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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées

20 mai 2015 : Accessibilité pour les personnes handicapées ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES AGENDAS D'ACCESSIBILITÉ PROGRAMMÉE : LA SOLUTION DE LA DERNIÈRE CHANCE POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS DE LA LOI DU 11 FÉVRIER 2005

A. LA LOI DU 11 FÉVRIER 2005 A FIXÉ DES OBJECTIFS AMBITIEUX DE MISE EN ACCESSIBILITÉ

1. La consécration de la logique d'accessibilité universelle

La loi du 11 février 2005 a fixé des objectifs ambitieux de mise en accessibilité de la société aux personnes handicapées1(*). Contrairement à la loi du 30 juin 19752(*), dont l'objet demeurait limité à la question du handicap moteur, la loi du 11 février 2005 s'étend à tous les types de handicap. Elle adopte une conception large des espaces et bâtiments à rendre accessibles (voirie, cadre bâti, transports). De surcroit, elle prend en compte l'ensemble des domaines de la vie en société : l'accessibilité n'est pas seulement physique, elle s'entend également comme l'accès à la connaissance, aux loisirs ou aux technologies. Elle devient, de ce fait, universelle.

Cette mutation dans la conception de la notion d'accessibilité trouve une résonance dans les principes fixés par la Convention relative aux droits des personnes handicapées, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 13 décembre 2006 puis ratifiée par la France en 2010. Ce texte consacre la notion de « conception universelle » et engage en son article 9 les Etats parties à prendre « des mesures appropriées pour [...] assurer [aux personnes handicapées], sur la base de l'égalité avec les autres, l'accès à l'environnement physique, aux transports, à l'information et à la communication, y compris aux systèmes et technologies de l'information et de la communication, et aux autres équipements et services ouverts ou fournis au public, tant dans les zones urbaines que rurales ».

Ainsi définie, l'accessibilité est porteuse d'un changement d'état d'esprit. Si les personnes handicapées sont les premières à souffrir de l'absence d'accessibilité, c'est bien la population dans son ensemble qui bénéficie d'une société plus accessible. Ce qui est conçu pour les personnes handicapées bénéficie également aux parents avec poussette, aux personnes âgées ou à celles qui sont temporairement accidentées. Dans un contexte de vieillissement de la population, l'enjeu d'adaptation devient d'autant plus prégnant. Vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs auditions que cette notion d'accessibilité universelle était aujourd'hui intégrée par l'ensemble des acteurs concernés. Loin d'être perçue comme une contrainte, elle devient une exigence nécessaire au bon fonctionnement d'une société plus inclusive.

Les règles d'accessibilité définies par la loi du 11 février 2005

Article 41 (article L. 117-1 du code de la construction et de l'habitation) : « les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation, qu'ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, dans les cas et selon les conditions déterminés aux articles L. 111-7-1 à L. 111-7-3. Ces dispositions ne sont pas obligatoires pour les propriétaires construisant ou améliorant un logement pour leur propre usage ».

Article 45 de la loi du 11 février 2005 : « la chaîne du déplacement, qui comprend le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité, est organisée pour permettre son accessibilité dans sa totalité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite. [...] »

2. Un calendrier volontariste et des obligations fortes

La loi du 11 février 2005 a défini un calendrier volontariste pour la mise en accessibilité. L'obligation d'accessibilité s'applique dès la promulgation de la loi pour l'ensemble des bâtiments neufs. Un délai de dix ans a été fixé s'agissant des établissements recevant du public (ERP), des installations ouvertes au public (IOP), des locaux d'habitation (à l'exception des travaux réalisés par les propriétaires pour leur propre usage) et des lieux de travail déjà existants. L'ensemble des ERP et IOP existants devaient par conséquent être accessibles au 1er janvier 2015. Pour les services de transports collectifs, la mise en accessibilité devait intervenir avant le 13 février 2015.

La loi du 11 février 2005 a par ailleurs rendu obligatoire la création dans chaque commune de 5 000 habitants et plus de commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité aux personnes handicapées (CCAPH), dotées d'un rôle d'observation et de proposition en matière d'accessibilité. Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est compétent en matière de transports ou d'aménagement du territoire et regroupe 5 000 habitants et plus, il a l'obligation de créer une commission intercommunale (CIAPH). Présidées par le maire ou par le président de l'EPCI, les CCAPH/CIAPH regroupent des représentants des communes, des usagers et des personnes handicapées.

Au niveau départemental, les commissions consultatives départementales de sécurité et d'accessibilité (CCDSA) examinent les projets de construction, de modification et d'aménagement des ERP ainsi que l'ensemble des demandes de dérogation aux règles d'accessibilité.

En outre, chaque commune a l'obligation d'établir un plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics (PAVE) et chaque autorité organisatrice des transports (AOT) doit définir un schéma directeur d'accessibilité (SDA).

L'ensemble des ERP de 1ère à 4ème catégorie ont eu l'obligation de d'établir un diagnostic d'accessibilité afin de pouvoir être progressivement rendus accessibles dans leur ensemble. Pour les ERP de 5ème catégorie, l'accessibilité peut ne concerner qu'une partie de l'établissement dès lors que l'ensemble des prestations offertes par celui-ci sont rendues accessibles.

Les maîtres d'ouvrage ont par ailleurs l'obligation de remettre à l'autorité leur ayant délivré un permis de construire une attestation de conformité aux règles d'accessibilité, une fois les travaux achevés. Le non-respect de cette obligation conduit au remboursement des subventions accordées pour les travaux de mise en accessibilité.

Enfin, des sanctions pénales ont été prévues pour les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou toute autre personne responsable de l'exécution des travaux lorsqu'ils méconnaissent les obligations de mise en accessibilité ou n'effectuent pas les travaux dans les délais prescrits. Ils sont ainsi passibles d'une amende de 45 000 euros qui peut être assortie d'une peine d'emprisonnement de six mois en cas de récidive. Les personnes morales sont également passibles de sanctions pénales, le montant de l'amende étant porté dans leur cas à 225 000 euros.

En application de la loi du 11 février 2005, les propriétaires ou exploitants d'ERP encourent par conséquent des sanctions pénales s'ils n'ont pas respecté leurs obligations de mise en accessibilité d'ici le 1er janvier 2015. Ce dispositif de sanctions n'a pas été transposé s'agissant de la mise en accessibilité des services de transports collectifs.

3. Des possibilités de dérogations pour les établissements recevant du public existants

Le champ des dérogations susceptibles d'être accordées par le préfet aux ERP existants a été strictement encadré. Ces dérogations sont de trois types :

- lorsqu'est démontrée l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité ;

- lorsque des contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural empêchent la mise en accessibilité ;

- lorsqu'il existe une disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences.

Toute dérogation devant faire l'objet d'un avis conforme des CCDSA, ces structures disposent, de fait, d'un pouvoir décisionnel en la matière.

Les ERP remplissant une mission de service public sont en outre soumis à un régime spécifique dans la mesure où ils doivent mettre en place des mesures de substitution lorsqu'une dérogation leur est accordée pour l'un des trois motifs précités.

S'agissant des constructions neuves, aucune possibilité de dérogation n'a été prévue par la loi. Cette règle a été confirmée par le Conseil d'Etat dans une décision du 20 juillet 2009 lorsqu'il a annulé, pour défaut de base légale, les dispositions d'un décret de 2006 qui visait à tenir compte de certaines impossibilités techniques résultant de l'environnement de bâtiments nouveaux et du caractère temporaire ou saisonnier de l'occupation de certains logements.

L'article 20 de la loi Blanc du 28 juillet 2011 est malgré tout venu apporter un assouplissement sur ce point3(*). L'article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) dispose désormais que « pour les logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière dont la gestion et l'entretien sont organisés et assurés de façon permanente, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées, fixe les exigences relatives à l'accessibilité prévues à l'article L. 111-7 et aux prestations que ceux-ci doivent fournir aux personnes handicapées ».


* 1 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

* 2 Loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées.

* 3 Loi n° 2011-901 du 28 juillet 2011 tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap.