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Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense

24 juin 2015 : Programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ( rapport - première lecture )

II. L'ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION ET LES MESURES NOUVELLES PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI

Prenant acte des insuffisances de la LPM du 18 décembre 2013 compte tenu des enjeux du nouveau contexte stratégique et sécuritaire, le présent projet de loi procède à une double série d'actualisations de cette programmation. D'une part, il renforce les moyens alloués à la défense, en termes de budget, d'effectifs et de capacités. D'autre part, il révise plusieurs paradigmes de notre outil de défense, visant la protection intérieure, la réserve opérationnelle, le lien entre l'armée et la Nation et le droit d'association professionnelle des militaires.

A. DES MOYENS RENFORCÉS

1. Un budget augmenté et enfin sécurisé

La trajectoire financière de la programmation militaire, pour les années 2015 à 2019, est actualisée par le présent projet de loi, en son article 2, sur un double plan.

D'une part, les ressources de la défense sont augmentées de 3,8 milliards d'euros, au total, entre 2016 et 2019, à raison d'abondements à hauteur de 600 millions d'euros en 2016, 700 millions en 2017, 1 milliard en 2018 et 1,5 milliard en 2019. L'effort en faveur de la défense s'élèvera ainsi, au total, à 162,41 milliards d'euros courants sur la période 2015-2019, contre 158,61 milliards selon les prévisions initiales inscrites dans la LPM. Cette mesure apparaît comme une nécessité dans le contexte stratégique et sécuritaire actuel, tel qu'il résulte des évolutions observées depuis le vote de la LPM, et compte tenu notamment de la décision de limiter les réductions d'effectifs qu'a prise le Président de la République à l'issue du conseil de défense du 29 avril dernier.

D'autre part, l'essentiel de ces ressources est « re-budgétisé » dès 2015, donc sécurisé, les recettes exceptionnelles (REX) de la défense, de nature non-budgétaire, se trouvant désormais limitées aux produits de cessions de biens immobiliers et de matériels militaires, pour un total de 930 millions d'euros sur la période 2015-2019 (soit 0,6 % du total du budget de la défense pour cette période, contre 3,5 % dans la programmation initiale pour la période 2014-2019). Cette décision constitue un motif de satisfaction pour votre commission, qui dès l'examen du projet de LPM, en 2013, avait introduit une clause de sauvegarde5(*) visant en substance à garantir que, si les REX prévues venaient à faire défaut, d'autres ressources devraient venir les compenser, et qui n'avait eu de cesse, notamment à la suite de ses contrôles « sur pièces et sur place » de 2014 et 20156(*), de mettre en garde contre la fragilité d'un budget de la défense reposant pour une part substantielle sur une prévision de recettes de cession de fréquences hertziennes dont le calendrier d'encaissement, voire le montant, s'avérait incertain.

La nouvelle trajectoire financière de la programmation militaire pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros)

Source : ministère de la défense

a) Une majoration de 3,8 milliards d'euros d'ici à 2019
(1) Une hausse concentrée sur la fin de la programmation et le financement des effectifs

L'actualisation du volet financier de la LPM à laquelle procède le présent projet de loi, en augmentant de 3,8 milliards d'euros les ressources de la défense prévues entre 2016 et 2019 - portant ainsi ces ressources à un total de 162,41 milliards d'euros sur la période restant à courir jusqu'à 2019, contre 158,61 milliards selon les prévisions de la LPM de 2013 -, marque une hausse globale de 2,4 % par rapport au budget prévisionnel initial. Les plus fortes hausses annuelles, en volume et en proportion, sont toutefois concentrées sur des deux dernières années de la programmation (+ 3,1 % en 2018 et + 4,6 % en 2019).

Actualisation de la programmation du budget de la défense pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros courants)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2015-2019

LPM initiale

31,38

31,38

31,56

31,77

32,52

158,61

Actualisation

31,38

32,26

32,26

32,77

34,02

162,41

Variation

en volume

0

+ 0,6

+ 0,7

+ 1,0

+ 1,5

+ 3,8

en proportion

0

+ 1,9 %

+ 2,2 %

+ 3,1 %

+ 4,6 %

+ 2,4 %

Source : LPM 2014-2019 et présent projet de loi

Cette augmentation des ressources de la défense, d'après l'étude d'impact du présent projet de loi, sera financée au moyen de redéploiements sur les autres dépenses de l'Etat, c'est-à-dire à enveloppe budgétaire globale des missions de l'État inchangée par rapport aux prévisions de la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour 2014-2019, telle qu'elles ont été actualisées dans le programme de stabilité pour 2015-2018 transmis par le Gouvernement à la Commission européenne en avril 2015.

On notera que cette majoration de notre budget de défense s'inscrit dans un mouvement européen convergent de hausse des budgets militaires, dans lequel s'inscrit désormais la France avec le présent projet de loi.

Certes, l'effort de défense cumulé des États de l'Union européenne a continué de baisser en 2014 (- 1,58 %) ; il ne représente plus en moyenne que 1,23 % du PIB de la zone. Certes encore, la revue quinquennale de la politique de sécurité et de défense dans laquelle vient de se lancer le Royaume-Uni devrait déboucher, à la suite des annonces du gouvernement britannique, sur une nouvelle baisse de son budget de défense, qui a déjà fait l'objet d'un amoindrissement de l'ordre de 10 % pendant la législature 2010-2015 ; dès cette année, il est vraisemblable que ce pays consacre moins de 2 % de son PIB pour la défense. Toutefois, entre 2013 et 2014, onze États de l'Union européenne ont augmenté leur budget de défense (Autriche, Belgique, Danemark, Estonie, Lettonie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Suède) et, de même, l'Allemagne a annoncé une hausse significative de son budget militaire en 2016.

Un mouvement européen de hausse des budgets militaires

Depuis le début de la crise ukrainienne et l'augmentation des tensions avec la Russie, plusieurs États européens frontaliers de l'Ukraine et de la Russie ont amorcé un renforcement marqué de leur effort de défense. En 2014, la Roumanie a augmenté de 15,13 % son budget de défense ; l'Estonie l'a augmenté de 7,09 % et la Pologne de 14,33 %, portant son budget à 6,12 milliards d'euros. La Pologne consacrera au moins 2 % de son PIB à la défense en 2016 et investira 33,6 milliards d'euros supplémentaires sur dix ans, d'après les dernières annonces d'Ewa Kopacz, Premier ministre, début mars 2015.

Après plusieurs incidents en mer Baltique, certains États scandinaves ont affiché à leur tour la volonté d'affermir leur effort de défense. Dès 2014, le Danemark et la Suède ont ainsi augmenté de 1,65 % et 7,18 % leur budget de défense. Le Danemark a depuis adopté une loi de programmation militaire prévoyant une hausse continue jusqu'en 2017. Pour sa part, le ministre de la défense suédois, Peter Hultqvist, a rappelé en mars 2015 l'engagement de la Suède à investir 700 millions d'euros supplémentaires sur cinq ans.

De leur côté, les Pays-Bas ont augmenté leur budget de 2,6 % en 2014, une tendance confirmée dans le budget 2015 à la suite de la destruction du vol MH17 en Ukraine ayant provoqué la mort de 193 Néerlandais.

Cette dynamique s'étend aujourd'hui à de nouveaux États. L'Allemagne, qui affichait jusque très récemment une volonté déflationniste, a annoncé en mars dernier une hausse substantielle de son effort de défense à court et moyen termes. Dès 2016, la Ré dépensera 1,2 milliards d'euros supplémentaires (pensions comprises). Cette hausse soutiendra l'objectif d'augmenter de 6,2 % le budget de la défense en cinq ans.

Source : ministère de la défense

Les moyens supplémentaires ouverts par le présent projet de loi sont destinés à financer, entre 2016 et 2019 :

- en premier lieu, à hauteur de 2,8 milliards d'euros (soit près des trois quarts de l'augmentation des ressources de la défense), la masse salariale (2,4 milliards d'euros) et les dépenses de fonctionnement (400 millions) impliquées, pour l'essentiel, par le maintien d'effectifs du ministère de la défense prévu par le présent projet de loi ;

- en second lieu, pour le montant global d'un milliard d'euros, un double effort en matière d'équipement des forces, visant l'entretien programmé des matériels (EPM) et les opérations d'armement, qui bénéficieront l'un et l'autre d'un abondement de 500 millions d'euros.

Affectation des ressources supplémentaires de la défense pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros)

   

Montant

Part du total

Effectifs

masse salariale (titre 2)

2,4

63,2 %

73,6 %

fonctionnement (hors-titre 2)

0,4

10,4 %

Équipement

Entretien programmé des matériels

0,5

13,2 %

26,4 %

Opérations d'armement

0,5

13,2%

Total

3,8

100,0 %

Source : présent projet de loi

Actualisation de la programmation du budget de la défense par agrégat

Source : ministère de la défense

(a) En ce qui concerne les effectifs

Les 2,8 milliards d'euros supplémentaires, par rapport aux prévisions de la LPM initiale, ouverts au titre des effectifs - dont 2,4 milliards d'euros pour la masse salariale et 400 millions pour le fonctionnement afférent - visent à permettre de couvrir, principalement, les dépenses induites par la moindre déflation (cf. infra). Il s'agit ainsi de financer le nouveau contrat de « protection » des armées, c'est-à-dire la capacité des forces terrestres à déployer sur le territoire national 7 000 hommes dans la durée et jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois.

L'augmentation intègre également les besoins de financement de la montée en puissance de la réserve opérationnelle promue par le présent projet de loi (article 13) : en ce domaine, l'objectif de progression de l'effectif (40 000 hommes à terme, contre 27 700 en 2014) et de l'activité (30 jours par an en moyenne, contre 24 actuellement) requiert une majoration des crédits de solde à hauteur de 75 millions d'euros sur la période 2016-2019. Enfin, l'expérimentation du service militaire volontaire (SMV) introduit par le présent projet (articles 17 et 18), pour une durée de deux ans à compter du 1er septembre 2015, fait l'objet d'une prévision de dépenses à hauteur de 35 millions d'euros sur la période.

(b) En ce qui concerne l'équipement

Le milliard d'euros supplémentaire affecté à l'équipement des forces recouvre d'abord une enveloppe de 500 millions d'euros au profit de l'entretien programmé des matériels (EPM). Cet abondement tend à permettre la régénération de matériels soumis à de fortes pressions lors de leur utilisation en opérations extérieures.

Les autres 500 millions d'euros nouveaux seront employés au financement d'opérations d'armement. Mais celles-ci bénéficieront également de l'affectation de l'intégralité de l'économie réalisée par le ministère de la défense du fait de l'évolution des indices économiques.

(2) L'affectation aux opérations d'armement d'un milliard d'euros supplémentaire dégagé par l'évolution favorable des prix

À la majoration de 3,8 milliards d'euros du budget de la défense inscrite dans le présent projet de loi s'ajoute en effet une marge de financement nouvelle, qui résulte de l'économie entraînée par l'évolution favorable des indices économiques - prix du pétrole, prix de certains marchés de fourniture, cours de la monnaie - constatée depuis l'adoption de la LPM du 18 décembre 2013, à hauteur d'un milliard d'euros7(*). Le Gouvernement a fait le choix d'affecter ce gain de pouvoir d'achat de la mission « Défense » à l'équipement des forces. Celui-ci bénéficiera ainsi, au total, d'un abondement budgétaire de 1,5 milliard d'euros par rapport aux prévisions initiales :

- 500 millions d'euros de crédits nouveaux introduits dans la programmation, comme indiqué ci-dessus, par le présent projet de loi ;

- un milliard d'euros dégagés par réaffectation des crédits économisés grâce au faible niveau d'inflation constaté depuis décembre 2013.

De ce fait, la dotation consacrée à l'équipement militaire s'élèvera à 87,7 milliards d'euros entre 2015 et 2019, contre une prévision initiale de 85,2 milliards, soit une augmentation de près de 3 %. Pour chaque année de la programmation, cette dotation représente désormais en moyenne 17,55 milliards d'euros, contre 17,1 milliards selon la programmation initiale.

Budget de l'équipement des forces actualisé pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total 2015-2016

Nouveaux crédits

0

0

0

0,118

0,382

0,5

Redéploiement

0

0,229

0,286

0,220

0,265

1

Total pour l'agrégat « Équipement »

16,66

16,98

17,28

17,73

19,09

87,74

Source : présent projet de loi et DGA

L'effort pourra ainsi être accentué, conformément aux prévisions du rapport annexé de la LPM modifié par le présent projet de loi, au profit du renseignement, dans le domaine des capacités aériennes - notamment des programmes d'hélicoptères et des capacités de transport aérien tactique -, ainsi qu'au bénéfices des forces terrestres, navales et spéciales (cf. infra).

Affectation des ressources de l'équipement des forces actualisées pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros)

Dissuasion nucléaire

19,7

Équipement conventionnel

- dont programmes à effet majeur

- dont programmes d'environnement et équipements d'accompagnement

41,8

29,0

12,8

Entretien programmé des matériels

18,2

Infrastructures

5,3

Études amont (y compris études relatives aux opérations de dissuasion)

3,6

Source : présent projet de loi

b) Une « re-budgétisation » de l'essentiel des ressources conforme aux positions prises par votre commission dès 2013

L'actualisation du volet financier de la LPM prévue par le présent projet de loi, dans la mesure où elle tend à substituer des crédits budgétaires aux recettes exceptionnelles (REX) qui, jusqu'aux décisions annoncées à l'issue du conseil de défense du 29 avril dernier, étaient supposées provenir, dès 2015, de la cession de fréquences hertziennes - principalement la vente de la bande passante dite des 700 mégahertz (MHz) aux opérateurs de téléphonie mobile - constitue une importante sécurisation budgétaire, sur l'ensemble de la programmation courant jusqu'à 2019. De la sorte, en effet, le rythme d'encaissement et le niveau réel du produit attendu de cette cession ne seront plus susceptible d'affecter les ressources du budget de la défense : comme le signale l'étude d'impact du présent projet de loi, ce produit sera versé au budget général de l'État, au sein duquel il viendra compenser les ouvertures de crédits budgétaires ouverts au profit du budget de la défense.

Le rapport annexé à la LPM, dans sa rédaction modifié par le présent projet de loi, précise que « les crédits budgétaires ouverts en loi de finances initiale pour 2015 sur la mission "Défense" seront complétés dans la plus prochaine loi de finances rectificative par une ouverture de 2,14 Md € en substitution des crédits inscrits en 2015 sur le compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État" ».

Il convient ici de rappeler que la LPM, en 2013, avait prévu que, sur la période 2014-2019, les REX de la défense issues de la cession de cette bande des 700 MHz atteindraient 3,7 milliards d'euros, soit plus de la moitié - 56 % - du total des REX alors programmées.

Programmation initiale des REX de la défense pour 2014-2019

(programmation ajustée des conditions d'entrée, en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Cessions immobilières

0,21

0,23

0,20

0,05

0

0

0,69

Plan d'investissements d'avenir (PIA)

2,00

0

0

0

0

0

2,00

Cessions hertziennes

0

1,55

1,02

0,82

0,23

0,09

3,71

Redevances hertziennes

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,21

Total

2,22

1,80

1,25

0,91

0,28

0,15

6,61

Source : LPM 2014-2019

Ce niveau de REX a été porté par la loi de finances initiale (LFI) pour 2015 à 2,4 milliards d'euros, dont 2,2 milliards devant provenir de la cession de la bande de fréquences des 700 MHz, contre une prévision initiale de la LPM à hauteur de 1,8 milliard de REX, dont 1,6 milliard attendu des cessions de fréquences. Cette majoration de 600 millions d'euros des ressources extra-budgétaires a été opérée en compensation d'une diminution de même montant des crédits budgétaires de la défense, comme prévu pour chacune des années du budget triennal 2015-2017 par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2014-2019.

Budget de la défense pour 2015-2017 avant actualisation

(hors pensions, en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

LPM

LFI

LPM

LPFP

LPM

LPFP

Crédits budgétaires

29,61

29,0

(- 0,6)

30,13

29,52

(- 0,6)

30,65

30,05

(- 0,6)

REX

1,77

2,4

(+ 0,6)

1,25

1,85

(+ 0,6)

0,91

1,51

(+ 0,6)

Total

31,4

31,37

31,56

Source : LPM 2014-2019, LFI 2015 et LPFP 2014-2019

Programmation des REX de la défense pour 2015-2017 avant actualisation

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

Total

Cessions immobilières

0,23

0,20

0,05

0,48

Cessions hertziennes

2,15

1,02

0,82

3,99

Redevances hertziennes

0,02

0,03

0,04

0,09

Origine non précisée

-

0,60

0,60

1,20

Total

2,40

1,85

1,51

5,76

Source : LPM 2014-2019, LFI 2015 et LPFP 2014-2019

Pourtant, dès l'été 2014, les contrôles « sur pièces et sur place » menés par votre commission8(*) avaient établi que les recettes attendues de la cession des fréquences de la bande des 700 MHz ne seraient pas disponibles en 2015 mais, au mieux, en 2016 voire plus tard encore, compte tenu de trois séries d'éléments :

- d'abord, l'avenir de cette bande des 700 MHz, aujourd'hui attribuée aux chaînes de télévision, fera l'objet de la conférence mondiale des radiocommunications prévue en novembre 2015. Il s'avère donc difficile d'envisager une cession des fréquences avant cette réunion, l'opération étant nécessairement liée aux décisions qui seront alors arrêtées ;

- ensuite, une fois la date d'attribution possible à la téléphonie mobile déterminée par la conférence mondiale, le choix de chaque État concerné, y compris celui de la France, restera contraint par le choix des pays frontaliers, compte tenu de possibles effets de brouillage tant que les fréquences concernées seront utilisées, dans ces pays, pour la télévision. Le calendrier des cessions semble donc voué à se distendre d'autant plus que les décisions nationales en la matière seront hétérogènes, comme il est vraisemblable ;

- enfin, dans la conjoncture économique actuelle du secteur, en cours de consolidation, il est généralement estimé que les opérateurs de téléphonie, à court terme, n'ont ni l'appétence, ni les moyens d'investir dans de nouvelles fréquences.

Par surcroît, compte-tenu de l'accroissement de la part relative des REX dans le budget de la défense auquel il a été procédé comme rappelé ci-dessus, pour le budget triennal 2015-2017, il apparaissait douteux que la seule cession de la bande de fréquences des 700 MHz permette de couvrir le besoin, qui s'élevait à 5,2 milliards d'euros au total (montant de REX attendues entre 2015 et 2017 hors cessions immobilières - 480 millions d'euros - et redevances hertziennes - 90 millions).

Certes, dès le mois d'octobre 2014, à l'occasion de l'examen par le Parlement du projet de loi de finances (PLF) pour 2015, le Gouvernement avait annoncé la mise en place de « sociétés de projet » - ou special purpose vehicles (SPV) - destinées à pallier le défaut anticipé des REX devant provenir de la cession de la bande de fréquences des 700 MHz. Ces sociétés de projet, dont la capitalisation devait être assurée au moyen du produit de cessions de participations financières de l'État, auraient racheté à celui-ci ou, le cas échéant, auraient acheté directement auprès de l'industrie des équipements militaires, puis les auraient loués au ministère de la défense.

Au printemps dernier, la constitution de deux SPV avait été annoncée par le Gouvernement, pour l'acquisition et la location, s'agissant du premier véhicule, de trois frégates multi-missions (FREMM) et, s'agissant du second, de quatre avions A400 M. Afin de lever les obstacles que le droit existant aurait présenté pour ce dispositif, le Gouvernement, par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, avait introduit dans le projet de loi, actuellement soumis à l'examen du Parlement, « pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques », l'article 50 A. Celui-ci visait, d'une part, à permettre la cession par l'État, aux futures sociétés de projet, d'équipements militaires restant employés par les armées ; d'autre part, à autoriser ces sociétés à procéder à des opérations de location d'équipement militaire ; enfin, à leur étendre les principes de la continuité du service public de la défense et de l'insaisissabilité des équipements militaires.

Pour les armées, une condition impérative du dispositif était qu'elles puissent conserver la parfaite disponibilité des équipements qui auraient ainsi été mis en location. Malgré les précisions et les assurances données par le Gouvernement, demeurait un certain nombre d'incertitudes ; elles ont conduit la commission spéciale du Sénat chargée de l'examen du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques à supprimer l'article 50 A susmentionné.

C'est dans ce contexte, et alors qu'un nouveau contrôle « sur pièces et sur place » de votre commission avait fait le point sur le dispositif des sociétés de projet envisagé et, à nouveau, mis en exergue les difficultés tenant aux REX prévues pour le budget triennal 2015-2017 de la défense9(*), qu'ont été prises les décisions d'ajustement budgétaire de la LPM que traduit le présent projet de loi, en particulier la substitution de crédits budgétaires aux REX attendues de la cession de fréquences hertziennes. Par suite, le projet des SPV a été abandonné par le Gouvernement.

Votre commission approuve ce choix, qui est à la fois celui de la lisibilité - en renonçant à un dispositif complexe d'« agences » - et de la sécurité - en mettant fin aux aléas que représentait, pour le budget de la défense, les incertitudes attachées au calendrier prévisionnel d'encaissement et au niveau élevé des produits de cessions de fréquences hertziennes initialement programmés au titre de REX. Il convient en outre de souligner que cette révision de la composition des ressources financières de la programmation militaire se trouve opérée conformément à la clause de sauvegarde introduite par votre commission en 2013, à l'article 3 de la LPM, déjà mentionnée - aux termes de laquelle « dans l'hypothèse où le montant [des] recettes exceptionnelles ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants sont affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la [...] programmation, ces ressources seraient intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel ».

Sur la période de la programmation militaire restant à courir jusqu'en 2019, et dès 2015, les ressources de nature non-budgétaire seront ainsi limitées aux produits de cessions de biens immobiliers et de matériels militaires. Ces cessions devraient rapporter, respectivement, 730 millions d'euros entre 2015 et 2019 et 50 millions par an de 2016 à 2019 - soit un total de 930 millions d'euros, représentant 0,6 % du total du budget de la défense pour 2015-2019, contre 3,5 % dans la programmation initiale pour la période 2014-2019.

Néanmoins, par rapport à la prévision de recettes de cessions immobilières inscrite dans la LPM de 2013 - soit 480 millions entre 2015 et 2017 -, le présent projet de loi procède à un quasi doublement de ces REX subsistantes, cessions immobilières et cessions de matériel confondues. En effet, d'une part, il majore la prévision initiale de cessions de 50 millions d'euros en 2016 et de 100 millions en 2017 ; d'autre part, il introduit une prévision de cession nouvelle, à hauteur de 150 millions d'euros, pour chacune des deux dernières années couverte par la programmation.

Prévision actualisée des recettes de cessions affectées au budget de la défense pour 2015-2019

(CP, en milliards d'euros courants)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2015-2019

LPM initiale

0,23

0,20

0,05

0

0

0,48

Actualisation

Total

0,23

0,25

0,15

0,15

0,15

0,93

immobilier

0,23

0,20

0,10

0,10

0,10

0,73

matériels

0

0,05

0,05

0,05

0,05

0,20

Variation

en volume

0

+ 0,05

+ 0,10

+ 0,15

+ 0,15

+ 0,45

en proportion

0

+ 25 %

+ 67 %

n.p.

n.p.

+ 94 %

Source : LPM 2014-2019, présent projet de loi et état-major des armées

2. Des effectifs relativement préservés, mais des réformes qui se poursuivent à rythme soutenu

Afin de répondre au nouveau contexte sécuritaire et au besoin de protection du territoire apparu à la suite des attentats qui se sont produits en janvier 2015, le présent projet de loi procède à une révision des cibles de déflations définies par la LPM 2014-2019, aboutissant à 18 750 « moindres déflations » par rapport à la programmation initiale.

Cet ajustement ne remet pas en cause la problématique de la manoeuvre RH, à la conduite de laquelle d'autres mesures du projet de loi devraient contribuer (adaptation de certains dispositifs d'aide au départ, modernisation du régime d'accès des militaires à la fonction publique). Par ailleurs, la condition du personnel fait l'objet d'une attention renouvelée (prise en compte de certains congés dans la constitution du droit à pension, extension du congé du blessé aux OPINT).

a) Une moindre déflation portant sur 18 750 postes

La LPM de décembre 2013 avait défini un programme ambitieux de réduction d'effectifs portant sur un total de 33 675 équivalents temps plein (ETP) sur la durée de la programmation (2014-2019), dont 10 175 ETP correspondaient au reliquat de la programmation précédente et 23 500 ETP constituaient de nouvelles déflations, à réaliser selon le cadencement suivant :

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2014-2019

Déflation LPM 2014-2019

 

-5 000

-7 500

-7 500

-3 500

 

-23 500

Créations de postes au titre des réformes précédentes

   

+ 103

+ 103

   

+206

Déflation résiduelle au titre des réformes précédentes

-7 881

-2 500

       

-10 381

Déflation totale

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

Cette déflation visait à permettre une meilleure maîtrise de la masse salariale. Elle avait vocation à porter en priorité sur le soutien et l'environnement, afin de préserver les forces opérationnelles, et devait s'accompagner d'un rééquilibrage des effectifs au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels.

La cible fixée pour la première année d'exécution (7 881 déflations) a été atteinte et même dépassée (8 007 déflations réalisées en 2014, soit 126 de plus que prévu).

Toutefois, la dégradation du contexte sécuritaire, les menaces qui pèsent sur le territoire national et l'importance des forces déployées, tant à l'intérieur, avec l'opération Sentinelle qui mobilise 7 000 hommes en permanence, qu'à l'extérieur où près de 8 000 hommes assurent la « défense de l'avant », rendent nécessaire une révision à la baisse des objectifs de déflation.

Le projet de loi propose en conséquence de diminuer de 18 750 ETP le nombre de déflations à réaliser, qui ne seraient plus que de 14 925 ETP sur la période 2014-2019 au lieu des 33 675 ETP initialement prévus.

Compte tenu des 8 007 déflations effectivement réalisées en 2014, l'effort sur la période 2015-2019 ne porterait plus que sur 6 918 ETP, répartis comme suit :

2015

2016

2017

2018

2019

Total

0

+2300

-2600

-2800

-3818

-6918

Les 18 750 « moindres déflations » correspondent :

- pour 15 250 ETP à des créations de postes au titre des nouvelles missions du ministère ; ces effectifs seront répartis de la manière suivante :

13 400 serviront à renforcer la mission de protection conformément à la décision du conseil de défense du 29 avril dernier, en permettant le déploiement en permanence de 7 000 hommes10(*) sur le territoire (Sentinelle), ce qui impose en pratique de renforcer la force opérationnelle terrestre (FOT) de 11 000 hommes ; sur les 2 400 restants, une partie servira à assurer le soutien de l'opération Sentinelle et une autre à remplir la mission Cuirasse de protection des installations militaires (qui concerne les trois armées) ;

. près de 900 ETP pour le renseignement et la lutte informatique active, dont 250 découlant des annonces faites par le Premier ministre à la suite des attentats de janvier 2015 ;

. environ 950 ETP devraient être consacrés au soutien à l'exportation (dit « SOUTEX »), notamment dans le cadre de la vente d'avions Rafale à l'Egypte et au Qatar, au renforcement des systèmes d'information et des infrastructures opérationnelles ainsi qu'à la mise en oeuvre de matériels nouveaux. La répartition des créations de postes entre ces différents domaines n'est pas encore arbitrée ;

- pour 3 500 ETP au renoncement à certaines suppressions de postes constituant des déflations « non réalisables » (sur un total de 7 000, ce qui signifie que plus de 3 500 déflations problématiques devront encore être réalisées.

Au final, 95 % de l'allègement des déflations bénéficiera aux forces armées.

Malgré ces « moindres déflations », la manoeuvre RH se poursuit, de même que les déflations. Compte tenu des créations de postes prévues, atteindre la cible de 6 918 déflations nettes sur 2015-2019 suppose en effet de supprimer 22 317 postes sur 2015-2019, comme le montre le tableau suivant :

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2015-2019

Créations de postes

+ 7 500

+6 800

+ 819

+ 218

+ 62

+ 15 399

 

Suppressions de postes

- 7 500

- 4 500

- 3 419

- 3 018

- 3 880

- 22 317

 

Bilan

0

+ 2 300

- 2 600

- 2 800

- 3 818

- 6 918

 

L'essentiel des créations de postes (14 300 sur les 15 399) interviendra en 2015 et 2016, afin de permettre de procéder rapidement aux recrutements nécessaires pour soulager les forces armées sous pression. L'effort à accomplir en matière de réduction des effectifs sera important en 2015 puis plus modéré et bien réparti sur les années suivantes de la programmation.

Il importe néanmoins de rappeler, comme le mentionne le rapport annexé, qu'à l'échéance de l'actuelle loi de programmation, ce sont 63 250 suppressions de postes - hors externalisations - qui auront été réalisées en douze ans, entre 2008 et 2019.

2,8 milliards d'euros (sur les 3,8 milliards d'euros de crédits supplémentaires consacrés à la défense par rapport à la LPM initiale) permettront de financer ces moindres déflations et les coûts de fonctionnement correspondants.

b) Une « manoeuvre RH » confortée

La réduction des cibles de déflation ne remet pas en cause l'existence d'une manoeuvre RH qui se trouve renouvelée par les nouvelles priorités.

Les principales lignes de cette manoeuvre nécessaire à la mise en oeuvre de la LPM demeurent : le maintien d'un flux de départs suffisant, le dépyramidage, la dynamisation du recrutement et le rééquilibrage des effectifs entre personnel civil et personnel militaire.

? L'axe prioritaire de la manoeuvre RH demeure de garantir un flux de départs suffisant, notamment parmi les militaires.

Ces départs sont nécessaires à la fois pour permettre les recrutements et pour dépyramider. L'enjeu n'est pas seulement quantitatif mais aussi qualitatif : il s'agit de permettre à l'institution de se séparer des personnels dont les compétences ne lui servent plus et de recruter des profils correspondant davantage aux besoins actuels.

Plusieurs dispositifs d'incitation au départ ont été prévus par la dernière loi de programmation militaire, les trois premiers étant des mesures dites « conjoncturelles », liées à l'application de cette loi :

o la pension afférente au grade supérieur ou PAGS (article 36 de la LPM), qui sous certaines conditions offre la possibilité aux militaires de quitter l'institution en bénéficiant d'une pension militaire de retraite revalorisée, notamment par la prise en compte, pour son calcul, d'un indice de rémunération du grade supérieur à celui qu'il détient lors de sa radiation des cadres ;

o la promotion fonctionnelle (article 37 de la LPM) qui permet de promouvoir à de nouvelles responsabilités certains militaires (officiers et sous-officiers de carrière) pour une durée limitée en échange de leur engagement à quitter le service au terme de celle-ci ; elle n'emporte aucune conséquence budgétaire puisqu'il s'inscrit dans le cadre des effectifs contingentés par grade ;

o le pécule modulable d'incitation au départ ou PMID (article 38 de la LPM), qui est un capital versé au militaire quittant l'armée (attribué dans la limite d'un contingent annuel) ;

o la disponibilité rénovée (article 39 de la LPM) qui permet, dans la limite d'un contingent annuel, à certains militaires de se reconvertir dans le civil en gardant pendant cinq ans la possibilité de réintégrer leur armée en cas d'échec.

En 2014 ont été attribués 1265 PMID, 545 PAGS et 45 promotions fonctionnelles. Compte tenu de son attractivité et de son moindre coût pour les finances publiques, la PAGS a vocation à se substituer progressivement au PMID.

Deux de ces dispositifs d'incitation font l'objet de mesures d'adaptation dans le présent projet de loi : la PAGS et la promotion fonctionnelle. Dans les deux cas, il s'agit d'élargir les viviers des candidats susceptibles d'y recourir, viviers qui ont eu tendance à s'épuiser du fait de l'utilisation intensive des aides au départ ces dernières années.

La PAGS rencontre le succès attendu mais se caractérise par un nombre réduit de candidats potentiels qui engendre une sélectivité insuffisante, les gestionnaires étant parfois tenus de l'attribuer à des personnels qu'ils auraient besoin de garder, compte tenu de leurs compétences ou de leurs profils.

Il est donc prévu, à l'article 9 du projet de loi, d'en assouplir les conditions d'éligibilité en abaissant de cinq à deux ans la condition d'ancienneté dans le grade requise pour pouvoir y prétendre. En outre, les modalités de gestion des PAGS seraient assouplies grâce à la suppression de leur répartition par corps, qui laissera davantage de marge de manoeuvre aux gestionnaires RH pour les attribuer (jusqu'à présent, il fallait répartir les PAGS entre les corps au niveau de l'arrêté de répartition, ce qui imposait de modifier celui-ci s'il n'y avait pas de candidats dans les corps visés).

La promotion fonctionnelle connaît, quant à elle, un succès plus limité. Cela tient notamment au fait que les promotions fonctionnelles accordées s'imputent sur les contingents annuels par grade, au détriment des promotions classiques, de sorte que les gestionnaires hésitent à les accorder. Les modifications apportées par l'article 10 du projet de loi tendent à en assouplir le régime afin de le rendre plus attractif et souple. Elles consistent, d'une à :

- d'une part, à réduire la condition d'ancienneté requise pour pouvoir prétendre à la promotion fonctionnelle, en prévoyant une condition unique de durée de service de 15 ans (alors qu'elle est actuellement de 27 ans pour les officiers et 17 ans pour les sous-officiers) ;

- d'autre part, d'allonger la durée maximale de la promotion fonctionnelle de 36 à 48 mois, afin que puissent être effectuées sous ce régime des missions de plus longue durée, correspondant mieux aux besoins de certains services comme la Direction générale de l'armement.

Il convient de noter qu'il existe aussi des aides au départ et à la mobilité destinées aux personnels civils, notamment les indemnités de départ volontaire :

l'indemnité de départ volontaire (IDV) attribuée aux fonctionnaires et agents non titulaires de droit public de l'État recrutés pour une durée indéterminée ;

- l'IDV accordée aux personnels ouvriers de l'État (OE) ;

l'IDV pour création ou reprise d'entreprise (IDVCRE) qui peut être attribuée aux ouvriers de l'État quittant l'administration et créant ou reprenant une entreprise privée.

- la prime de restructuration (PRS) versée aux fonctionnaires et agents non titulaires et, le cas échéant, son complément spécifique de restructuration (CSR) ;

- l'indemnité de conversion (IDC) attribuée aux ouvriers de l'État et éventuellement, son complément exceptionnel de restructuration (CER).

Les indemnités de départ volontaire (IDV) du personnel civil constituent un levier essentiel de la manoeuvre RH conduite par le ministère. L'assouplissement des conditions d'octroi 11(*) des IDV depuis 2013 a permis de redynamiser sensiblement cet important levier, particulièrement auprès des ouvriers de l'Etat (près de 90 %).

L'attractivité de cette mesure, soit en moyenne 560 IDV attribuées chaque année, confirme les cibles prévues sur la seconde période de la LPM.

? L'effort de dépyramidage sera poursuivi.

Dans la LPM initiale, il s'agissait d'inverser une tendance à l'augmentation de la proportion d'officiers dans la population militaire, passée de 15,5 % en 2008 à 16,75 % en 2013, sous l'effet notamment de la croissance des besoins en personnels qualifiés dans certaines spécialités, de la réintégration du commandement intégré de l'OTAN, qui a concerné surtout des officiers, et du recul de l'âge de la retraite, qui a eu pour effet de retarder les départs naturels.  

L'article 6.3 du rapport annexé à la LPM prévoyait ainsi une baisse du pourcentage d'officiers de 16,75% à 16 % en fin de programmation. Cela supposait un plan massif de suppression de postes (5 800 postes d'officiers et 11 200 de sous-officiers).

Votre commission avait souligné à plusieurs reprises la grande difficulté de l'exercice pour nos armées.

L'article 5.3 de la version actualisée du rapport annexé ne comporte, quant à lui, plus d'objectif chiffré, seule figurant une référence aux orientations de « Politique RH 2025 », document stratégique du ministère en matière de ressources humaines.

Le maintien d'un objectif chiffré, qui visait à donner un point de repère (et correspondait en pratique au taux d'officiers dans la population militaire en 2010), n'a pas semblé utile. En effet, compte tenu des recrutements prévus dans l'armée de terre, la proportion d'officiers dans la population militaire va baisser mécaniquement au-dessous de ce taux.

L'objectif désormais fixé n'est plus de réduire le nombre d'officiers mais d'inciter au départ dans les grades supérieurs des catégories d'emploi (on parle de dépyramidage infra-catégoriel), l'article 5.3 du rapport annexé ciblant prioritairement les officiers supérieurs, en particulier les colonels et lieutenants-colonels ou assimilés.

Il importe également d'avoir une approche différenciée en fonction des spécificités statutaires de chaque entité (armées, formations et services). En effet, les métiers militaires évoluent et requièrent souvent du personnel qualifié composé d'officiers. C'est le cas dans des corps techniques comme la DGA, mais aussi dans la Marine et l'Armée de l'air.

A cet égard, plusieurs chefs d'état-major ont rappelé lors de leur audition devant la commission que l'objectif de réduction du nombre d'officiers restait difficile à atteindre.

Le recul de l'âge de la retraite (réforme de 2010) ayant tari les départs naturels jusqu'en 2016, la mise en oeuvre de ce volet de la manoeuvre RH passe par :

- une gestion maîtrisée de l'avancement à travers les arrêtés annuels de contingentements des effectifs qui fixent des plafonds par grade et par échelle de solde ;

- l'utilisation des dispositifs d'incitation au départ précités, afin de susciter des sorties anticipées.

La nouvelle trajectoire de déflations des officiers pourrait être la suivante :

Trajectoire ministérielle

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total déflations

Déflation officiers

- 936

- 630

- 50

- 179

- 202

- 303

- 2 300

Déflation totale

- 8 007

+ 0

+ 2 300

- 2 600

- 2 800

- 3 818

- 14 925

Source : ministère de la défense

? Garantir le dynamisme du recrutement est aussi un enjeu important compte tenu de la nécessité de renouveler régulièrement les hommes dans les armées et d'apporter du sang neuf.

Il l'est d'autant plus au regard du besoin massif de militaires, essentiellement des militaires du rang, en 2015 et en 2016, pour renforcer la force opérationnelle terrestre.

La première condition pour procéder au recrutement est, compte tenu des contraintes qui encadrent l'évolution des effectifs sur la programmation, de réaliser les départs prévus.

Plusieurs leviers sont ensuite mobilisés pour dynamiser le recrutement.

Au niveau national, il s'agit des campagnes de communication institutionnelles menées par les armées, en particulier, s'agissant de Sentinelle, par l'Armée de terre.

Dans les unités, les chefs de corps (commandants de régiments) ont reçu comme mission de dynamiser le recrutement local. Dans cette optique, les chaînes de recrutement ont été renforcées.

Une piste pourrait être également d'attirer les recrues en leur proposant au départ des contrats plus courts (deux ans, contre cinq ans en général).

Pour 2015, la réussite de la campagne de recrutement est encore incertaine, compte tenu du fait que cette orientation n'était pas prévue initialement et est intervenue alors que l'année était déjà entamée. Pour 2016, elle sera plus aisée à mettre en oeuvre.

La fidélisation est, en complément du recrutement, un moyen de satisfaire les besoins. Il s'agit de garder les militaires du rang plus longtemps, en renouvelant leurs contrats. Les MDR servent en moyenne durant 6 ans ; l'objectif serait de pouvoir les garder 8 à 9 ans.

 Le ministère de la défense estime pouvoir couvrir ¾ des besoins grâce au recrutement et ¼ par la fidélisation.

? Enfin, il faut évoquer la problématique du rééquilibrage des effectifs entre personnel civil et personnel militaire.

 Sur les 14 925 déflations nettes à réaliser sur la durée de la programmation (y compris les 8 007 déjà réalisées en 2014), 9 400 porteront sur des effectifs militaires (63 %) et 5 500 sur des effectifs civils (37 %).

Il s'agit d'une inflexion de la répartition par rapport à celle qui avait été arrêtée en 2013 (78 % des déflations devaient porter sur les effectifs militaires et 22 % sur les effectifs civils), qui s'explique par la priorité donnée au renforcement des forces de combat.

Pourtant, l'article 6.3 de la nouvelle version du rapport annexé indique ainsi que sur la durée de la présente loi, la répartition des déflations devra veiller, en fonction de leurs missions respectives, à une réduction équitable entre personnel militaire et personnel civil et permettre à chaque catégorie de personnel, dans le cadre de la politique mise en oeuvre par les gestionnaires, de disposer d'une visibilité réelle sur ses perspectives professionnelles.

Il précise également que si les effectifs du personnel civil seront réduits de l'ordre de 5 500 postes, une augmentation de la proportion de personnel de catégorie A et B sera dans le même temps autorisée afin d'apporter les renforts décidés, notamment dans le domaine de la cyber-sécurité, et répondre aux besoins de montée en compétences des employeurs dans certains métiers et dans la durée.

Cette manoeuvre, alliée à la poursuite de l'accroissement de la proportion du personnel civil dans les postes de niveaux I et II, notamment dans les fonctions d'administration et de soutien, en confortera la place et le rôle au sein du ministère de la défense.

Les évolutions d'effectifs des différentes catégories de personnel civil feront l'objet d'un suivi objectif qui permettra d'en assurer la traçabilité et la visibilité

Ainsi, comme l'a indiqué M. Jacques Feytis, directeur des ressources humaines du ministère de la défense, lors de son audition au Sénat, l'objectif de rééquilibrage demeure, mais il faudra trouver de nouvelles façons de le mettre en oeuvre.

c) Un accès à la fonction publique adapté

L'aide au retour des militaires à la vie civile est une obligation pour l'Etat, et la reconversion constitue, dans un contexte de déflation des effectifs dans certains grades, l'une des conditions fondamentales du respect de l'impératif de jeunesse qui détermine l'efficacité de l'action militaire.

L'accès à la fonction publique est l'un des voies privilégiées de reconversion des militaires (de l'ordre de 15 % du nombre total de reconversions).

Dans le droit en vigueur, cinq dispositifs permettent aux militaires d'accéder à des emplois civils dans les trois fonctions publiques.

Trois correspondent à des procédures de droit commun :

- le concours (L. 4139-1 du code de la défense) qui constitue la voie d'accès commune à toute la fonction publique ;

- le détachement (L. 4138-8 et L.4138-9 du code de la défense), qui est une position statutaire dans laquelle le militaire est placé hors de son corps d'origine en continuant à figurer sur la liste d'ancienneté de celui-ci et à bénéficier des droits à l'avancement et à pension de retraite ;

- et le recrutement sur contrat qui représente une part significative des reclassements de militaires.

Deux sont des procédures dérogatoires :

- l'accès par la voie de l'article L. 4139-2 du code de la défense, ouvert, après obtention d'un agrément ministériel, aux militaires comptant plus de dix ans de service et qui permet d'accéder à des postes de catégories A, B et C, après une sélection sur dossier et entretien par l'administration d'accueil (procédure dite de « détachement-intégration » ;

- et la procédure dite des « emplois réservés » (article L. 4139-3 du code de la défense) qui, conformément à l'article L398 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, permet aux militaires - à l'exception des officiers de carrière et des militaires commissionnés12(*) -, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, et aux anciens militaires sous certaines conditions (notamment celle d'être radiés depuis moins de trois ans) d'accéder aux corps et cadres d'emplois des catégories B et C de la fonction publique.

S'agissant des militaires en activité, ils sont placés en position de détachement, avec conservation de leur rémunération, pour suivre le stage préalable à leur titularisation dans le corps ou cadre d'emplois dont relève l'emploi réservé pour lequel ils ont été sélectionnés (article L. 4139-3 du code de la défense).

La mise en oeuvre de ces deux procédures dérogatoires relève de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) en collaboration avec les directions de ressources humaines des armées et services, les administrations relevant de la fonction publique de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière.

Répartition des reclassements dans les trois fonctions publiques selon les différentes procédures en 2014 (hors gendarmes)

Concours (L. 4139-1 du code de la défense)

71

3,32%

Détachement (L.4138-8)

123

5,76%

Recrutement sur contrat

717

33,58%

Détachement-intégration (L.4139-2 du code de la défense)

688

32,22%

Emplois réservés (L.4139-3)

536

25,1%

Total

2 135

100%

Source : ministère de la défense

Ce tableau met en évidence que le recrutement sur contrat et la procédure de l'article L. 4139-2 sont les voies les plus empruntées, suivies par le dispositif des « emplois réservés », le détachement et le concours arrivant loin derrière.

Deux articles du projet de loi visent à adapter les dispositifs d'accès des militaires à la fonction publique pour les rendre plus accessibles.

? L'article 14 procède à des modifications d'ordre technique visant à rendre plus souples et plus attractifs les dispositifs d'accès des militaires à la fonction publique décrits aux articles L.4139-1, L.4139-2, L. 4139-4 et L.4139-14 du code de la défense : amélioration des conditions de classement pour les militaires ne pouvant bénéficier d'un détachement pour effectuer le stage préalable à leur titularisation, prise en compte du temps passé en position de détachement pour le calcul de leurs droits à pension (pour ceux qui peuvent prétendre au détachement), ouverture du dispositif de l'article L.4139-2 aux militaires servant à titre de non-nationaux, c'est-à-dire ceux relevant de la Légion étrangère (sauf en ce qui concerne les emplois dits de souveraineté) notamment.

? L'article 15 vise à généraliser l'accès des militaires aux concours internes des trois fonctions publiques.

Dans le droit en vigueur, les conditions d'accès des militaires aux concours des différentes fonctions publiques sont définies par les statuts particuliers des différents corps qui restreignent voire interdisent aux militaires de se présenter aux concours internes. De fait, seule une minorité de statuts particuliers permet aux militaires de se porter candidats aux concours d'accès des corps et cadres d'emplois qu'ils réglementent.

Ceci explique sans doute le faible succès rencontré par cette voie d'accès à la fonction publique qui a permis 71 reclassements en 2013 sur un total de 2135 (soit 3,32 %).

Il est donc proposé de prendre une mesure législative d'ordre général ayant pour effet de neutraliser les dispositions en vigueur des statuts particuliers et permettre aux militaires de se porter candidats à l'ensemble des concours internes d'accès aux corps et cadres d'emplois civils.

d) Des améliorations ciblées de la condition militaire, notamment pour les blessés

Enfin, le projet de loi comporte plusieurs mesures qui tendent à l'amélioration de la condition des militaires et de leurs familles.

? L'article 11 permet d'améliorer et de sécuriser juridiquement la constitution des droits à pension des militaires. Ainsi, les congés pour convenances personnelles destinés à élever un enfant de moins de huit ans seront pris en compte pour les droits à pension, comme la disponibilité l'ait pour les fonctionnaires civils. En outre, cet article assure des coordinations qui permettent de sécuriser juridiquement la prise en compte de certains congés de maladie ou de reconversion dans la constitution des droits à pension.

? L'article 12 étend l'application du congé du blessé à certaines opérations de sécurité intérieure qui peuvent être assimilées à des actions de guerre, comme l'opération Harpie en Guyane. Le congé du blessé a été créé par une ordonnance en juillet 2014 mais n'est toujours pas en vigueur du fait de l'absence du décret en Conseil d'Etat nécessaire à son application. Votre commission appelle le Gouvernement à adopter ce décret le plus rapidement possible.

? L'article 16, enfin, prévoit une mesure de solidarité en faveur des conjoints de militaires reconnus « grands invalides de guerre », c'est-à-dire dont le taux d'invalidité « en raison de blessures reçues ou de maladies contractées ou aggravées dans le cadre du service au cours des guerres ou des expéditions déclarées campagnes de guerre par l`autorité compétente », dépasse 85 % et qui, de ce fait, se trouvent dans l'incapacité permanente de travailler.

Si ces militaires pourraient théoriquement prétendre aux emplois réservés dans la fonction publique, sur le fondement de l'article L394 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, leur degré d'invalidité les prive en pratique de la possibilité d'en bénéficier. Il est donc légitime d'ouvrir ce droit à leurs conjoints afin qu'ils soient en mesure d'apporter un soutien financier à leurs familles.

Cette mesure devrait contribuer à améliorer la situation matérielle des militaires blessés en opérations extérieures (OPEX).

e) Un effort particulier en matière de renseignement

Un effort particulier est réalisé en matière de renseignement, dans la lignée de l'adoption récente par le Parlement d'un projet de loi sur ce sujet.

La loi relative au renseignement

La loi relative au renseignement adoptée par le Parlement donne un cadre légal, cohérent et complet aux activités des services de renseignement en France en leur permettant, dans certaines conditions et sur autorisation du Premier ministre, d'utiliser des moyens à la hauteur des menaces auxquelles la France est confrontée.

Deux grands axes se dégagent de ce projet de loi :

Renforcer les moyens d'action des services spécialisés de renseignement :

- en transposant dans le domaine de la prévention, des techniques de recueil de renseignement déjà permises dans un cadre judiciaire : balisage de véhicules ou d'objets, sonorisation ou captation d'images dans des lieux privés, captation de données informatiques ;

- en permettant, par un accès encadré aux réseaux des opérateurs de télécommunications, un suivi des individus identifiés comme présentant une menace terroriste ;

- en fixant un cadre juridique aux mesures de surveillance internationale afin d'assurer la protection des intérêts de la France et de sa sécurité.

Garantir le respect des libertés publiques et de la vie privée.

Deux principes guideront la mise en oeuvre d'une technique de surveillance :

-la proportionnalité, au regard des risques d'atteinte au respect de la vie privée, au secret des correspondances et à l'inviolabilité du domicile ;

-la subsidiarité, afin qu'aucune mesure de surveillance ne soit mise en oeuvre si un autre moyen légal moins intrusif peut être employé pour parvenir au même résultat.

Le projet de loi prévoit par ailleurs la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante : la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), appelée à remplacer la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS). Composée de magistrats, d'une personnalité qualifiée pour ses connaissances en matière de communications électroniques et de parlementaires, elle devra formuler, sauf cas d'urgence, un avis avant toute autorisation de mettre en oeuvre une technique de renseignement.

Le texte instaure également un droit de recours devant le Conseil d'État, ouvert à tout citoyen ayant intérêt pour agir. Le Conseil d'État pourra également être saisi par un tiers des membres de la CNCTR lorsqu'elle estimera qu'une autorisation a été accordée irrégulièrement. Il aura le pouvoir d'annuler la décision litigieuse, d'indemniser le requérant, d'ordonner la destruction des données collectées et de saisir le Procureur de la République s'il estime qu'une infraction a été commise.

Le texte renforce également les moyens d'information de la délégation parlementaire au renseignement.

L'application de projet de loi représente un enjeu de taille en matière de ressources humaines et aura des conséquences concrètes non négligeables pour les services de renseignement et pour l'ensemble des organes qui seront désormais associés à la mise en oeuvre de la politique publique du renseignement.

S'agissant des services de renseignement, les créations d'emplois induites par la présentation des demandes d'utilisation des techniques, la traçabilité et la conservation pourraient absorber une partie des postes récemment créés ou dont la création est annoncée alors que ces emplois devraient prioritairement être affectés au recrutement de spécialistes notamment des technologies nouvelles, de linguistes et d'analystes.

S'agissant des services dépendant du ministère de la défense, les documents de présentation de la LPM annoncent un renforcement des effectifs de 900 à 1 000 postes pour la fonction « renseignement » dont une partie ira aux services spécialisés de renseignement par rapport à la LPM initiale. Il est probable que renforcement inclue les 250 créations de postes annoncés par le Premier ministre le 24 janvier 2015 à la suite des attentats terroristes.

L'étendue des missions de la CNCTR par rapport à celles de la CNCIS rend indispensable le renforcement de ses moyens humains et budgétaires. Il est clair qu'elle devra s'appuyer sur une administration d'expertise technique et juridique et qu'elle devra recruter de cadres de haut niveau.

Enfin, l'accroissement des renseignements collectés et la mise en oeuvre d'une traçabilité rigoureuse de l'exécution des techniques de renseignement autorisées entraîneront un besoin en emplois et en moyens budgétaires pour le GIC au sein des services du Premier ministre que l'on peut évaluer à 50 % de ses ressources actuelles. Il s'agit de moyens humains pour concevoir les nouveaux systèmes de bases de données et en assurer le fonctionnement, mais aussi équiper certains appareils déployés sur le terrain de capteurs permettant de contrôler leur utilisation conformément aux règles définies par la loi.

f) Des réformes qui se poursuivent pourtant à rythme soutenu

Il ne faut pas oublier que la transformation continue à concerner toutes les armées, directions et services, et à imposer des efforts importants aux personnels : « Au contact ! » pour l'armée de terre, « Horizon Marine 2025 » pour la marine, « Unis pour faire face » pour l'armée de l'air, « SCA 21 » pour le service du commissariat des armées, « SSA 2020 » pour le service de santé des armées, « projet DRM » pour la direction du renseignement militaire, « Quartz » pour la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense, « SEA 2020 » pour le service des essences des armées, « SIMu 2019 » pour le service interarmées des munitions. Ces projets s'articulent autour de trente-deux chantiers ministériels, destinés en particulier à :

- la rationalisation du soutien, de l'environnement des forces et de nos organisations. Le but est de ne pas fragiliser l'efficacité opérationnelle ;

- la rénovation du modèle de ressources humaines ;

- l'optimisation des structures de commandement symbolisée par le regroupement du ministère à Balard et qui concerne tous les états-majors.

Votre commission est particulièrement consciente des efforts demandés aux personnels de la défense.

(1) Armée de terre : Au contact !

Le Général Bosser, chef d'Etat-major de l'armée de terre, a présenté le 28 mai 2015 le nouveau modèle de l'armée de terre, appelé « Au contact ! ». Il définit une nouvelle architecture d'armée, plus souple et dynamique, organisée autour de 8 piliers : « Force Scorpion », Forces spéciales, commandements spécialisés (renseignement, SIC-Cyber, logistique), maintenance, ressources humaines, aérocombat, formation-entrainement interarmes, territoire national.

Ce modèle permet à l'armée de terre de rééquilibrer sa participation et sa visibilité dans les domaines de la protection, en particulier sur le territoire national, et de la prévention (participation au renforcement de la résilience du pays, contribution aux actions de formation de la jeunesse avec le service militaire volontaire), même si elle reste essentiellement tournée vers l'intervention extérieure.

L'armée de terre sera articulée autour de sept brigades, dont une brigade d'aérocombat et six brigades interarmes densifiées.

Pour les adapter au nouveau contrat opérationnel, notamment la capacité de déployer dans la durée 7 000 hommes, les forces opérationnelles terrestres atteindront en 2016 une capacité opérationnelle de 77 000 hommes, soit un accroissement de 11 000 hommes par rapport à la LPM adoptée en décembre 2013.

Elles disposeront à l'horizon 2025 d'environ 200 chars lourds, 250 chars médians, 2 700 véhicules blindés multi-rôles et de combat, 147 hélicoptères de reconnaissance et d'attaque, 115 hélicoptères de manoeuvre et une trentaine de drones tactiques.

(2) Marine nationale : Horizon Marine 2025

En 2014, l'Amiral Rogel, chef-d'Etat-major de la marine, a présenté le plan stratégique de transformation « Horizon Marine 2025 » destiné à accompagner l'évolution du format capacitaire et conforter l'aptitude à assurer l'ensemble des missions.

Ce plan s'articule autour de quatre piliers : agir en permanence dans les quatre milieux (sur mer, sous la mer, dans les airs et vers la terre) ; bâtir une nouvelle marine plus resserrée et adaptée ; adapter l'organisation de la marine ; être marin pour développer la performance et la combativité des équipages.

La marine mettra en oeuvre une composante sous-marine de quatre sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE) et six sous-marins nucléaires d'attaque (SNA), une composante de surface, une force de guerre des mines et une composante aéronavale. Par ailleurs, des frégates et autres bâtiments contribueront à la protection des espaces maritimes et à la défense des intérêts français en métropole et outre-mer.

(3) Armée de l'air : Unis pour « Faire Face »

Lancé en 2013, le plan stratégique de l'armée de l'air Unis pour « Faire Face » a pour ambition de fixer une feuille de route pour construire une armée de l'air opérationnelle, modernisée, partenaire et portée par ses aviateurs. A l'horizon 2025, l'armée de l'air continuera d'assurer, en permanence, la mise en oeuvre de la composante aéroportée de la dissuasion et la protection de l'espace aérien national et de ses approches. Elle poursuivra sa modernisation pour disposer de flottes d'avions polyvalents disposant de capacités diverses : entrée en premier, appréciation de la situation, interopérabilité, frappe dans la profondeur, transport stratégique et tactique, appui des troupes au sol,...

S'appuyant sur un centre de commandement et de conduite permanent et interopérable avec les alliés, les forces aériennes comprendront notamment 185 avions de chasse, une cinquantaine d'avions de transport tactique, 4 avions de détection et de surveillance, 12 avions ravitailleurs multi-rôles, 12 drones de surveillance, des hélicoptères de manoeuvre, des hélicoptères légers et 8 système sol-air de moyenne portée.

Ce plan stratégique et le présent projet de loi, sous la nouvelle appellation « Formation modernisée et d'entrainement différencié des équipages de chasse » (FOMEDEC), confirment le principe de différenciation de la préparation opérationnelle pour disposer d'un premier cercle de forces employables avec un très haut niveau de réactivité.

(4) Service de santé des armées et service du commissariat des armées

On peut enfin mentionner que le présent projet de loi prend acte des réformes en cours pour le service de santé des armées (« SSA 2020 ») et pour le service du commissariat des armées (« SCA 2021 ») que nos collègues Yves Pozzo di Borgo et Michelle Demessine, rapporteurs du programme 178 de la mission « Défense », ont évoqué lors de leur avis sur le projet de loi de finances pour 2015. En ce qui concerne le SSA, la commission a réalisé un déplacement au Val-de-Grâce le 2 avril 2015 qui a permis à différents responsables du service de présenter la réforme : concentration sur les missions majeures et sur les besoins opérationnels des armées ; ouverture sur le système civil de santé ; simplification de la gouvernance.

3. Des efforts capacitaires ciblés

Dans le domaine des équipements militaires, le présent projet de loi, en modifiant le rapport annexé à la LPM du 18 décembre 2013, opère un certain nombre d'ajustements, mais sans bouleverser les équilibres fondamentaux définis par la LPM à la suite du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. En particulier, cette actualisation ne remet pas en cause :

- le principe de la dissuasion nucléaire, sous la forme de ses deux composantes océanique et aéroportée, et l'importance de l'effort budgétaire qu'elle représente (19,7 milliards d'euros sur la période 2015-2019) ;

- la priorité donnée à la recherche et technologie (R&T), la LPM ayant prévu, en faveur des études amont (y compris les études relatives aux opérations de dissuasion), une dotation de 730 millions d'euros en moyenne annuelle sur la période 2014-2019 ;

- non plus que l'architecture de nos capacités conventionnelles, décomposées en capacités dédiées au renseignement, à la protection du territoire, au commandement, aux forces terrestres, navales et aériennes, enfin aux forces spéciales.

L'objectif du modèle d'armée retenu en 2013 dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale puis dans la LPM reste donc inchangé.

Cependant, l'actualisation s'exerce au profit de nouvelles cibles capacitaires, destinées à répondre aux nouveaux enjeux stratégiques et aux besoins de sécurité accrus qui se sont fait jour depuis 2013. Outre la cyberdéfense - pour laquelle est prévu un recrutement d'au moins 1 000 civils et militaires d'active supplémentaires par rapport à la LPM initiale, ainsi que le renforcement des organisations et des capacités d'analyse et de surveillance du ministère de la défense, afin de suivre l'évolution des pratiques de nos adversaires dans l'espace numérique -, l'aggiornamento capacitaire auquel procède le présent projet de loi vise principalement le renseignement, nos équipements dans le domaine aérien - hélicoptères, avions de combat, transport et ravitaillement -, les forces terrestres et navales et les forces spéciales.

On doit également faire ici mention de l'effort supplémentaire prévu, de façon connexe, en faveur de l'entretien programmé des matériels (EPM).

État des principaux équipements opérationnels de nos armées selon la programmation militaire actualisée

 

Début 2013

Fin 2019

Cohérence
interarmées

Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales (SCCOA).

Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales (SCCOA).

ROEM (1) stratégique et tactique et ROIM spatial et tactique :

- 2 C 160G GABRIEL ;

- 2 satellites HELIOS.

ROEM stratégique et tactique et ROIM spatial et tactique :

- 2 C 160G GABRIEL ;

- 2 satellites MUSIS.

2 systèmes de drones MALE HARFANG + 2 systèmes de drones tactiques.

4 systèmes de drones MALE + 2 systèmes de drones tactiques SDT (14 vecteurs aériens) + avions ISR légers.

Systèmes d'information des armées (SIC 21, SIC F...).

Système d'information des armées (SIA).

Plusieurs systèmes d'information géophysiques (KHEPER, DNG3D...).

Le système d'information géophysique des armées (GEODE 4D).

Communications par satellites souveraines (2 satellites SYRACUSE).

Communications par satellites souveraines (2 satellites SYRACUSE).

Capacité complétée par 2 satellites (SICRAL 2 et ATHENA FIDUS) en partenariat avec l'Italie.

Moyens C2 de niveau MJO (2) (nation-cadre), architecture de communication résiliente, capacité de ciblage, capacité d'opérations spéciales, soutien interarmées, capacité NRBC.

Moyens C2 de niveau SJO (3) (nation-cadre) ou d'état-major de composante de niveau MJO, architecture de communication résiliente, capacité de ciblage, capacité d'opérations spéciales, soutien interarmées, capacité NRBC.

Forces
terrestres

254 chars LECLERC.

200 chars LECLERC à rénover.

256 AMX 10RC + 110 ERC 90.

236 chars médians AMX 10RC (4) + 60 ERC 90.

110 AMX 10P + 440 VBCI.

630 VBCI.

3 200 VAB.

2 190 VAB + 92 VBMR.

157 canons de 155 mm, dont 77 CAESAR + 13 LRU.

77 canons CAESAR + 13 LRU.

186 hélicoptères d'attaque et de reconnaissance (39 TIGRE + 147 GAZELLE).

148 hélicoptères d'attaque et de reconnaissance (67 TIGRE + 81 GAZELLE).

121 hélicoptères de manoeuvre (90 PUMA + 23 COUGAR + 8 CARACAL).

121 hélicoptères de manoeuvre (44 NH 90 + 43 PUMA + 26 COUGAR + 8 CARACAL).

10 000 équipements FELIN.

18 552 équipements FELIN.

Forces navales

4 SNLE.

4 SNLE.

6 SNA type RUBIS.

6 SNA (5 types RUBIS + 1 BARRACUDA).

1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien.

1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien.

17 frégates de 1er rang (dont 5 frégates légères furtives).

16 frégates de 1er rang en service (5).

3 BPC et 1 TCD.

3 BPC.

6 frégates de surveillance.

6 frégates de surveillance.

18 patrouilleurs et 3 BATRAL.

4 bâtiments multi-missions B2M + 2 patrouilleurs guyanais PLG + 7 avisos A 69 + 6 patrouilleurs d'ancienne génération de tout type.

Guerre des mines : 11 CMT.

Guerre des mines : 10 CMT.

4 pétroliers-ravitailleurs d'ancienne génération.

3 pétroliers-ravitailleurs d'ancienne génération.

22 ATL2.

18 ATL2, dont 2 rénovés.

15 avions de surveillance maritime.

16 avions de surveillance maritime (12 de type FALCON et 4 ATL2) (6).

31 hélicoptères moyens/lourds embarqués (dont 9 NFH).

24 hélicoptères moyens/lourds embarqués NFH.

52 hélicoptères légers.

40 hélicoptères légers.

Forces
aériennes

320 avions de combat en parc, dont 110 RAFALE (35 marine), 160 MIRAGE 2000 de tout type, 25 MIRAGE F1 et 25 SEM.

247 avions de combat en parc (7).

4 E 3F AWACS.

4 E 3F AWACS.

14 avions ravitailleurs et 5 avions de transport stratégique (A 340 et A 310).

14 avions ravitailleurs (8) + 4 avions de transport stratégique (A 340 et A 310) + 2 MRTT (9).

54 avions de transport tactique (C 130 et C 160).

Une quarantaine d'avions de transport tactique (9 bis).

42 hélicoptères moyens (dont 3 VIP).

36 hélicoptères moyens (dont 3 VIP) (9 ter).

42 hélicoptères légers.

40 hélicoptères légers (FENNEC).

(1) : Renseignement d'origine électromagnétique.

(2) : Major Joint Operation : dans le vocabulaire OTAN, opération de niveau corps d'armée pour l'armée de terre, de niveau JFACC 1000 sorties/jour pour l'armée de l'air et de niveau Task Force pour la marine.

(3) : Small Joint Operation : dans le vocabulaire OTAN, opération de niveau division pour l'armée de terre, de niveau JFACC 350 sorties/jour pour l'armée de l'air et de niveau Task Group pour la marine.

(4) : La prolongation d'une partie du parc ERC 90 permet de rester dans le format LBDSN mais avec des équipements vieillissants et limités du point de vue capacitaire.

(5) : 2 frégates anti sous-marines d'ancienne génération (désarmées post-2019 en fonction de l'admission au service actif des FREMM pour maintenir au niveau requis la capacité de lutte sous la mer), 5 FREMM (le prélèvement de la FREMM «Normandie» pour l'export Égypte nécessite que le rythme de production de FREMM françaises soit adapté pour respecter l'objectif de la loi de programmation militaire de 6 frégates anti sous-marines livrées avant fin 2019), 4 frégates de défense aérienne (dont 2 FAA d'ancienne génération) et 5 frégates légères furtives (à rénover).

(6) : Selon la date exacte de retrait des FALCON F 200 arrivant en fin de vie.

(7) : Le nombre d'avions dans les forces rejoindra le format du Livre blanc (225 avions de chasse), avec la prolongation de M 2000 supplémentaires pour faire face aux sollicitations opérationnelles supplémentaires et aux nouvelles perspectives d'export du RAFALE. Au sein des armées, sera étudiée l'utilisation optimale des flottes en cours de retrait pour réaliser l'activité des équipages nécessaires au respect des contrats opérationnels.

(8) : Les C 135FR/KC 135, aux capacités sensiblement inférieures à celles des MRTT et à la disponibilité incertaine, seront retirés du service dès que possible au fur et à mesure de la livraison de ces derniers, de façon à ce que les contrats de dissuasion soient assurés sans restriction.

(9) : Outre le ravitaillement en vol et le transport stratégique, les MRTT posséderont des capacités améliorées de transports de fret et d'évacuation sanitaire aérienne lourde.

(9 bis) : Le calendrier de livraison des A 400M et le profil définitif de retrait de service C 160 ne sont pas encore figés. La flotte d'avions de transport tactique devrait être constituée d'une quinzaine d'A 400M, d'une vingtaine de C 130 et d'un nombre de C 160 qui dépendra des possibilités techniques de prolongation de cet appareil.

(9 ter) : La flotte d'hélicoptères moyens comprendra des PUMA, des Super PUMA, des EC 225 et des EC 725 CARACAL.

Source : présent projet de loi

a) En faveur du renseignement

En ce qui concerne le renseignement, l'adaptation à la menace actuelle justifie dans la présente actualisation :

- en premier lieu, un renforcement de nos capacités d'observation spatiale avec l'acquisition d'un troisième satellite, en coopération avec l'Allemagne, dans le cadre du programme « MUSIS » (Multinational Space-based Imaging System pour la surveillance, la reconnaissance et l'observation) ;

- en second lieu, l'acquisition d'une charge utile de renseignement d'origine électromagnétique (ROEM) sur drone MALE (moyenne altitude, longue endurance) Reaper, destinée à renforcer l'appui de nos forces en opérations extérieures.

Il convient en outre de signaler que le rapport annexé à la LPM, tel que tend à le réviser le présent projet de loi, tient compte, d'une part, des avancées réalisées dans le domaine des drones tactiques et, d'autre part, des risques, récemment apparus, liés à l'utilisation de « mini-drones ».

(1) L'acquisition d'un troisième satellite, en coopération avec l'Allemagne, dans le cadre du programme « MUSIS »

Le conseil des ministres franco-allemand qui s'est tenu à Berlin le 31 mars 2015 a décidé de mettre en place une coopération entre le futur système allemand d'observation radar par satellite « SARah » et le système « CSO » en cours de réalisation sous responsabilité française, composante spatiale optique très haute et extrêmement haute résolution (THR et EHR) du programme « MUSIS » - jusqu'alors prévue comme faisant appel au lancement de deux satellites, le premier en 2018 et le second en 2019. L'accord comprend, pour la France, l'acquisition d'un segment sol du système SARah et, pour l'Allemagne, l'acquisition d'un segment sol du système CSO ; ces segments permettront l'échange d'images entre pays.

Cet accord prévoit également le financement par l'Allemagne, aux deux tiers -soit 210 millions d'euros-, d'un troisième satellite CSO, satellite de reconnaissance. La mise en service opérationnel de ce satellite « CSO-3 », à la suite de celle des satellites « CSO-1 » et « CSO-2 » en 2018-2019, est programmée pour le début de l'année 2022. On notera que la mise en service opérationnel complète du système SARah, pour sa part, est prévue à l'horizon 2020.

(2) L'acquisition d'une charge utile de ROEM sur drone MALE Reaper

L'acquisition de drones MALE Reaper a été fortement soutenue par votre commission, à l'initiative de nos collègues Jacques Gautier, Daniel Reiner et Xavier Pintat, rapporteurs du programmes 146 « Équipement des forces ». Les deux systèmes, composés de trois vecteurs chacun, actuellement en possession  de nos armées, servent de manière intensive sur les théâtres de la bande sahélo-saharienne où elles sont engagées ; ils ont fait franchir une marche significative dans la capacité opérationnelle, et les forces ne peuvent désormais plus se passer de cet apport essentiel en matière de renseignement. La présente actualisation confirme la livraison de douze drones MALE, au total, sur la durée de la programmation militaire.

Leur efficacité devrait se trouver accrue grâce à l'acquisition d'une charge utile de renseignement électromagnétique (ROEM), nouvellement introduite dans cette programmation par le présent projet de loi. Les modes d'action de nos adversaires, ainsi que la superficie des zones à couvrir dans le cadre de l'opération « Barkhane », au Mali, imposent en effet de disposer d'outils qui permettent de détecter au plus tôt les activités ennemies, afin d'orienter plus efficacement la charge utile optronique des drones.

L'industrie française ne pouvant, aujourd'hui, fournir et intégrer rapidement une telle charge ROEM sur Reaper, la piste de l'acquisition d'une charge américaine conçue spécifiquement pour ce type d'appareil est privilégiée. Une proposition est actuellement en cours d'examen, afin de vérifier que la charge est techniquement intégrable dans la chaîne de renseignement française et qu'elle répond convenablement au concept d'emploi national ; l'objectif du ministère de la défense est d'en disposer à partir de 2016.

Il convient ici de noter que l'effort de recherche pour une nouvelle génération de drones MALE, à l'horizon 2025, se poursuit. La signature le 18 mai dernier d'une lettre d'intention entre l'Allemagne, l'Italie et la France constitue un nouveau jalon à cet égard : il est prévu qu'une étude, qui doit durer environ deux ans, détermine les prérequis opérationnels et élabore un prototype répondant à une expression de besoin commun en termes de performance, de calendrier et de coût. Le contrat pour l'étude de définition sera attribué dans le courant de l'année, l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr) exerçant la conduite du programme et l'Agence européenne de défense (AED) apportant son soutien dans les domaines de l'insertion dans le trafic aérien, de la navigabilité et de la certification ; le montant de ce contrat serait de l'ordre de 60 millions d'euros sur deux ans, partagé entre les trois pays partenaires. La démarche, du reste, est ouverte à d'autres partenaires éventuels, en vue de définir un besoin européen commun.

(3) La prise en compte des avancées dans le domaine des drones tactiques

En matière de drones tactiques, le programme « SDT » (système de drones tactiques) se poursuit, visant à remplacer, à l'horizon 2017, le système de drones tactiques intérimaires (SDTI) actuellement en service dans l'armée de terre. La cible d'acquisition n'est pas modifiée par la présente actualisation : deux systèmes et 14 vecteurs sont prévus sur la durée de la programmation, d'ici à 2019, la cible finale à l'horizon 2025 étant fixée à « une trentaine de vecteurs ».

En revanche, l'actualisation de la programmation intègre la poursuite d'études pour l'installation de drones tactiques sur des bâtiments de la marine nationale. En vue de permettre l'acquisition d'un système de drones tactiques embarqués en opérations navales, des études et expérimentations spécifiques sont en effet menées depuis 2008 ; ces travaux ont porté sur un démonstrateur, l'appontage automatique, l'intégration dans le système de combat, l'emploi de capteurs optiques et radar, ainsi que sur des expérimentations opérationnelles à la mer. Une feuille de route est en préparation pour organiser et planifier la poursuite des travaux de préparation de cette capacité sur la période 2015-2019. L'objectif est un déploiement d'appareils de ce type sur des bâtiments de la marine, notamment sur les futures frégates de taille intermédiaire (FTI), après 2019.

(4) La prise en compte des risques liés à l'utilisation de « mini-drones »

La présente actualisation prend en considération les risques liés à l'utilisation de « mini-drones », mis en exergue par les survols de certaines installations sensibles récemment effectués par ces appareils de manière répétée. Si la menace, en la matière, n'est pas avérée, elle est néanmoins potentielle pour les activités de la défense.

Aussi, il est désormais expressément prévu qu'« une première réponse sera mise en place, avant la fin 2015, par l'achat de moyens existants (capteurs et effecteurs) ». Dans le cadre de travaux interministériels menés sous l'égide du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), le ministère de la défense recherche des solutions capacitaires et d'évolutions des règles de mise en oeuvre ; la direction de la protection des installations, moyens et activités intéressant la défense (DPID) a été chargée de ces travaux, en coordination avec les armées et la direction générale de l'armement (DGA).

Concrètement, une campagne d'essais a été menée sur le site de Captieux du centre d'expériences aériennes militaires de l'armée de l'air, avec le concours de l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA) et d'une vingtaine d'industriels, afin de permettre aux ministères et opérateurs concernés d'acquérir au plus vite les premiers éléments de protection, à partir des solutions technologiques existantes et des matériels disponibles à court terme. Les résultats de ces essais doivent permettre d'élaborer un plan d'équipement. L'acquisition d'ici la fin de l'année 2015 d'un moyen de type radar passif associé à des goniomètres est étudiée, afin de détecter et localiser des mini-drones.

Parallèlement, le présent projet de loi prévoit qu'« un programme d'armement sera lancé durant la période couverte par la loi de programmation militaire pour obtenir une capacité robuste à l'horizon 2019 », en cohérence avec les capacités développées au travers du programme SCCOA (système de commandement et de conduite des opérations aériennes).

b) Dans le domaine des capacités aériennes

L'actualisation de la trajectoire d'équipement des forces à laquelle procède le présent projet vise, pour une large part, les capacités aériennes de nos forces : les hélicoptères, l'aviation de combat, le transport aérien et les avions ravitailleurs.

(1) En ce qui concerne les programmes d'hélicoptères

Les opérations menées par nos forces dans la bande sahélo-saharienne et en République centrafricaine ont mis en évidence la place centrale des hélicoptères et leur rôle décisif dans la lutte contre-terroriste. Elles ont aussi impliqué une très forte sollicitation de ces appareils, eu égard aux élongations des missions et aux conditions agressives d'environnement attachées aux théâtres en cause, et en conséquence leur rapide attrition, compliquant de façon très sensible le maintien de leur disponibilité au niveau requis, en particulier pour les flottes les plus anciennes.

Afin de répondre à ces difficultés, la présente actualisation tend à accélérer la mise en oeuvre des programmes d'hélicoptères. Ainsi, avant la fin de la programmation militaire courant jusqu'en 2019, il est prévu, en plus des prévisions de la LPM initiale : d'une part, l'acquisition de sept hélicoptères Tigre ; d'autre part, la livraison de six hélicoptères NH90 de version TTH.

Ces renforts, néanmoins, au jugement de votre commission, ne présenteront d'intérêt réel que s'ils se trouvent accompagnés d'un effort parallèle sur la maintenance.

(a) L'acquisition de sept hélicoptères Tigre supplémentaires

L'hélicoptère de combat Tigre, qui équipe l'armée de terre, peut assurer la lutte de jour comme de nuit contre des objectifs terrestres ou aériens lents. Sa vitesse élevée et sa manoeuvrabilité sont optimales pour le vol tactique ; il présente un haut niveau de discrétion et de « survivabilité ». La version appui-protection (HAP) dispose d'un canon de 30 mm et de roquettes, et peut embarquer quatre missiles Mistral ; la version appui-destruction (HAD) peut embarquer, en outre, des missiles de destruction au sol (Hellfire 2).

Les sept Tigre supplémentaires prévus par le présent projet de loi seront livrés à l'armée de terre en 2017 et 2018. La cible est ainsi portée à un parc de 67 Tigre fin 2019, au standard unique HAD, contre 60 dans la LPM initiale. Fin 2019, le parc des hélicoptères d'attaque et de reconnaissance devrait ainsi avoir été considérablement modernisé : il se composera de 67 Tigre et 81 Gazelle, contre 39 Tigre et 147 Gazelle au début de l'année 2013.

L'objectif poursuivi par la présente actualisation est d'apporter une capacité opérationnelle supplémentaire qui permette de tenir dans la durée le contrat opérationnel des armées en conservant, à compter de 2018, un parc d'exploitation opérationnelle d'environ 40 hélicoptères Tigre, compte tenu des chantiers de maintenance et de ceux qu'impliqueront les futures évolutions de cet appareil.

Cette accélération des commandes de Tigre, dont le surcoût est estimé à 167 millions d'euros sur la durée de la programmation, entraînera un décalage d'une année du calendrier de mise à niveau du standard HAP au standard HAD par rapport aux prévisions de la LPM initiale, les premiers HAP ne devant désormais entrer en rénovation qu'en 2016.

Par ailleurs, l'intégration d'une roquette de précision métrique (RPM) pour adapter les systèmes d'armes du Tigre aux théâtres actuels sera recherchée, même si elle ne devrait vraisemblablement pas être en oeuvre durant cette programmation.

(b) La livraison de six hélicoptères NH90/TTH supplémentaires

Le NH 90 est un hélicoptère bi-turbines de la classe des 11 tonnes comportant un système d'armes intégré et des commandes de vol électriques. Il se décline en deux versions principales, le NFH (NATO Frigate Helicopter), qui remplace progressivement les hélicoptères Lynx et Super Frelon (déjà retirés du service actif) de la marine nationale, et le TTH (Tactical Transport Helicopter), qui remplace progressivement les hélicoptères Puma de l'armée de terre. Les missions principales du NH90/TTH sont le transport tactique de matériel (jusqu'à deux tonnes et demi) et l'héliportage de quatorze à vingt commandos ; ses missions secondaires sont l'appui feu, le parachutage, l'évacuation de blessés ou l'utilisation dans le rôle de poste de commandement volant.

Le présent projet de loi prévoit l'augmentation des cadences de livraison en la matière, avec la livraison de 44 hélicoptères NH90/TTH d'ici 2019, contre 38 dans la LPM initiale. Les livraisons des six appareils supplémentaires sont prévues entre 2017 et 2019, au rythme de deux par an. Le montant prévisionnel de cette commande s'élève à 260 millions d'euros.

Cette mesure doit permettre de remplacer et retirer du service six hélicoptères Puma actuellement engagés dans les opérations de la bande sahélo-saharienne et dont la flotte est âgée d'une quarantaine d'années. L'objectif est d'accroitre significativement la capacité opérationnelle en hélicoptères de manoeuvre, par une plus grande autonomie, une capacité de transport accrue et une meilleure résistance aux conditions d'engagement, qu'il s'agisse de la température ou du terrain.

À la fin 2019, le parc d'hélicoptères de manoeuvre de l'armée de terre aura ainsi, comme son parc d'hélicoptères d'attaque et de reconnaissance, été sensiblement modernisé : composé de 115 appareils, il comprendra, outre les 44 NH90, 43 Puma, 26 Cougar et huit Caracal. Une commande complémentaire de NH90 devrait achever le remplacement des Puma au cours de la prochaine décennie.

(c) Des efforts indispensables sur le maintien en condition opérationnelle

La composante « hélicoptères » étant devenue essentielle dans les opérations extérieures aujourd'hui menées par nos forces, les mesures ci-dessus présentées que comporte en sa faveur la présente actualisation de la programmation militaire apparaissent légitimes. Néanmoins, l'extension du parc des Tigre et des NH 90 trouvera sa pleine efficacité sous la condition d'un indispensable effort à faire porter sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) des appareils dont disposent déjà l'armée de terre.

Pour l'heure, le taux de disponibilité des Tigre s'avère très faible : sur un parc d'exploitation opérationnelle de 35 hélicoptères, compte tenu des chantiers de réaménagement, seuls 12 appareils sont disponibles, soit un tiers du parc. À l'attrition rapide, d'ordre conjoncturel, que les Tigre subissent en opérations, s'ajoutent en effet deux facteurs plus structurels : des difficultés techniques éprouvées en ce qui concerne les chaînes d'approvisionnement en pièces de rechange de cet équipement, dont les délais de livraison sont plus longs que prévus, et, surtout, une forme de « vice originel » consistant dans le choix de n'avoir acquis que 20 lots de rechange, c'est-à-dire de pièces détachées, pour une commande de 40 hélicoptères. La situation est encore compliquée par le nombre de standards de l'appareil qu'il est nécessaire de gérer simultanément, dans la durée, au travers d'un calendrier de rétrofits.

En vue d'augmenter la disponibilité du parc d'hélicoptères, suivant les informations transmises à votre commission, un plan de réorganisation générale du MCO est en cours de déploiement. L'objectif est notamment d'atteindre un niveau de disponibilité du parc actuel d'exploitation opérationnelle à hauteur de 15 Tigre en 2016 et 19 Tigre en 2019. Ce plan vise :

- l'amélioration des conditions d'emploi en opération (tapis de posée, protection des pâles et des pare-prises, etc.) ;

- celle des circuits logistiques ;

- la consolidation de la fiabilité de certains équipements fortement sollicités en opération (en particulier la climatisation) ;

- l'optimisation du plan de maintenance existant ;

- l'amélioration des systèmes informatiques de soutien ;

- l'étude d'évolution du schéma contractuel pour améliorer l'efficience du soutien.

Parallèlement, l'acquisition de cinq nouveaux lots de déploiement des Tigre est lancée et, pour assurer la montée en puissance des appareils de nouvelle génération, l'armée de terre prévoit de mettre en place 135 postes de maintenanciers supplémentaires, d'ici à 2019.

La valeur de ces mesures, qui vont dans le bon sens, se jaugera naturellement aux effets produits sur la disponibilité réelle des hélicoptères.

(2) En ce qui concerne l'aviation de combat

La présente actualisation de la LPM, en ce qui concerne l'aviation de combat, intègre les récents succès d'exportation de l'avion Rafale, ventes qui constituaient une hypothèse sensible de la LPM de 2013, et, d'autre part, comporte une prévision d'acquisition de 25 pods de désignation laser de nouvelle génération (PDL-NG) « TALIOS » supplémentaires.

(a) La prise en compte des ventes à l'export du Rafale

La LPM pour 2014-2019, compte tenu du format d'armée visé et des ressources financières dégagées pour le réaliser, a prévu la livraison sur cette période de 26 nouveaux avions de combat Rafale, à raison de onze appareils en 2014, onze autres en 2015 et les quatre derniers en 2016, dont neuf Rafale « air » et six Rafale « marine » entre 2015 et 2016. Pour pallier l'étalement de ces livraisons de Rafale et préserver une cohérence d'ensemble de la flotte d'avions de combat, une rénovation des Mirage 2000D a été programmée, les premiers appareils rénovés étant à livrer en 2019, parallèlement à l'utilisation de flottes plus anciennes, comme celle des Mirage 2000-5.

Ces prévisions intégraient les ventes escomptées à l'export pour le Rafale et avaient donc été formulées sous l'hypothèse de la concrétisation des prospects en la matière. En effet, en cas de non réalisation des objectifs d'exportation du Rafale, l'État s'était engagé contractuellement à maintenir un rythme d'acquisition de onze appareils par an.

Cette hypothèque d'ordre budgétaire - de l'ordre d'un milliard par an entre 2017 et 2019 - est à présent levée. La concrétisation récente de l'exportation du Rafale au profit de l'Égypte (24 appareils, en février dernier) et du Qatar (24 appareils encore, au mois de mai) et l'annonce d'une prochaine commande indienne (première tranche de 36 appareils, annoncée en avril) permettent de maintenir la charge de la chaîne industrielle Rafale.

En revanche, la vente à l'Égypte susmentionnée comporte un impact capacitaire, dans la mesure où les six premiers appareils de cette commande de 24 seront prélevés, dès 2015, sur la chaîne de fabrication du constructeur Dassault Aviation, essentiellement parmi les avions biplaces qui devaient être livrés à l'armée de l'air. Celle-ci, en compensation, recevra six Rafale avant la fin de la période de la programmation militaire, comme le prévoit le présent projet de loi. La réorganisation permettra de respecter, en volume à défaut du calendrier, la prévision de la LPM initiale, et de donner corps à la décision prise par le Président de la République de disposer d'un second escadron nucléaire Rafale en remplacement des Mirage 2000N avant 2018.

Par ailleurs, le rapport annexé à la LPM, dans sa rédaction révisée par le présent projet de loi, fait apparaître que « la très forte sollicitation des équipages de Rafale des unités de première ligne », mais aussi « la préemption d'appareils et de personnels qualifiés pour la formation des équipages des pays partenaires acquéreurs du Rafale », ont conduit au report du retrait de service du Mirage 2000 C, notamment au profit de la posture permanente de sûreté.

(b) L'acquisition de 25 pods « TALIOS »

La prévision de l'acquisition de 25 pods de désignation laser de nouvelle génération (PDL-NG) « TALIOS » supplémentaires, pour les avions Rafale et Mirage 2000, s'ajoute à celle de 20 de ces pods déjà inscrite en 2013. Sur ce total de 45 PDL-NG, 26 doivent être livrés « d'ici 2020 ».

Il s'agit ainsi de renforcer notre capacité d'intervention, alors que l'armée de l'air ne dispose aujourd'hui que de quatre pods de désignation pour six escadrons et que tous les pods de nouvelle génération se trouvent mobilisés sur les théâtres d'opérations extérieures. La nouvelle commande permettra également de compenser le retrait progressif des pods d'ancienne génération.

Ce matériel, par rapport à la génération antérieure, offre une amélioration des capacités de recueil, une diminution de « l'âge » du renseignement, une augmentation de la permanence au-dessus du théâtre d'opération et une plus grande souplesse d'emploi. De ce fait, il apporte aux Rafale une capacité de frappe air-sol de grande précision adaptée aux besoins des nouveaux contextes opérationnels.

(3) En ce qui concerne le transport aérien

Le présent projet de loi introduit une modification dans le rapport annexé à la LPM de 2013 afin de mentionner que « sera étudiée » la mise à disposition, d'ici à 2019, d'une capacité de quatre avions C 130 supplémentaires, dont deux équipés afin de pouvoir ravitailler en vol les hélicoptères. Il s'agit expressément de répondre à la tension qui s'est faite jour, depuis 2013, sur la capacité de projection aérienne tactique, sous l'effet, d'une part, d'« une sollicitation forte et durable en opérations extérieures », compte tenu de l'importance des distances à couvrir dans la bande sahélo-saharienne notamment, et d'autre part, des « difficultés de validation des capacités tactiques de l'A400 M » éprouvées à ce stade.

Notons ici que l'avion A400 M, avion de transport quadri-moteurs pour l'aérotransport et l'aérolargage de troupes et de matériels (aérotransport logistique inter théâtres, aérotransport tactique), destiné à terme à remplacer les avions C 160 Transall, offre des performances remarquables dont il n'est plus possible aujourd'hui de se passer13(*). C'est ainsi qu'au lendemain de l'accident dramatique survenu à Séville le 9 mai dernier, la France a fait le choix de maintenir les vols prioritaires de l'appareil, le certificat de navigabilité d'essai-réception de l'appareil accidenté n'étant pas le même nature que celui des avions en service, dont les heures de vol accumulées attestaient la fiabilité14(*). Il faudra néanmoins, vraisemblablement, plusieurs années pour stabiliser complètement un appareil qui rencontre encore certains retards en termes de capacités opérationnelles, en particulier l'extraction de charges lourdes par l'arrière, le parachutage par les portes latérales, l'autoprotection contre des missiles sol-air courte portée à guidage à infrarouge ou la capacité de ravitaillement en vol d'hélicoptères.

La LPM de 2013, par rapport à la LPM précédente, a étalé les livraisons et réduit les cibles d'acquisition de l'A400 M ; en conséquence, la flotte d'appareils C 160 a été prolongée au-delà de 2020, de manière à préserver les capacités de transport tactique. Toutefois, cette prolongation, du fait du vieillissement des C 160, coûte plus cher que prévu. C'est un autre élément en faveur de l'achat de nouveaux C 130, en attendant la montée en puissance de l'A400M.

L'armée de l'air dispose aujourd'hui de quatorze C 130, dont trop peu sont disponibles en raison des circuits de maintenance et des plans de rénovation tactique. Il convient à cet égard de mentionner que, par rapport à la prévision de la LPM initiale, la livraison des C 130 rénovés est repoussée d'un an, à 2019, par la présente actualisation.

L'achat de quatre C 130 supplémentaires pourrait se porter sur des avions américains C 130 J neufs ou C 130 H d'occasion ; ce choix est en cours d'expertise par le ministère de la défense. Ces appareils, particulièrement appréciés par les forces spéciales, pourraient en premier lieu être dotés de la capacité de ravitaillement en vol pour les hélicoptères, capacité précieuse dans la bande sahélo-saharienne.

Par ailleurs, l'incertitude liée à la prolongation des C 160 Transall explique que le rapport annexé à la LPM ne mentionne pour cible qu'« une cinquantaine d'avions de transport tactique » : le calendrier de livraison des A400 M et le profil définitif de retrait de service des C 160 ne sont pas encore figés. La flotte d'avions de transport tactique, à terme, devrait être constituée, selon les informations recueillies, d'une quinzaine d'A 400M, d'une vingtaine de C 130 et d'un nombre de C 160 qui dépendra des possibilités techniques de prolongation de cet appareil.

(4) En ce qui concerne les avions ravitailleurs

L'avion MRTT (multi-role transport tanker), avion multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport, est destiné à remplacer les composantes actuelles de ravitaillement en vol (les avions C 135 FR et KC 135 R, vieillissants) et de transport stratégique de personnel et de fret (flotte Airbus de l'armée de l'air) par un parc unique d'avions gros porteurs polyvalents. Il doit permettre d'assurer les missions permanentes confiées aux armées - dissuasion nucléaire, posture permanente de sûreté aérienne, force interarmées de réaction immédiate (FIRI) ; de remplir les missions non permanentes d'intervention à l'extérieur de nos frontières, c'est-à-dire les opérations de gestion de crise ; enfin, de soutenir les opérations extérieures, y compris au travers du transport aérien médicalisé. En particulier, le MRTT doit être capable d'assurer le ravitaillement en vol des avions d'armes de type Rafale ou Mirage 2000, ainsi que des avions lourds.

La présente actualisation, par rapport à la LPM initiale, procède à une anticipation de la prévision de commande des trois derniers avions de la flotte de douze MRTT programmée ; de la sorte, l'intégralité des commandes, et non plus seulement celle de neuf appareils comme prévu en 2013, doit désormais être passée avant 2019. Deux de ces avions seront livrés sur la période de la programmation, dont le premier en 2018, et la livraison des autres sera échelonnée jusqu'à 2025, comme il était prévu dès 2013.

Cette décision vise à prévenir le risque de la grave rupture capacitaire à laquelle conduirait un arrêt de la flotte d'avions C 135, situation possible eu égard à la moyenne d'âge que cette flotte atteint déjà : une cinquantaine d'années. Alors que les avions ravitailleurs représentent la clé de voûte de toutes les opérations aériennes, en permettant la réactivité, l'allonge et l'endurance requises pour assurer les missions de dissuasion et d'intervention, il est heureux que les marges financières accordées à la défense par le présent projet de loi autorisent cette nouvelle programmation des MRTT.

c) Pour les forces navales

En ce qui concerne la marine nationale, le présent projet de loi actualise la programmation visant principalement les composantes « frégates », « sauvegarde maritime » et « patrouille maritime ». Les ajustements opérés sur les deux premiers de ces volets - d'une part, le maintien d'un format de marine à 15 frégates de premier rang et, d'autre part, l'acquisition d'un quatrième bâtiment multi-missions (B2M) et l'acquisition patrimoniale de quatre bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers (BSAH) - permettront de garantir la poursuite d'un certain nombre de programmes et de répondre à des besoins opérationnels identifiés de longue date.

Cependant, ces éléments positifs laisseront subsister les carences que la LPM du 18 décembre 2013 avait admises en ce qui concerne la flotte des patrouilleurs outre-mer et les hélicoptères légers, notamment ceux du type Alouette. L'état vieillissant de ces équipements impose d'importants coûts de maintenance et, à moyen terme, risque d'engendrer des ruptures de capacité. En particulier, le maintien à l'horizon 2024 de la livraison des nouveaux patrouilleurs de haute mer prévue dans le cadre du programme « Batsimar » paraît de nature à engendrer des difficultés pour le bon accomplissement des missions de la marine dans nos espaces de souveraineté.

(1) Le maintien d'un format à 15 frégates de premier rang

La présente actualisation confirme le maintien de la « trame frégates » - conduisant à un format de marine à 15 frégates de premier rang - prévue par la LPM en 2013, alors que la livraison à l'Égypte d'une frégate multi-missions (FREMM) avait pu laisser craindre un ajustement du programme défavorable à la marine nationale. À cet effet, le programme de frégates de taille intermédiaire (FTI) est avancé de deux ans, avec une première livraison envisagée pour 2023. Pour le reste, six FREMM anti-sous-marines (FREMM ASM) seront livrées avant la mi-2019 ; les deux bâtiments suivants, spécialisés dans la défense aérienne (FREMM DA), seront livrés en 2021 et 2022 respectivement. Ces FREMM DA remplaceront dès lors les frégates antiaériennes Cassard et Jean Bart de la génération antérieure et viendront compléter l'arsenal antiaérien actuellement constitué de deux frégates de défense aériennes (FDA) de type Horizon - les frégates Forbin et Chevalier Paul - modernisée.

Le format à 15 frégates de premier rang de nouvelle génération devrait ainsi être atteint en 2029, avec les deux FDA modernisée, huit FREMM (six FREMM ASM et deux FREMM DA), et cinq FTI.

Dans la phase de transition qui accompagnera la livraison de ces nouvelles frégates, les frégates furtives (FLF, de type La Fayette) seront rénovées au fil de leurs arrêts techniques programmés et, dans ce cadre, équipées d'un sonar. Les programmes de rénovation des FLF, d'une part, et de réalisation des FTI, d'autre part, seront conjointement lancés en 2015.

Signalons ici que l'armement des FREMM en missiles de croisière naval (MdCN), initialement prévu pour 2014, a été repoussé en 2015 ; un essai réussi de ce missile a été réalisé le 19 mai dernier.

(2) L'acquisition d'un quatrième B2M et de quatre BSAH

Le présent projet de loi d'actualisation de la LPM sécurise la capacité « en propre » de la marine nationale en matière de soutien et d'assistance en haute mer en prévoyant les deux mesures suivantes.

(a) La livraison d'un quatrième bâtiment de type bâtiment multi-missions (B2M)

Les trois B2M prévus par la LPM initiale ont été commandés fin 2013 et doivent être livrés en 2015, pour un déploiement, respectivement, aux Antilles, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie, à raison d'un bâtiment par zone. Le quatrième, introduit dans la programmation militaire par la présente actualisation, est prévu pour être livré en 2017 et déployé dans la zone sud de l'océan Indien - le canal du Mozambique ; destiné à y renforcer la capacité à faire respecter notre souveraineté, il basé à La Réunion. Il permettra de pallier certaines réductions de capacités en matière de patrouilleurs.

À cet égard, le présent projet de loi ne fait qu'assurer la couverture d'un besoin capacitaire identifié depuis longtemps. Au demeurant, ce rattrapage reste partiel compte tenu de l'état vieillissant, déjà signalé ci-dessus, de la flotte des patrouilleurs outre-mer.

(b) L'acquisition patrimoniale de quatre bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers (BSAH)

Les BSAH contribuent à la protection des approches maritimes, assistent les unités navales déployées en opération, accompagnent les sous-marins nucléaires d'attaque et soutiennent les opérations spéciales. La tenue du contrat opérationnel de la marine nécessite la présence de deux BSAH sur chacune des deux façades maritimes.

Rappelons que ces bâtiments ont vocation à remplacer les bâtiments de transport légers (BATRAL) dans les zones ultramarines. Ils effectuent des missions de sauvegarde maritime et contribuent également aux missions d'action de l'État en mer, notamment la surveillance et la protection des intérêts français dans les zones économiques exclusives (ZEE), la sauvegarde et l'assistance au profit des populations et la projection de forces de police ou de gendarmerie.

La LPM initiale prévoyait l'acquisition ou l'affrètement de huit BSAH, sans préciser cependant la répartition entre unités militaires, par acquisition patrimoniale, et unités affrétées. L'actualisation prévoit désormais que sur ces huit bâtiments, quatre navires feront l'objet d'une acquisition patrimoniale, les deux premiers devant être livrés en 2017 et les deux suivants à l'horizon 2019. Ils sont destinés à soutenir l'action de nos moyens navals dans la surveillance des approches maritimes métropolitaines.

(3) Un décalage dans la rénovation des avions Atlantique 2

La LPM de 2013 a prévu la rénovation de quatre avions de patrouille maritime Atlantique 2 (ATL 2) sur les 18 que compte le parc actuel. Or la présente actualisation réduit cette cible de moitié, en prévoyant la rénovation de deux appareils seulement d'ici à 2019.

Cette situation est justifiée par des raisons d'ordre industriel, les opérations de rénovation menées sous la maîtrise d'oeuvre du service industriel de l'aéronautique (SIAé) ayant pris du retard.

Du reste, il convient de signaler que la nouvelle programmation modifie également la date :

- d'une part, du deuxième arrêt technique majeur du porte-avions Charles de Gaulle, repoussé d'environ six mois. Cette intervention doit ainsi désormais débuter en 2017, contre une prévision initiale de la LPM fixée à 2016 ;

- d'autre part, de la livraison du premier des 6 nouveaux sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, destinés à remplacer les Rubis, avancée d'un an. Cette livraison est à présent prévue pour la fin 2018, au lieu de la fin 2019 initialement prévue par la LPM.

d) Pour les forces terrestres 

Au-delà de l'effort nouveau qui est prévu en faveur de l'aéromobilité (cf. supra), l'armée de terre, à la suite de la présente actualisation de la LPM, bénéficiera d'une accélération de la régénération du parc des 800 véhicules blindés légers (VBL) affectés aux opérations extérieures. Les engagements actuels sur la bande sahélo-saharienne exigent en effet des « matériels robustes et efficaces, aptes à faire face à des pics de violence et à intervenir dans des situations marquées par la difficulté d'identifier les belligérants », pour citer une formule du rapport annexé à la LPM.

Les remises à niveau porteront principalement sur les éléments de mobilité de ces véhicules. Sur la période 2016-2019, 350 VBL doivent être commandés et 175 livrés. Le renouvellement de l'ensemble de la composante VBL est programmé à partir de 2025, dans le cadre du programme « Scorpion ».

e) Au bénéfice des forces spéciales

Dans sa version modifiée par le présent projet de loi, le rapport annexé à la LPM fait valoir que « les équipements des forces spéciales continueront à faire l'objet d'un effort spécifique », ce dont se félicite votre commission, particulièrement attentive à ce sujet15(*). L'effort consistera dans :

- la réalisation du programme de transmissions sécurisées « Melchior » ;

- l'acquisition d'un parc de jumelles de vision nocturne haute performance. Les récentes opérations dans la bande sahélo-saharienne ont en effet confirmé la nécessité de doter nos forces spéciales de matériels leur permettant de conserver l'ascendant de nuit ;

- l'acquisition accélérée de 25 véhicules poids lourd destinés aux forces spéciales (PLFS), « en anticipation du programme "véhicules forces spéciales" lancé en 2015 », qui prévoit le développement, à la fois, de véhicules légers (VLFS) et de ces PLFS ;

- l'ajout d'un armement offensif sur certains avions de transport C130-H (Hercules), expressément reconnu comme « une priorité ». En effet, selon les informations fournies par le ministère de la défense, le retour d'expérience des opérations actuelles, en particulier dans la bande sahélo-saharienne et en Irak, montre combien il est essentiel de réunir « effecteur » et « capteur » à bord d'un même aéronef. Cette opération d'armement a commencé au début de 2015 ; elle consiste à donner, à l'horizon 2018, une capacité d'intervention immédiate et autonome au C130 engagé en appui des forces spéciales, pendant toute la durée de son action. La solution privilégiée est celle d'un missile embarqué ;

- l'organisation de l'ensemble de la flotte d'hélicoptères Caracal du ministère de la défense de façon à ce qu'elle puisse effectuer dès 2015 des missions au profit du commandement des opérations spéciales (COS), dans l'attente d'un regroupement, à terme, qui sera facilité par l'entrée en service de nouveaux hélicoptères NH90/TTH.

D'une manière plus générale, il convient de souligner ici que la présente actualisation prolonge l'orientation retenue par la LPM de 2013 en ce qui concerne la montée en puissance des forces spéciales. Ainsi, le renforcement des effectifs de ces forces à hauteur de 1 000 hommes environ, pour les amener aux alentours de 4 000 hommes, est confirmé. De même, au vu de l'expérience des engagements récents, témoignant de la complémentarité des opérations spéciales et conventionnelles - signalée comme autorisant « une capacité d'action extrêmement efficace et une liberté d'action inégalée » -, il est prévu que « les synergies étroites entre les forces conventionnelles et les forces spéciales [soient] encore renforcées ». La création annoncée, au sein de l'armée de terre, d'un groupement d'appui aux opérations spéciales (GAOS) va dans ce sens.

f) En matière d'entretien programmé des matériels

Après de nombreuses années de baisse des crédits d'entretien programmé des matériels (EPM) qui avait fragilisé la capacité opérationnelle des armées, la LPM de 2013 a décidé un effort sensible en ce domaine, en prévoyant que les crédits consacrés à l'EPM progresseraient en moyenne de 4,3 % par an, en valeur, pour s'établir à un niveau moyen de 3,4 milliards d'euros courants par an sur la période. La présente actualisation entend amplifier cette décision : sur les 3,8 milliards d'euros de crédits supplémentaires prévus, 500 millions seront consacrés à l'EPM entre 2016 et 2019, soit une moyenne annuelle de 125 millions d'euros.

Il sera en conséquence inscrit dans la nouvelle rédaction du rapport annexé à la LPM que les crédits consacrés à l'EPM s'établiront à un niveau moyen de 3,5 milliards d'euros courants par an sur la période 2014-2019. Notons que ce montant en valeur absolue supprime la référence qui était prévue en 2013 à une évolution annuelle moyenne de 4,3 % par an, sans que cette suppression semble, à ce stade, emporter de conséquence particulière.

Les armées utiliseront cet effort supplémentaire selon un calendrier et une répartition qui restent à définir précisément. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la dotation de l'armée de l'air devrait être rehaussée de 56 millions d'euros par an en moyenne, principalement au bénéfice des avions de transport tactique et, dans une moindre mesure, des avions de chasse.

La nouvelle enveloppe de 500 millions d'euros est évidemment indispensable au regard des besoins : retards accumulés au fil des années dans l'entretien des matériels, engagements opérationnels exigeants, par exemple au Sahel, nécessité d'augmenter la préparation opérationnelle... Votre commission sera donc attentive à l'inscription effective des crédits nécessaires lors des prochains projets de loi de finances.

Elle sera également vigilante sur l'évolution du coût des facteurs : les économies constatées en la matière depuis décembre 2013 et qui doivent permettre de dégager un milliard d'euros au profit des équipements - dont les programmes sont retracés par le programme 146 de la mission « Défense » - proviennent en grande partie de l'EPM et, plus généralement, du maintien en condition opérationnelle, qui relève du programme 178. Il n'est pas complètement logique de constater des économies sur le programme 178 et les reverser au programme 146 et, dans le même temps, d'abonder le programme 178.


* 5 Article 3 de la LPM du 18 décembre 2013.

* 6 Cf. infra (III, A).

* 7 Sous réserve de la confirmation de ce montant, le chiffrage précis de l'économie réalisée sur le coût des facteurs se trouvant encore en cours. Cf. infra (III, B, 1).

* 8 Contrôles sur les REX de la défense effectués auprès du secrétariat d'État au budget et de la direction générale de l'armement (DGA) sur le fondement de l'article 7 de la LPM du 18 décembre 2013 ; cf. la communication à la commission du 8 juillet 2014.

* 9 Contrôle sur la mise en place des SPV du ministère de la défense ou, le cas échéant, de solutions alternatives effectué auprès des ministères chargés des finances et de l'économie sur le fondement de l'article 7 de la LPM du 18 décembre 2013 ; cf. la communication à la commission du 1er avril 2015.

* 10 Avec la possibilité de monter à 10 000 hommes pendant un mois au besoin, conformément au contrat de protection.

* 11 La notion de « suppression de poste » ayant été supprimée, les agents affectés dans une entité soumise à transfert ou à réorganisation peuvent également prétendre au bénéfice de l'IDV.

* 12 Les militaires commissionnés servent dans l'armée d'active en vertu d'un contrat sur le fondement de l'article L. 4132-5 CD et par le décret n° 2008-959 du 12 septembre 2008 relatif aux militaires commissionnés. Il s'agit de militaires recrutés par contrat dans un grade d'officier, de sous-officier ou d'officier marinier pour satisfaire des besoins immédiats des armées ou des formations rattachées et occuper des emplois de spécialistes à caractère scientifique, technique ou pédagogique qui ne sont pas pourvus par les autres modes de recrutement et de formation ou qui font l'objet d'une vacance temporaire : professeurs, médecins, spécialistes informatiques, spécialistes des marchés, linguistes etc.. Le bénéfice des emplois réservés ne leur est pas ouvert à ce jour.

* 13 Le programme A 400 M a fait l'objet, en 2009, du rapport d'information n° 205 (2008-2009) de nos collègues Jacques Gautier et Jean-Pierre Masseret et, en 2012, du rapport d'information n° 627 (2011-2012) de nos collègues Jacques Gautier et Daniel Reiner avec notre ancien collègue Bertrand Auban.

* 14 Cf. les précisions apportées à cet égard par le Général Denis Mercier, chef d'état-major de l'armée de l'air, lors de son audition par votre commission, le 3 juin 2015, dans le cadre de l'examen du présent projet de loi. Le compte-rendu de cette audition est joint au présent rapport.

* 15 Cf. le rapport d'information n° 525 (2013-2014) sur les forces spéciales, publié en mai 2014 par nos collègues Jacques Gautier et Daniel Reiner, avec notre collègue le Président Gérard Larcher.