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Projet de loi autorisant la ratification du protocole n° 15 portant amendement à la convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales

11 mars 2015 : Sauvegarde des Droits de l'Homme ( rapport - première lecture )

II. DES CONDITIONS DE RECEVABILITÉ DES REQUÊTES INDIVIDUELLES PLUS STRICTES

1. La réduction du délai d'introduction de la requête individuelle devant la Cour

Aux termes de l'article 35 de la Convention, les conditions de recevabilité des requêtes individuelles sont les suivantes :

- son auteur  a, au préalable, épuisé toutes les voies de recours nationales ;

- son auteur a visé, dans ses recours nationaux, les violations de droits garantis par la Convention dont il se dit victime ;

- le préjudice revêt une certaine importance ;

- et la requête a été introduite dans un délai de six mois à compter de la date de la décision interne définitive.

L'article 4 du Protocole examiné fait passer de six à quatre mois le délai dans lequel une requête doit être introduite devant la CEDH. Ce délai court à compter de la date de la décision définitive interne.

Il est à souligner que la CEDH, dans son avis préliminaire établi en vue de la Conférence de Brighton et adopté par la Plénière le 20 février 2012 indiquait qu'elle « envisage(ait) d'appliquer plus strictement la règle des six mois ». Elle ajoutait que « le moment est (était) peut-être venu de se demander si ce délai, tout à fait raisonnable il y a cinquante ans, rest(ait) approprié dans notre société numérique où les outils de communication sont si rapides. Eu égard aux délais équivalents dans les procédures nationales, il pourrait être envisageable de le réduire considérablement ».

Le rapport explicatif sur le Protocole n° 15 reprend cette argumentation pour justifier la réduction du délai. Il a cependant été prévu que cette disposition du Protocole n° 15 entrera en vigueur de manière différée, soit six mois après la date d'entrée en vigueur du Protocole, « afin de permettre aux requérants potentiels de prendre pleinement connaissance du nouveau délai ».9(*)

Certaines ONG considèrent que cela risque de nuire aux personnes qui vivent dans des zones géographiques éloignées, qui n'ont pas accès aux nouvelles technologies de communication ou à des avocats suffisamment qualifiés. Elles expriment le souhait que la Cour atténue l'effet négatif de cet amendement lorsqu'une injustice pourrait en résulter ou lorsque le droit au recours du requérant se trouverait réduit de manière disproportionnée. Votre rapporteure tient à rappeler l'importance qu'elle attache à l'effectivité du droit de recours de tout justiciable.

Toutefois, on peut considérer, et telle est l'analyse de la sous-direction des droits de l'Homme du MAEDI10(*), que ces arguments ne valent pas pour les requérants français devant la CEDH qui rencontrent très rarement des problèmes de délais. La plupart des recours en droit interne ont des délais plus courts, en outre l'application de cet amendement est différée de six mois par rapport au reste du protocole. La CEDH a une politique de communication active sur la recevabilité des recours qui permettra aux citoyens d'être informés de ce changement.

2. L'amendement du critère de recevabilité concernant « le préjudice important »

L'article 5 du Protocole modifie l'article 35, paragraphe 1 de la convention qui prévoit que :

« La Cour déclare irrecevable toute requête individuelle (...) lorsqu'elle estime (...) que le requérant n'a subi aucun préjudice important, sauf si le respect des droits de l'homme garantis par la Convention et ses Protocoles exige un examen de la requête au fond et à condition de ne rejeter pour ce motif aucune affaire qui n'a pas été dûment examinée par un tribunal interne. La Cour rejette toute requête qu'elle considère comme irrecevable par application du présent article. Elle peut procéder ainsi à tout stade de la procédure ».

La jurisprudence de la CEDH a défini l'absence de préjudice important. Ainsi, « les violations de nature purement technique et de peu d'importance ne méritent pas d'être contrôlées par la Cour (Sheffer c. Russie, 13 mars 2012, n° 45175/04). Le niveau de gravité d'une violation doit être apprécié compte tenu à la fois de la perception subjective du requérant et de l'enjeu objectif d'une affaire donnée (Korolev c. Russie, 1er juillet 2010, n° 25551/01). La perception subjective du requérant est à elle seule insuffisante pour amener la CEDH à conclure que l'intéressé a subi un préjudice important. Cette impression subjective doit être justifiée ou renforcée par des motifs objectifs (Ladygin c. Russie, 30 août 2011, n° 35365).

Puis, la CEDH a dégagé des critères complémentaires permettant d'évaluer l'importance du préjudice (...), la passivité du requérant au cours de la procédure interne, « la nature du droit prétendument violé, la gravité de la violation alléguée et les conséquences éventuelles de celle-ci sur la situation du requérant ».

Enfin, en ce qui concerne le préjudice financier, une violation de la convention peut concerner des questions de principe importantes et ainsi provoquer un préjudice important quel que soit l'intérêt patrimonial en jeu ».11(*)

L'article 5 du Protocole qui vous est soumis permet de déclarer une requête irrecevable en l'absence de préjudice important, même si l'affaire n'a pas fait l'objet d'un examen préalable par un tribunal interne.

A cet égard, il faut rappeler que le critère du « préjudice important » est peu utilisé. En effet, la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères et du développement international a fait savoir à votre rapporteure que « les statistiques disponibles montrent que, de juin 201012(*) à juin 2012, le critère du préjudice important a été utilisé à l'occasion de quarante-deux affaires. Dans vingt-six d'entre elles, le préjudice a été jugé peu important et l'affaire déclarée irrecevable. Dans seize cas, l'application du nouveau critère a été rejetée et les requêtes ont été jugées recevables ».

La sous-direction du MAEDI auditionnée13(*) a fait savoir à votre rapporteure que cet amendement serait vraisemblablement de faible portée car la CEDH en faisait déjà une interprétation très restrictive et que, en application de l'article 35 (3) (a), une requête bien fondée continuerait d'être examinée.


* 9 Réponses au questionnaire adressé aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international. Voir également infra.

* 10 Audition du MAEDI du 18 février 2015

* 11 Réponses au questionnaire adressé aux services du ministère des affaires étrangères et du développement international.

* 12 Date d'entrée en vigueur de ce nouveau critère de recevabilité introduit par le Protocole n° 14.

* 13 Audition du MAEDI du 18 février 2015.