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Projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : Rapport

23 juin 2015 : Croissance, activité et égalité des chances - Rapport ( rapport - nouvelle lecture )

TITRE II - INVESTIR
CHAPITRE IER - Investissement
Section 1 - Faciliter les projets

Article 26 bis A (art. L. 515-27 du code de l'environnement) - Réduction du délai de recours contre les arrêtés d'autorisation d'exploitation d'installations d'élevage

Objet : cet article propose de faire passer le délai de recours contre les arrêtés d'autorisation d'exploitation d'installations d'élevage d'un an à quatre mois.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Le présent article résulte de l'adoption, en séance publique, de deux amendements identiques de nos collègues Michel Raison et Jean Bizet, avec un avis de sagesse de votre commission et du Gouvernement.

À l'article L. 515-27 du code de l'environnement, le délai de recours auquel sont soumis les arrêtés d'autorisation d'exploiter les installations classées d'élevage, aujourd'hui d'un an, est aligné sur le délai de droit commun de deux mois. L'objectif est de mieux concilier sécurisation des projets économiques et garantie du droit au recours effectif.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En commission, les députés ont adopté, à l'initiative des rapporteurs, un amendement faisant passer le délai de recours de deux à quatre mois.

Les rapporteurs ont estimé que la réduction du délai de recours contre les arrêtés d'autorisation d'exploitation d'installations d'élevage classées pour la protection de l'environnement, aujourd'hui fixé à un an, est effectivement nécessaire. Pour autant, ils ont jugé trop courte la durée de deux mois. Leur proposition de fixer le délai de recours à quatre mois reprend les recommandations des groupes de travail sur la simplification du droit de l'environnement, auxquels ont participé les représentants du monde agricole.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la fixation du délai de recours à quatre mois pour les arrêtés d'autorisation d'exploitation des installations d'élevage. Le délai de recours actuel est en effet divisé par trois, ce qui laissera le temps nécessaire aux recours pour s'exprimer, sans pour autant soumettre les exploitants à une longue période d'insécurité juridique.

Le délai de quatre mois est en outre concerté avec la profession et a fait l'objet d'un consensus entre les parties prenantes dans le cadre des groupes de travail sur la simplification du droit de l'environnement.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance dans le domaine du droit de l'environnement

Objet : Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à accélérer l'instruction et la prise de décisions relatives aux projets de construction et d'aménagement et à en modifier l'évaluation environnementale, réformer les procédures destinées à assurer la participation du public à l'élaboration de certains projets d'aménagement et d'équipement et accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d'avoir une influence sur l'environnement.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission spéciale avait restreint le champ de l'habilitation aux seules unités touristiques nouvelles, dont l'objet était clairement délimité et dont le caractère technique pouvait justifier le recours à une ordonnance.

Elle avait en effet considéré que le reste du champ des habilitations prévues à l'article 28 était bien trop large, trop flou quant aux options retenues, alors même qu'il touchait des sujets relevant davantage de choix politiques importants, dont le Parlement devrait être pleinement saisi, que de simples mesures techniques.

Tout en partageant la plupart des objectifs, très généraux, elle avait regretté que cette demande d'habilitation se fonde sur les conclusions de groupes de travail qui n'avaient alors, pour la plupart, pas fini leurs travaux. Elle avait également souligné une certaine confusion eu égard aux annonces faites par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie d'un projet de loi relatif à la modernisation du droit de l'environnement pour l'automne 2015.

En séance publique, après des échanges constructifs avec le Gouvernement qui a apporté un certain nombre de précisions et de clarifications sur les réformes envisagées, le Sénat avait adopté, à l'initiative du rapporteur, par un sous-amendement à l'amendement du Gouvernement de rétablissement total de l'article, un compromis réintégrant les pans de l'habilitation suivants :

- l'accélération des projets de construction et d'aménagement : il s'agit notamment de réduire les délais de délivrance d'accords prévus par une autre législation mais nécessaires à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme et qui allongent considérablement les délais ;

- l'articulation entre l'évaluation environnementale stratégique du document d'urbanisme et l'étude d'impact d'un projet ou l'articulation entre les évaluations environnementales de projets différents.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, la commission spéciale a étendu, à l'initiative du Gouvernement, le champ de l'habilitation afin de lui permettre d'adopter par voie d'ordonnance les mesures de nature législative mettant en oeuvre les propositions du rapport18(*) de la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental présidée par notre collègue Alain Richard :

- rétablissement du I dans la version du projet de loi initial afin de permettre une réforme transversale des règles applicables en matière d'évaluation environnementale et de participation du public ;

- réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de projets, plans et programmes et de certaines décisions, afin de les moderniser et de les simplifier, de mieux garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles ainsi que leur adaptabilité aux différents projets, de faire en sorte que le processus d'élaboration des projets soit plus transparent et l'effectivité de la participation du public à cette élaboration soit mieux assurée.

Le champ de ce dernier pan d'habilitation rétabli est précisément encadré par une liste de modifications prévues :

- simplification et harmonisation des dispositions des articles L. 120-1 à L. 120-3 du code de l'environnement, notamment leur champ d'application et les dérogations qu'elles prévoient, en tirant les conséquences de l'expérimentation prévue par la loi du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement et en supprimant ou en réformant les procédures particulières de participation du public à l'élaboration des décisions ayant une incidence sur l'environnement lorsqu'elles ne sont pas conformes à l'article 7 de la Charte ;

- précision des principes de mise en oeuvre de l'information et de la participation du public ;

- fixation des nouvelles modalités d'information et de participation du public, dont des concertations préalables aux procédures de participation existantes, susceptibles d'être mises en oeuvre par un droit d'initiative pouvant être ouvert notamment au public, à des associations et fédérations de protection de l'environnement, à des collectivités territoriales, à l'autorité compétente pour prendre la décision et au maître d'ouvrage, ainsi qu'une procédure de consultation locale des électeurs d'une aire territoriale ;

- mesures résultant des conséquences sur les procédures existantes de ces nouvelles modalités d'information et de participation du public ;

- possibilité de fixer ces modalités en fonction des caractéristiques du plan, de l'opération, du programme ou du projet, de l'avancement de son élaboration, des concertations déjà conduites ainsi que des circonstances particulières ;

- simplification, clarification et adaptation des modalités des enquêtes publiques en étendant la possibilité de recourir à une procédure unique de participation du public pour plusieurs projets, plans ou programmes et garantir le recours aux nouvelles technologies ;

- accélération du règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

Le délai pour prendre ces ordonnances est porté à dix-huit mois.

En outre, la commission spéciale a adopté :

- un amendement rédactionnel à l'initiative des rapporteurs à l'alinéa 5 ;

- deux amendements identiques prévoyant une consultation pour avis de la commission permanente du Conseil national de la montagne sur le projet d'ordonnance relatif aux unités touristiques nouvelles.

III - La position de votre commission spéciale

Après avoir pu consulter le rapport et les propositions remises par la commission sur la démocratisation du dialogue environnemental, à laquelle ont été associés des parlementaires comme nos collègues Jean Bizet et Ronan Dantec, votre rapporteur considère que la nouvelle version de l'article 28, beaucoup plus précise, est utilement complétée par une mise à plat des différents enjeux des réformes qui seront menées dans un cadre collectif avec l'ensemble des acteurs concernés.

Elle rejoint le constat émis par cette commission sur les deux difficultés principales auxquelles il est urgent de remédier :

- la participation insuffisante du public à l'élaboration des plans et programmes, souvent au coeur de la contestation qui les vise ;

- l'absence concrète de débat sur le « projet d'avant le projet », c'est-à-dire au moment où toutes les options, y compris celle de ne pas faire le projet, restent ouvertes.

Le rapport remis à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie précise utilement les contours des deux directions retenues par la commission : donner corps à une « participation en amont » d'un projet, permettant d'apprécier son opportunité, et proposer l'amélioration des procédures existantes pour renforcer la qualité du processus participatif, l'objectivité des expertises et la traçabilité des échanges.

La participation en amont porterait sur les plans et programmes susceptibles d'avoir des effets sur l'environnement ou l'aménagement du territoire soumis à évaluation environnementale et sur les projets soumis à l'obligation de saisir la Commission nationale du débat public ainsi que sur les autres projets susceptibles d'avoir un impact et soumis à autorisation, en se fondant sur un régime facultatif de participation en amont complété par un « droit d'initiative » soumis à validation.

Les principes retenus pour un tel dispositif se fonderaient sur la soumission des plans et programmes à une « participation en amont », sur une amélioration du dispositif du débat public à caractère obligatoire et sur l'introduction, pour tous les autres projets, de la faculté d'organiser une participation en amont. Pour ce dernier principe, la commission propose le respect de trois modalités de déclenchement : « par le porteur de projet, par le préfet compétent, par un panel de conseils communaux, de citoyens ou d'associations environnementales dans un cadre organisé de représentativité et de modalités fixées par la loi ».

Au regard de l'aboutissement de ses importants travaux et réflexions et de l'urgence à renforcer la transparence et l'efficacité du débat public sans allonger les délais des procédures, votre rapporteur n'a pas souhaité restreindre de nouveau le champ de cette habilitation.

Elle a néanmoins regretté que ces éléments n'aient pas été disponibles plus tôt dans ce débat et s'interroge toujours sur le caractère adéquat du véhicule législatif que constitue le présent projet de loi.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28 bis (art. L. 125-7, L. 141-6, L. 141-12, L. 141-13, L. 141-14, L. 141-15, L. 141-16, L. 141-17, L. 141-18, L. 141-19, L. 141-20, L. 141-21, L. 141-22, L. 142-4 et L. 143-11 du code de commerce, art. L. 324-1 du code des assurances, art. L. 931-16 du code de la sécurité sociale, art. 201 du code général des impôts et art. 22 de la loi du 17 mars 1909 relative à la vente et au nantissement des fonds de commerce) - Mesures de simplification des règles de cession d'un fonds de commerce

Objet : cet article vise à procéder à plusieurs mesures de simplification des règles de cession d'un fonds de commerce.

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, à l'initiative de notre collègue députée Laure de la Raudière, et complété par le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur, en commission, en reprenant notamment certaines dispositions issues de la proposition de loi n° 790 (2013-2014) de simplification, de clarification et d'actualisation du code de commerce, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi, l'article 28 bis du projet de loi n'a donné lieu en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale qu'à une modification rédactionnelle ponctuelle, à l'initiative des rapporteurs.

À ce stade, cet article n'appelle donc pas d'observations de la part de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28 quinquies Rapport sur les effets de l'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme

Objet : cet article prévoit la remise au Parlement, avant le 31 décembre 2015, d'un rapport sur l'évaluation des effets de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Votre commission spéciale avait supprimé cette demande de rapport sur l'évaluation des effets de l'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme considérant que cette évaluation revenait aux commissions parlementaires compétentes en matière d'urbanisme dans le cadre de leur mission de contrôle.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

L'Assemblée nationale a rétabli cet article sans apporter de justification satisfaisante.

III - La position de votre commission

Votre commission a maintenu sa position de première lecture a adopté un amendement (COM-216) de suppression de cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 29 (art. L. 480-13 et L. 600-6 du code de l'urbanisme) - Sécurisation des projets de construction en recentrant l'action en démolition aux cas où elle est indispensable

Objet : cet article restreint le champ d'application de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme relatif à l'action en démolition.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Votre commission spéciale, sur proposition de votre rapporteur, était revenue à une rédaction de cet article plus proche de celle du texte initial du projet de loi qui réservait l'action en démolition uniquement aux constructions situées dans des zones, espaces ou secteurs présentant des enjeux particuliers. Elle avait toutefois conservé la clarification rédactionnelle apportée par l'Assemblée nationale quant à l'énumération des zones les plus sensibles du point de vue patrimonial, environnemental ou des risques dans lesquelles l'action en démolition continuerait à s'appliquer.

Lors de l'examen en séance publique, le Sénat avait adopté, contre l'avis défavorable de la commission et du Gouvernement, trois amendements identiques de suppression de l'article présentés par nos collègues Éliane Assassi et les membres du groupe CRC, Louis-Jean de Nicolaÿ et plusieurs de ses collègues, et Jean Desessard et les membres du groupe écologiste.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Les députés ont adopté un amendement du Gouvernement rétablissant cet article dans une version proche de celle qu'avait adoptée votre commission spéciale en première lecture. Le Gouvernement a en effet précisé que les périmètres des servitudes relatives aux installations classées mentionnés dans la liste des zones dans lesquels l'action en démolition sera toujours possible, sont uniquement ceux comportant une limitation ou une interdiction du droit d'implanter des constructions ou des ouvrages.

Ils ont également adopté un amendement des rapporteurs rétablissant une coordination rendue nécessaire par le recours à une énumération.

III - La position de votre commission

Cet article sécurise les projets de construction en recentrant l'action en démolition aux constructions situées dans des zones, espaces ou secteurs présentant des enjeux particuliers.

Votre rapporteur souhaite réaffirmer que ne sont ici concernées que les actions en démolition applicables aux constructions qui ont été édifiées conformément à un permis de construire par la suite annulé.

Il est ainsi prévu que l'action en démolition applicable aux constructions qui ont été édifiées conformément à un permis de construire par la suite annulé ne sera désormais possible que pour les constructions se situant des zones les plus sensibles du point de vue patrimonial, environnemental ou des risques.

Dans les autres zones, l'action en démolition, qui n'était que rarement mise en oeuvre, ne pourra plus être engagée. Toutefois, une action préventive sera toujours possible. La procédure du référé suspension, en tant que mesure d'urgence, permettra d'interrompre les travaux dans des délais très rapides en cas de doute sur la validité de l'autorisation d'urbanisme.

En outre, le présent article ne remet pas en cause les autres possibilités de démolition ou de suspension des travaux de construction prévues en particulier par le droit pénal, le droit civil sur le fondement du droit de la propriété ou des troubles anormaux du voisinage, ou encore des dispositions particulières du code de la justice administrative. Aussi, pourra-t-on toujours demander la démolition des constructions édifiées sans autorisation ou qui empiètent sur la propriété d'autrui ou sur le domaine public.

Le dispositif retenu permet de concilier accélération des projets de construction et protection des intérêts individuels et collectifs. Il permet que, dans les zones les plus sensibles du point de vue patrimonial, environnemental ou des risques, l'action en démolition continue à s'appliquer comme aujourd'hui.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 30 bis (art. L. 123-1-5 du code de l'urbanisme) - Définition des catégories de destination de locaux par le plan local d'urbanisme (PLU)

Objet : cet article, supprimé par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, vise à permettre au règlement du PLU de définir lui-même des catégories de destination de locaux.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Malgré un avis défavorable tant de votre commission spéciale que du Gouvernement, le Sénat avait adopté cet article additionnel en séance publique qui tend à permettre au règlement du plan local d'urbanisme de déterminer, sous le contrôle du juge administratif, les catégories de destinations de locaux alors que celles-ci sont, dans le droit en vigueur, fixées nationalement par l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

À l'initiative du rapporteur, cet article a été supprimé par la commission en raison notamment de la complexité en résultant pour les porteurs de projets.

Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.

Article 30 ter (art. L. 123-1 et L. 123-1-5 du code de l'urbanisme) - Constructions nécessaires aux services publics dans les zones naturelles, agricoles ou forestières

Objet : cet article, supprimé par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, opère le déplacement d'un alinéa au sein du code de l'urbanisme.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Le Sénat avait adopté cet article en séance publique, à l'initiative de notre collègue Gérard Collomb. Il s'agissait, pour plus de lisibilité, de replacer dans l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme consacré au règlement du PLU, l'alinéa relatif à la possibilité d'autoriser en zone naturelle et agricole les constructions nécessaires aux services publics et d'intérêt collectif, situé aujourd'hui à l'article L. 123-1 du même code.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission a adopté un amendement de suppression de cet article car le déplacement de cette disposition entraîne un élargissement de la possibilité de construire en zone agricole ou naturelle dans la mesure où il remplace la notion « d'équipements collectifs » par celle de « constructions nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif », qui est entendue plus largement.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 30 quater (art. L. 213-1-1 du code de l'urbanisme ; art. L. 141-1-1, L. 143-8, L. 143-16 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Extension du droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) aux donations

Objet : cet article autorise les SAFER à exercer un droit de préemption à l'encontre de donations.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Cet article, résultant d'un amendement du Gouvernement, avait été adopté en séance publique afin d'autoriser les SAFER à exercer un droit de préemption à l'encontre de donations consenties par un propriétaire à des personnes sans liens familiaux avec lui. Il s'agit de lutter contre les donations fictives.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission a adopté un amendement du Gouvernement encadrant l'usage de ce droit de préemption qui ne peut être exercé par les SAFER que pour favoriser principalement l'installation, le maintien ou la consolidation d'une exploitation agricole ou forestière. Il s'agit de conforter la base légale de ce dispositif en le rattachant à l'objectif d'intérêt général défini par l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 30 quinquies (art. L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée) - Conditions d'autorisation de l'ouverture d'un cinéma

Objet : cet article tend à assouplir la réglementation portant sur l'installation des salles de cinéma.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Le Sénat avait adopté en séance publique cet article qui remonte de 300 à 600 places le seuil au-delà duquel le projet d'ouverture ou d'extension d'une salle de cinéma est soumis à l'autorisation de la commission départementale d'aménagement commercial. L'argument avancé par notre collègue Francis Delattre, auteur de l'amendement, était de faciliter l'installation de salles de cinéma de moyenne capacité en centre-ville afin de pouvoir mieux lutter contre les multiplexes installés en périphérie.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission a supprimé cet article considérant que cet assouplissement mettait au contraire en péril l'équilibre économique des petits cinémas et des salles d'art et d'essai.

Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.

Article 33 bis A (art. L. 33-10-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) - Création d'un statut de « zone fibrée »

Objet : cet article tend à créer un statut de « zone fibrée » en vue d'accélérer le déploiement du très haut débit fixe sur l'ensemble du territoire.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit au Sénat en séance publique à l'initiative de notre collègue Patrick Chaize, cet article procède à l'insertion dans le code des postes et des communications électroniques d'un nouvel article L. 33-10-1, relatif au statut de « zone fibrée ».

Ce faisant, il reprend certaines des orientations formulées par M. Paul Champsaur dans son rapport sur la transition vers les réseaux à très haut débit et l'extinction du réseau de cuivre, remis au Gouvernement en février dernier19(*).

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Outre un amendement rédactionnel des rapporteurs, la commission a préféré n'effectuer, toujours sur proposition des rapporteurs, qu'un renvoi à un décret simple, et non à un décret en Conseil d'Etat, pour préciser les modalités d'application de l'article L. 33-10-1 précité.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale juge satisfaisante la rédaction de cet article qui devrait permettre d'accélérer le déploiement du très haut débit fixe sur l'ensemble du territoire.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 bis (art. L. 11-5-1-1, L. 111-5-1-2, L. 111-6-2-4 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Équipement en fibre optique des maisons individuelles et des lotissements neufs

Objet : cet article vise à rendre obligatoire l'équipement en fibre optique des maisons individuelles neuves et des lotissements neufs.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Outre un amendement rédactionnel en commission spéciale et un amendement de précision en séance publique, le Sénat avait adopté, à l'initiative de notre collègue Bruno Sido, un amendement insérant un nouvel article L. 11-6-2-4 au sein du code de la construction et de l'habitation.

Cet article étend l'obligation d'équipement en fibre optique à tous les immeubles collectifs existants dès lors que sont engagés des travaux soumis à permis de construire.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En commission spéciale, les députés ont adopté quatre amendements des rapporteurs. Outre deux de nature rédactionnelle, un troisième tend à décodifier des dispositions portant sur les voiries, que le texte insérait dans le code de la construction et de l'habitation, qui ne traite que des constructions.

Enfin, un dernier amendement vise à restreindre l'obligation d'équipement en lignes de communication à très haut débit pour les copropriétaires d'un immeuble faisant l'objet d'un permis de construire, aux cas où le coût des travaux d'équipement ne serait pas disproportionné par rapport à ceux visés par le permis.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale approuve le critère restrictif ajouté par l'Assemblée nationale à cet article, qui permettra d'éviter l'équipement systématique de tout immeuble faisant l'objet d'un permis de construire, pour ne le rendre obligatoire que si les travaux requis sont proportionnés à ceux motivant la demande de permis de construire.

Votre commission spéciale a simplement adopté un amendement rédactionnel (COM-206) de votre rapporteur, qui vise à insérer le dispositif prévu par cet article à l'emplacement adéquat du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 quater (art. L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques) - Actualisation des dispositions relatives aux objectifs de la régulation du secteur des communications électroniques

Objet : cet article additionnel tend à réécrire, en les hiérarchisant, les clarifiant et les distinguant, les objectifs de régulation assignés concomitamment à l'ARCEP et au Gouvernement.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale en commission, réécrit l'article L. 32-1 du code des postes et des télécommunications électroniques, s'agissant des objectifs de régulation du secteur des communications électroniques.

Outre un amendement de coordination présenté par votre rapporteur, votre commission spéciale avait, sur proposition de notre collègue François Commeinhes, adopté un amendement complétant l'objectif de protection des consommateurs assigné au régulateur et au Gouvernement.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En commission spéciale, les députés ont adopté six amendements visant :

- à l'initiative des rapporteurs, à apporter divers aménagements rédactionnels ;

- sur proposition de nos collègues députés Corinne Erhel et François Brottes, à revenir à la rédaction de l'Assemblée nationale s'agissant de l'objectif de protection des consommateurs assigné à l'ARCEP, au motif que la rédaction du Sénat complexifierait la rédaction de la nouvelle version de l'article L. 32-1 du code des postes et communications électroniques ;

- sur proposition des mêmes auteurs, précisée par un amendement rédactionnel des rapporteurs, à permettre à l'ARCEP d'être saisie par le Gouvernement, pour avis, sur toute question relevant de sa compétence et ainsi de renforcer la coopération entre l'Autorité et le Gouvernement.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale approuve l'équilibre global de cet article, ainsi que l'ajout réalisé par l'Assemblée nationale concernant la saisine pour avis de l'ARCEP.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 quinquies A (art. L. 33-1 et L. 130 du code des postes et des communications électroniques) - Déclaration d'office par l'ARCEP du statut d'opérateur

Objet : cet article autorise l'ARCEP à déclarer d'office le statut d'opérateur.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative des rapporteurs, cet article complète l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques, en vue de permettre à l'ARCEP de procéder elle-même à la qualification de l'activité des opérateurs, sous le contrôle du juge.

Votre commission spéciale avait adopté un amendement de votre rapporteur précisant sous quelle formation l'autorité devait se réunir en vue de déclarer d'office le statut d'opérateur.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Les députés ont adopté un amendement de cohérence rédactionnelle proposé par les rapporteurs.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 septies A (art. L. 36-8 du code des postes et des communications électroniques) - Reconnaissance aux collectivités de la qualité de partie dans certaines procédures de règlement des différends devant l'ARCEP et certaines juridictions

Objet : cet article reconnaît aux collectivités la qualité de partie devant l'ARCEP et les juridictions compétentes pour le règlement de différends mettant en cause l'opérateur auquel elles ont concédé leur réseau d'initiative publique (RIP) et un opérateur tiers.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative des rapporteurs, cet article avait fait l'objet, par votre commission spéciale, de deux amendements de votre rapporteur : l'un rédactionnel et l'autre modifiant l'article L. 36-8 du code des postes et des communications électroniques afin de conforter les pouvoirs de l'ARCEP.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de précision.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Sur proposition des rapporteurs, les députés ont, en commission spéciale, supprimé la disposition insérée par le Sénat permettant au président de l'ARCEP de former un pourvoi en cassation, dans le cas où la Cour d'appel de Paris a pris un arrêt ayant annulé ou réformé une décision de l'autorité.

L'Assemblée nationale a estimé qu'il n'était pas pertinent que l'Autorité puisse former un pourvoi en cassation, n'étant pas directement mise en cause, seules les parties - des entreprises privées - devant y être autorisées. Le président de l'ARCEP pourra seulement produire des observations à l'occasion d'un pourvoi en cassation.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 septies C (art. L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales) - Publication par l'ARCEP de lignes directrices portant sur les conditions tarifaires d'accès aux infrastructures et réseaux à très haut débit

Objet : cet article confie à l'ARCEP la mission d'édicter des lignes directrices pour la fixation des tarifs d'accès aux RIP.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative des rapporteurs, cet article avait été, à l'initiative du Gouvernement, complètement réécrit en séance publique au Sénat.

Le I ajoute un VI à l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, qui ouvre aux collectivités et à leurs groupements la possibilité d'intervenir dans le domaine des communications électroniques afin de pallier un éventuel déficit d'offres privées sur leurs territoires.

Le II prévoit simplement que les premières lignes directrices édictées par l'ARCEP seront rendues publiques dans les quatre mois suivant la promulgation de la loi, et non plus dans les six mois.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

L'Assemblée nationale est, en commission spéciale, revenue sur la disposition introduite par le Sénat visant à préciser les conditions dans lesquelles l'ARCEP émettra un avis sur les tarifs d'accès aux RIP envisagés par les collectivités territoriales. Dès lors que l'ARCEP estime que les conditions tarifaires d'accès au réseau proposées par les collectivités soulèvent des difficultés, elle doit émettre un avis, qu'elle pourra ou non décider de rendre public.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale ne voit pas d'obstacle particulier aux modulations du texte introduites par l'Assemblée nationale à cet article. Sa rédaction a en effet trouvé un point d'équilibre entre compétence liée et marge d'appréciation dans l'exercice par l'ARCEP du nouveau pouvoir qui lui est conféré.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 septies DA (art. L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques) - Définition des points atypiques en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques

Objet : cet article tend à préciser la définition des points atypiques en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance publique au Sénat à l'initiative du Gouvernement, cet article vise à clarifier la définition des points atypiques proposée par la loi du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques.

Il précise en ce sens que les points atypiques ne pourront être constatés que dans les lieux « destinés à un usage impliquant une présence prolongée du public » et permet à l'agence nationale des fréquences (ANFR) de prendre également en compte des critères techniques pour faire évoluer la définition de l'atypisme.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En commission spéciale, les députés ont adopté :

- un amendement de notre collègue député Lionel Tardy, sous-amendé par le groupe Écologiste, indiquant que le décret d'application prévu à l'article L. 34-9-1 du code des postes et communications électroniques sur l'exposition aux champs électromagnétiques définit les modalités d'application de l'objectif de sobriété, en ce qui concerne les établissements accueillant des personnes vulnérables ;

- et un amendement de notre collègue député François Brottes, président de la commission, et des rapporteurs précisant la définition des points atypiques en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-221) de votre rapporteur visant à clarifier les critères qui doivent présider à la caractérisation des points atypiques par l'ANFR, de façon à éviter la prolifération des règles d'interprétation propres à susciter des contentieux.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 septies DB (art. L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques) - Consultation de la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle en vue de la réaffectation de la bande des 700 MHz

Objet : cet article, supprimé par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, tend à prévoir la consultation de la Commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle (CMDA) en vue de la réaffectation de la bande des 700 MHz.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance au Sénat à l'initiative de notre collègue Bruno Retailleau, cet article exige de prendre l'avis de la CMDA dans le cadre de la réaffectation vers les services mobiles de la bande de fréquences dite « des 700 MHz » (694-790 MHz) actuellement utilisée pour la diffusion de services audiovisuels par la télévision numérique terrestre (TNT), afin que le Parlement soit ainsi associé aux grandes orientations prises en matière de gestion des fréquences.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Les députés ont supprimé cet article, aux motifs qu'une telle consultation pourrait retarder la libération et la réaffectation de cette bande, alors que la CMDA a d'ores et déjà été saisie. En outre, une proposition de loi n° 2822 relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre, déposée par le groupe socialiste à l'Assemblée nationale le 28 mai dernier, tend précisément à encadrer cette réaffectation.

III - La position de votre commission

La proposition de loi n° 2882 précitée, que le Sénat examinera le 22 juillet 2015 en séance publique, devrait en effet permettre de répondre aux attentes de l'auteur de l'amendement ayant abouti à cet article, qu'il n'est donc pas nécessaire de rétablir.

Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.

Article 33 septies DC (art. L.5232-1-1 et L.5232-1-2 du code de la santé publique) - Clarification des dispositions relatives à la publicité pour les téléphones mobiles

Objet : cet article vise à préciser l'encadrement de la publicité pour les téléphones mobiles.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance publique au Sénat à l'initiative de notre collègue Bruno Sido, cet article tend à clarifier les dispositions imposant la mention d'une oreillette dans les publicités pour téléphone mobile, issues de la loi du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission spéciale a supprimé, sur proposition de notre collègue député Laurence Abeille et des membres du groupe Écologiste, le troisième alinéa de l'article et décidé de revenir ainsi sur ce point à la rédaction initiale de la loi du 9 février 2015 précitée.

Elle a jugé que l'apport du Sénat complexifiait la rédaction et restreignait le champ d'application du dispositif. L'objectif était, selon l'auteur de l'amendement, de recommander l'utilisation d'un kit main-libres pour toute publicité qui fait la promotion de l'usage d'un téléphone, que ce soit une publicité pour un téléphone ou pour un forfait téléphonique, sans donc restreindre ce dispositif uniquement à la promotion directe d'un téléphone. En effet, cela écarterait du dispositif les autres publicités comme celles faisant la promotion d'un opérateur de téléphonie.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale n'est pas opposée à ce que l'obligation de promouvoir l'usage d'un kit main-libres soit aussi large que possible, par cohérence avec les recommandations de l'Agence nationale de sécurité de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) à ce sujet.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 septies D (art. 52-1 et 52-2 [nouveaux] de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 ; art. 119-1 et 119-2 [nouveaux] de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ; art. L. 34-8-5 [nouveau], L. 35-1, L. 35-2, L. 35-2-1, L. 35-4, L. 36-6, L. 36-7 et L. 36-10 du code des postes et des communications électroniques) - Obligation de couverture dans les zones « blanches » et « grises » de téléphonie

Objet : cet article met en place un dispositif visant à assurer une meilleure couverture des zones « blanches » et « grises » de téléphonie mobile.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Le Sénat avait introduit cet article en commission spéciale, en adoptant un amendement de notre collègue Jacques Mézard visant à améliorer la couverture des zones blanches du territoire.

Le Gouvernement avait déposé en séance publique un amendement de réécriture globale de cet article mettant en oeuvre les décisions du comité interministériel aux ruralités (CIR) du 13 mars dernier.

Complétant notamment le chapitre Ier du titre V de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, relatif à la couverture du territoire par les services numériques, par l'ajout de deux articles 52-1 et 52-2, il se donne pour objectif de couvrir en services mobiles les zones actuellement non desservies.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Outre six amendements rédactionnels des rapporteurs, la commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement, sous-amendé par nos collègues députés Corinne Erhel et François Brottes, visant à :

- renforcer le dispositif prévu par le présent article en donnant la possibilité aux opérateurs de couvrir les zones blanches de la téléphonie mobile en services mobiles de troisième génération, là où ils n'ont actuellement qu'une obligation de couverture en service de téléphonie mobile de deuxième génération ;

- renforcer les pouvoirs du régulateur relativement à la mesure de la couverture et de la qualité de service des opérateurs, ainsi qu'à leur traitement et leur certification, afin de s'assurer que les engagements pris par ces derniers seront bien respectés, et permettre le financement de ces enquêtes par desdits opérateurs.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale a souhaité, à l'initiative de votre rapporteur, enrichir ou préciser cet article sur plusieurs points. Elle a ainsi adopté :

- un amendement (COM-207) obligeant les opérateurs mutualisant leurs installations de réseau à partager équitablement les coûts y affairant ;

- un amendement (COM-208) prévoyant la révision par l'ARCEP des autorisations d'utilisation de fréquences des opérateurs pour y incorporer, en tant qu'obligations, les engagements qu'ils auront pris individuellement dans les conventions qu'ils doivent conclure pour la mise en oeuvre du dispositif d'amélioration de la couverture en téléphonie mobile dans les zones rurales ;

- un amendement (COM-209) donnant la possibilité à l'ARCEP de mettre un opérateur en demeure, en amont de l`échéance prévue, de respecter ses obligations de couverture mobile, dès lors qu'elle estime qu'elles pourraient ne pas être respectées à l'échéance.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 septies (art. 20 et 23 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques) - Conditions d'application des règles encadrant l'achat d'espace publicitaire à la publicité sur internet

Objet : Cet article vise à préciser les conditions d'application à la publicité sur internet des règles de transparence applicables en matière d'achat d'espaces publicitaires.

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, à l'initiative de notre collègue député François Brottes, président de la commission spéciale chargée d'examiner le présent projet de loi et président de la commission des affaires économiques, l'article 33 septies vise à réaffirmer que les règles régissant l'achat d'espaces publicitaires par un intermédiaire au profit d'un annonceur, dans le cadre d'un contrat écrit, s'appliquent « sur quelque support que ce soit », c'est-à-dire y compris à la publicité sur internet, en précisant que les obligations de compte rendu vis-à-vis de l'annonceur prévues par la loi peuvent être adaptées, pour tenir compte des particularités techniques de la publicité sur internet.

Ces règles sont issues de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ».

Approuvant cette disposition en première lecture, le Sénat, en séance publique, avait toutefois souhaité y apporter une modification de cohérence rédactionnelle, sans en modifier le fond.

Aussi est-ce à tort que notre collègue François Brottes a indiqué, en réunion de commission en nouvelle lecture, à l'appui du rétablissement de la rédaction de première lecture que votre rapporteur avait estimée perfectible, que : « Vous vous souvenez que nous avions adopté une disposition qui visait à inclure le secteur du numérique dans la « loi Sapin », en matière d'annonceurs et de publicité, tout en considérant que la concertation devait se poursuivre et que les modalités d'application seraient définies par décret. Il se trouve que le Sénat a supprimé cette partie. »

Dans un souci de clarté et de cohérence rédactionnelle, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement (COM-281) pour reprendre la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, précisant que « les obligations de compte rendu peuvent être adaptées par décret en cas de diffusion du message publicitaire par voie de communications électroniques », plutôt que « dans les secteurs de la publicité digitale, les modalités d'application des obligations de compte rendu définies aux premier et troisième alinéas du présent article sont précisées par décret en Conseil d'État ». En effet, la notion de publicité digitale n'existe pas en droit et n'est définie dans aucun texte et l'intervention d'un décret simple est suffisante, plutôt que d'un décret en Conseil d'État. Il appartiendra au Gouvernement d'organiser la concertation nécessaire en vue de la rédaction de ce décret. Enfin, il s'agit d'ouvrir une simple faculté d'adaptation au Gouvernement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 octies AA (art. 3-1 et 34-4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Clarification des règles applicables en matière de numérotation des chaînes de télévision

Objet : cet article modifie le régime de numérotation des chaînes de télévision.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance publique au Sénat, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Leleux, cet article modifie la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite loi « Léotard », en vue de réviser les règles applicables en matière de numérotation des chaînes de télévision.

Il prévoit à cet effet que la numérotation logique devra être nécessairement proposée dans l'offre des distributeurs, tout en permettant que soit offerte à l'usager la faculté, à tout moment et de manière réversible, d'opter pour une organisation proposée par le distributeur de services, notamment par thématiques de chaînes.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En commission spéciale, les députés ont adopté trois amendements des rapporteurs visant respectivement à :

- supprimer du dispositif prévu par le présent article la référence aux services locaux de télévision. Les auteurs de l'amendement ont jugé que les débats ne visent que les chaînes nationales et que le référencement des chaînes locales fait déjà l'objet d'un accord de reprise via une mosaïque conclu, en novembre 2014, sous l'égide du conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), entre la Fédération française des télécoms (FFT) et les syndicats de chaînes locales ;

- circonscrire ce dispositif aux seuls distributeurs de services présents sur le territoire métropolitain. Les auteurs de l'amendement ont estimé qu'en imposant à tous les distributeurs, y compris ultra-marins, la reprise de la numérotation des chaînes nationales, la rédaction actuelle créerait deux numérotations différentes dans les départements, régions et collectivités d'outre-mer (DROM-COM), l'une sur le réseau hertzien et l'autre sur les autres réseaux de distribution. Or, cela serait contraire à l'objet même d'une obligation de reprise de la numérotation logique du CSA et nuirait à l'exposition des chaînes de la TNT des DROM-COM ;

- supprimer la disposition imposant aux distributeurs de proposer la numérotation logique définie par le CSA. Du fait que les distributeurs pourront proposer au téléspectateur une numérotation alternative, qui présente « un caractère équitable, transparent, homogène et non discriminatoire », les auteurs de l'amendement ont jugé qu'il n'était pas nécessaire de prévoir un renvoi préalable au CSA, d'autant plus que celui-ci conserve le pouvoir d'arbitrer d'éventuels désaccords en règlement des différends.

Le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, a toutefois rétabli la rédaction du Sénat sur ce dernier point. En conséquence, les modalités de la numérotation logique restent bien fixées par le CSA dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale et transmis au Sénat.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale juge de façon positive les précisions apportées par l'Assemblée nationale sur le périmètre d'application de cet article.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 octies A (art. L. 311-5-1, L. 311-5-2, L. 311-5-3, L. 311-5-4 [nouveaux] du code du tourisme) - Encadrement des relations entre les hôteliers et les plateformes de réservation par Internet

Objet : cet article tend à encadrer les relations commerciales entre les hôteliers et les plateformes de réservation par Internet.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit par votre commission spéciale, à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Lenoir, cet article encadre les rapports commerciaux entre hôteliers et Online Travel Agency (OTAs) à travers l'instauration d'un contrat de mandat, à l'instar de ce qui a été prévu pour les relations entre agences de publicité et annonceurs par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ».

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Si la commission spéciale a adopté cet article sans modification, le texte considéré comme adopté intègre un amendement de notre collègue député Richard Ferrand, rapporteur, précisant que toute clause du contrat établi entre l'hôtelier et la plateforme ayant pour objet ou pour effet de restreindre la liberté tarifaire de l'hôtelier serait privée d'effet car réputée non écrite.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 decies (art. L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques) - Encadrement et régulation de l'activité des moteurs de recherche sur Internet

Objet : cet article tend à réglementer l'activité des moteurs de recherche sur Internet.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Introduit en séance publique au Sénat, à l'initiative de notre collègue Catherine Morin-Desailly, dont l'amendement a été sous-amendé par notre collègue David Assouline, cet article fait peser des obligations de loyauté et de transparence sur les exploitants de moteurs de recherche ayant un effet structurant sur le fonctionnement de l'économie numérique, compte tenu de leur audience.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

À l'initiative des rapporteurs, l'Assemblée nationale a, en commission spéciale, entièrement réécrit cet article en vue de l'élargir aux plateformes et places de marché numériques, et de le rendre compatible avec les exigences du droit européen et du principe de liberté d'entreprendre garanti au niveau constitutionnel.

III - La position de votre commission

Votre commission spéciale a examiné avec intérêt un amendement proposant de revenir à la version initiale de cet article, expurgée de l'obligation faite au moteur de recherche dominant de mettre à disposition de l'utilisateur un moteur de recherche alternatif dont le siège social de la société qui l'exploite est situé sur le territoire national.

Si elle comprend et partage entièrement les préoccupations des auteurs de l'amendement, la commission spéciale s'est interrogée sur la robustesse constitutionnelle du mécanisme, au regard notamment des libertés de commercer et d'entreprendre.

Votre commission spéciale a préféré en rester, au stade de l'examen du texte en commission, à la rédaction issue de l'Assemblée nationale, qui a l'avantage de n'être pas fragile juridiquement a priori, au détriment toutefois de l'efficacité du dispositif, bien moindre que dans sa version originelle.

Votre rapporteur se propose cependant, d'ici la séance publique, de travailler à l'amélioration de la rédaction actuelle, en précisant le dispositif sur deux points visant :

- à le recentrer sur des moteurs de recherche en situation de position dominante, et non à tous les moteurs de recherche existants ;

- à renforcer les sanctions, qui sont en l'état trop peu dissuasives au vu de l'importance des sociétés visées.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.


* 18 Rapport « Démocratie environnementale : débattre et décider », 3 juin 2015 (Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental, présidée par Alain Richard).

* 19 Rapport de la mission sur la transition vers les réseaux à très haut débit et l'extinction du réseau de cuivre, remis par M. Paul Champsaur au Gouvernement le 19 février 2015.