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Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre la France et Andorre en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu

11 février 2015 : Andorre ( rapport - nouvelle lecture )

N° 287

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 février 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu,

Par M. Philippe DOMINATI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

 

Première lecture : 2026, 2299 et T.A. 446

Commission mixte paritaire : 2496

Nouvelle lecture : 227, 2500 et T.A. 463

Sénat :

 

Première lecture : 153, 185 et 40 (2014-2015)

Commission mixte paritaire : 227 et 228 (2014-2015)

Nouvelle lecture : 240 et 288 (2014-2015)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en nouvelle lecture du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord du 2 avril 2013 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

Ce texte a été adopté par l'Assemblée nationale le lundi 8 décembre 2014, mais rejeté par le Sénat le 18 décembre 2014, conformément à la position prise par la commission des finances. La réunion de la commission mixte paritaire du 15 janvier 2015 n'a donc pas permis de parvenir à un accord.

Ces dernières années, la Principauté d'Andorre a entrepris des efforts importants pour moderniser son système fiscal, qui se sont notamment traduits par l'instauration d'un impôt sur le revenu des personnes physiques à compter du 1er janvier 2015, pour la première fois de son histoire. S'y ajoutent un impôt sur les bénéfices des sociétés, un impôt sur les plus-values immobilières, et une taxe sur la valeur ajoutée. Afin de normaliser ses relations avec ses partenaires, Andorre a par ailleurs signé de vingt-six accords d'échange de renseignements fiscaux.

Ce sont ces efforts qui ont permis d'entamer en 2011 les négociations de la présente convention fiscale. Celle-ci est pour l'essentiel largement conforme aux standards internationaux, sinon plus exigeante. Aux mécanismes d'élimination des doubles impositions s'ajoutent notamment une série de dispositifs anti-abus, qui permettent de refuser le bénéfice de la convention aux montages visant à tirer indûment bénéfice de ses stipulations, contrairement à leur objet ou à leur esprit.

Toutefois, la convention franco-andorrane du 2 avril 2013 comporte une clause problématique, qui justifie son rejet. L'article le d du 1 de l'article 25 prévoit en effet que « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française résidentes d'Andorre comme si la présente convention n'existait pas ». En d'autres termes, cette clause permet à la France d'instituer une imposition des personnes physiques à raison de leur nationalité, et non pas à raison de leur résidence ou de l'origine de leurs revenus.

Cet élément est dérogatoire au droit français, l'article 4A du code général des impôts prévoyant depuis longtemps une imposition selon un principe de résidence. Elle est, de même, dérogatoire au modèle de l'OCDE et aux autres conventions signées par la France, fondés eux aussi sur un principe de résidence.

La secrétaire d'État chargée du développement et de la francophonie, Annick Girardin, a assuré devant nos collègues députés que « la mention d'une possible imposition des nationaux français résidant en Andorre est sans effet juridique », que celle-ci « résulte du contexte particulier dans lequel se sont déroulées les négociations » et qu' « aucun projet de ce type n'existe » dans les conventions actuellement négociées par la France. Ces garanties ont été réitérées en séance publique au Sénat par Thierry Mandon, secrétaire d'État à la réforme de l'État et à la simplification.

Toutefois, alors que l'engagement d'un Gouvernement vaut pour le présent, une convention fiscale peut rester en vigueur des dizaines d'années - et la question d'un impôt lié à la nationalité revient très régulièrement dans le débat public, comme ce fut le cas lors de la campagne présidentielle de 2012. Les gouvernements passent, mais les textes demeurent.

L'inquiétude de nos compatriotes Français de l'étranger est donc bien légitime. Et elle pourrait bientôt faire écho à l'inquiétude des autres partenaires de la France, avec lesquels nous négocions actuellement de nouvelles conventions fiscales.

Compte tenu de ces éléments, le maintien de cette clause dans le texte de l'accord du 2 avril 2013 pose un problème de principe. Ainsi :

- soit cette clause a vocation à s'appliquer, à court terme ou à long terme, et alors la modification fondamentale de notre système fiscal qu'elle implique exige la tenue d'un débat national. Cela ne saurait se faire par l'introduction discrète d'une stipulation dans une convention fiscale, mais exige la modification préalable, par le législateur, du droit interne ;

- soit cette clause n'a pas vocation à s'appliquer, et alors elle n'a plus sa place dans le présent accord. Celui-ci doit dès lors être modifié par la signature d'un avenant. Les stipulations de l'accord ne s'appliquant qu'à compter de l'année suivant celle de son entrée en vigueur, soit au minimum au 1er janvier 2016, le Gouvernement dispose du temps nécessaire.

La procédure d'approbation des conventions fiscales par le Parlement ne doit pas demeurer un exercice purement formel, mais doit au contraire donner lieu à un véritable examen au fond de leurs stipulations. En appelant à la renégociation de la présente convention pour en clarifier la portée, la commission des finances du Sénat est pleinement dans son rôle.