescriptions pour encadrer ces évolutions, que l'exploitant peut par ailleurs mettre en oeuvre de plein droit après un silence de six mois conservé par l'Autorité.

Or, après plus de six années de retour d'expérience, le dispositif en vigueur apparaît insatisfaisant. En effet, certaines modifications d'installations nucléaires de base, sans justifier une nouvelle procédure d'autorisation complète, revêtent un caractère suffisamment important pour faire douter de la pertinence d'un simple régime déclaratif. C'est le cas d'un remplacement de générateurs de vapeur, de certains grands travaux réalisés à l'occasion des visites décennales, ou encore - et surtout - de la poursuite de l'exploitation au-delà de la durée initiale de conception.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du co-rapporteur, M. Philippe Plisson, la commission spéciale a inséré ce nouvel article prévoyant la création d'un régime intermédiaire d'autorisation délivrée par l'ASN, afin d'apporter une réponse proportionnée aux situations pour lesquelles la procédure de déclaration s'avère sous-dimensionnée.

Il en résulte, dans le de l'article, une architecture juridique à quatre étages :

- les deux procédures existantes seraient maintenues, à l'article L. 593-14, tout en étant modifiées :

. les modifications à l'impact limité seraient soumises à un régime de déclaration clarifié dans lequel l'exploitant n'aurait pas à attendre six mois pour agir ;

. les modifications plus importantes seraient soumises à une véritable autorisation, contrairement à ce qui est le cas aujourd'hui ;

. les évolutions substantielles, les plus significatives, nécessiteraient, comme aujourd'hui, de répéter la procédure d'autorisation de création conclue par un décret ;

- les transformations notables, d'importante moyenne, feraient l'objet d'un nouveau régime, intermédiaire, à l'article L. 593-15.

Elles seraient conditionnées à une décision d'autorisation de l'ASN, ce qui permettrait en outre d'organiser la participation du public lorsque les modifications envisagées sont susceptibles d'avoir une incidence directe et significative sur l'environnement. Or, cela est typiquement le cas des modernisations que nécessite la prolongation du fonctionnement des réacteurs nucléaires.

La création d'un régime intermédiaire aurait aussi pour conséquence positive de doter l'ASN d'un pouvoir de contrôle gradué, qui lui permettrait d'affecter ses moyens en proportion des enjeux. Si la prorogation de l'autorisation d'exploitation des réacteurs électronucléaires au-delà de quarante années serait normalement couverte par la nouvelle procédure, la prescription de modernisations plus importantes que prévu entraînerait l'application du régime existant d'autorisation par décret.

Le de l'article intègre par ailleurs une étape supplémentaire de contrôle des équipements importants pour la sûreté afin de renforcer le suivi des installations après la trente-cinquième année de fonctionnement, en complétant à cet effet l'article L. 593-19. Cette étape intervient à mi-parcours de la période normale de dix ans entre deux réexamens de sûreté, soit cinq ans après le dernier réexamen. Le rythme quinquennal de cet examen intermédiaire, à compter de quarante ans d'exploitation, offre à l'ASN une nouvelle possibilité de procéder à des examens et de formuler des recommandations.

Ainsi, le rapport fourni par l'exploitant lors du réexamen de sûreté, qui contient les conclusions des analyses qu'il a effectuées sur son installation et les dispositions qu'il entend prendre pour remédier aux éventuelles anomalies ou améliorer la sûreté, sont soumises, après enquête publique, aux procédures d'autorisation précitées. En outre, il est prévu que les prescriptions de l'ASN comportent des éléments concernant la pérennisation des équipements importants pour la sûreté de l'installation.

Enfin, en séance publique, les députés ont adopté trois amendements de précision rédactionnelle du co-rapporteur, M. Philippe Plisson.

TABLEAU DE CORRESPONDANCE ENTRE LA LÉGISLATION ACTUELLE
ET LE TEXTE DU PROJET DE LOI

Législation actuelle

Projet de loi

Changement d'exploitant (L. 593-14 I 1°)

Changement d'exploitant (L. 593-14 I)

Pas de changement : modification du décret d'autorisation de l'INB suivant la procédure simplifiée (sans enquête publique) prévue à l'article 29 du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007

Changement de périmètre INB (L. 593-14 I 2°)

Le changement de périmètre n'est en réalité pas une modification de l'installation, qui nécessite d'être autorisée par l'administration, mais il s'agit d'une simple décision de l'administration relative essentiellement à l'attribution du pouvoir de police (ASN à l'intérieur du périmètre, préfet à l'extérieur). Les changements de périmètre ne nécessitent donc pas une procédure particulière au sein de la réglementation, puisqu'il ne s'agit d'opérer une modification ne faisant pas grief d'un acte administratif existant (le décret d'autorisation). En pratique, la procédure actuelle (consultation de l'exploitant) continuera d'être mise en oeuvre.

Modification du décret suivant la procédure simplifiée (sans enquête publique) prévue à l'article 30 du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007

Modification notable (L. 593-14-I 3°)

Modification substantielle (L. 593-14 II et III)

(changement de dénomination pour s'aligner sur la terminologie ICPE)

Pas de changement :

· Modifications soumises à une nouvelle autorisation complète par décret après enquête publique

· Il s'agit des modifications telles qu'un changement de nature de l'INB, une modification du combustible, un accroissement de capacité, une modification des éléments essentiels de sûreté, un ajout d'une nouvelle installation nucléaire... (article 31 du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007)

Autres modifications « de nature à affecter les intérêts mentionnés au I de l'article 28 de la loi du 13 juin 2006 » (article 26 du décret 2007-1557)

Autres modifications « notables » (L. 593-15)

Soumises à déclaration auprès de l'ASN (celle-ci peut prononcer un accord exprès ; à défaut au bout de 6 mois ; l'exploitant peut mettre en oeuvre la modification)

Pour les plus importantes : à autorisation de l'ASN (le cas échéant avec participation électronique du public). Exemples possibles : changements de générateurs de vapeur, épaississement de radier...

Cas particulier (L. 593-19) : les dispositions proposées par l'exploitant lors des réexamens de sûreté au-delà de la 35ème année de fonctionnement d'un réacteur électronucléaire seront soumises à enquête publique

Les autres seront soumises à déclaration auprès de l'ASN (avec possibilité de mise en oeuvre dès la déclaration)

NB : la frontière entre autorisation et déclaration n'est pas encore arrêtée.

Source : réponse au questionnaire adressé au Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit à l'adaptation du régime de contrôle des sites par l'ASN prévue par cet article. Le régime intermédiaire d'autorisation mis en place devrait en effet être de nature à répondre aux enjeux de sécurité de moyenne intensité, pour lesquels l'Autorité ne dispose pas aujourd'hui de moyens d'action adaptés.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement apportant des modifications de nature rédactionnelle à cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 (article L. 593-24 du code de l'environnement) - Démantèlement des installations nucléaires de base

Commentaire : cet article tend à réviser le dispositif de démantèlement des INB afin d'accélérer la mise en oeuvre de la phase de démantèlement.

I. Le droit en vigueur

L'arrêt du fonctionnement des INB et leur procédure de démantèlement sont étroitement encadrés par le décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives, codifié aux articles L. 593-24 et suivants du code de l'environnement.

Ledit article L. 593-24 permet au ministre chargé de la sûreté nucléaire d'interdire, après avis de l'ASN, la reprise du fonctionnement d'une INB ayant cessé de fonctionner pendant plus de deux ans de façon continue. L'exploitant doit alors déposer, dans un délai fixé par le ministre, une demande d'autorisation de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement.

L'article L. 593-25 subordonne justement à une telle autorisation préalable la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement d'une telle INB. Cette demande doit comporter tous les éléments permettant d'apprécier si cet arrêt et ce démantèlement peuvent être réalisés dans des conditions techniques et de sûreté satisfaisantes.

L'article L. 593-26 fixe la procédure de délivrance de l'autorisation d'arrêt par le ministre compétent. Elle doit être précédée d'une consultation de l'ASN et d'une enquête publique. Elle doit par ailleurs préciser le cadre du démantèlement et les contraintes postérieures de l'exploitant.

L'article L. 593-27 requiert de l'ASN qu'elle édicte les prescriptions s'appliquant au démantèlement, en vue d'assurer le respect de l'environnement.

L'article L. 593-28 précise que les autorisations accordées le sont sous réserve des droits consentis à des tiers.

L'article L. 593-29 écarte la procédure d'autorisation préalable précédemment décrite aux installations de stockage de déchets radioactifs.

L'article L. 593-30 subordonne l'arrêt définitif de telles installations, ainsi que leur passage en phase de surveillance, à une telle autorisation, dont le régime, différent de celui relatif à une INB, est ensuite décrit.

L'article L. 593-31 requiert l'avis préalable de l'ASN et la réalisation d'une enquête publique avant toute autorisation d'arrêt définitif précité.

II. Le projet de loi initial

Le nouvel article L. 593-24 reprend l'esprit du texte actuel, auquel il ajoute certains mécanismes. Le ministre se voit reconnaitre la possibilité de proroger de trois ans la durée de deux ans prévue par l'article pour réputer définitif l'arrêt de fonctionnement d'une INB. La déclaration d'arrêt que souscrit l'exploitant doit être communiquée à la commission locale d'information (CLI) et publiée par voie électronique. Enfin, il est précisé que l'installation reste soumise aux prescriptions de son autorisation, ainsi qu'à celles de l'ASN, jusqu'à l'entrée en vigueur du décret de démantèlement.

Le nouvel article L. 593-25 inscrit dans la loi le principe d'un démantèlement après arrêt définitif d'une installation « dans un délai aussi court que possible », « dans des conditions économiquement acceptables » et dans le respect de l'environnement. Comme actuellement, l'autorisation reste accordée par décret du ministre compétent. Enfin, il est prévu qu'un décret précise les conditions d'application de cet article.

Ces prescriptions, dont on peut juger a priori qu'elles manquent de consistance juridique, peuvent en fait difficilement être précisées. En effet, l'élaboration des éléments accompagnant la déclaration (opérations préparatoires au démantèlement, notamment) peut être très variable selon les circonstances de fait, et nécessiter un temps plus ou moins long.

Le nouvel article L. 593-26 fait obligation à l'exploitant souhaitant arrêter son installation, deux ans avant qu'elle advienne ou au plus vite si un délai inférieur est justifié, d'en informer le ministre compétent et l'ASN par une déclaration. Cette dernière doit préciser son calendrier et les mesures qu'il entend prendre pour limiter les atteintes à la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l'environnement.

Modification notable par rapport au système actuel, un délai de deux ans préalable à l'arrêt est donc introduit pour procéder à la déclaration, alors qu'il n'y en pas aujourd'hui. Autre ajout, cette dernière doit être portée à l'attention des CLI et du public.

Et comme en cas d'arrêt définitif régi par l'article L. 593-25, l'installation reste soumise aux prescriptions de son autorisation, ainsi qu'à celles de l'ASN, jusqu'à l'entrée en vigueur du décret de démantèlement.

Le nouvel article L. 593-27 fait obligation à l'exploitant, au plus tard deux ans après la déclaration, soit en principe lors de l'arrêt définitif, de déposer un dossier de démantèlement auprès du ministre. En l'état actuel du droit, ce dépôt doit avoir lieu un an avant l'arrêt, il y a donc un assouplissement de ce point de vue.

Le nouvel article L. 593-28 prévoit la prescription par décret, pris après avis de l'ASN et enquête publique, du démantèlement de l'INB.

Le nouvel article L. 593-29 habilite l'ASN à établir les prescriptions garantissant que le démantèlement respecte l'intérêt environnemental, reprenant ainsi le contenu de l'actuel article L. 593-27.

Le nouvel article L. 593-30 soumet à l'homologation du ministre compétent la décision de déclassement d'une INB démantelée ne nécessitant plus de mesures de sûreté ou de suivi.

Le nouvel article L. 593-31 prévoit l'application du régime d'autorisation d'arrêt définitif et de démantèlement d'une INB aux installations consacrées au stockage de déchets radioactifs, selon certaines précisions qui reprennent à grands traits le régime actuel.

Ainsi, les notions d'arrêt « définitif » et de « démantèlement » sont adaptées aux spécificités du stockage. Il est prévu que le décret mentionné à l'article L. 593-28 et l'ASN définissent les prescriptions concernant la phase de surveillance, suivant la fermeture de l'installation. Il est enfin précisé que le déclassement peut intervenir au cours de cette dernière phase.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, quatre amendements rédactionnels et de rectification ont été adoptés, à l'initiative du co-rapporteur, M. Philippe Plisson.

En séance publique, les députés ont adopté un seul amendement rédactionnel présenté à titre personnel par le même auteur.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les orientations principales de cet article, en tant qu'elles proposent d'accroître les exigences légales en matière de démantèlement des INB en vue de parvenir à un degré de sécurité renforcé. L'idée qu'il faut y procéder le plus rapidement possible après l'arrêt définitif des installations, notamment, paraît constituer un gage important

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a toutefois précisé cet article en adoptant trois amendements, dont un de portée rédactionnelle, visant respectivement à :

- prévoir l'information obligatoire d'un acquéreur d'un terrain ayant accueilli une INB qui aurait fait l'objet d'un déclassement ;

- porter de deux à quatre ans le délai laissé à un exploitant pour déposer un dossier de démantèlement, pour les seules installations nucléaires particulièrement complexes.

En effet, pour ces dernières, notamment dans le domaine du cycle du combustible nucléaire, l'élaboration d'un dossier de démantèlement complet et robuste, garant d'un approfondissement suffisant dans un objectif de sûreté nucléaire, peut nécessiter plus de deux ans. Ainsi, des travaux préparatoires peuvent parfois être nécessaires dans le cadre de l'élaboration du dossier de démantèlement (caractérisations, sondages) ;

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 (article L. 593-24 du code de l'environnement) - Habilitation à renforcer par ordonnance les pouvoirs de l'Autorité de sûreté nucléaire et à transposer des directives européennes

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à édicter par ordonnance un ensemble de mesures relatives aux pouvoirs de l'Autorité de sûreté nucléaire, ainsi que les dispositions transposant en droit national les directives européennes n° 2010/75/UE du 24 novembre 2010 dite « IED », relative aux émissions industrielles, et n° 2012/18/UE du 4 juillet 2012 dite « Seveso III », concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.

I. Le droit en vigueur

Créée par la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite « loi TSN », codifiée par l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres Ier et V du code de l'environnement, l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est une autorité administrative indépendante qui a succédé aux services centraux précédemment chargés de ses fonctions.

Dirigée par un collège de cinq commissaires irrévocables nommés pour six ans, elle a pour missions principales :

- de contribuer à l'élaboration de la réglementation, en donnant son avis au Gouvernement sur les projets de décrets et d'arrêtés ministériels ou en prenant des décisions réglementaires à caractère technique ;

- de contrôler le respect des règles et des prescriptions auxquelles sont soumises les installations ou activités qu'elle supervise ;

- de participer à l'information du public, y compris en cas de situation d'urgence.

Elle bénéficie de l'appui technique de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Établissement public mis en place par la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), il est placé sous la tutelle des ministres chargés de la défense, de l'environnement, de l'industrie, de la recherche et de la santé. Il formule des avis techniques sur lesquelles se base l'Autorité dans sa prise de décision.

Les directives IED et Seveso III visent à la protection des intérêts humains et environnementaux dans le domaine des installations nucléaires.

La directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, dite « IED », conserve les principes fondateurs de la directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 199675(*) relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution , dite « IPPC », mais va plus loin s'agissant des meilleures techniques disponibles (MTD), du réexamen périodique des conditions d'autorisation et de la réalisation d'un rapport de base définissant l'état des sols et des eaux souterraines.

Elle devait être transposée au plus tard le 7 janvier 2013, ce qui a donné lieu à l'ordonnance n° 2012-7 du 5 janvier 2012, qui y a pourvu pour les éléments relevant de la loi.

La directive 2012/18/UE du 4 juillet 2012 relative aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, dite « Seveso III », met en place une politique proportionnée de prévention des risques majeurs, modifie les modalités de classification des substances dangereuses et renforce l'information du public. Elle doit être transposée quant à elle avant le 1er juin 2015, sachant que cela entraînera une refonte complète de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

II. Le projet de loi initial

Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans les différents domaines précités, afin de renforcer les pouvoirs de l'ASN et de transposer les directives précitées.

Le I précise le champ de l'habilitation donnée au Gouvernement.

Les 1° et 2° concernent les pouvoirs de police de l'ASN. L'objectif est d'améliorer l'efficacité de son contrôle en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Il s'agira de doter l'ASN et ses inspecteurs de pouvoirs de contrôle et de sanction plus gradués, par renvoi aux dispositions transversales du code de l'environnement, qui seront adaptées aux enjeux de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, concernant notamment les montants maximaux des sanctions pécuniaires. L'Autorité pourra ainsi recourir à ces dernières (amendes et astreintes administratives, dont les montants maximaux génériques seront adaptés aux enjeux présentés par les INB), à des saisies et destructions, à la composition administrative (qui est une transaction financière) ou encore à des peines complémentaires.

Les trois corps de contrôle de l'ASN (sûreté nucléaire, radioprotection, équipements sous pression nucléaires) bénéficieront ce faisant de prérogatives harmonisées.

Les pouvoirs de police de l'Autorité seront étendus aux activités importantes pour la sûreté exercées à l'extérieur des INB76(*), dans les mêmes conditions et avec les mêmes restrictions qu'au sein des INB ; les inspecteurs auront ainsi accès aux locaux et aux documents afférents, l'entrave à leur mission étant constitutive d'un délit, comme pour l'accès aux INB.

Une commission des sanctions sera instituée au sein de l'ASN pour mettre en oeuvre ces nouvelles sanctions. Une procédure nouvelle sera mise en place pour le prononcé des mesures administratives ayant un caractère répressif, afin de respecter le principe de séparation des fonctions d'instruction et de jugement prévu par la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC).

À cette fin, l'ASN comprendra une commission des sanctions composée de quatre membres : deux conseillers d'État désignés par le vice-président du Conseil d'État, et deux conseillers à la Cour de cassation désignés par le premier président de la Cour de cassation.

Le président de la commission des sanctions sera élu par les membres de celle-ci. La durée de mandat de ses sera de six ans, renouvelable une fois. Les fonctions de membre du collège de l'ASN seront incompatibles avec celles de membre de la commission des sanctions. En outre, les membres de cette dernière exerceront leurs fonctions en toute impartialité, sans recevoir d'instruction ni du Gouvernement ni d'aucune autre personne ou institution.

Lorsque certaines conditions imposées à l'exploitant d'une INB ne sont pas respectées, le collège de l'ASN pourra transmettre la notification des griefs à la commission des sanctions chargée, après une procédure contradictoire, de prononcer les sanctions (ex : avertissement, sanction pécuniaire, astreinte journalière).

Les séances de la commission des sanctions seront publiques. Ses décisions pourront faire l'objet d'un recours par les personnes concernées ainsi que par le président de l'ASN, après l'accord du collège. Les autres mesures de police administratives, à caractère essentiellement préventif ou de réparation, resteront de la compétence du collège de l'ASN.

Dans un but de simplification pour l'assujetti (diminution du nombre d'interlocuteurs), il est envisagé de compléter les compétences de l'ASN au sein des INB concernant certaines décisions individuelles relatives aux déchets (non radioactifs), aux produits et équipements à risques (par exemple équipements sous pression), aux produits chimiques (l'autorité compétente est normalement le préfet de département dans la plupart des cas).

Le contour des décisions concernées n'a pas été arrêté par le Gouvernement à ce stade. Ces décisions sont en tout état de cause en nombre extrêmement limité au sein des INB, et sont extrêmement minoritaires parmi les procédures administratives que les exploitants d'INB doivent gérer. Les dispositions de l'ordonnance seront arrêtées en concertation avec l'ASN. Cette autorité dispose à cet effet de solides compétences dans certains des domaines cités, notamment les équipements sous pression et les déchets.

En outre, dans un but d'amélioration de la sécurité et de confortement des décisions prises par l'ASN, il est prévu que cette autorité puisse recourir à des tierces expertises, contrôles et études aux frais de l'assujetti, de manière analogue à ce qui existe dans les domaines des ICPE et des canalisations de transport, par exemple. Ce recours sera réservé aux cas où l'autorité administrative est difficilement à même d'apprécier une situation (par l'exemple, l'état d'un matériel) ou les justifications fournies par l'exploitant (par exemple, la validité d'une étude réalisée suivant une méthodologie nouvelle) et où la justesse de cette appréciation revêt un caractère particulièrement important pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1.

Une telle expertise peut engendrer un coût pour l'exploitant de quelques milliers à quelques dizaines de milliers d'euros. Selon l'étude d'impact du projet de loi, on peut estimer à quelques-unes ou tout au plus à quelques dizaines le nombre de telles expertises chaque année. À l'inverse, les bénéfices attendus sont à la fois une meilleure protection des intérêts susmentionnés et, au bénéfice de l'exploitant, un confortement des procédures pour l'obtention d'une décision favorable de l'ASN et une réduction du risque contentieux.

Pour la mise en oeuvre de cette mesure, deux voies sont prévues : le tiers expert, qui sera toujours proposé par l'exploitant, pourra soit être agréé par l'ASN, si le domaine concerné justifie la mise en place d'un tel agrément du fait du nombre potentiel de tierces expertises (les textes réglementaires prévoiront une procédure d'agrément par l'ASN), soit recevoir l'accord ponctuel de cette autorité (pour les tierces expertises de nature plus ponctuelle). Dans les domaines susceptibles d'occasionner des tierces expertises, le marché actuel dispose déjà des prestataires et bureaux d'études susceptibles d'intervenir.

L'ASN veillera en outre à l'adaptation de la recherche publique aux besoins de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Celle-ci est réalisée principalement au sein de l'IRSN, du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA) et des universités. Il est prévu que l'ASN ait accès auxdits programmes de recherche, et émette un avis, par exemple annuellement, sur les orientations de ces programmes, sans que cet avis ne soit préalable, afin d'influencer leur orientation en fonction des besoins qu'elle identifie.

Le habilite à transposer les directives « IED » et « Seveso III » aux INB. Il s'agira d'inscrire au sein de la législation INB les principes des obligations issues de ces textes, de manière harmonisée avec les transpositions effectuées au sein de la législation des ICPE.

Concernant la directive « IED », les dispositions qu'il est prévu d'inscrire dans le régime des INB, pour les équipements soumis à la directive, seront l'application des meilleures techniques disponibles, le réexamen périodique des conditions d'exploitation (avec la participation du public dans certains cas) et l'établissement d'un rapport de base sur l'état du site. Les deux premiers principes sont déjà présents dans la réglementation des INB, il s'agira donc d'ajustements. En revanche, la participation du public lors de certains réexamens périodiques et l'établissement d'un rapport de base constituent des obligations nouvelles.

Concernant la directive « Seveso III », les obligations qui seront inscrites seront le recensement régulier des substances dangereuses, l'élaboration d'une politique de prévention des accidents majeurs, la mise en place d'un système de management de la sécurité et l'élaboration d'un plan d'urgence interne.

La directive n'imposerait de ne rendre ces obligations applicables qu'aux seules INB relevant de son champ d'application. Toutefois, des obligations analogues, et même plus larges, sont déjà applicables à l'ensemble des INB du fait du décret du 2 novembre 2007 (plan d'urgence interne) et de l'arrêté du 7 février 2012 (recensement, ainsi que la politique de prévention des accidents majeurs et système de gestion de la sécurité). Ces dispositions seront donc remontées au niveau législatif, pour toutes les INB.

Le principe d'amélioration du cadre national de sûreté nucléaire et de radioprotection qu'il est prévu d'inscrire dans la loi est peu normatif. Il y est satisfait entre autres par l'accueil de missions IRRS (Integrated regulatory service review, service de revue par les pairs réalisé sous l'égide de l'Agence internationale de l'énergie atomique à la demande du pays d'accueil), organisé principalement par l'ASN. La France a accueilli une première mission en 2006, et en a tiré des conséquences pour l'amélioration de son cadre national. Une seconde mission a été accueillie fin 2014.

Dans un but de meilleure lisibilité, le principe d'amélioration du cadre national de sûreté nucléaire et de radioprotection prévu par la directive « sûreté nucléaire » de 2009, notamment par des évaluations périodiques internationales, sera porté au niveau législatif.

Le habilite le Gouvernement à opérer des ajustements de coordination, de cohérence et de correction formelle au sein du code de l'environnement dans les domaines de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et de l'information du public.

Le II précise le calendrier de prise de l'ordonnance - dans les douze mois à compter de la publication de la loi - et du projet de loi de ratification - à déposer devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la planification de l'ordonnance -.

Si cela ne devait pas poser de problème s'agissant de la directive « Seveso III », pour laquelle l'Union européenne laisse à la France jusqu'au 1er juin 2015, ce n'est pas le cas pour la directive « IED », qui devrait être intégrée à notre droit depuis le 7 janvier 2013.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission spéciale, les députés ont adopté trois amendements du rapporteur. Deux sont de précision et rédactionnel, le troisième réduisant de douze à dix mois le temps de l'habilitation, et de six à quatre mois celui de la ratification.

En outre, la commission a adopté un amendement de M. Patrice Prat précisant que les tiers expertises, contrôles et études que peut faire réaliser l'ASN n'ont pas vocation à se substituer aux siennes propres, mais à s'y ajouter.

En séance publique, les députés n'ont pas modifié cet article.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve le champ de l'habilitation législative ouverte au Gouvernement par cet article. Il devrait en effet lui permettre de prendre des mesures attendues relatives aux pouvoirs de l'ASN, ainsi que les dispositions transposant en droit national les directives européennes encadrant le secteur.

Votre commission sera toutefois attentive, au stade de la ratification des ordonnances prises dans ce cadre, à ce que les mesures ainsi prises s'inscrivent strictement dans le champ d'habilitation ainsi ouvert et permettent d'atteindre les objectifs fixés par le présent texte.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 34 - Habilitation à transposer par ordonnance la directive 2011/70 Euratom du Conseil du 19 juillet 2011

Commentaire : cet article autorise la transposition par ordonnance d'une directive européenne sur la gestion des déchets radioactifs.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 34 bis (articles L. 597-2, L. 597-5, L. 597-24, L. 597-25, L. 597-27 à L. 597-29, L. 597-32, L. 597-34 et L. 597-45 du code de l'environnement) - Incorporation dans le droit national des prescriptions conventionnelles relatives à la responsabilité nucléaire civile

Commentaire : cet article intègre en droit français le protocole modificatif à la convention de Paris de 1960 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu quatre amendements du rapporteur de portée rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 34 ter - Abrogation de l'article 8 de l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012

Commentaire : cet article additionnel a été inséré à l'Assemblée nationale en séance publique.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE VII - SIMPLIFIER ET CLARIFIER LES PROCÉDURES POUR GAGNER EN EFFICACITÉ ET EN COMPÉTITIVITÉ
CHAPITRE IER - Simplification des procédures
Article 35 (articles L. 121-9 du code de l'environnement et L. 323-3 du code de l'énergie) - Suppression du débat public pour la construction de réseaux électriques et gaziers

Commentaire : cet article aménage les règles de consultation du public s'agissant de la construction des ouvrages linéaires énergétiques afin de raccourcir les délais.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 (article L. 121-4 du code de l'énergie) - Extension du champ de compétence des gestionnaires de réseaux électriques au domaine public maritime

Commentaire : cet article étend la compétence de RTE au domaine public maritime, tel que défini à l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 37 (articles L. 146-4 et L. 146-6 du code de l'urbanisme) - Extension des dérogations à la loi Littoral pour permettre l'atterrage de lignes électriques dans la bande littorale et les espaces remarquables

Commentaire : cet article déroge au principe d'inconstructibilité dans la bande littorale et les espaces remarquables du littoral, afin de permettre l'atterrage de lignes électriques nécessaires à l'exercice de missions de service public.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction des travaux de la commission du développement durable.

Article 37 bis (nouveau) (article L. 433-2 du code de l'urbanisme) -

Commentaire : cet article additionnel propose une prolongation du délai d'expérimentation s'agissant d'installation d'énergies renouvelables.

La position de votre commission :

Le présent article résulte d'un amendement retenu par la commission du développement durable.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 38 (articles L. 111-86, L. 111-89, L. 111-95 [abrogé], L. 321-5 et L. 322-12 du code de l'énergie) - Toilettage et clarification de diverses dispositions du code de l'énergie

Commentaire : cet article opère divers toilettages et clarifications dans plusieurs dispositions du code de l'énergie.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 38 bis A (article L. 146-4-1 [nouveau} du code de l'urbanisme) - Implantations d'éoliennes terrestres sur le territoire des communes littorales

Commentaire : cet article vise à permettre, sous certaines conditions, l'implantation d'éoliennes dans les communes littorales, en dérogeant au principe d'extension de l'urbanisation en continuité posé par la loi Littoral.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable n'a pas retenu d'amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 38 bis B (nouveau) (article L. 553-2 du code de l'environnement) - Définition par le pouvoir réglementaire de certaines règles d'implantation des éoliennes terrestres

Commentaire : cet article additionnel prévoit la définition par le pouvoir réglementaire de certaines règles d'implantation des éoliennes terrestres.

La position de votre commission :

Le présent article résulte de deux amendements identiques retenus par la commission du développement durable.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 38 bis C (nouveau) (article L. 553-3-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Barème d'indemnisation pour les propriétaires riverains d'une éolienne terrestre

Commentaire : cet article additionnel instaure un barème d'indemnisation pour les propriétaires riverains d'une éolienne terrestre.

La position de votre commission :

Le présent article résulte d'un amendement retenu par la commission du développement durable.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 38 bis D (nouveau) (articles L. 314-1, L. 314-9 [rétabli], et L. 314-10 du code de l'énergie) - Rétablissement des zones de développement de l'éolien terrestre (ZDE)

Commentaire : cet article additionnel rétablit l'obligation d'implantation des éoliennes au sein d'une zone de développement de l'éolien terrestre (ZDE).

La position de votre commission :

Le présent article résulte de deux amendements identiques retenus par la commission du développement durable.

Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 38 bis (article L. 514-6 du code de l'environnement) - Inopposabilité des règles d'urbanismes postérieures à l'autorisation d'une installation classée

Commentaire : cet article prévoit l'inopposabilité des normes d'urbanisme postérieures à l'autorisation d'une installation classée pour améliorer la sécurité juridique de ces projets.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement rédactionnel du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 38 ter A (article L. 228-4 [nouveau] du code de l'environnement) - Performance environnementale de la commande publique

Commentaire : cet article crée une section relative à la performance environnementale de la commande publique dans le code de l'environnement.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu un amendement de suppression de cet article.

Votre commission a en conséquence supprimé cet article.

Article 38 ter (ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 et ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014) - Généralisation de l'expérimentation du permis unique pour les éoliennes terrestres et les méthaniseurs

Commentaire : cet article étend l'expérimentation sur l'autorisation unique environnementale à l'ensemble du territoire national.

Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission du développement durable.

La position de votre commission :

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a retenu trois amendements.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission du développement durable.

Article 38 quater (nouveau) (article L. 511-6 du code de l'énergie) - Assouplissement des conditions d'augmentation de puissance des installations hydroélectriques

Commentaire : cet article vise à faciliter l'augmentation de puissance des installations hydroélectriques autorisées et concédées.

I. Le droit en vigueur

Dans sa rédaction issue de la loi du 22 mars 2012 dite « loi Warsmann »77(*), l'article L. 511-6 du code de l'énergie dispose :

- d'une part, que « la puissance d'une installation [hydraulique] autorisée peut être augmentée, une fois, [moyennant une modification de l'acte d'autorisation] selon les dispositions applicables aux modifications d'installations existantes soumises aux articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement. Cette augmentation ne modifie pas le régime sous lequel est placée l'installation, y compris lorsqu'elle a pour effet de porter la puissance de l'installation au-delà de 4 500 kilowatts, dans la limite de 20 % au-delà de ce seuil » ;

- d'autre part, que « la puissance d'une installation concédée peut également être augmentée, une fois, d'au plus 20 %, par déclaration à l'autorité administrative, sans que cette augmentation nécessite le renouvellement ou la modification de l'acte de concession ».

Bien qu'ayant déjà introduit une certaine souplesse, ces dispositions ne permettent par conséquent d'augmenter la puissance des installations concernées qu'en une fois.

II. La position de votre commission

Cet article, introduit sur la proposition de M. Charles Revet, vise à faciliter l'augmentation de puissance des installations hydroélectriques autorisées et concédées en permettant :

- pour les installations sous autorisation, la réalisation de plusieurs augmentations de puissance successives et non plus en une seule fois, dans la limite actuelle de 20 % au-delà de ce seuil, y compris lorsqu'elles ont pour effet de porter la puissance installée au-delà de 4 500 kW - seuil au-delà duquel le régime de la concession devrait normalement s'appliquer - sans que le régime de l'installation ne doive être modifié ;

- pour les installations sous concession, l'augmentation progressive, et non plus en une seule fois, de puissance par simple déclaration, dans la limite actuelle de 20 % au-delà de la puissance initiale.

Ainsi, en prévoyant que les augmentations de puissance déjà autorisées dans le droit actuel peuvent intervenir en une ou en plusieurs fois, et ce sans que les seuils de puissance à ne pas dépasser soient modifiés, cet amendement apporte une souplesse bienvenue qui permettra d'augmenter plus facilement le rendement des installations hydroélectriques, conformément aux objectifs de développement des énergies renouvelables visés par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE II - Régulation des réseaux et des marchés
Article 39 (articles L. 321-7 et L. 342-5 du code de l'énergie) - Compétence explicite de la CRE pour l'approbation des méthodes de calcul du coût prévisionnel des ouvrages prévus par les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables

Commentaire : cet article confère explicitement à la Commission de régulation de l'énergie la compétence d'approuver les méthodes de calcul du coût prévisionnel des ouvrages prévus dans le cadre des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 321-7 du code de l'énergie confie au gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, en accord avec les gestionnaires des réseaux publics de distribution - qui sont les principaux destinataires des demandes de raccordement - et après avis des autorités organisatrices de la distribution d'électricité (AODE) pour ce qui les concerne, la mission d'élaborer les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR).

Introduits par la loi dite Grenelle II78(*) pour favoriser la réalisation des objectifs de développement des énergies renouvelables (EnR) énoncés dans les schémas régionaux climat-air-énergie (SRCAE) en créant et en réservant au profit des EnR les capacités de raccordement nécessaires, les S3REnR prévoient en particulier un financement mutualisé des coûts de raccordement entre les producteurs afin d'éviter de faire porter l'ensemble des coûts sur le premier producteur raccordé, chaque exploitant étant redevable, selon l'article L. 342-12, d'une quote-part fixée en proportion de la puissance installée sur la puissance totale disponible dans le « périmètre de mutualisation ».

Outre la définition des ouvrages à créer ou à renforcer pour atteindre les objectifs quantitatifs fixés par les SRCAE, les S3REnR doivent comporter une évaluation du coût prévisionnel de ces ouvrages. Le décret d'application de l'article L. 321-779(*) prévoyait initialement que les méthodes de calcul de ces coûts prévisionnels étaient soumises à l'approbation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Or, cette dernière a considéré que l'attribution d'une nouvelle compétence ne pouvait être opérée par voie réglementaire et nécessitait une disposition législative, ce qui a conduit à modifier le décret pour prévoir que ces méthodes seraient désormais « fixées dans les documentations techniques de référence des gestionnaires de réseau »80(*).

II. Le projet de loi initial

Cet article complète l'article L. 321-7 du code de l'énergie pour conférer une base légale à la compétence de la CRE en matière d'approbation des méthodes de calcul des coûts prévisionnels des ouvrages prévus par les S3REnR. Ce faisant, il garantit pour les producteurs d'EnR le sérieux et l'objectivité de la méthode retenue.

Au demeurant, la compétence reconnue à la CRE complète celles qui lui sont déjà reconnues par les articles L. 342-7 et L. 342-8 pour approuver les principes généraux de calcul de la contribution due par les utilisateurs pour la part des coûts de branchement et d'extension des réseaux non couverte par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications au dispositif initial. Elle a d'abord utilement précisé que les méthodes de calcul des coûts sont soumises à l'approbation de la CRE par les gestionnaires du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution chacun pour ce qui les concerne.

L'autre modification concerne l'article L. 342-5 du code de l'énergie qui prévoit la fixation par voie réglementaire des prescriptions techniques que doivent respecter les installations raccordées aux réseaux publics de transport ou de distribution. Dans sa rédaction actuelle, cet article vise uniquement les installations de production ou de consommation or, les installations de stockage peuvent aussi poser des difficultés en termes de sécurité et de bonne gestion des réseaux. En visant tous les « utilisateurs de réseau », toutes les installations devront désormais se conformer à ces exigences techniques.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter sans modification les dispositions du présent article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 40 (articles L. 335-3 et L. 335-5 du code de l'énergie) - Dispositions complémentaires pour la mise en oeuvre du marché de capacités

Commentaire : cet article complète le mécanisme de capacité en cours de mise en place en permettant :

- aux exploitants de capacités de transférer à un tiers la prise en charge de la pénalité due en cas d'écart entre les capacités certifiées et les capacités effectives ;

- aux entreprises locales de distribution de déléguer leur obligation de capacité à tout autre fournisseur ;

- aux fournisseurs d'électricité de transférer leur obligation de capacité à un consommateur final ou à un gestionnaire de réseau public.

I. Le droit en vigueur

Le régime juridique du mécanisme de capacité est fixé aux articles L. 335-1 à L. 335-7 du code de l'énergie qui en forment le chapitre consacré à la contribution des fournisseurs à la sécurité d'approvisionnement en électricité.

Concrètement, chaque fournisseur d'électricité doit être en mesure de justifier à tout moment, et notamment lors des pointes de consommation, des capacités d'effacement de consommation ou de fourniture d'électricité équivalentes aux capacités requises pour satisfaire les besoins de ses clients, et contribuer ainsi à la sécurité d'approvisionnement et à la stabilité du système électrique. Ces garanties de capacités sont échangeables et cessibles sur un « marché de capacités ».

Les exploitants de capacités doivent en outre faire certifier leurs capacités d'effacement ou de production auprès du gestionnaire du réseau public de transport.

Le mécanisme de capacité

L'instauration d'une obligation de capacité pesant sur les fournisseurs figurait parmi les recommandations du rapport Poignant Sido remis au ministre chargé de l'énergie en avril 201081(*). Ce rapport préconisait la mise en place d'un marché de capacités sur lequel les capacités disponibles en effacement ou en production seraient échangeables, assurant ainsi la visibilité sur les prix.

Ce marché de capacités a été mis en place par la loi « NOME »82(*) qui créé l'obligation, pour l'ensemble des fournisseurs, de garantir la consommation de pointe en contrepartie de l'accès régulé à l'électricité d'origine nucléaire (ARENH) qu'elle institue par ailleurs. Tous les fournisseurs devront désormais contribuer à la sécurité d'approvisionnement en garantissant, sous peine de sanctions, non pas une production mais une puissance disponible qui assure, à tout instant, l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité.

Afin de donner du temps aux fournisseurs pour se conformer à ces nouvelles obligations, la loi « NOME » a prévu une entrée en vigueur à l'issue d'un délai de trois ans suivant la publication du décret d'application83(*), soit à l'hiver 2016-2017.

La loi dite « Brottes »84(*) a par ailleurs complété ce dispositif en instaurant une priorité, à coût égal, des capacités d'effacement de consommation sur les capacités de production et en étendant l'obligation de capacité aux consommateurs finals qui s'approvisionnent directement sur le marché de gros.

II. Le projet de loi initial

Cet article vise à compléter et à assouplir le mécanisme de capacité pour l'adapter, en particulier, aux petits acteurs - exploitants de petites capacités et entreprises locales de distribution (ELD) - et, a contrario, de permettre le transfert de l'obligation de capacité des fournisseurs aux gros consommateurs.

Le I complète-t-il l'article L. 335-3 du code de l'énergie pour prévoir explicitement la possibilité, pour les exploitants de capacités, de transférer par contrat à un tiers, dénommé « responsable du périmètre de certification », la prise en charge de la pénalité due en application de cet article en cas d'écart entre les capacités certifiées et les capacités effectives. Cette disposition permet ainsi de mutualiser les écarts de capacité au niveau des responsables du périmètre de certification et, selon les termes de l'étude d'impact, « d'éviter de pénaliser les petites capacités, en permettant le foisonnement des aléas au sein d'un périmètre plus large ». Un exploitant peut toutefois continuer d'assumer lui-même le rôle de responsable du périmètre de certification et contracter directement avec le gestionnaire du réseau public de transport.

Le II modifie par ailleurs l'article L. 335-5 pour permettre :

- aux ELD de déléguer leur obligation de capacité à « tout autre fournisseur » ; dans sa rédaction actuelle, les ELD ne peuvent transférer leur obligation qu'à d'autres ELD ;

- aux fournisseurs d'électricité de transférer par contrat leur obligation de capacité à un consommateur final ou à un gestionnaire de réseau public. Ces gros consommateurs peuvent en effet préférer, notamment lorsqu'ils s'approvisionnent auprès de plusieurs fournisseurs, gérer directement leurs obligations de capacité plutôt que de payer une garantie de capacité qui leur serait facturée par le fournisseur ; ces consommateurs ont, en outre, une vision globale de leur consommation.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié ces dispositions.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que le mécanisme de capacité est un outil important pour assurer la sécurité d'approvisionnement en électricité et la stabilité du système électrique, y compris lors des pointes de consommation.

Les modifications apportées par le texte sont bienvenues, en particulier pour assouplir le dispositif en faveur des exploitants de petites capacités et des ELD ou, a contrario, permettre aux gros consommateurs de gérer eux-mêmes leurs obligations de capacité.

En conséquence, votre commission n'a pas modifié l'économie générale de cet article et a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement précisant que l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) - qui vise à favoriser le développement de la concurrence sur le marché de détail en permettant aux fournisseurs alternatifs de s'approcher des conditions économiques du fournisseur historique - comprend une cession physique des garanties de capacité correspondantes, comme l'article L. 335-5 du code de l'énergie le précise déjà pour les contrats d'approvisionnement à long terme d'électricité du type Exeltium.

Enfin, votre rapporteur se réjouit de la publication, intervenue le 22 janvier 2015, de l'arrêté85(*) approuvant les règles du futur mécanisme de capacité que les acteurs concernés réclamaient depuis de très nombreux mois et qui permettra sa mise en place effective à l'hiver 2016-2017.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 40 bis (article L. 321-15-2 [nouveau] du code de l'énergie) - Compétence de RTE pour limiter les risques de fraude sur le marché de l'électricité

Commentaire : cet article permet au gestionnaire du réseau public de transport d'électricité de réduire ou de se suspendre l'activité d'un acteur sur les mécanismes de gestion des écarts entre électricité produite et consommée en cas de suspicion de manipulation frauduleuse.

I. Le droit en vigueur

Le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, RTE, a la responsabilité d'assurer, à chaque instant, l'équilibre entre les quantités d'électricité produites et consommées. Après s'être assuré, en amont de chaque période, que le niveau d'offres prévisionnel couvre ses prévisions de consommations, RTE maintient l'équilibre en temps réel en recourant, notamment, au « mécanisme d'ajustement » créé en 2003. Ce dernier fonctionne comme un appel d'offres permanent qui permet au gestionnaire de disposer à tout moment d'un volet d'ajustement à la hausse ou à la baisse, qu'il actionne en cas de déséquilibre sur le réseau en allant chercher soit une capacité de production, soit une capacité d'effacement.

L'article L. 321-15 du code de l'énergie prévoit que chaque producteur d'électricité est responsable des écarts entre les injections - l'électricité produite - et les soutirages - l'électricité consommée - auxquels il procède. Pour compenser financièrement ces écarts, les utilisateurs peuvent soit contracter avec RTE, soit avec un « responsable d'équilibre » qui veille, sur son périmètre, au maintien de l'équilibre entre offre et demande et mutualise ainsi le risque financier lié au règlement des écarts.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Constatant que les mécanismes du marché de l'électricité ont été confrontés, dans plusieurs pays européens, à des manipulations, parfois de grande ampleur telles que les « carrousels de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) », l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel qui permet au gestionnaire du réseau public de transport de réduire ou de suspendre l'activité d'un acteur en cas de suspicion de manipulation frauduleuse sur les mécanismes de gestion des écarts mentionnés à l'article L. 321-15 - mécanisme d'ajustement par la production ou par l'effacement, avec ou sans l'intermédiaire d'un responsable d'équilibre.

Aujourd'hui, à défaut de disposer d'outils juridiques pour limiter ou suspendre la participation d'un acteur sur ces marchés, le gestionnaire peut être confronté à des pertes financières importantes liées à ces fraudes.

Ce nouveau pouvoir est doublement encadré :

- il ne peut, d'une part, être exercé que «  sur la base de critères objectifs et non discriminatoires figurant dans les règles et méthodes relatives à ces mécanismes, approuvées par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) » ;

- la décision de limitation ou de suspension doit être notifiée à la CRE et à l'acteur concerné.

III. La position de votre commission

Outre un amendement rédactionnel, votre commission a prévu, sur amendement de votre rapporteur, que ces décisions devront être contrôlées par le comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDiS) de la CRE dans un délai de dix jours suivant leur prononcé.

Sans remettre en cause la réactivité du dispositif, il importe en effet, au vu de l'impact que de telles décisions de réduction ou de suspension auraient sur l'opérateur concerné, que le CoRDIS se prononce a posteriori, et dans un délai raisonnable, sur leur régularité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 41 (articles L. 337-5 et L. 337-6 du code de l'énergie) - Évolution du mode de calcul des tarifs réglementés de vente d'électricité

Commentaire : cet article met en oeuvre, dès l'entrée en vigueur de la loi, le passage d'une construction comptable à une construction économique des tarifs réglementés de vente d'électricité et prévoit que le coût du complément d'approvisionnement tient compte du prix de marché.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 337-5 du code de l'énergie dispose que « les tarifs réglementés de vente d'électricité sont définis en fonction de catégories fondées sur les caractéristiques intrinsèques des fournitures, en fonction des coûts liés à ces fournitures » : sur cette base, les tarifs réglementés de vente (TRV) doivent donc couvrir a minima les coûts de production comptables des opérateurs historiques, EDF et les distributeurs non nationalisés (DNN), ainsi qu'une marge raisonnable.

Dès 2006, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a souligné l'existence d'un « effet de ciseau tarifaire » défavorable à l'arrivée sur le marché de nouveaux fournisseurs ne disposant pas de moyens de production de base aussi compétitifs que le nucléaire ; dans son avis du 27 juillet 2009, l'Autorité de la concurrence confirmait que dans le cas d'EDF, le niveau des TRV devait prendre en compte l'avantage compétitif résultant d'une production assurée pour l'essentiel par des centrales nucléaires.

Aussi, la loi dite « NOME » du 7 décembre 201086(*) a-t-elle prévu une transition progressive d'une approche comptable à une approche économique des TRV incluant, dans la construction tarifaire, le prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) : l'article L. 337-6 du même code dispose ainsi que « dans un délai s'achevant au plus tard le 31 décembre 2015, les tarifs réglementés de vente d'électricité sont progressivement établis en tenant compte de l'addition du prix d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique, du coût du complément à la fourniture d'électricité qui inclut la garantie de capacité, des coûts d'acheminement de l'électricité et des coûts de commercialisation ainsi que d'une rémunération normale ».

Les TRV, construits par empilement des coûts, doivent donc intégrer :

- le prix de l'ARENH introduit par la loi « NOME » pour permettre aux fournisseurs alternatifs d'accéder à l'électricité nucléaire et mettre fin à l'avantage concurrentiel tiré par EDF de son monopole de production nucléaire ;

les coûts d'acheminement de l'électricité, rémunérés par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), fixé au même niveau pour tous les fournisseurs ;

le coût du complément à la fourniture d'électricité qui doit inclure la garantie de capacité mais dont n'est pas précisée la méthode de construction ;

- enfin, les coûts de commercialisation ainsi qu'une rémunération normale.

Cette méthodologie par empilement a été mise en place par le décret du 28 octobre 201487(*) et appliquée, pour la première fois, par l'arrêté du 30 octobre 201488(*) qui a fixé les nouveaux barèmes des TRV fondés sur les caractéristiques de fourniture des fournisseurs alternatifs, ce qui doit leur permettre de proposer des offres de marché compétitives par rapport au tarif réglementé et assurer ainsi le principe de « contestabilité » de ce tarif.

II. Le projet de loi initial

Cet article procède à deux modifications du droit en vigueur :

- il acte le passage à la construction tarifaire économique prévu par la loi NOME dès l'entrée en vigueur de la loi ; l'article L. 337-5 est ainsi modifié pour prévoir que les TRV sont fonction des coûts « mentionnés à l'article L. 337-6 » tandis qu'est supprimée à l'article L. 337-6 la mention du « délai s'achevant au plus tard le 31 décembre 2015 » ;

- il substitue au « coût du complément à la fourniture d'électricité » prévu à l'article L. 337-6 le « coût du complément d'approvisionnement au prix de marché » afin de donner une assise législative suffisante au principe de prise en compte du prix de marché pour le calcul de ce complément tel qu'il est mis en oeuvre par voie réglementaire89(*).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié ces dispositions.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur vous propose d'adopter ces dispositions sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 41 bis (nouveau) (article L. 331-3 du code de l'énergie) - Encadrement de l'indemnité due en cas de modification de la puissance souscrite dans l'année précédant la résiliation d'un contrat au tarif réglementé de vente

Commentaire : cet article additionnel a pour objet de limiter l'indemnité due en cas de modification de la puissance souscrite dans l'année précédant la résiliation d'un contrat au tarif réglementé de vente aux seuls cas d'effets d'aubaine.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 331-3 du code de l'énergie, lorsqu'un consommateur final exerce le droit prévu à l'article L. 331-1 pour un site donné - c'est-à-dire lorsqu'il quitte les tarifs réglementés de vente (TRV) pour une offre de marché -, ses contrats en cours au tarif réglementé concernant la fourniture d'électricité de ce site sont résiliés de plein droit sans pouvoir donner lieu au paiement de quelque indemnité que ce soit.

Ce principe posé, l'article L. 331-3 dispose cependant que, lorsque cette résiliation intervient dans le délai d'un an après une modification, effectuée sur l'initiative du consommateur, des puissances souscrites dans le contrat, Électricité de France ou l'entreprise locale de distribution (ELD) chargée de la fourniture a droit à une indemnité correspondant au montant des primes fixes dues pour l'électricité effectivement consommée.

Cette indemnité a pour but d'éviter les effets d'aubaine dont certains consommateurs avaient bénéficié au moment des précédentes phases d'ouverture du marché en 2004 et 2007 et qui consistaient à diminuer la puissance souscrite l'été pour minorer la part fixe du prix payé dans le cadre des TRV avant de basculer en offre de marché et de remonter la puissance souscrite en hiver.

Alors que les consommateurs professionnels ne bénéficieront plus des TRV jaunes et verts à partir du 1er janvier 2016 et auront donc l'obligation de passer en offre de marché, ceux d'entre eux qui auraient fait des efforts de maîtrise de leur consommation d'énergie et auraient donc légitimement baissé leur puissance souscrite dans l'année précédant cette échéance se verraient donc imposer cette indemnité.

II. La position de votre commission

Le présent article, résultant- d'un amendement de votre rapporteur, vise par conséquent à prévoir que l'indemnité prévue en cas de modification de la puissance souscrite dans l'année précédant la résiliation d'un contrat au tarif réglementé de vente (TRV) n'est due que lorsque la modification à la baisse est suivie d'une modification à la hausse dans l'année qui suit.

Ce faisant, il permet donc au consommateur vertueux d'optimiser sa puissance souscrite sans être pénalisé, tout en évitant les effets d'aubaine décrits plus haut puisqu'il appartiendra au consommateur de faire la preuve qu'il n'a pas remonté sa puissance souscrite dans l'année pour ne pas se voir imposer l'indemnité.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 41 ter (nouveau) (article L. 337-13 du code de l'énergie) - Publication du prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique au plus tard le 15 octobre de chaque année

Commentaire : cet article additionnel prévoit que le prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique est publié au plus tard le 15 octobre de chaque année.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 337-13 du code de l'énergie dispose que le prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) - qui permet aux fournisseurs alternatifs de s'approvisionner à des coûts proches de ceux du fournisseur historique et ainsi de pouvoir offrir des prix concurrentiels à leurs clients - est arrêté par les ministres chargés de l'énergie et de l'économie sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il précise que la décision est réputée acquise en l'absence d'opposition dans un délai de trois mois mais ne prévoit pas de date-butoir pour la fixation du prix de l'ARENH.

Ainsi le prix de l'ARENH peut-il aujourd'hui être connu très peu de temps avant la tenue des guichets de demande, organisés chaque année à la mi-novembre et au cours desquelles chaque fournisseur transmet sa demande d'ARENH pour l'année suivante ; en théorie, ce délai pourrait même aboutir à arrêter un prix de l'ARENH après la date de souscription de ce produit, voire après le début de la période de livraison pour laquelle le nouveau prix s'appliquerait.

II. La position de votre commission

Le présent article, résultant d'un amendement de votre rapporteur, vise donc à donner aux fournisseurs et aux consommateurs finals d'électricité une visibilité suffisante sur le prix de l'ARENH pour l'année suivante en prévoyant que sa publication ne pourra intervenir au-delà du 15 octobre de l'année précédente ; à défaut de parution dans les délais, le prix applicable resterait celui de l'année précédente. De cette façon, les fournisseurs disposeront, en temps utiles, d'une information leur permettant d'arbitrer entre leurs différentes sources d'approvisionnement en toute connaissance de cause.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 42 (article L. 111-56, articles L. 111-56-1 et L. 111-56-2 [nouveaux], L. 111-61, L. 111-81, L. 322-8, L. 322-10, L. 322-12, L. 341-2, L. 341-3, L. 432-4, L. 432-8 et L. 432-9 du code de l'énergie et L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) - Calcul du tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité fondé sur une approche économique et création du comité du système de distribution publique d'électricité

Commentaire : cet article vise à sécuriser le cadre juridique de construction du tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité en permettant à la Commission de régulation de l'énergie de calculer ce tarif selon une méthode de régulation économique normative. Il crée par ailleurs le comité du système de distribution publique d'électricité.

I. Le droit en vigueur

Introduits par la loi du 10 février 2000, les tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) rémunèrent les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution afin de leur permettre d'assurer leurs missions de service public ; leur élaboration relève des compétences de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

L'article L. 341-2 du code de l'énergie dispose que ces tarifs « sont calculés de manière transparente et non discriminatoire afin de couvrir l'ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de réseaux », qu'il s'agisse de leurs charges d'exploitation ou de leurs charges de capital. Or, si l'évaluation des charges d'exploitation sur la base de l'analyse des coûts techniques des opérateurs ne pose pas de difficultés, le calcul des charges de capital peut être établi selon deux approches différentes :

une approche strictement comptable fondée sur la rémunération des fonds propres, la couverture des dotations aux amortissements, aux provisions et la couverture des charges financières, constatées dans la comptabilité générale du gestionnaire de réseau ; cette méthode a été mise en oeuvre pour les premiers tarifs (dits « TURPE 1 ») ;

une approche économique normative, qui consiste à rémunérer les actifs en service (la « base d'actifs régulés ») à un taux calculé sur une base normative, méthode retenue par la CRE pour les deuxièmes et troisièmes tarifs (« TURPE 2 » et « TURPE 3 » dans leur version initiale).

L'application de cette approche économique, retenue par la quasi-totalité des régulateurs en Europe, est cependant rendue difficile, en France, du fait des spécificités du régime concessif de la distribution public d'électricité qui prévoit que :

- les autorités organisatrices de la distribution d'électricité (AODE), autorités concédantes, peuvent prendre à leur charge une partie des investissements - l'étude d'impact estime ainsi qu'« à ce jour, les autorités concédantes assurent environ 25 % des investissements sur le réseau de distribution » ;

- au terme du contrat de concession, le concédant récupère gratuitement tous les ouvrages du domaine concédé, y compris ceux financés par le concessionnaire ;

- enfin, deux charges spécifiques doivent apparaître au passif du bilan des concessionnaires : l'amortissement du financement du concédant et les provisions pour renouvellement des immobilisations.

Il en ressort une incertitude quant au niveau des charges de capital à couvrir et, partant, une difficulté à fixer un juste niveau de rémunération. Ainsi, dans sa décision du 28 novembre 2012 , le Conseil d'État a annulé les tarifs applicables à l'utilisation des réseaux publics de distribution au motif que l'approche économique normative retenue par la CRE pour déterminer le coût moyen pondéré du capital ne prenait pas en considération, d'une part, les « comptes spécifiques des concessions », qui correspondent aux droits des concédants de récupérer gratuitement les biens de la concession en fin de contrat, et, d'autre part, les « provisions pour renouvellement des immobilisations », qui représentaient pourtant des montants très importants ; ce faisant, la CRE et les ministres chargés de l'énergie et de l'économie ont retenu « une méthode erronée en droit ».

II. Le projet de loi initial

Cet article vise par conséquent à sécuriser la mise en oeuvre d'une méthode de régulation économique établie sur une structure normative du passif du gestionnaire de réseau, indépendamment du régime juridique dans lequel il exerce son activité. En fixant un « cadre tarifaire stable et lisible », ces dispositions visent à favoriser les investissements sur les réseaux à l'heure où ceux-ci, notamment sous l'effet de l'évolution des modes de production et de consommations, vont s'avérer particulièrement importants.

L'article L. 341-2 est complété par deux alinéas :

- le premier dispose, d'une part, que la rémunération du capital investi ne tient pas compte du régime juridique des concessions et de ses implications comptables et, d'autre part, que la CRE peut se baser sur une « structure normative du passif du gestionnaire de réseau, par référence à la structure du passif d'entreprises comparables du même secteur dans l'Union européenne », et s'abstraire ainsi du passif des concessions ;

- le second prévoit que les tarifs d'utilisation des réseaux incluent « une marge raisonnable qui contribue notamment à la réalisation des investissements nécessaires pour le développement des réseaux ». Au même titre, par exemple, que les tarifs réglementés de vente (TRV) intègrent une « rémunération normale » pour inciter les fournisseurs à développer leur activité, cette « marge raisonnable » doit inciter les gestionnaires de réseaux, en assurant la rémunération normale du capital investi, à investir pour renforcer et moderniser les réseaux dont ils ont la charge.

L'article L. 341-3, qui établit la compétence de la CRE en matière de fixation du TURPE, est par ailleurs modifié pour viser non plus les « méthodologies » utilisées pour établir les tarifs mais les « méthodes », sans que l'intérêt de ce changement sémantique apparaisse clairement : outre que l'étude d'impact se contente d'évoquer une « modification rédactionnelle », le même article L. 341-3 vise toujours, dans son alinéa suivant, les « méthodologies utilisées pour établir les tarifs des prestations annexes réalisées à titre exclusif par les gestionnaires de réseaux ».

Enfin, et bien que ces dispositions soient sans lien direct avec la fixation du TURPE, l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, qui fixe les relations entre les autorités concédantes de la distribution publique d'électricité et de gaz et les gestionnaires de réseaux de distribution (GRD), est modifié pour améliorer l'information des autorités concédantes sur le fonctionnement des concessions.

Jusqu'à présent, l'article L. 2224-31 disposait que « chaque organisme de distribution d'électricité et de gaz tient à la disposition de chacune des autorités concédantes [...] dont il dépend les informations d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique utiles à l'exercice des compétences de celle-ci [...]. Il communique chaque année, notamment, la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés. » Cette seconde phrase, limitative, est remplacée par un renvoi à un décret qui devra fixer le contenu du compte rendu annuel au périmètre élargi et qui fait actuellement l'objet d'une concertation entre les parties.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Si l'Assemblée nationale a peu retouché le dispositif initial, elle a initié une profonde réforme de la gouvernance du système de distribution publique d'électricité en prévoyant la création d'un comité de gestion.

Outre un amendement rédactionnel à l'article L. 341-2 du code de l'énergie précisant que le capital investi dont il est question est bien celui investi par les gestionnaires de réseau, l'expression de « marge raisonnable » incluse dans le TURPE a été remplacée, à des fins d'harmonisation avec les dispositions en vigueur du code de l'énergie, par l'expression de « rémunération normale ».

À l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, il a été précisé, d'une part, que les données transmises par les gestionnaires aux autorités concédantes doivent être « à une échelle permettant un pilotage suffisamment fin de la concession », par exemple la maille IRIS et, d'autre part, que le décret qui fixera le contenu du compte rendu annuel transmis par les GRD aux autorités concédantes devra comporter « notamment la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés » qui figurait dans la rédaction précédente de l'article : il s'agit ici de s'assurer que les informations transmises seront a minima celles fournies aujourd'hui.

Mais c'est surtout une réforme de la gouvernance du système de distribution publique d'électricité que l'Assemblée nationale a engagé, à l'initiative du président de la commission spéciale, en prévoyant, d'une part, la présence d'un représentant des collectivités concédantes au sein du conseil d'administration ou de surveillance d'ERDF et, d'autre part, la création d'un comité du système de distribution publique d'électricité pour améliorer le pilotage des investissements sur les réseaux.

Les difficultés liées au pilotage des investissements sur les réseaux publics
de distribution d'électricité90(*)

Propriété des autorités organisatrices de la distribution d'électricité (AODE), les réseaux publics de distribution d'électricité sont exploités par ERDF, entreprise issue de la séparation juridique entre les activités de distribution et les activités de production exercées par EDF - hors périmètre des entreprises locales de distribution.

Le pilotage des investissements sur ces réseaux s'inscrit dans un cadre juridique particulier, dans la mesure où la maîtrise d'ouvrage est répartie entre les AODE et ERDF selon le type de commune concernée :

- dans le régime urbain, la maîtrise d'ouvrage et le financement sont en totalité à la charge du distributeur, ERDF ;

- dans les communes placées sous le régime rural, la maîtrise d'ouvrage et le financement des investissements sur le réseau sont à la charge de l'AODE.

Le coût de ces travaux est couvert selon des modalités propres :

- dans le cadre de la construction tarifaire proposée par la CRE, les investissements financés par ERDF intègrent une « base d'actifs régulés », qui est rémunérée à un taux déterminé par le régulateur ; chaque TURPE (tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité), élaboré pour une durée de quatre ans, définit une trajectoire d'investissements à partir du programme prévisionnel d'ERDF ;

- pour le financement de leurs investissements, les collectivités concédantes disposent des subventions du FACE, ainsi que du produit des taxes sur la consommation finale d'électricité.

La question du pilotage des investissements et de leur financement a fait l'objet de vives controverses, présentées par exemple par le rapport d'information de MM. Jean Proriol et Jean Gaubert (rapport d'information sur la sécurité et le financement des réseaux de distribution du 5 avril 2011, n° 3307).

D'un côté, le gestionnaire du réseau de distribution considérait que les collectivités concédantes consacraient trop d'efforts sur le réseau en basse tension, et en particulier à l'enfouissement des lignes pour des raisons esthétiques, au détriment de la moyenne tension. Compte tenu de la contribution prépondérante à la fiabilité de l'ensemble du réseau de distribution, il aurait été préférable d'investir prioritairement sur le réseau HTA. Le GRD soulignait ainsi la contribution des collectivités concédantes à la hausse du TURPE, sans que cela se traduise par une amélioration du service rendu à l'usager.

De l'autre, les autorités concédantes reprochaient au gestionnaire de réseau de délaisser les investissements dans le réseau, au motif qu'ils ne seraient pas assez rémunérateurs, et de ne pas réaliser les investissements prévus par la trajectoire tarifaire du TURPE, dégradant ainsi la qualité du réseau dont elles sont propriétaires ; elles faisaient également valoir la part des financements réalisés sur les ressources propres, tirées des taxes locales sur la consommation d'électricité.

Dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 20 août 201491(*), l'article L. 111-56 du code de l'énergie prévoit que le conseil d'administration ou de surveillance des sociétés gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité ou de gaz naturel issues de la séparation entre les activités de distribution et les activités de production ou de fourniture exercées par Électricité de France et par GDF-Suez - ERDF et GrDF - comporte au plus deux membres nommés par l'état sur le fondement des articles 4 et 6 de ladite ordonnance.

La modification adoptée à l'Assemblée nationale consiste à remplacer un des deux représentants de l'État par « un membre, désigné par décret, représentant les autorités organisatrices du réseau public de distribution d'électricité » (AODE) qui aura notamment pour tâche de rendre compte, au sein de ces instances, des débats menés au sein du comité national.

Face aux difficultés rencontrées pour assurer un pilotage optimal des investissements sur les réseaux (cf. encadré), une première instance de concertation existe d'ores et déjà au niveau départemental sous la forme de conférences départementales, réunies sous l'égide du préfet en application de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales et chargées d'élaborer un « programme prévisionnel de tous les investissements envisagés sur le réseau de distribution » à cette échelle.

En revanche, aucune structure équivalente n'existait jusqu'à présent pour coordonner les investissements au niveau national : c'est l'objet du « comité du système de distribution publique d'électricité » créé au sein d'un nouvel article L. 111-56-1 du code de l'énergie.

Ce comité est chargé d'examiner la politique d'investissement :

- d'ERDF ; à ce titre, le comité est obligatoirement consulté sur les points à l'ordre du jour de son conseil d'administration ou de surveillance qui portent sur les décisions d'investissement sur le réseau et le conseil ne peut s'écarter de l'avis du comité que sur décision motivée ;

- des AODE ; le comité est alors destinataire des programmes prévisionnels arrêtés par les conférences départementales et, à sa demande, des comptes rendus transmis par les GRD sur leur politique d'investissement et de développement des réseaux et des bilans détaillés établis par les AODE de la mise en oeuvre des programmes prévisionnels. De la même façon, les AODE ne peuvent s'écarter de l'avis du comité que sur décision motivée.

En outre, le comité est systématiquement destinataire des échanges entre le GRD et les collectivités concédantes dans le cadre du dispositif prévu à l'article 42 bis du projet de loi qui prévoit la confrontation des besoins en infrastructures recensés sur une base statistique par le GRD avec les mesures réelles effectuées sur le terrain par les autorités concédantes.

Si la composition précise, le fonctionnement et les modalités de transmission et de prise en compte de ses avis sont renvoyés à un décret en Conseil d'État, l'article L. 111-56-1 indique que le comité doit comporter des représentants de toutes les parties prenantes : État, collectivités territoriales, AODE et ERDF.

En séance publique, l'Assemblée nationale a en outre transposé ces dispositions aux zones non interconnectées (ZNI) en créant à l'article L. 111-56-2 [nouveau], sur le modèle du comité hexagonal, un comité du système public de distribution publique d'électricité des zones non interconnectées qui dispose des mêmes prérogatives à l'égard des AODE concernées et d'EDF et d'Électricité de Mayotte (EDM), GRD des ZNI.

Enfin, l'article L. 2224-31 du CGCT a été complété pour inscrire dans la loi les conséquences de la décision du Conseil d'État du 21 décembre 201292(*) aux termes de laquelle « le concessionnaire est tenu de communiquer, pour permettre à l'autorité concédante d'exercer son contrôle sur le service public concédé, de lui communiquer, à sa demande, toutes informations utiles, notamment un inventaire précis des ouvrages de la concession, avec la détermination de leur valeur brute, de leur valeur nette comptable et de leur valeur de remplacement ».

Aussi l'article L. 2224-31 précise désormais, dans un nouvel alinéa, que chaque organisme de distribution d'électricité remet, sur demande des AODE dont il dépend, « un inventaire détaillé et localisé du patrimoine concédé », comprenant les biens de retour, les biens de reprise et ses biens propres, ce qui permet aux AODE d'assurer le suivi et de préparer le renouvellement de la concession. En conséquence, les références à l'article L. 2224-31 dans différents articles du code de l'énergie sont mises à jour pour tenir compte de cet ajout.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve la sécurisation juridique du calcul du TURPE selon une approche économique telle que prévu par le présent article dès lors qu'elle permet, d'une part, de disposer d'un cadre tarifaire stable de nature à favoriser les indispensables investissements à réaliser sur les réseaux dans les années à venir, et qu'elle ne doit pas conduire à une surrémunération des gestionnaires de réseaux93(*).

Constatant lui-même les difficultés de coordination des investissements sur les réseaux, votre rapporteur salue également la création, à l'initiative de l'Assemblée nationale, du comité du système de distribution publique d'électricité, dont il vous propose de renforcer les compétences.

Outre deux amendements rédactionnels ou modifiant l'insertion de dispositions dans le code de l'énergie, votre commission a adopté :

trois amendements identiques présentés par votre rapporteur ainsi que par M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues et M. Jean-Claude Réquier qui prévoient une couverture par le TURPE des travaux relevant normalement du gestionnaire du réseau de transport mais qui sont pris en charge par les AODE lorsque ces travaux ont pour effet d'éviter à ces gestionnaires des coûts légalement ou contractuellement à leur charge ;

deux amendements identiques déposés par Mme Françoise Férat et plusieurs de ses collègues et M. Roland Courteau, sous-amendés par votre rapporteur, qui regroupent, afin d'en améliorer la lisibilité, deux dispositifs d'information mis en oeuvre par les organismes de distribution au profit des autorités concédantes - compte rendu annuel comprenant la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés et inventaire détaillé et localisé du patrimoine concédé réalisé à la demande et distinguant biens de retour, biens de reprise et biens propres ;

- trois amendements identiques présentés par votre rapporteur ainsi que par M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues et M. Jean-Claude Réquier qui prévoient que le représentant des AODE au conseil d'administration d'ERDF est choisi parmi les exécutifs des autorités regroupant au moins 500 000 habitants ou l'ensemble des communes du département pour assurer sa représentativité ;

deux amendements de votre rapporteur visant à compléter l'information du comité en prévoyant, d'une part, une information annuelle sur les investissements effectivement réalisés au cours de l'année par les gestionnaires de réseaux et, d'autre part, une transmission systématique des synthèses élaborées par les conférences départementales ;

trois amendements identiques présentés par votre rapporteur ainsi que par M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues et M. Jean-Claude Réquier précisant que l'avis du comité porte également sur les comptes rendus et bilans détaillés des conférences départementales ;

- enfin, trois amendements identiques présentés par votre rapporteur ainsi que par M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues et M. Jean-Claude Réquier prévoyant, par coordination, que le comité des zones non interconnectées est également destinataire de ces mêmes documents.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 42 bis A (nouveau) (article L. 341-4-4 [nouveau] du code de l'énergie) - Exonération de la composante soutirage du tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité pour les installations permettant le stockage de l'énergie

Commentaire : cet article additionnel supprime la double imposition actuelle au tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité pour les installations permettant le stockage de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

Alors que le développement des énergies renouvelables intermittentes - photovoltaïque et éolien - impose de développer des moyens supplémentaires et innovants de stockage de l'énergie pour faciliter l'équilibre entre l'offre et la demande, les installations permettant le stockage de l'énergie, dont les stations de transfert d'énergie par pompage (STEP) sont aujourd'hui pénalisées par leur double imposition au tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), à l'injection d'énergie comme au soutirage, ce qui remet en cause leur équilibre économique.

Ces installations rendent pourtant doublement service au système électrique : elles permettent de stocker l'énergie lorsqu'elle est trop abondante - par exemple en journée pour les panneaux photovoltaïques - et de la restituer lors des pointes de consommation - typiquement, le soir à 19 heures - ou encore de constituer des réserves de puissance mobilisables en cas d'incidents sur le réseau.

En outre, le stockage de l'énergie ne peut être considéré comme un consommateur final puisqu'il restitue in fine cette énergie au réseau.

II. La position de votre commission

Cet article additionnel, résultant d'un amendement de votre rapporteur et satisfaisant des amendements ayant le même objet présentés par M. Charles Revet et M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste à l'article 43, prévoit par conséquent d'exonérer ces installations de stockage d'énergie de la composante soutirage du TURPE afin de favoriser leur développement.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 42 bis B (nouveau) (articles L. 452-1 et L. 452-2 du code de l'énergie) - Calcul du tarif d'utilisation du réseau public de gaz naturel fondé sur une approche économique

Commentaire : cet article additionnel vise à transposer au tarif de distribution du gaz naturel la même méthode de calcul, fondée sur une approche économique et non plus strictement comptable, que celle prévue en matière d'électricité.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 452-1 du code de l'énergie dispose que les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel et des installations de gaz naturel liquéfié doivent couvrir « l'ensemble des coûts supportés par [les gestionnaires de réseau ou d'installations], dans la mesure où ces coûts correspondent à ceux d'un gestionnaire [...] efficace ».

Il prévoit, en outre, que les tarifs d'utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel font l'objet d'une péréquation à l'intérieur de la zone de desserte de chaque gestionnaire, à l'exception des nouvelles concessions visées à l'article L. 432-694(*).

II. La position de votre commission

Cet article, introduit par deux amendements identiques de M. Michel Houel et Mme Sophie Primas et de M. Gérard Bailly, complète ces dispositions en prévoyant la possibilité pour la Commission de régulation de l'énergie (CRE) d'utiliser la même méthode, dite « économique », que celle déjà prévue pour la tarification de l'utilisation des réseaux publics d'électricité, fondée non plus sur la comptabilité de chacune de ces concessions mais sur une approche économique des coûts supportés par le gestionnaire de réseau. Il prévoit aussi que ces tarifs, toujours par analogie avec ce qui existe en matière d'électricité, incluent « une rémunération normale » des capitaux investis. Ce faisant, cet article procède à une harmonisation bienvenue entre gaz et électricité.

Comme indiqué par les auteurs de l'amendement, ces dispositions visent à « assurer la stabilité de l'établissement des tarifs d'utilisation [de ces réseaux] » afin de permettre aux opérateurs de réaliser les investissements rendus nécessaires, notamment, par le déploiement du compteur communicant Gazpar ou par le développement des projets d'injection de biométhane.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 42 bis (article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) - Inventaire des besoins d'investissement sur les réseaux de distribution d'électricité

Commentaire : cet article vise à compléter l'inventaire des besoins d'investissement établi par le gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité, lorsqu'il est effectué sur une base statistique, par les éventuels besoins supplémentaires résultant de mesures réelles effectuées sur le terrain.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, qui fixe les relations entre les autorités concédantes de la distribution publique d'électricité et de gaz et les gestionnaires de réseaux de distribution, prévoit notamment que l'autorité organisatrice d'un réseau public de distribution d'électricité (AODE) peut bénéficier d'aides pour le financement de divers travaux sur les ouvrages de ce réseau dans le cadre du compte d'affectation spéciale pour l'électrification rurale, créé en 2011 en remplacement de l'ancien fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ).

La répartition de ces aides, arrêtée par le ministre chargé de l'énergie, après avis du Conseil à l'électrification rurale où sont représentés les collectivités territoriales et les établissements publics maîtres d'ouvrage, est établie « en tenant compte de l'inventaire des besoins recensés tous les deux ans dans chaque département auprès des maîtres d'ouvrage » par le gestionnaire du réseau de distribution.

Pour recenser ces besoins, ERDF utilise, dans sa zone de desserte, un outil qui repose sur une méthode générale de calcul à caractère statistique (GDO BT).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'article 42 bis introduit par la commission spéciale à l'Assemblée nationale vise à encadrer le recensement des besoins de renforcement des réseaux lorsqu'ils sont établis par le gestionnaire à l'aide d'une méthode statistique.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement, « cette méthode a fait les preuves de son efficacité, mais ses limites sont également bien connues. Compte tenu de son caractère probabiliste, des écarts sont en effet régulièrement constatés entre les résultats théoriques et les mesures réelles effectuées sur le terrain, ce qui peut se produire si les données ne sont pas mises à jour régulièrement, ou bien encore en raison de la dispersion des comportements des utilisateurs par rapport à la moyenne. Ce risque est d'autant plus grand que le nombre d'utilisateurs raccordés au réseau est faible, ce qui est le cas dans les zones rurales en règle générale et plus vrai encore dans certains territoires qui se caractérisent à la fois par une très faible densité et très forte dispersion de la population, ce qui est le cas notamment dans certaines zones de montagne et d'outre-mer ».

Cet article additionnel propose en conséquence de préciser, au sein de l'article L. 2224-31, que lorsque le gestionnaire recourt à une méthode statistique pour recenser les besoins, les résultats de son estimation sont soumis pour approbation aux maîtres d'ouvrages qui peuvent le cas échéant les compléter « afin de prendre en compte les besoins supplémentaires résultant des mesures réelles effectuées sur le terrain pour contrôler le respect des niveaux de qualité mentionnés à l'article L. 322-12 du code de l'énergie95(*) ».

III. La position de votre commission

Étant lui-même élu d'un territoire à l'habitat dispersé, votre rapporteur partage la préoccupation exprimée par les auteurs de l'amendement de recenser les besoins de travaux d'amélioration du réseau au plus près des réalités du terrain et n'a pas souhaité modifier ces dispositions sur le fond.

En conséquence, votre commission a seulement adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement de correction d'une référence.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43 (article L. 351-1 du code de l'énergie) - Tarification des réseaux différenciée pour les entreprises électro-intensives

Commentaire : cet article instaure une modulation des tarifs d'utilisation des réseaux publics de transport d'électricité en faveur des industriels électro-intensifs pour tenir compte des effets positifs de leur profil de consommation sur les coûts des réseaux et en vue d'améliorer leur compétitivité.

I. Le droit en vigueur

Dans sa délibération du 7 mai 2014 portant décision sur l'évolution au 1er août 2014 des tarifs d'utilisation d'un réseau public d'électricité (TURPE) dans le domaine de tension HTB, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a décidé d'octroyer un abattement forfaitaire exceptionnel de 50 % sur les factures acquittées par les entreprises électro-intensives du secteur industriel96(*) pour la période allant du 1er août 2014 au 31 juillet 2015.

Si cette décision était motivée par le « contexte économique actuel et de l'exposition à la concurrence internationale de la plupart des entreprises exerçant une activité industrielle sensible au prix de l'électricité », elle a surtout été rendue possible par le montant élevé (178,2 millions d'euros) du solde du compte de régulation des charges et des produits (CRCP) qui vise à corriger les écarts entre les charges et les produits prévisionnels et ceux réellement constatés. Ainsi, dès lors que le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) présentait un solde positif aussi important, la CRE a donc pu mettre en place cette mesure de soutien provisoire alors qu'en droit, aucune mesure n'autorise aujourd'hui une modulation des tarifs en fonction du profil des usagers.

II. Le projet de loi initial

Cet article vise par conséquent à donner une base juridique pérenne à la possibilité de différencier le TURPE au profit des consommateurs électro-intensifs dont le profil de consommation stable et prévisible a des effets positifs pour le système électrique.

Pour justifier une telle différenciation, l'étude d'impact souligne en effet que ces consommateurs ont une « moindre contribution aux coûts des réseaux » et ce pour plusieurs raisons :

- alors que les réseaux sont dimensionnés pour faire face aux pointes de consommation, « aux multiples situations résultant des aléas de température et de l'intermittence de la production d'énergie renouvelable », un consommateur au profil stable « a généralement besoin d'un dimensionnement du réseau moindre que celui d'un usager moyen » ;

- le même raisonnement vaut également dans la situation inverse puisqu'en période de faible consommation, là où le « gestionnaire de réseau doit faire face à des problèmes de tensions hautes, qui nécessitent des investissements », les consommateurs au profil stable permettent d'améliorer la stabilité transitoire du réseau et assurent en outre un débouché pour la production d'énergie intermittente à caractère fatal ;

- enfin, ces consommateurs génèrent moins de coûts d'équilibrage du système qu'un usager moyen et le prix des pertes qu'ils génèrent est moins élevé que le prix moyen des pertes observé sur le réseau.

Or, non seulement ces consommateurs paient aujourd'hui le même TURPE que les autres utilisateurs des réseaux mais encore l'introduction de l'horo-saisonnalité dans les tarifs de transport à compter du TURPE 4 leur a été plus défavorable que pour le reste des utilisateurs, conduisant à « une hausse de leur facture de 3,2 % en moyenne contre 2,4 % pour l'ensemble des consommateurs ».

Dans le même temps, comme de nombreuses études l'ont souligné97(*), certains de nos partenaires européens, dont les Pays-Bas et surtout l'Allemagne, ont mis en place des modes de tarification particulièrement favorables aux industriels électro-intensifs.

En Allemagne, « les consommateurs intensifs ayant un profil de consommation régulier sont totalement exonérés et les consommateurs dits « anticyclique » disposent de réduction pouvant atteindre 80 % du tarif de base. L'ensemble de ces réductions tarifaires est compensé par le paiement, par l'intégralité des utilisateurs, d'une contribution, pour laquelle les électro-intensifs bénéficient au surplus d'une exonération partielle »98(*). « Selon l'agence fédérale des réseaux, ces allègements (qui concerneraient près de 700 entreprises) atteindraient environ 140 M€ en 2011 pour les consommateurs anticycliques et 300 M€ pour les consommateurs intensifs ». Cependant, à la suite de l'annonce par la Commission européenne, en mars 2013, de l'ouverture d'une enquête approfondie sur ces dispositifs, « l'exonération totale a [...] été remplacée, depuis le 21 août 2013, par une tarification progressive de l'accès au réseau : les entreprises soutirant plus de 7000 h d'électricité par an paieront 20 % du tarif d'accès, celles soutirant plus de 7500 h, 15 % et celles soutirant plus de 8000 h, 10 %. Ce dispositif est rétroactif pour les années 2012 et 2013 »99(*).

Au total, les entreprises électro-intensives allemandes bénéficient donc aujourd'hui, selon leur durée d'utilisation, d'exonérations de 80 % à 90 % sur leurs tarifs de transport, ce qui créé une distorsion de concurrence avec leurs concurrentes françaises.

Aussi le dispositif introduit, dans le texte initial, à l'article L. 341-3-1, prévoit-t-il que le TURPE prendra désormais en compte « les effets positifs sur la stabilité et l'optimisation du système électrique des sites fortement consommateurs d'énergie qui présentent un profil de consommation stable et prévisible durant l'année ». Il précise que les sites concernés sont :

- soit directement raccordés au réseau de transport ;

- soit indirectement raccordés mais équipés d'un dispositif de comptage géré par le gestionnaire de réseau.

Enfin, l'article renvoie à un décret le soin de fixer le plancher de consommation à partir duquel le TURPE pourra être modulé et les critères d'utilisation du réseau que devront respecter les consommateurs pour être éligibles à cette réduction.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mme Ericka Bareigts, co-rapporteure, l'Assemblée nationale a assez largement modifié le dispositif initial pour, selon les cas, l'étendre ou en restreindre la portée.

Outre le choix d'une nouvelle codification du dispositif dans le code de l'énergie - désormais introduit au sein d'un nouvel article L. 351-1 composant lui-même un chapitre unique « Consommateurs électro-intensifs » au sein d'un titre qui ne comportait aucune disposition jusqu'à présent -, l'Assemblée nationale a donc :

étendu le bénéfice de la modulation aux utilisateurs présentant des profils de consommation anticycliques et qui, en consommant aux périodes de faible consommation, ont également des effets positifs sur le système électrique ;

restreint, dans le même temps, la possibilité de moduler les tarifs en prévoyant que celle-ci « ne peut conduire à une différence de plus de 60 % par rapport au tarif [...] acquitté par les consommateurs de même niveau de consommation et de même tension de raccordement » mais n'ayant pas un profil prévisible et stable ou anticyclique, et ce afin de garantir, selon l'exposé des motifs de l'amendement, que « tous les consommateurs contribuent au financement du réseau de façon significative » ;

- enfin, précisé que le décret devra également fixer les catégories de bénéficiaires et la méthodologie utilisée pour répondre à l'objectif visé qui devra prendre en compte « le coût moyen du raccordement à une centrale de production d'électricité de base ».

IV. La position de votre commission

Alors même que le prix compétitif de l'électricité était traditionnellement l'un des éléments d'attractivité de notre pays, nos industries électro-intensives paient aujourd'hui des factures plus élevées que celles de leurs concurrentes allemandes sous l'effet de dispositifs de soutien particulièrement favorables de l'autre côté du Rhin. Aussi, et après une première mesure d'abattement exceptionnel décidé par la CRE en mai dernier, votre rapporteur salue-t-il la pérennisation proposée d'une modulation des tarifs de transport au profit des consommateurs au profil stable et prévisible ou, à l'initiative de l'Assemblée nationale, anticyclique.

Cependant, dès lors que nos principaux concurrents prévoient aujourd'hui des dispositifs d'abattement pouvant aller jusqu'à 90 %, votre rapporteur juge indispensable de porter la limite posée par l'Assemblée nationale à ce niveau, sous peine de manquer l'objectif de préservation de la compétitivité de nos sites industriels - et étant précisé que d'autres composantes du coût de l'énergie leur sont par ailleurs encore défavorables par rapport à nos voisins100(*).

Lors de son audition devant notre commission, le président de la CRE a par ailleurs souligné que « la loi ne peut se limiter à renvoyer à une approche technico-économique pour fonder le calcul de l'abattement. Elle doit définir d'autres critères pour le justifier, délimiter les catégories concernées, et en fixer les modalités de calcul voire le montant. Or, le projet de loi se limite pour l'instant à importer purement et simplement le dispositif allemand de calcul de la réduction aux électro-intensifs, fondé sur une tarification à la distance, dans notre dispositif tarifaire, fondé sur le principe de péréquation, sans tenir compte de l'hétérogénéité entre les deux dispositifs ».

En conséquence, sur la proposition de votre rapporteur et satisfaisant en cela un amendement déposé par M. Charles Revet, votre commission a adopté un amendement modifiant la rédaction de cet article afin de :

fixer le plafond de modulation à 90 % ;

fonder cette modulation non plus uniquement sur des considérations technico-économiques liées aux effets positifs, néanmoins réels, de ces catégories d'utilisateurs sur le système électrique mais aussi sur des objectifs d'intérêt général, notamment celui de maintenir un prix de l'énergie compétitif ;

- préciser que les bénéficiaires devront justifier, dans des conditions précisées par décret, d'un niveau de consommation supérieur à un plancher défini en quantité d'énergie ou en part de la valeur ajoutée - pour qualifier leur caractère électro-intensif - et répondre à des critères alternatifs d'utilisation du réseau tels qu'une durée minimale d'utilisation ou un taux minimal d'utilisation en heures creuses, le premier critère visant à caractériser la stabilité de leur consommation et le second renvoyant aux profils de consommation anticyclique ;

- enfin, supprimer la référence au « coût moyen du raccordement à une centrale de production d'électricité de base » car cette notion, « importée » du dispositif tarifaire allemand, est à la fois peu précise et de nature à remettre en cause le modèle française de tarification au « timbre-poste », c'est-à-dire indépendante de la distance séparant le point d'injection et le point de livraison.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 43 bis (article L. 461-3 [nouveau] du code de l'énergie) - Tarification des réseaux différenciée pour les entreprises gazo-intensives

Commentaire : cet article instaure une modulation des tarifs d'utilisation des réseaux publics de transport et de distribution de gaz naturel en faveur des entreprises fortement consommatrices de gaz pour tenir compte des effets positifs de leur profil de consommation sur la stabilité et l'optimisation du système gazier.

I. Le droit en vigueur

Afin de préserver la compétitivité des entreprises gazo-intensives face, notamment, à la baisse du prix du gaz américain lié à l'exploitation des gisements non conventionnels et à la hausse concomitante du prix du gaz dans le sud de la France, la loi du 16 juillet 2013101(*) a introduit dans le code de l'énergie, à l'article L. 461-1, la possibilité de faire bénéficier les industries gazo-intensives exposées à la concurrence internationale, pour certains de leurs sites, de « conditions particulières d'approvisionnement et d'accès aux réseaux de transport et de distribution de gaz naturel »102(*).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel, introduit par la commission spéciale à l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Ericka Bareigts, co-rapporteure, vise à compléter les dispositions existantes en transposant aux entreprises gazo-intensives un dispositif similaire à celui introduit à l'article 43 au profit des entreprises électro-intensives, dont il reprend largement la rédaction.

Le nouvel article L. 452-2-2 du code de l'énergie prévoit donc que  « les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel prennent en compte la situation particulière des entreprises fortement consommatrices de gaz, dont les sites présentent un profil de consommation prévisible et stable ou anticyclique », et « notamment [...] les effets positifs de ces consommateurs sur la stabilité et l'optimisation du système gazier ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions qui n'appellent pas de modifications sur le fond.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement modifiant l'insertion de ces dispositions dans le code de l'énergie en les déplaçant au sein du chapitre consacré aux consommateurs gazo-intensifs auquel elles se rattachent.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 44 (article L. 341-4 du code de l'énergie) - Tarification des réseaux différenciée pour favoriser les réductions de consommation d'électricité lors des pointes nationales ou locales

Commentaire : cet article vise à favoriser les réductions de consommation électrique lors des périodes de pointe en permettant de s'écarter, lors de la fixation des tarifs d'utilisation des réseaux, de la stricte couverture des coûts engendrés par les consommateurs et de prendre en compte les pointes locales de consommation.

I. Le droit en vigueur

Afin d'inciter les consommateurs à réduire leur consommation d'électricité à la pointe - où les coûts de production et de réseau sont les plus élevés103(*) -, les tarifs de l'électricité peuvent varier en fonction de la saison et de l'heure de consommation - on parle alors d'« horo-saisonnalité » des tarifs. Cette pratique n'est pas nouvelle puisque les contrats différenciant heures creuses et heures pleines ont été mis en oeuvre par EDF dès les années 1960 puis combinées avec des options tarifaires favorisant l'effacement, tels EJP (effacement jour de pointe) ou Tempo qui distinguent les jours pleins ou creux.

L'horo-saisonnalité a ensuite été introduite dans la part acheminement de l'électricité. Ainsi, l'article L. 341-4 du code de l'énergie prévoit déjà que « la structure et le niveau d'utilisation des tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution d'électricité sont fixés afin d'inciter les clients à limiter leur consommation aux périodes où la consommation de l'ensemble des consommateurs est la plus élevée ». En application de ces dispositions, le TURPE 4 dans le domaine de tension HTB entré en vigueur le 1er août 2013 a ainsi introduit une différenciation des prix de la puissance souscrite et de l'utilisation de cette puissance selon les périodes de l'année et les heures de la journée.

II. Le projet de loi initial

L'étude d'impact souligne cependant deux limites à la mise en oeuvre d'une tarification de l'utilisation des réseaux véritablement incitative à la réduction de consommation à la pointe :

- d'une part, aux termes de l'article L. 341-2 du code de l'énergie, le TURPE doit couvrir « l'ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de réseaux », ce qui, dans une lecture stricte, interdirait « toute tarification incitative dès lors que les coûts ne seraient pas couverts consommateur par consommateur » ;

- d'autre part, l'article L. 341-4 ne vise aujourd'hui, à défaut de précision, que les pointes de consommation à l'échelle nationale alors que des pointes locales, désynchronisées des pointes nationales, peuvent parfois affecter les réseaux, voire conduire à une défaillance au niveau local.

En conséquence, cet article modifie l'article L. 341-4 pour :

sécuriser juridiquement la possibilité pour la CRE de fixer une nouvelle option du TURPE distribution, dite « à pointe mobile » en prévoyant explicitement que les tarifs « peuvent [...] s'écarter pour un consommateur de la stricte couverture des coûts de réseau qu'il engendre » ; cette possibilité est toutefois doublement encadrée : elle doit assurer la couverture globale de l'ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de réseaux et être fixée « de manière proportionnée à l'objectif de maîtrise des pointes électriques » ;

- prévoir que les tarifs prennent en compte non seulement les pointes nationales mais aussi les pointes locales.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre une modification rédactionnelle, la commission spéciale à l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Ericka Bareigts, co-rapporteure, a rendu facultative la prise en compte des pointes locales. L'exposé des motifs de l'amendement rappelle en effet que « la tarification de l'accès aux réseaux publics d'électricité repose aujourd'hui sur le principe du «timbre-poste», à savoir un tarif identique, toutes choses égales par ailleurs, en tout point du territoire. La prise en compte des spécificités locales pourrait remettre en cause les principes de la tarification et de la péréquation et complexifier les procédures d'élaboration des tarifs ».

En conséquence, le caractère facultatif de la prise en compte des pointes locales vise, d'une part, à « ne pas fragiliser juridiquement le dispositif tarifaire et la péréquation » et, d'autre part, à « permettre de se donner le temps d'étudier les meilleures solutions pour maîtriser les pointes de consommation locales, solutions qui ne reposent pas nécessairement sur le tarif d'acheminement » et qui pourront passer par des dispositifs d'effacement de consommation ou, à l'avenir, par des moyens de stockage de l'électricité.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions qui n'appellent pas de modifications.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 44 bis (article L. 452-2-1 [nouveau] du code de l'énergie) - Incitations et tarification des réseaux différenciée pour favoriser les réductions de consommation de gaz naturel lors des pointes nationales ou locales

Commentaire : cet article vise à limiter la consommation de gaz naturel lors des pointes nationales ou locales en prévoyant, d'une part, la mise en oeuvre de dispositifs incitatifs par les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution et, d'autre part, une tarification des réseaux différenciée.

I. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Introduit par la commission spéciale à l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Ericka Bareigts, co-rapporteure, cet article additionnel a pour objet, selon son exposé des motifs, « de transposer les dispositions de l'article 44, concernant les électro-intensifs, aux consommateurs gazo-intensifs ».

Dans les faits, son dispositif va plus loin que la seule transposition de l'article 44 - qui concerne au demeurant tous les consommateurs d'électricité et pas uniquement les électro-intensifs - dans la mesure où celui-ci ne vise qu'à sécuriser la fixation de tarifs de réseaux différenciée pour limiter la consommation lors des pointes et à l'étendre aux pointes locales.

Or, le présent article, qui insère au sein du code de l'énergie un nouvel article L. 452-2-1, a pour effet - bien que ces deux objectifs soient « imbriqués » dans sa rédaction actuelle :

- d'une part, de prévoir que « les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel mettent en oeuvre des dispositifs incitant les utilisateurs des réseaux à limiter leur consommation » lors des pointes nationales ou locales ; il s'agit là de transposer au système gazier non pas l'article 44 du présent projet de loi mais le dispositif déjà prévu à l'article L. 341-4 du code de l'énergie - hors prise en compte des pointes locales - pour les gestionnaires de réseaux d'électricité ;

- d'autre part, de prévoir que le régulateur, en l'occurrence la Commission de régulation de l'énergie (CRE), fixe la structure et le niveau des tarifs d'utilisation des réseaux gaziers afin d'inciter leurs utilisateurs à réduire leur consommation lors des pointes, sur le modèle de ce qui est prévu à l'article 44 pour les tarifs d'utilisation des réseaux d'électricité ; à cet effet, les tarifs peuvent s'écarter pour un consommateur de la stricte couverture des coûts de réseau qu'il engendre sous la double réserve d'assurer, globalement, la couverture de l'ensemble des coûts et d'être fixée de manière proportionnée à l'objectif poursuivi, soit la maîtrise des pointes gazières.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteur, donnant satisfaction à un amendement de M. Gérard Bailly.

Si votre rapporteur approuve l'objectif visé - inciter à limiter les consommations de gaz lors des pointes nationales ou locales -, il convient cependant de réécrire le dispositif proposé, qui va au-delà de la seule transposition de l'article 44, afin de l'améliorer tant sur le fond que sur la forme.

Sur le fond, les spécificités du système gazier appellent à l'adoption de solutions adaptées et non strictement calquées sur celles retenues pour le système électrique : ainsi les questions de la gestion de la pointe gazière et du report de consommation se posent-t-elles en des termes différents de celles de la pointe et du report de consommation électriques dès lors, par exemple, que les consommations domestiques de gaz naturel sont liées à des usages nécessaires - chauffage ou cuisson - dont la consommation est difficilement déplaçable.

En outre, le fait de prévoir la mise en place par les gestionnaires de dispositifs incitatifs n'a pas fait l'objet d'une concertation préalable avec les différentes parties prenantes du système - consommateurs, fournisseurs, opérateurs de réseaux et de stockage ou instances de régulation - ni d'aucune étude d'impact. En conséquence, ces mesures d'incitations sont rendues facultatives.

Sur la forme, sont regroupées, dans un premier alinéa, les dispositions relatives aux mesures incitatives qui peuvent être mises en oeuvre par les gestionnaires de réseaux et, au sein d'un second alinéa, celles relatives à la structure et au niveau des tarifs.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 44 ter (nouveau) - Rapport sur la compensation des coûts indirects du dioxyde de carbone en faveur des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone

Commentaire : cet amendement additionnel prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur la compensation des coûts indirects du dioxyde de carbone en faveur des secteurs exposés à un risque significatif de fuite de carbone.

I. Le droit en vigueur

L'article 43 du présent projet de loi prévoit la possibilité de différencier les tarifs d'utilisation des réseaux pour les industries intensives en électricité présentant des profils de consommation stable ou anticyclique. Pour autant, la part « transport » de l'électricité ne représente qu'une partie du différentiel de compétitivité-coût de l'industrie française en matière énergétique par rapport à ses principaux concurrents européens.

En effet, parmi les autres dispositifs de soutien mis en oeuvre par certains de nos voisins, à commencer par l'Allemagne depuis 2013, figure la compensation des surcoûts de l'électricité liée à la mise en place du marché européen de quotas d'émissions de gaz à effet de serre pour les industriels exposés à un risque significatif de « fuite de carbone » qui pourrait les conduire à délocaliser leur production dans des pays aux législations moins vertueuses et, partant, au coût de l'énergie moindre. En 2015, le dispositif allemand aboutira ainsi à une réduction de près de 4 €/MWh pour les industriels concernés.

II. La position de votre commission

Cette politique de compensation des coûts indirects du dioxyde de carbone (CO2) intégrés dans le prix de l'électricité étant autorisée par les lignes directrices européennes, cet article additionnel, résultant d'un amendement de votre rapporteur, demande par conséquent au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 31 juillet 2015, un rapport sur ce sujet dont les conclusions pourraient servir de base à la mise en place d'un tel dispositif dans le cadre d'une prochaine loi de finances.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 45 (article 25 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014) - Accorder aux entreprises locales de distribution le bénéfice des tarifs de cession durant la période des offres transitoires succédant à l'extinction des tarifs réglementés de vente

Commentaire : cet article accorde aux entreprises locales de distribution le bénéfice des tarifs de cession pour assurer la fourniture de l'offre transitoire de continuité à ceux de leurs clients qui n'auraient pas encore basculé sur une offre de marché à l'extinction des tarifs réglementés de vente.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 337-9 du code de l'énergie prévoit qu'à compter du 1er janvier 2016, les consommateurs d'électricité ayant souscrit une puissance supérieure à 36 kVA - en majorité des entreprises - ne bénéficieront plus des tarifs réglementés de vente (TRV) et devront par conséquent basculer sur une offre de marché.

La loi du 17 mars 2014104(*) a cependant mis en place un dispositif d'accompagnement de ces consommateurs en prévoyant, par son article 25, que les consommateurs qui n'auront pas conclu un nouveau contrat en offre de marché avec le fournisseur de leur choix avant la suppression des TRV continuent à bénéficier, auprès de leur fournisseur initial et pour une durée limitée à six mois, d'une offre transitoire de continuité, le temps pour eux de souscrire une offre de marché.

Cette obligation légale de fourniture d'une offre de continuité s'impose aux entreprises locales de distribution (ELD). Or, aux termes de l'article L. 337-10 du code de l'énergie, les ELD ne peuvent bénéficier des tarifs de cession spécifiques d'électricité par EDF mentionnés à l'article L. 337-1 que « pour la fourniture des tarifs réglementés de vente et pour l'approvisionnement des pertes d'électricité des réseaux qu'[elles] exploitent ».

II. Le projet de loi initial

Cet article vise par conséquent à élargir la possibilité pour les ELD de bénéficier des tarifs de cession pour assurer la fourniture de l'offre transitoire de continuité ; à cette fin, est ajouté, au sein d'un nouvel alinéa de l'article 25 de la loi du 17 mars 2014 et par dérogation à l'article L. 337-10 du code de l'énergie, une disposition prévoyant le bénéfice explicite de ces tarifs de cession pour l'approvisionnement nécessaire à la fourniture de cette offre transitoire.

Comme indiqué dans l'étude d'impact, une autre option aurait pu consister en un assouplissement temporaire du mécanisme de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) pendant la période transitoire mais outre que celui-ci aurait nécessité pour les ELD de mettre une place « une structure d'approvisionnement capable d'acheter de l'ARENH et de l'électricité sur les marchés », le fait « que les clients puissent quitter l'offre [transitoire] à tout moment sans préavis » rend la prévision très difficile et nécessite de disposer de sources d'approvisionnement très flexibles, ce qui n'est pas le cas de l'ARENH.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve ces dispositions qui n'appellent pas de modifications.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 45 bis A (articles L. 431-6-1 et L. 432-13 [nouveaux] du code de l'énergie) - Adaptation des réseaux de transports et de distribution de gaz naturel en cas de modification de la nature du gaz acheminé

Commentaire : cet article prévoit que les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel adaptent les réseaux en cas de modification de la nature du gaz acheminé.

I. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Comme indiqué dans l'exposé des motifs de l'amendement ayant introduit cet article additionnel, « la France est approvisionnée actuellement par deux types de gaz naturel :

« - le gaz naturel issu du gisement de Groningue aux Pays-Bas pour la partie nord de la France, dit gaz de type B ;

« - le gaz naturel issu des autres gisements pour le reste de la France, dit gaz de type H.

« Les Pays-Bas ont annoncé un arrêt de la production du gisement de Groningue entre 2020 et 2030. Or, les deux types de gaz naturel ne sont pas substituables dans les infrastructures de gaz et dans les équipements des consommateurs sans des modifications et des réglages préalables. Il est donc indispensable que les modifications et réglages nécessaires [qui requièrent plusieurs années] soient réalisés dans les temps pour basculer l'ensemble de la France en gaz de type H et assurer la continuité d'approvisionnement et de livraison du gaz naturel auprès de tous les consommateurs actuellement desservis en gaz de type B ».

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle introduit, au sein du chapitre unique du titre du code de l'énergie consacré aux consommateurs gazo-intensifs, un nouvel article L. 461-3 qui confie aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel une nouvelle mission. Celle-ci consiste à mettre en oeuvre, en cas de modification de la nature du gaz acheminé dans les réseaux, « les dispositions nécessaires pour assurer le bon fonctionnement et l'équilibrage des réseaux, la continuité du service d'acheminement et de livraison du gaz et la sécurité des biens et des personnes ».

Ces dispositions devront, préalablement à leur mise en oeuvre, avoir fait l'objet d'une « évaluation économique et technique de la Commission de régulation de l'énergie permettant de s'assurer de l'adéquation des mesures envisagées au bon fonctionnement du marché du gaz naturel au bénéfice des consommateurs finals » et seront déterminées par décret. Elles pourront en outre conduire à adapter, au besoin, les cahiers des charges des concessions de distribution de gaz naturel.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'initiative de l'Assemblée nationale qui vise à confier aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel la mission d'adapter leurs réseaux à un changement de nature du gaz acheminé, et ce alors que se profile d'ici à 2030 l'arrêt de la production néerlandaise du gaz de type B qui alimente aujourd'hui le nord de la France. Cette modification nécessitant des opérations d'adaptation importantes des réseaux, il est impératif de les prévoir dès à présent.

Votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, un amendement insérant ces dispositions, sans modifier leur rédaction sur le fond, au sein des sections du code de l'énergie relatives respectivement aux missions des gestionnaires des réseaux de transport et de distribution plutôt qu'au sein du chapitre relatif aux consommateurs gazo-intensifs auxquelles elles ne se rapportaient pas.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 45 bis (articles L. 121-29, L. 121-31 et L. 151-4 [abrogés], et L. 362-4 du code de l'énergie) - Fonds de péréquation des charges de distribution d'électricité

Commentaire : cet article modifie les règles de péréquation des charges de distribution d'électricité entre les gestionnaires des réseaux publics de distribution en prévoyant la possibilité, pour les gestionnaires desservant plus de 100 000 clients ou opérant dans les zones non interconnectées, d'opter pour une péréquation établie à partir de l'analyse de leurs comptes et non par application de la formule de calcul forfaitaire.

I. Le droit en vigueur

Alors que les tarifs facturés aux utilisateurs du réseau électrique sont les mêmes sur l'ensemble du territoire, les gestionnaires des réseaux de distribution (GRD) doivent exploiter des réseaux qui présentent de fortes disparités de rentabilité. Aussi la péréquation des charges d'exploitation des réseaux est-elle assurée, depuis sa création en 1935, par l'intermédiaire d'un fonds, dénommé « Fonds de péréquation de l'électricité », dont la gestion comptable est confiée, en application de l'article L. 121-29 du code de l'énergie, à EDF.

Aux termes de cet article, les charges entrant dans le champ de la péréquation comprennent :

« 1° Tout ou partie des coûts supportés par les gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité et qui, en raison des particularités des réseaux publics de distribution qu'ils exploitent ou de leur clientèle, ne sont pas couverts par la part relative à l'utilisation de ces réseaux dans les tarifs réglementés de vente d'électricité et par les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution ;

2° La participation à l'aménagement du territoire dans les zones [prioritaires d'aménagement du territoire] définies à l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. »

L'article L. 121-31 prévoit par ailleurs qu'un décret en Conseil précise la méthode de péréquation, les modalités de fonctionnement ainsi que la composition du fonds. En application de cet article, le décret du 14 janvier 2004105(*) fixe notamment la formule de péréquation appliquée à chaque distributeur et établie de manière forfaitaire.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Partant du constat que « la formule forfaitaire de péréquation ne semble plus adaptée [pour] prendre en compte les particularités notamment de certaines grandes entreprises [locales] de distribution (ELD) rurales » et considérant qu'il convient « d'identifier spécifiquement les charges de péréquation des zones non interconnectées [(ZNI)] au réseau métropolitain continental », la commission spéciale à l'Assemblée nationale a, à l'initiative de Mme Ericka Bareigts, co-rapporteure, adopté cet article additionnel procédant à une réécriture de l'article L. 121-29.

Celle-ci permet tout d'abord aux GRD desservant plus de 100 000 clients ou qui interviennent dans les ZNI, lorsqu'ils estiment que la formule forfaitaire ne permet pas de prendre en compte la réalité de leurs coûts d'exploitation, d'opter pour une péréquation « établie à partir de l'analyse de leurs comptes et qui tient compte des particularités physiques de leurs réseaux ainsi que de leurs performances d'exploitation ». Il appartiendra à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) de procéder à l'analyse des comptes des GRD concernés pour déterminer les montants à percevoir tandis qu'un décret en Conseil d'État précisera, après avis de la CRE, les modalités d'application de l'article106(*).

Bien qu'elles ne soient pas explicitées dans l'exposé des motifs, la nouvelle rédaction de l'article L. 121-19 prévoit également :

- l'exclusion, parmi les charges entrant dans le champ de la péréquation, de la participation des GRD à l'aménagement du territoire dans les zones prioritaires définies par la loi du 4 février 1995 - zones d'aménagement du territoire, territoires ruraux de développement prioritaire, quartiers prioritaires de la politique de la ville, zones franches urbaines, bassins d'emploi à redynamiser, zones de restructuration de la défense et régions ultrapériphériques françaises ;

- le transfert de la gestion comptable des opérations liées à la péréquation d'EDF à ERDF (« société mentionnée au 1° de l'article L. 111-52 ») ;

- la couverture des coûts résultant des mécanismes de péréquation par les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution d'électricité (TURPE).

L'article 45 bis prévoit en outre l'inclusion de Mayotte dans le dispositif général de péréquation des coûts d'exploitation des réseaux alors que ce territoire en était jusqu'à présent exclu. Il abroge en conséquence l'article L. 151-4, qui posait cette exclusion, et supprime le dernier alinéa de l'article L. 362-4 au terme duquel les tarifs d'utilisation des réseaux à Mayotte étaient égaux aux coûts d'utilisation des réseaux réellement supportés par la société concessionnaire de la distribution publique d'électricité à Mayotte.

Enfin, il est prévu que cet article entre en vigueur le 1er janvier de l'année suivant celle de la promulgation de la loi.

III. La position de votre commission

Étant attaché à la notion de péréquation qui assure la solidarité du système électrique français, votre rapporteur est attentif à ce que toute entorse à ce principe soit dûment justifiée et précisément définie.

S'agissant de la possibilité d'opter pour une péréquation « au réel », votre rapporteur observe que le fait qu'il appartienne à la CRE, régulateur indépendant, de calculer les coûts réels qui serviront de base à la péréquation encadre le dispositif et garantit l'objectivité de l'analyse des comptes des GRD concernés.

Concernant l'inclusion de Mayotte dans le dispositif général de péréquation, cette péréquation était déjà applicable au travers des tarifs réglementés de vente qui, aux termes de l'article L. 362-4, « sont identiques à ceux pratiqués en métropole ». Cette inclusion n'aura pas de conséquence sur l'équilibre global d'Électricité de Mayotte, mais permettra de compenser les surcoûts de distribution par le fonds de péréquation et de diminuer la part couverte par la contribution au service public de l'électricité (CSPE), désormais limitée aux seuls surcoûts de production.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 45 ter (article L. 111-46 du code de l'énergie) - Possibilité pour RTE de prendre des participations dans des sociétés des États membres de l'Association européenne de libre-échange

Commentaire : cet article rétablit la possibilité, supprimée lors de la codification du code de l'énergie, pour le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité de prendre des participations dans des sociétés de réseaux européennes, y compris en Suisse.

I. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Alors que l'article 8 de la loi du 9 août 2004107(*) prévoyait que les statuts de la société gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, RTE, pouvaient l'habiliter à gérer indirectement, « par des participations ou des filiales, en France ou dans les États membres de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre-échange [AELE], [des activités] de réseaux d'électricité ou de gaz », la codification de cet article opérée par l'ordonnance du 9 mai 2011 à l'article L. 111-46 du code de l'énergie a restreint cette possibilité en visant, en lieu et place de l'AELE, l'Espace économique européen (EEE) qui comprend les mêmes États - Norvège, Islande et Liechtenstein - à l'exception de la Confédération helvétique. Cette modification a donc pour effet de priver RTE, en l'état actuel du droit, de la possibilité de gérer en Suisse, via des filiales ou des participations, un réseau d'électricité ou de gaz.

Comme indiqué dans l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement qui l'a introduit à l'Assemblée nationale, cet article additionnel vise à « rectifier cette erreur commise lors de la rédaction du code de l'énergie qui prive potentiellement le gestionnaire du réseau public français de modalités de développement avec un réseau qui lui est contigu et qui occupe par ailleurs une place centrale dans l'interconnexion électrique européenne ». L'article L. 111-46 est donc modifié pour viser l'AELE au lieu de l'EEE.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cet article qui n'appelle pas de modifications.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III - Habilitations et dispositions diverses
Article 46 - Habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures

Commentaire : cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures techniques.

I. Le projet de loi initial

L'article 46 confère au Gouvernement une très large habilitation à légiférer par ordonnances pour prendre diverses mesures techniques dans quatorze domaines. Ces ordonnances devront intervenir dans un délai de douze mois suivant la promulgation de la présente et un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement au plus tard six mois après la publication de chaque ordonnance.

Le premier domaine vise, d'une part, à coordonner la périodicité des bilans d'émissions de gaz à effet de serre avec celle des futurs audits énergétiques et, d'autre part, à introduire un dispositif de sanction en cas d'absence de réalisation du bilan.

Bien que l'article L. 229-25 du code de l'environnement ait rendu obligatoire la réalisation d'un tel bilan tous les trois ans pour les entreprises de plus de 500 salariés108(*) et pour l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics de plus de 250 personnes, les taux de retour des premiers bilans attendus au 31 décembre 2012 ont été faibles109(*). Le dispositif de sanction envisagé a donc pour but d'inciter à la réalisation de ces bilans, l'étude d'impact précisant qu'il s'agira avant tout de « sensibiliser les personnes morales concernées [...] dans un contexte de réglementation encore relativement récente. Le niveau de la sanction sera donc fixé en relation avec le montant des bilans d'émissions de gaz à effet de serre [de l'ordre de quelques milliers d'euros pour une structure de taille moyenne] » et que l'application de l'amende sera précédée d'une mise en demeure.

En outre, il est envisagé de porter, pour les entreprises, la périodicité des bilans de trois à quatre ans pour l'harmoniser avec celle des futurs audits énergétiques rendus obligatoires pour les entreprises de plus de 250 salariés à compter du 31 décembre 2015 par la loi du 16 juillet 2013 en application de la directive européenne sur l'efficacité énergétique110(*) et dont bon nombre des données requises sont proches des bilans.

Le deuxième domaine a pour but, selon l'étude d'impact, « de simplifier la procédure de contrôle par les personnels assermentés de Voies navigables de France (VNF) de l'acquittement de la taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques dite «taxe hydraulique» et des péages perçus auprès des usagers de la voie d'eau, ainsi que la constatation des contraventions en matière de grande voirie sur le domaine confié à l'établissement et les infractions définies par les règlements de police de la navigation intérieure ».

Cette simplification passera par la suppression des procédures d'agrément et de commissionnement qui sont aujourd'hui prévues et par la compétence donnée au directeur général de VNF de désigner les personnes en charge des contrôles.

Le troisième domaine vise à compléter les habilitations des agents chargés du contrôle des transports terrestres afin qu'ils puissent disposer d'un accès direct à certaines informations relatives au permis de conduire - décisions administratives de suspension, d'annulation ou de retrait, procès-verbaux, décisions judiciaires et modifications du nombre de points - sans plus avoir à faire au préalable une demande de communication au préfet. L'article L. 225-4 du code de l'environnement, qui fixe la liste des personnes autorisées à accéder directement à ces informations, sera ainsi complétée.

Le quatrième domaine vise à préciser les conditions d'assujettissement aux péages de navigation sur les parties internationales de la Moselle afin de sécuriser la perception de péages fluviaux sur la Moselle entre Metz et Thionville par et au profit de VNF. Il existe en effet aujourd'hui une contradiction entre deux dispositions du code des transports qui doit être levée en mentionnant, à l'article L. 4412-1 du code des transports, les exceptions prévues par les conventions internationales conclues par la France.

Le cinquième domaine a pour but d'introduire une exception au principe de l'autorisation de défrichement préalable pour les infrastructures de transport de gaz naturel, comme celle déjà prévue à l'article L. 341-7 du code forestier pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Selon l'étude d'impact, cette réforme doit permettre une réduction de la durée de la procédure d'autorisation de canalisation de transport de l'ordre de 7 à 8 mois tout en n'ayant pas d'impact environnemental puisque « l'instruction de la procédure de défrichement [est] conservée à l'identique ».

Le sixième domaine vise à modifier les conditions d'autorisation de transport relatives à certaines canalisations de gaz naturel ou assimilé afin de raccourcir les délais de procédures, notamment pour les projets de faible longueur - quelques dizaines à quelques centaines de mètres. Alors que le code de l'environnement prévoit aujourd'hui que les gestionnaires de réseaux de transport de gaz naturel doivent être titulaires d'une déclaration d'utilité publique (DUP) pour être occupant de droit du domaine public et exécuter les travaux nécessaires, la réforme envisagée consiste à rendre l'autorisation de transport suffisante, et non la DUP, pour emporter l'occupation de droit du domaine public.

Le septième domaine a pour objet de compléter la réglementation relative aux canalisations de transport et de distribution à risques afin « d'instituer, au sein du code de l'environnement, un socle transverse aux canalisations à risques, en particulier les réseaux de transport et de distribution de gaz, les réseaux de transport de produits pétroliers, les réseaux de chaleur, et les canalisations des installations de gaz intérieures aux bâtiments ». Il s'agit de rendre plus claires et plus lisibles les dispositions déjà présentes, mais de façon éparse et peu explicite, dans le code de l'environnement.

Le huitième domaine vise à définir les règles de collecte des informations nécessaires au suivi et au contrôle des bilans d'émissions de gaz à effet de serre et des audits énergétiques ainsi des plans d'action prévues à l'article 13 du présent projet de loi pour les grandes entreprises du secteur de la distribution. Le processus de collecte et de suivi sera facilité par la mise en place d'une application informatique unique.

Le neuvième domaine a pour but de préciser les conditions dans lesquelles les collectivités locales et leurs groupements transfèrent à l'État les données concernant la circulation sur les réseaux routiers dont ils assurent la gestion. L'objectif poursuivi est d'« alléger la charge des collectivités territoriales et [de] simplifier les relations entre celles-ci et l'État » en prévoyant que « le dispositif de remontée d'informations repose [uniquement] sur les données disponibles au sein des collectivités ».

Le dixième domaine vise à prévoir que parmi les coûts dont les tarifs d'utilisation des réseaux doivent assurer la couverture, les charges des contrats de service public des gestionnaires d'infrastructures de gaz naturel soient explicitement pris en compte, comme c'est déjà le cas pour gestionnaires d'infrastructures électriques.

Le onzième domaine a pour objet de modifier les obligations de détention de stocks de gaz naturel par les fournisseurs, les modalités d'accès aux infrastructures de stockage de gaz naturel et les missions des gestionnaires de réseaux de transport de gaz naturel ainsi que celles de la Commission de réguler de l'énergie afin de renforcer la sécurité d'approvisionnement et, enfin, de réguler les tarifs des capacités de stockage souterrains. Alors que des mesures temporaires ont été adoptées en mars 2014 pour augmenter les obligations de stockage des fournisseurs, les mesures envisagées pourraient aboutir, au terme de la concertation en cours avec les acteurs gaziers, à pérenniser et à renforcer ces obligations.

Le douzième domaine vise à compléter le régime juridique des effacements de consommation électrique en prévoyant un agrément technique des opérateurs d'effacement par le gestionnaire du réseau de transport afin de garantir la qualité des opérateurs, en précisant la définition des effacements et en encadrant le montant maximal annuel qui s'appliquera au cumul des primes versées chaque année aux opérateurs d'effacement afin d'encadrer la charge correspondante financée par la contribution au service public de l'électricité. Il est à noter que la notion d'agrément technique et la définition des effacements de consommation ont d'ores et déjà été ajoutées dans le code de l'énergie par l'article 46 bis introduit à l'Assemblée nationale.

Le treizième domaine a pour but de préciser les compétences du comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDiS) de la Commission de régulation de l'énergie111(*) en matière de contrôle des activités des opérateurs et de mettre ces dispositions en conformité avec le règlement européen du 25 octobre 2011112(*). Il s'agit, en particulier, de permettre au comité de sanctionner le non-respect des mesures conservatoires et astreintes qu'il prononce ainsi que les manquements des gestionnaires de réseaux à leurs obligations.

Enfin, le quatorzième domaine vise à modifier certaines dispositions du code de l'environnement pour assurer la bonne mise en oeuvre de la Convention internationale pour la gestion des eaux de ballast du 13 février 2004, à laquelle la France a adhéré en mai 2008 et qui entrera prochainement en vigueur. Les modifications envisagées consisteront notamment à étendre le champ ce ces dispositions à tous les types de navires conçus pour transporter de l'eau de ballast sans condition de jauge et aux navires battant pavillon français effectuant un voyage national.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Hormis plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications de fond :

- en matière de renforcement de la sécurité d'approvisionnement en gaz naturel, elle a précisé que la régulation des tarifs des capacités de stockage souterrain ne pourra intervenir que « si [elle est] nécessaire pour l'atteinte de cet objectif » de renforcement de la sécurité d'approvisionnement : il s'agit par-là de prévoir que cette régulation n'est qu'une possibilité parmi d'autres et non une obligation ;

- à l'initiative du Gouvernement - seul habilité à étendre le champ des ordonnances -, un quinzième domaine dans lequel ce dernier est autorisé à légiférer par ordonnance a été ajouté pour modifier l'obligation, pour le secteur pétrolier, de détenir une capacité de transport sous pavillon français : aujourd'hui, l'article L. 633-1 du code de l'énergie tel qu'issu de la loi du 31 décembre 1992113(*) impose à « tout propriétaire d'une unité de distillation atmosphérique dans une usine exercée de raffinage de pétrole brut en France métropolitaine [...] de disposer, en propriété ou par affrètement à long terme, d'une capacité de transport maritime sous pavillon français proportionnelle aux quantités de pétrole brut qui entrent dans ladite usine ». Or, comme indiqué dans l'exposé des motifs de l'amendement, « depuis l'entrée en vigueur de cette loi, le paysage énergétique s'est profondément transformé. L'intensification de la concurrence internationale et l'érosion progressive des marges des raffineurs, a entraîné une baisse de la capacité de raffinage sur notre territoire qui s'est traduite par une réduction de l'assiette de l'obligation de détention de capacité de transport sous pavillon français, et mécaniquement, de celle de la flotte sous pavillon français ». Cette disposition vise par conséquent à élargir l'assiette de cette obligation pour la faire peser sur les « opérations de mise à la consommation de produits pétroliers » et plus sur les capacités de raffinage sur le territoire national.

III. La position de votre commission

Bien qu'étant par principe réticent au recours aux ordonnances comme cela a déjà été indiqué à l'article 30, votre rapporteur approuve l'habilitation conférée par cet article au regard de la technicité des sujets concernés et de la nécessité d'adopter rapidement les mesures proposées. Il examinera cependant avec attention les ordonnances prises sur ce fondement à l'occasion du dépôt des projets de loi de ratification correspondants.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements rédactionnels ainsi qu'un amendement de suppression de l'ordonnance élargissant aux travaux d'installation de canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures et de produits chimiques l'exemption d'obtention d'une autorisation de défrichement préalable, cette disposition ayant déjà introduite dans le code forestier par la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt114(*).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 bis - (articles L. 271-1 et L. 321-15-1 du code de l'énergie) - Définition et valorisation de l'effacement de consommation d'électricité

Commentaire : cet article définit l'effacement de consommation d'électricité pour distinguer, parmi les différents types d'effacement, l'effacement « définitif » non suivi d'un report de consommation et non couvert par de l'autoproduction et qui, dès lors qu'il produit une économie d'énergie réelle, ne fait pas l'objet d'un versement par l'opérateur d'effacement au fournisseur effacé.

I. Le droit en vigueur

Le cadre juridique actuel de l'effacement de consommation a été défini par la loi du 15 avril 2013 dite « loi Brottes »115(*). Outre la priorité accordée sur le mécanisme de capacité, à coût égal, aux capacités d'effacement de consommation sur les capacités de production, cette loi a :

- fixé les conditions de valorisation de l'effacement sur les marchés de l'énergie et sur le mécanisme d'ajustement116(*) et posé le principe d'un versement de l'opérateur d'effacement vers les fournisseurs des sites effacés, établi en tenant compte des quantités d'électricité effacées (article L. 271-1 du code de l'énergie) ; ces dispositions ont été mises en oeuvre par le décret du 3 juillet 2014 relatif aux effacements de consommation d'électricité117(*) ;

prévu le versement d'une prime spécifique aux opérateurs d'effacement au titre de leur contribution aux objectifs de la politique énergétique « et des avantages procurés à la collectivité, notamment en matière de maîtrise de la demande d'énergie ou de sobriété énergétique », prime financée par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) (articles L. 123-1 et suivants) ;

confié au gestionnaire du réseau public de transport d'électricité la mission de veiller à la mise en oeuvre des effacements sur les marchés de l'énergie et sur le mécanisme (art. L. 321-15-1) et l'organisation d'une expérimentation permettant la valorisation des offres d'effacement avant l'entrée en vigueur des dispositions de la loi.

Ainsi, la « loi Brottes » a-t-elle recherché un point d'équilibre entre fournisseurs et opérateurs d'effacement, les premiers étant compensés par les seconds pour les quantités d'électricité effacées et les seconds bénéficiant d'une prime financée par la CSPE, et donc par les consommateurs, prenant en compte les bénéfices économiques et environnementaux de l'effacement pour la collectivité.

Cependant, tant le niveau du versement que celui de la prime continuent aujourd'hui de faire débat.

S'agissant du versement, alors que les fournisseurs estiment que celui-ci doit garantir la neutralité du dispositif - le même niveau de rémunération est garanti que le client consomme ou qu'il soit effacé -, les opérateurs d'effacement objectent que la législation européenne118(*) ou l'expérience américaine119(*) ne prévoient pas de versement au motif que l'effacement procure aux fournisseurs des gains supérieurs aux pertes qu'il induit : en réduisant la consommation d'électricité, l'effacement permet de diminuer la production d'électricité, et partant le recours aux centrales électriques d'appoint les plus chères, ce qui conduit à une baisse des prix de l'électricité sur les marchés de gros et donc à une diminution des coûts d'approvisionnement des fournisseurs120(*).

S'agissant du montant de la prime versée à l'opérateur d'effacement, celui-ci dépend en grande partie du niveau de l'effet report associé à l'effacement - l'effacement pouvant conduire à un report de consommation dans le temps - qui ne fait pas consensus entre l'ensemble des acteurs : ainsi, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) estimait-elle, en juillet 2013, qu'un effet report de 100 % conduirait à fixer le montant de la prime à 2,5 €/MWh tandis qu'un effet report nul aboutirait à un montant de 31,1 €/MWh. C'est la raison pour laquelle la CRE a émis, le 17 décembre 2014121(*) après que le Conseil supérieur de l'énergie en ait fait de même quelques jours plus tôt, un avis défavorable sur un projet d'arrêté prévoyant un montant de 30 €/MWh pour les effacements réalisés en heures pleines sur un site de consommation souscrivant une puissance inférieure ou égale à 36 kVA. Un tel montant conduirait en effet à considérer que l'effet de report est nul ou quasiment nul alors que la CRE préconise, à défaut d'informations fiables sur le niveau réel d'effet report, de retenir un niveau normatif de 50 % qui conduirait à fixer la prime autour de 16 €/MWh.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du président François Brottes et de Mme Ericka Bareigts, co-rapporteure de la commission spéciale, a pour objet de compléter certaines des dispositions introduites par la loi du 15 avril 2013 aux articles L. 271-1 et L. 321-15-1.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 271-1 vise à :

- définir l'effacement de consommation d'électricité « comme l'action visant à baisser temporairement, sur sollicitation ponctuelle envoyée à un ou plusieurs consommateurs finals par un opérateur d'effacement ou un fournisseur d'électricité, le niveau de soutirage effectif d'électricité sur les réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité d'un ou plusieurs sites de consommation, par rapport à un programme prévisionnel de consommation ou à une consommation estimée » ;

distinguer les différents types d'effacement selon qu'ils produisent ou non une économie d'énergie réelle : l'« effacement report », qui a « pour effet d'augmenter la consommation du site de consommation effacé avant ou après la période d'effacement » ; l'« effacement substitution » , qui substitue à l'électricité non appelée sur le réseau de l'électricité autoproduite ; enfin, l'« effacement définitif » qui est le seul à produire une économie d'énergie réelle dès lors qu'il n'est pas suivi d'un report de consommation et qu'il n'est pas couvert par de l'autoproduction ;

- préciser que l'effacement peut prendre la forme soit d'un effacement tarifaire indissociable d'une offre de fourniture, soit d'une valorisation de l'énergie effacée sur les marchés de l'énergie ou sur le mécanisme de capacité par l'intermédiaire d'un opérateur d'effacement agréé à cet effet, de façon dissociable d'une offre de fourniture ;

définir précisément la base et le périmètre du régime de versement de l'opérateur d'effacement vers les fournisseurs des sites effacés : d'une part, ce versement est fixé sur la base des quantités d'électricité effacées et d'un prix de référence qui « reflète la part «énergie»122(*) du prix de fourniture des sites de consommations » effacés et, d'autre part, ce versement n'est acquitté par l'opérateur d'effacement que pour la part de consommation effacée qui ne conduit pas à une économie d'énergie, la part restante étant prise en charge par tous les fournisseurs d'électricité « par l'intermédiaire d'une contribution spécifique calculée sur la base de la consommation de chaque fournisseur lors de la pointe de consommation nationale » ; dans une comparaison imagée, le président de la commission spéciale explicitait ainsi le dispositif proposé : « Dans le cadre de l'effacement définitif, l'opérateur d'effacement ne doit pas effectuer un versement au fournisseur d'électricité effacé, car l'économie d'énergie est réelle. Il ne se voit pas imposer la double peine, au même titre qu'un rénovateur de toiture n'a pas à rémunérer le fournisseur d'énergie pour les économies d'énergie qu'il a fait réaliser en changeant la toiture et en posant de la laine de verre » ;

- rappeler que les opérateurs d'effacement bénéficient de la prime prévue aux articles L. 123-1 et suivants ;

- renvoyer à un décret en Conseil d'État, désormais pris après avis de la CRE et non plus sur proposition de celle-ci, pour préciser notamment les modalités de certification des effacements et de fixation du prix de référence et les conditions d'agrément technique des opérateurs.

La nouvelle rédaction de l'article L. 321-15-1 renforce quant à elle le rôle du gestionnaire du réseau public de transport d'électricité : outre la mission de veiller à la mise en oeuvre des effacements sur les marchés, « il en certifie la bonne réalisation [...] et assure directement le suivi administratif des périmètres d'effacement » ; il définit toujours les modalités spécifiques nécessaires à leur mise en oeuvre, en particulier au sein des règles et méthodes des mécanismes d'ajustement et de compensation des écarts mais aussi « les mécanismes financiers prévus à l'article L. 271-1 au titre du régime de versement ». Enfin, il délivre l'agrément technique des opérateurs d'effacement.

L'article étend en outre au mécanisme d'ajustement le principe de priorité accordée aux capacités d'effacement de consommation sur les capacités de production par la « loi Brottes ».

Il prévoit que les opérateurs d'effacement, les fournisseurs et les gestionnaires de réseaux publics de distribuent fournissent au gestionnaire du réseau de transport toute information nécessaire pour l'accomplissement de sa mission.

Enfin, et pour permettre de modifier les textes réglementaires d'application en conséquence, l'entrée en vigueur de la nouvelle rédaction de l'article L. 271-1 doit intervenir « à partir d'une date fixée par l'autorité administrative et qui ne peut excéder un an à compter de la promulgation de la présente loi ».

IV. La position de votre commission

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a entendu les différentes parties prenantes - fournisseurs, opérateurs d'effacement industriels ou « diffus »123(*), régulateur et consommateurs - et constaté que les points de vue de certains d'entre eux paraissaient, en l'état, difficilement conciliables. N'ayant pas arrêté de position définitive sur le sujet, il n'a pas souhaité proposer d'amendements sur cet article au stade de l'élaboration du texte de la commission mais rappelle ses deux convictions fortes :

- d'une part, l'effacement de consommation, en ce qu'il permet, selon les cas, de générer des économies d'énergie ou de reporter des consommations de la pointe vers des périodes où le système électrique est moins sollicité, est un système vertueux qu'il convient de favoriser ;

- d'autre part, la modification proposée par cet article consistant à ne pas faire payer à l'opérateur d'effacement un effacement qui se traduirait par une économie d'énergie lui semble être de bon sens.

Votre rapporteur entend donc mettre à profit le temps qui le sépare de la séance publique pour tenter de parvenir à une solution satisfaisante qui favorise l'effacement tout en ne lésant pas l'un ou l'autre des acteurs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 47 (articles L. 134-13, L. 134-18, L. 143-6, L. 431-6 et L. 432-10 [abrogé] du code de l'énergie) - Compétences de la CRE en matière de contrôle des activités des opérateurs et de coopération avec les autres instances de régulation européennes et mesures diverses

Commentaire : cet article vise, d'une part, à préciser les compétences de la Commission de régulation de l'énergie en matière de contrôle des opérateurs et de coopération avec les autres instances de régulation européennes et, d'autre part, à supprimer certains renvois inutiles à des textes d'application dans le code de l'énergie en prévision de la codification de sa partie réglementaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 134-13 du code de l'énergie prévoit que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) « coopère avec l'agence de coopération des régulateurs de l'énergie [...] ainsi qu'avec les autorités de régulation des autres États membres de l'Union européenne » et qu'« elle peut conclure des accords de coopération avec ces dernières ».

L'article L. 134-18 permet à la CRE de recueillir toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de ces missions auprès, notamment, des opérateurs du secteur de l'énergie.

Les articles L. 143-6, L. 431-6 et L. 432-10 renvoient à plusieurs mesures d'application tendant respectivement à préciser :

- les conditions dans lesquelles « le ministre chargé de l'énergie peut ordonner les mesures conservatoires strictement nécessaires, notamment en matière d'octroi ou de suspension des autorisations de fourniture ou de transport et des concessions de stockage souterrain de gaz naturel [en cas de menace pour la sécurité d'approvisionnement du pays en gaz naturel] ;

- la procédure d'appel d'offres ouvert à des tiers investisseurs que la CRE peut organiser, dans le cadre de l'application du plan décennal de développement du réseau d'un gestionnaire de réseau de transport, lorsque la mise en demeure d'un gestionnaire qui ne réalise pas un investissement obligatoire est infructueuse ;

- les modalités d'application des articles L. 432-8 et L. 432-9 relatifs aux missions des gestionnaires des réseaux de distribution de gaz naturel.

II. Le projet de loi initial

Cet article procède à diverses modifications du code de l'énergie.

L'article L. 134-13 est modifié pour prévoir explicitement que la CRE peut conclure des accords de coopération non seulement avec les différentes autorités de régulation nationales de l'Union européenne mais aussi avec l'agence européenne de coopération des régulateurs de l'énergie.

L'article L. 134-18 est complété pour permettre à la CRE de « faire contrôler, aux frais des entreprises, les informations qu'elle recueille dans le cadre de ses missions ». L'étude d'impact précise qu'il est « essentiel que, dans certains cas, compte tenu du volume des informations recueillies, la CRE puisse disposer de tous les moyens de contrôle pertinents, notamment en ayant recours, aux frais des opérateurs, à des organismes tiers indépendants de ces derniers » mais, étonnamment, considère que cette mesure n'aura aucun impact économique alors que les frais correspondants seront bien à la charge des opérateurs.

Enfin, et en vue de la codification de la partie réglementaire du code de l'énergie, les renvois à des textes d'application prévus aux articles L. 143-6, L. 431-6 et L. 432-10 sont supprimés - l'article L. 432-10 étant quant à lui abrogé dès lors qu'il s'agissait de son unique objet -, soit que les dispositions visées sont déjà prévues dans d'autres textes réglementaires, soit qu'elles ne nécessitent pas de précisions supplémentaires.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié ces dispositions.

IV. La position de votre commission

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement qui prévoit d'encadrer la possibilité offerte à la CRE de faire contrôler, aux frais des entreprises, les informations qu'elle recueille dans le cadre de ses missions en renvoyant à un décret le soin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles intervient cette prise en charge afin, notamment, de la proportionner à l'objectif poursuivi et à la taille de l'entreprise contrôlée.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 47 bis (nouveau) (articles L. 331-4 et L. 441-5 du code de l'énergie) - Clarification des dispositions applicables aux marchés publics de fourniture d'électricité et de gaz

Commentaire : cet article tend à clarifier les dispositions applicables aux marchés publics de fourniture d'électricité et de gaz en précisant que les contrats passés en application de ces procédures peuvent être conclus à prix fermes ou à prix révisables.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 331-4 et L. 441-5 du code de l'énergie prévoient, respectivement pour l'électricité et pour le gaz, que lorsque les acheteurs publics décident, pour l'un de leurs sites de consommation, de mettre en concurrence les fournisseurs pour souscrire un nouveau contrat d'approvisionnement, les procédures du code des marchés publics leur sont applicables en fonction de la consommation de ce site.

Or, une récente réponse ministérielle124(*) sur le sujet a fait naître une inquiétude parmi les élus locaux en considérant que le V de l'article 18 du code des marchés publics imposait aux acheteurs publics de conclure des contrats de fourniture de gaz à prix révisables.

Aujourd'hui, de nombreuses collectivités territoriales préfèrent opter pour des contrats à prix fixes afin de se prémunir des risques liés à la volatilité des prix de l'énergie, dans un contexte où la fin programmée des tarifs réglementés au 31 décembre 2015 pour tous les moyens et gros consommateurs les oblige à basculer en offre de marché.

La position de votre commission

Cet article additionnel, introduit par trois amendements identiques présentés par votre rapporteur, M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues et M. Jean-Claude Réquier, vise par conséquent à préciser, dans le code de l'énergie, que les contrats de fourniture d'électricité et de gaz peuvent être conclus à prix fixes ou à prix révisables afin de laisser aux acheteurs publics, et notamment aux collectivités territoriales, la plus grande souplesse possible dans le choix de leur politique d'approvisionnement en énergie et d'optimiser leurs dépenses en la matière.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 47 ter (nouveau) (article 47 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946) - Maintien du statut des industries électriques et gazières pour les personnels de la maison-mère des entreprises locales de distribution filialisant leur activité de distribution

Commentaire : cet article permet aux personnels des fonctions « support » des entreprises locales de distribution devant filialiser leurs activités de distribution et de commercialisation pour se conformer au droit européen de conserver le bénéfice du statut des industries électriques et gazières.

Introduit par deux amendements identiques de MM. André Reichardt et Jacques Bigot, cet article additionnel vise à répondre à une problématique spécifique rencontrée par certaines entreprises locales de distribution (ELD).

Comme indiqué par les auteurs dans l'exposé des motifs de leurs amendements, certaines ELD ont, entre 2007 et 2010, filialisé leur activité de commercialisation pour se conformer à « l'obligation de séparation des activités de distribution et de commercialisation d'électricité instaurée par la directive européenne 2003/54/CE [telle que transposée en droit français] par la loi du 7 décembre 2006 ».

Or, « entre temps, la directive européenne 2009/72/CE a renforcé les contraintes de séparation des activités régulées des activités dérégulées. En juin 2011, le code de l'énergie a retranscrit ces dispositions dans le droit français. Aujourd'hui, la Commission de régulation de l'énergie considère que la réponse apportée par ces ELD qui ont filialisé leur activité de commercialisation n'est plus conforme au code de l'énergie ».

Pour s'y conformer, « les ELD concernées pourraient filialiser leur activité de distribution aux côtés de leur activité de commercialisation » tout en conservant, au sein de la maison-mère, les fonctions « support » pour mutualiser les coûts mais cette réorganisation aurait pour effet, en l'état actuel du droit, de faire perdre au personnel de la holding le statut des industries électriques et gazières (IEG) tel qu'issu de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

Aussi cet article a-t-il pour objet de permettre à ces personnels des ELD devant filialiser leurs activités de distribution et de commercialisation pour se conformer au droit européen de conserver le bénéfice de ce statut. Les auteurs de l'amendement rappellent par ailleurs que « cette évolution ne [change] en rien le périmètre d'application du statut mais [permet] de le maintenir pour des activités qui en bénéficient aujourd'hui ».