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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées

20 mai 2015 : Accessibilité pour les personnes handicapées ( rapport - première lecture )

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SUR L'ORDONNANCE DU 26 SEPTEMBRE 2014

A. LA MISE EN ACCESSIBILITÉ DES ÉTABLISSEMENTS RECEVANT DU PUBLIC ET DES INSTALLATIONS OUVERTES AU PUBLIC

1. L'adaptation de l'environnement normatif
a) Les règles spécifiques applicables aux demandes de dérogations pour les établissements recevant du public existants

L'article 2 de l'ordonnance apporte en premier lieu, à l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habilitation (CCH), une clarification à la notion d'établissement recevant du public (ERP) existant en lui substituant celle d'ERP « situé dans un cadre bâti existant ». Il s'agit de prendre en compte les ERP créés par changement de destination dans un cadre bâti existant, dont le Conseil d'Etat a récemment confirmé qu'ils étaient admissibles aux dérogations prévues pour les ERP existants6(*).

Des assouplissements sont apportés à l'article L. 111-7-3 pour le traitement dans les préfectures des demandes de dérogations à la mise en accessibilité. Pour les ERP de petite taille (5ème catégorie), la CCDSA donne un avis simple et l'absence de décision du préfet dans les délais impartis vaut approbation.

La définition de la notion de dérogation pour disproportion manifeste est précisée au même article L. 111-7-3. Une dérogation peut désormais être demandée lorsqu'il existe une « disproportion manifeste entre les améliorations apportées par la mise en oeuvre des prescriptions techniques d'accessibilité, d'une part, et leurs coûts, leurs effets sur l'usage du bâtiment et de ses abords ou la viabilité de l'exploitation de l'établissement, d'autre part ». La concertation avait en effet mis en évidence le manque de précision de la notion de dérogation pour disproportion manifeste et proposé de compléter sa définition en y intégrant la capacité à financer les travaux, l'impact sur la viabilité économique future de l'établissement et les conséquences de la mise en accessibilité sur la capacité de l'ERP à continuer d'exercer ses missions.

Les règles applicables aux demandes de travaux ainsi qu'aux demandes de dérogations ont été précisées par le décret n° 2014-1326 du 5 novembre 2014, lui-même complété par un arrêté du 8 décembre 2014.

Préconisation ayant fait l'objet d'un accord des membres du groupe de concertation :

- Affiner la notion de dérogation pour disproportion manifeste en retenant comme motifs possibles : l'incapacité pour un établissement à financer les travaux d'accessibilité, l'impact sur la viabilité économique future de l'établissement, l'impact de la rupture de la chaîne de l'accessibilité sur les prestations délivrées par l'ERP en aval de cette rupture, impact à déterminer handicap par handicap.

b) Les règles de mise en accessibilité dans les copropriétés
(1) Faciliter l'accès des personnes handicapées aux places de stationnement adaptées

Jusqu'à présent, les copropriétés ne comportent pas de places réservées mais seulement des places adaptées aux personnes handicapées. Fréquemment vendues en même temps que les appartements, ces places peuvent être occupées par n'importe quel automobiliste et il peut être difficile pour un occupant en situation de handicap d'obtenir un échange de places avec un autre occupant. Ce constat, effectué lors des travaux de la concertation, a justifié que soit préconisée l'inclusion d'une partie des places de stationnement adaptées dans les parties communes de la copropriété.

L'article 1er de l'ordonnance modifie ainsi sur deux points l'article 8 de la loi du 10 juillet 19657(*) :

- une partie des places de stationnement adaptées doit désormais être incluse dans les parties communes selon des modalités définies par le règlement de copropriété ;

- celui-ci doit également prévoir, dans des conditions définies par décret, les modalités selon lesquelles les places de stationnement adaptées sont louées en priorité aux personnes handicapées habitant la copropriété. Selon les informations fournies par la délégation ministérielle à l'accessibilité (DMA), la publication de ce décret est prévue après l'été 2015.

Préconisations ayant fait l'objet d'un accord des membres du groupe de concertation :

- Intégrer dans les parties communes de la copropriété au moins une place de stationnement adaptée aux personnes handicapées ;

- Préciser dans le règlement intérieur de la copropriété les modalités d'accès et de location de cette place adaptée par un habitant, propriétaire ou locataire.

(2) Tenir compte des refus de mise en accessibilité prononcés par les assemblées générales de copropriétaires

Certains travaux de mise en accessibilité doivent être approuvés par l'assemblée générale des copropriétaires dans les conditions prévues à l'article 24 de la loi du 10 juillet 1965, c'est-à-dire à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés. Cette règle de la majorité simple est la plus souple prévue par la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Sont concernés :

« les travaux d'accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sous réserve qu'ils n'affectent pas la structure de l'immeuble ou ses éléments d'équipement essentiel » ;

- « l'autorisation donnée à certains copropriétaires d'effectuer, à leurs frais, des travaux d'accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite qui affectent les parties communes ou l'aspect extérieur de l'immeuble et conformes à la destination de celui-ci, sous réserve que ces travaux n'affectent pas la structure de l'immeuble ou ses éléments d'équipement essentiels ».

Lors de la concertation, les associations de personnes handicapées ont exprimé le souhait qu'aucun refus de mise en accessibilité des parties communes ne puisse être prononcé lorsque le copropriétaire effectuant les travaux les prend à sa charge financièrement. Dans l'attente d'une analyse juridique plus approfondie quant à la compatibilité de cette proposition avec le droit de propriété, le groupe de concertation a recommandé « qu'un refus de la copropriété, argumenté, soit considéré comme justifiant d'une dérogation aux règles d'accessibilité sollicitée par un propriétaire ou un gestionnaire d'ERP »8(*).

La loi d'habilitation adopte une formulation relativement large au 3° de son article 1er en autorisant le Gouvernement à adapter l'obligation de mise en accessibilité aux cas des ERP situés dans des immeubles en copropriété. L'article 2 de l'ordonnance distingue quant à lui deux types de situations à l'article L. 111-7-3 du CCH pour les immeubles collectifs à usage principal d'habitation existants. En cas de refus par l'assemblée générale des copropriétaires de la mise en accessibilité d'un ERP existant, la dérogation sera attribuée automatiquement. S'agissant des ERP nouveaux, la décision d'attribution de la dérogation ne sera pas automatique et reviendra, in fine, au préfet, comme cela a été précisé par le décret n° 2014-1326 du 5 novembre 2014.

Afin de limiter le risque de refus fondés sur de simples motifs d'opportunité, votre commission a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement prévoyant que la décision de l'assemblée générale des copropriétaires doit être motivée. Outre que cette exigence peut influer en amont sur le sens du vote, elle constituera également un élément pouvant être soumis à l'appréciation du juge en cas de recours contentieux contre la décision de refus. Elle devra permettre de distinguer les types de handicaps concernés par la demande d'autorisation : tous les travaux de mise en accessibilité n'ont en effet pas le même impact sur les parties communes et ne peuvent donc être appréciés de la même façon par une assemblée générale de copropriétaires.

Préconisation ayant fait l'objet d'un accord des membres du groupe de concertation :

- Prendre en compte les refus de l'assemblée générale des copropriétaires (cas des bâtiments à destination principale d'habitation dans lesquels un ERP est situé).

2. Les agendas d'accessibilité programmée

Le régime juridique applicable aux agendas d'accessibilité programmée (Ad'Ap) pour les ERP et les installations ouvertes au public (IOP) est défini à l'article 3 de l'ordonnance qui crée sept nouveaux articles au sein du CCH (articles L. 111-7-5 à L. 111-7-11).

a) Les délais de présentation des agendas d'accessibilité programmée et d'examen de ceux-ci


· Le dépôt d'un projet d'Ad'Ap par un propriétaire ou exploitant d'ERP ou d'IOP

L'article L. 111-7-3 du CCH prévoit que le propriétaire ou l'exploitant d'un ERP doit transmettre à la préfecture, soit une attestation d'accessibilité, soit un Ad'Ap. Lorsqu'il ne respecte pas les obligations prévues par l'article L. 111-7-3 à la fin du douzième mois suivant la publication de l'ordonnance, il est alors passible des sanctions pénales définies par la loi du 11 février 2005. L'application de ces sanctions est donc suspendue jusqu'au 27 septembre 2015.

L'article L. 111-7-6 du CCH définit les délais applicables au dépôt d'un Ad'Ap. La règle de droit commun est d'un an maximum après la publication de l'ordonnance. La très grande majorité des Ad'Ap devront donc avoir été transmis aux préfectures d'ici le 27 septembre 2015.

Aux termes de l'article L. 111-7-10 du CCH, lorsque l'Ad'Ap n'aura pas été déposé dans les temps, sans justification, le responsable de son dépôt acquittera une sanction pécuniaire forfaitaire de 1 500 euros, pour un agenda portant sur un seul établissement de 5ème catégorie, ou de 5 000 euros dans les autres cas. La durée du dépassement sera imputée sur celle de l'Ad'Ap.

En cas de difficultés techniques ou financières liées à l'évaluation ou à la programmation des travaux ou si un premier projet d'agenda a été rejeté, le délai de dépôt peut être prorogé pour une durée maximum de trois ans. Les conditions de la prorogation ont été précisées par le décret n° 2014-1327 du 5 novembre 2014 : les demandes de prorogation doivent être transmises au plus tard trois mois avant la fin du délai de dépôt des Ad'Ap, c'est-à-dire d'ici le 27 juin 2015. Les conditions d'octroi des dérogations ont été précisées par l'arrêté du 27 avril 2015. Le texte liste en particulier l'ensemble des données devant être fournies aux préfectures puis définit les ratios financiers qui détermineront l'acceptation des demandes de dérogation.

Si la souplesse prévue par l'ordonnance pour les délais de dépôt des Ad'Ap apparaît nécessaire, notamment lorsqu'un propriétaire ou exploitant d'ERP est confronté à une situation financière particulièrement contrainte ou quand l'Ad'Ap porte sur un patrimoine complexe et de taille importante, votre commission a malgré tout estimé que tous les motifs de prorogation ne justifiaient pas l'application d'un délai supplémentaire de trois ans. Sur proposition de ses rapporteurs, elle a donc ramené à six mois maximum la durée de prorogation en cas de rejet d'un premier Ad'Ap et à douze mois maximum en cas de difficultés techniques liées à l'évaluation ou à la programmation des travaux. Votre commission a en outre précisé que toute décision de prorogation devrait être expresse et motivée, disposition qui n'était jusqu'à maintenant prévue que par décret.

Vos rapporteurs n'ont pas souhaité proposer à la commission un report du délai de dépôt des Ad'Ap. S'ils ont entendu les craintes de certains acteurs économiques et de certaines collectivités territoriales, qui jugent le délai d'un an relativement serré, ils estiment qu'il ne serait pas souhaitable, à quelques mois de l'échéance, de revenir sur un élément aussi fondamental. La date du 27 septembre 2015 est aujourd'hui connue et intégrée par les acteurs concernés. La repousser ferait naître une insécurité juridique qui pourrait en outre décourager les efforts de tous ceux qui travaillent à rendre leurs agendas dans les temps.

Pour autant, vos rapporteurs craignent que la date du 27 juin 2015 ne soit pas encore parfaitement intégrée et que certains acteurs, potentiellement éligibles à une prorogation du délai de dépôt de leur Ad'Ap, ne laissent passer l'échéance. Ils insistent pas conséquent sur le fait que l'examen du présent projet de loi de ratification doit pouvoir être l'occasion de renouveler les efforts de communication et d'explication de la réglementation auprès de l'ensemble des personnes et des organismes qui élaborent actuellement leurs Ad'Ap.


Le contenu du dossier d'Ad'Ap
Article D. 111-19-34 du code de la construction et de l'habitation

« I.- Le dossier d'un agenda d'accessibilité programmée comprend les pièces suivantes :

1° Le nom et l'adresse du demandeur, ainsi que son numéro SIREN/ SIRET ou, à défaut, sa date de naissance ;

2° La dénomination de l'établissement recevant du public ou de l'installation ouverte au public situés dans le département ainsi que la catégorie et le type de l'établissement pour lequel la demande est présentée ou, lorsque l'agenda porte sur plusieurs établissements ou installations pour lesquels le propriétaire ou l'exploitant a prévu une mise en accessibilité sur plus d'une période, la liste des établissements et des installations concernés classés par département ainsi que le nombre de périodes sollicitées pour la mise en accessibilité et le nombre d'années pour chacune des périodes ;

3° La présentation de la situation de l'établissement ou l'analyse synthétique du patrimoine au regard des obligations définies à la sous-section 5 de la présente section ;

4° Si le propriétaire ou l'exploitant de cet établissement est une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale, une présentation de la politique d'accessibilité menée sur le territoire et des modalités d'élaboration de l'agenda, notamment la concertation avec les commerçants et les associations de personnes handicapées, ainsi que la délibération de l'organe délibérant validant l'agenda dont l'approbation est demandée ;

5° La nature des travaux ou autres actions à réaliser pour mettre en conformité le ou les établissements avec les exigences définies à la sous-section 5 de la présente section ainsi que, le cas échéant, l'indication des exigences auxquelles il ne peut être satisfait et qui font ou feront l'objet d'une demande de dérogation présentée dans le cadre de l'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public ;
6° La programmation des travaux ou autres actions de mise en accessibilité portant sur chaque année de la période et, lorsque l'agenda concerne un ou plusieurs établissements ou installations pour lesquels le propriétaire ou l'exploitant a prévu une mise en accessibilité sur plus d'une période, sur chacune des périodes composant l'agenda et sur chacune des années de la première période ;

7° L'estimation financière de la mise en accessibilité du ou des établissements ou installations ainsi que la répartition des coûts sur les années de l'agenda, toutes prestations ou sujétions confondues. Le cas échéant, les engagements financiers de chacun des cosignataires prévus au III de l'article R. 111-19-32 sont joints.

II.- Lorsque le propriétaire ou l'exploitant d'un établissement recevant du public demande l'approbation d'un agenda d'accessibilité portant sur cet établissement sur une seule période, le dossier prévu au I est assorti de la demande d'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier l'établissement prévue à l'article R. 111-19-17, contenant, le cas échéant, des demandes de dérogation prévues à l'article R. 111-19-10.

III.- Lorsqu'un propriétaire ou exploitant demande l'approbation d'un ou plusieurs agendas d'accessibilité programmée pour plusieurs établissements ou installations, le dossier de chacun des agendas comprend, outre les pièces prévues au I, une présentation d'ensemble de la mise en accessibilité de ces établissements et installations qui décrit :

1° Les orientations et les priorités dans la mise en accessibilité ainsi que les raisons de ces choix ;

2° Les éventuelles mesures de mutualisation ou de substitution proposées pendant la durée de l'agenda ;

3° Le coût global de mise en accessibilité de l'ensemble du patrimoine concerné et la répartition de ce coût sur chaque période de l'agenda et sur chacune des années de la première période.

IV. - Lorsque le propriétaire ou l'exploitant d'un ou plusieurs établissements recevant du public de cinquième catégorie soumis à des contraintes particulières demande, sur le fondement du III de l'article L. 111-7-7, l'approbation d'un agenda d'accessibilité portant sur deux périodes de trois ans, le dossier comprend, outre les pièces prévues au I, tous éléments établissant la nécessité de bénéficier de cette durée, notamment l'impact de la réalisation des travaux de mise en accessibilité et de l'exécution d'autres obligations légales sur sa situation budgétaire et financière.

V. - Lorsque le propriétaire ou l'exploitant d'un ou de plusieurs établissements ou installations constituant un patrimoine dont la mise en accessibilité est particulièrement complexe demande, sur le fondement du IV de l'article L. 111-7-7, l'approbation d'un agenda d'accessibilité portant sur trois périodes de trois ans, le dossier précise le nombre de communes d'implantation et celui des bâtiments concernés, et comprend, outre les pièces prévues au I et le cas échéant au III, tous éléments établissant la nécessité de bénéficier de cette durée, notamment l'impact de la réalisation des travaux de mise en accessibilité et de l'exécution d'autres obligations légales sur sa situation budgétaire et financière.

VI. - Un arrêté du ministre chargé de la construction et du ministre chargé des finances précise les éléments permettant d'apprécier la situation budgétaire et financière mentionnés aux IV et V, notamment les seuils dont le dépassement justifie le bénéfice de la ou des périodes supplémentaires sollicitées. »


· L'examen du projet d'Ad'Ap par la préfecture

Conformément aux conclusions de la concertation, le délai dont dispose le préfet pour rendre sa décision sur le dossier d'Ad'Ap a été fixé à quatre mois par le décret n° 2014-1327 du 5 novembre 2014.

Au cours de leurs auditions, vos rapporteurs ont entendu les inquiétudes qui s'exprimaient quant à la capacité des préfectures à traiter les dossiers dans le temps imparti. Du côté des associations, ces inquiétudes se doublent de la crainte de voir un grand nombre d'Ad'Ap acceptés faute d'avoir été examinés dans les temps. En effet, l'absence de décision du préfet vaut approbation pour une grande majorité des Ad'Ap. Vos rapporteurs ont donc interrogé le Gouvernement sur cette question. Celui-ci leur a indiqué que 400 agents avaient été mis à disposition des préfectures pour se consacrer exclusivement à la tâche de traitement des dossiers d'Ad'Ap. Il s'agit d'agents parfaitement formés et directement opérationnels pour remplir la mission qui leur est confiée. Il y a donc tout lieu de penser que la charge de travail qui pèsera sur les préfectures à l'automne 2015 a pu être correctement anticipée.

Vos rapporteurs soulignent par ailleurs que dans les cas les plus complexes et pour les Ad'Ap portant sur un patrimoine de grande taille, l'ordonnance a prévu une décision expresse et motivée du préfet. L'absence de décision vaudra alors rejet de l'Ad'Ap.

Les préconisations issues des travaux de concertation :

- Fixer au 31 décembre 2014 la date limite de dépôt ou d'engagement dans une procédure d'Ad'Ap quel que soit le décideur et le type d'Ad'Ap [préconisation effectuée avant que l'élaboration d'un Ad'Ap ne soit rendue obligatoire par la loi d'habilitation] ;

- Fixer la date limite de dépôt de l'Ad'Ap complet à un an après la publication de l'ordonnance ;

- Autoriser le dépôt d'un Ad'Ap après la date limite, sous réserve de s'acquitter du montant d'une amende forfaitaire et d'une réduction de la durée de l'Ad'Ap ;

- Suspendre le délai de dépôt de l'Ad'Ap pour les gestionnaires en situation financière dégradée jusqu'à retour à meilleure fortune ;

- Suspendre l'application de l'article L. 152-4 du CCH pour les personnes morales ou physiques qui se sont engagées dans le dispositif Ad'Ap ;

- Prévoir la transmission des dossiers d'Ad'Ap concomitamment au préfet au maire des communes où sont situés les ERP concernés par l'Ad'Ap, afin de raccourcir les délais ;

- Fixer à quatre mois après réception en préfecture le délai maximal global pour l'instruction, l'avis de la CCDSA et la décision du préfet.

b) La durée des agendas d'accessibilité programmée

L'article L. 111-7-7 du CCH fixe à trois ans maximum la durée de droit commun d'un Ad'Ap. Cette durée s'applique en particulier à l'ensemble des ERP de 5ème catégorie, pour lesquels les obligations de mise en accessibilité sont moins exigeantes.

Toutefois, cette durée pourra être portée à deux fois trois ans maximum pour les établissements susceptibles d'accueillir un public excédant un seuil fixé par le règlement de sécurité (c'est-à-dire relevant des catégories 1 à 4) ou lorsque le propriétaire ou exploitant met en accessibilité un patrimoine constitué de plusieurs établissements ou installations comportant au moins un établissement susceptible d'accueillir un public excédant ce seuil. Cet allongement de la durée des Ad'Ap ne sera accepté que si l'ampleur des travaux le justifie.

Les différentes catégories d'établissements recevant du public (ERP)

L'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation classe les ERP en cinq catégories selon le nombre de personnes qu'ils sont susceptibles d'accueillir :

« - 1ère catégorie : au-dessus de 1 500 personnes ;

- 2ème catégorie : de 701 à 1 500 personnes ;

- 3ème catégorie : de 301 à 700 personnes ;

- 4ème catégorie : 300 personnes et au-dessous, à l'exception des établissements compris dans la 5ème catégorie ;

- 5ème catégorie : établissements faisant l'objet de l'article R. 123-14 dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'exploitation. »

Deux dispositifs dérogatoires sont par ailleurs prévus pour lesquels le préfet devra se prononcer par une décision expresse et motivée.

En cas de contraintes techniques ou financières particulières, la durée de l'Ad'Ap pourra être portée à deux fois trois ans maximum. Elle pourra être de trois fois trois ans maximum lorsque la mise en accessibilité du patrimoine s'avère particulièrement complexe en raison des exigences de continuité de service, du nombre de communes d'implantation, du nombre et de la surface des bâtiments concernés ou du montant des investissements nécessaires, rapporté au budget d'investissement mobilisable par le responsable de la mise en accessibilité.

Les préconisations issues des travaux de concertation :

- Démarrer le décompte de la durée de l'Ad'Ap à partir de la validation par le préfet ;

- Autoriser une durée de 1 à 3 ans pour les ERP de 5ème catégorie isolés, compte tenu des obligations plus circonscrites qui leur incombent ;

- Autoriser une durée pouvant aller jusqu'à 6 ans pour les ERP de 1ère à 4ème catégorie et pour les Ad'Ap de patrimoine ;

- Autoriser une durée exceptionnelle pouvant aller jusqu'à 9 ans pour les cas complexes pour une Ad'Ap de patrimoine important ;

- A l'intérieur de ces durées maximales, déterminer, par le maître d'ouvrage, des périodes selon une programmation annuelle qui doit être proportionnée aux mesures et travaux à mettre en oeuvre et aux capacités du maître d'ouvrage.

c) Le suivi de l'exécution des agendas d'accessibilité programmée et les sanctions applicables en cas de non-respect de leurs obligations par les propriétaires ou exploitants d'établissements recevant du public


· Le suivi des Ad'Ap et les cas de prorogation exceptionnelle

L'article L. 111-7-9 du CCH renvoie à un décret la fixation des modalités de suivi de l'exécution des Ad'AP et les modalités d'attestation de l'achèvement des travaux. Ces règles ont été précisées par le décret n° 2014-1327 du 5 novembre 2014. Il est en particulier prévu, pour les Ad'Ap s'échelonnant sur plus d'une période, qu'un point de situation sur la mise en oeuvre de l'agenda devra être transmis à l'issue de la première année de travaux et qu'un bilan sera effectué à mi-période.

La prorogation de l'Ad'Ap pourra être prononcée :

- en cas de force majeure, pour une durée maximale de trois ans, renouvelable si les circonstances de force majeure ou leurs conséquences l'imposent ;

- en cas de difficultés techniques ou financières graves ou imprévues ou en cas d'obligation de reprise d'une procédure administrative, pour douze mois maximum.

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a veillé à ce que, dans tous les cas, la prorogation ne puisse être autorisée que par décision expresse de l'autorité administrative.


· Les sanctions administratives liées au dépôt et à la mise en oeuvre des Ad'Ap

Les articles L. 111-7-10 et L. 111-7-11 du CCH définissent par ailleurs le régime des sanctions administratives susceptibles d'être prononcées par le préfet dans le cadre du dépôt et de l'exécution des Ad'Ap.

Comme cela a été indiqué précédemment, des sanctions pécuniaires forfaitaires peuvent être prononcées lorsque, sans justification, l'Ad'Ap n'a pas été déposé dans les temps.

Le fait, sans l'avoir justifié, de ne pas transmettre les documents de suivi, de transmettre des documents manifestement erronés ou de ne pas fournir l'attestation d'achèvement des travaux est également puni d'une sanction pécuniaire forfaitaire. Le montant de celle-ci sera de 1 500 euros quand l'agenda porte sur un seul établissement de 5ème catégorie et de 2 500 euros dans les autres cas.

Enfin, l'article L. 111-7-11 dispose que le préfet a la possibilité d'engager une procédure de carence contre le maître d'ouvrage pouvant aboutir, si celle-ci est effectivement constatée, aux mesures suivantes :

- en l'absence de tout commencement d'exécution de l'Ad'Ap, la décision approuvant l'agenda est annulée et un signalement est effectué auprès du procureur de la République ;

- en cas de retard important dans l'exécution des travaux, une provision comptable est constituée correspondant au montant des travaux qui n'ont pas encore été effectués ;

- quand, à la fin de l'Ad'Ap, il apparaît que les engagements n'ont pas été tenus, un nouvel échéancier de travaux est élaboré, le maître d'ouvrage est mis en demeure de terminer les travaux dans le cadre de ce nouvel échéancier dont la durée ne peut excéder douze mois ; il est par ailleurs tenu d'effectuer une provision comptable et des sanctions financières sont prononcées.

Le montant de la sanction pécuniaire susceptible d'être prononcée à l'issue de la procédure de carence doit être compris entre 5 % et 20 % du montant des travaux restant à réaliser. L'ordonnance fixe malgré tout un certain nombre de règles visant à préserver la viabilité économique et financière de la structure. En tout état de cause, le montant des sanctions prononcées ne peut excéder celui de la sanction pénale prévue au premier alinéa de l'article L. 152-4 du CCH (soit 45 000 euros), multiplié par le nombre d'ERP relevant du périmètre de l'Ad'Ap et non encore accessibles.

L'article L. 111-7-11 précise que, avant de décider d'engager la procédure de carence et de prononcer les mesures résultant de la carence, le préfet devra tenir compte de l'importance des écarts entre les engagements pris et les réalisations, des travaux en cours de réalisation et des difficultés rencontrées par le maître d'ouvrage. Pour plus de précision, votre commission a, sur proposition de ses rapporteurs, indiqué que seraient prises en compte les difficultés « techniques ou financières ».

La constitution de provisions, actée lors de la concertation, correspond à une demande forte des représentants des collectivités territoriales. Sans pouvoir être assimilée en tant que telle à une sanction financière, elle doit permettre à une collectivité de s'engager dans une démarche positive pour mobiliser les sommes nécessaires à la réalisation de travaux futurs sur son territoire. La façon dont le suivi des provisions pourra être assuré par les préfectures mériterait certainement d'être précisée dans le décret restant à paraître sur le régime des sanctions administratives.

Vos rapporteurs insistent sur le fait que la procédure de carence ne doit pas conduire à mettre davantage en difficulté des structures dont la situation financière serait particulièrement critique. A leurs yeux, la procédure de carence ne doit trouver à s'appliquer que lorsqu'aura pu être constatée la mauvaise volonté notoire des responsables d'ERP. Les principes fixés dans la loi par l'ordonnance devront par conséquent être déclinés de façon précise dans les textes réglementaires d'application puis dans les instructions données aux préfets afin d'assurer l'homogénéité des pratiques sur les territoires.


· Le fonds national d'accompagnement de l'accessibilité universelle

Les sanctions financières prononcées à l'issue du constat de carence doivent venir alimenter le fonds national d'accompagnement de l'accessibilité universelle, prévu à l'article L. 111-7-12 du CCH issu de l'article 4 de l'ordonnance. S'y ajouteront, pour le secteur des transports, les sommes collectées dans le cadre des procédures de carence applicables aux SDA/Ad'Ap.

Ce fonds, piloté par un conseil de gestion paritaire composé, d'une part, de représentants de l'Etat et des collectivités territoriales, d'autre part, de représentants des personnes en situation de handicap et d'acteurs de la vie économique, a vocation à soutenir les responsables d'ERP qui, en raison de la fragilité de leur situation financière, ne parviennent pas à engager des mesures de mise en accessibilité. La gestion technique du fonds sera assurée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), dont les missions sont complétées à l'article L. 14-10-1 du code de l'action sociale et des familles. Aucune information n'a pour le moment été communiquée à vos rapporteurs sur la date à laquelle pourrait être publié le décret chargé de définir le fonctionnement du conseil de gestion ainsi que les modalités d'engagement et de contrôle des ressources affectées au fonds.

Votre commission a jugé souhaitable, sans augmenter le niveau des sanctions financières, de renforcer les moyens alloués au fonds. Elle a donc adopté un amendement prévoyant que l'ensemble des sanctions financières prévues dans le cadre de la procédure de dépôt et de suivi des Ad'Ap et des SDA/Ad'Ap seront transférées au fonds.

Une telle mesure est cohérente avec la nécessité d'accompagner financièrement les acteurs les plus fragiles dans leurs travaux d'accessibilité. Il n'en demeure pas moins que la logique vertueuse de ce fonds en constitue également la principale limite : moins le fonds sera alimenté, plus cela signifiera que les responsables des agendas se seront appropriés la démarche et auront été en mesure de la respecter. Les autres dispositifs de soutien financier, notamment ceux mis en oeuvre par la Caisse des dépôts et consignations, en deviennent par conséquent d'autant plus essentiels.

Les préconisations issues des travaux de concertation :

- Prévoir, en contrepartie de l'allongement des délais, des points de contrôle : point de situation en fin de première année et bilan de fin de période. Ces documents sont transmis au représentant de l'Etat dans le département pour examen par la CCDSA, et pour information à la CAPH ;

- Exiger en fin d'Ad'Ap la transmission d'une attestation de mise en accessibilité ou d'une déclaration de fin de travaux pour les ERP de 5e catégorie isolés ;

- Pouvoir tenir compte des aléas en cours de réalisation de l'Ad'Ap (difficultés techniques, cas de force majeure) ;

- Construire un dispositif de sanction proportionné et plafonné, à l'issue d'une procédure contradictoire visant à démontrer la carence ;

- Instaurer des provisions en fin de période pour avancement notoirement insuffisant ;

- Retenir le principe d'amendes en cas de dépôt tardif, de non-transmission des documents (bilan de fin de période et attestation finale des travaux) ou la fourniture d'éléments manifestement erronés ;

- Collecter les sanctions et amendes dans un fonds dédié à l'accessibilité universelle ;

- Abroger l'arrêté de validation de l'Ad'Ap en cas de non-commencement de l'Ad'Ap et transmettre l'information au procureur de la République.


* 6 CE, 26 février 2014, n° 360066.

* 7 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 8 Rapport sur l'ajustement de l'environnement normatif : propositions issues de la concertation présidée par Mme Claire-Lise Campion, sénatrice de l'Essonne, février 2014, p. 31.