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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

30 juin 2015 : Réforme du droit d'asile ( rapport - nouvelle lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONDITIONS D'OCTROI DE L'ASILE

Article 2 (art. L. 711-2, L. 711-3 à L. 711-5 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié et perte du statut par application d'une clause de cessation

Le présent article tend à définir les conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié ainsi que les motifs d'exclusion et de cessation de cette protection. Il applique la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 et transpose la directive « Qualification ».

1. La reconnaissance de la qualité de réfugié

En complément des cinq motifs de persécution mentionnés par la convention de Genève2(*), l'Assemblée nationale a souhaité préciser en première lecture que les « aspects liés au genre sont dûment pris en considération » (article L. 711-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

À l'initiative de notre collègue Jean-Yves Leconte et de plusieurs membres du Groupe socialiste et républicain, le Sénat a procédé à une précision comparable concernant l'orientation sexuelle. La Haute assemblée a toutefois supprimé la mention introduite par l'Assemblée nationale de la convention d'Istanbul du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique du 11 mai 2011. Le Sénat l'a en effet jugée redondante par rapport à la directive « Qualification » à laquelle le présent article renvoie déjà.

Les apports du Sénat sur l'ensemble de ces points n'ont pas été remis en cause lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

2. L'exclusion et la cessation du statut de réfugié

Le projet de loi précise également les motifs pour lesquels l'octroi du statut de réfugié est refusé (exclusion) ou prend fin (cessation).

En première lecture, le Sénat a souhaité rendre les clauses de cessation plus opérationnelles afin de renforcer leur efficacité. Il a adopté cinq mesures proposées par votre rapporteur en ce sens, dont la plupart ont été reprises par l'Assemblée nationale.

Le renforcement des clauses de cessation du statut de réfugié

Mesures adoptées par le Sénat
en première lecture

Texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Compétence liée de l'Office français
de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour mettre fin au statut

Compétence non liée de l'OFPRA
désaccord avec le Sénat

Cessation du statut en raison
de circonstances intervenues postérieurement à la décision
de reconnaissance de la qualité de réfugié par l'OFPRA, la CNDA
ou le Conseil d'État

Reprise des dispositions du Sénat

Définition de la procédure du recours en révision par un décret
en Conseil d'État

Reprise des dispositions du Sénat

Saisine de la CNDA ou du Conseil d'État pour un recours en révision
par l'autorité administrative

Reprise du dispositif du Sénat en remplaçant « l'autorité administrative » par « le ministre chargé de l'asile »

Exclusion ou fin de la protection :

- en cas de menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État ;

- ou de condamnation en dernier ressort pour un crime particulièrement grave
et si la présence de la personne
sur le territoire constitue une menace pour la société

Reprise du dispositif du Sénat, sous réserve des adaptations suivantes :

- suppression de la notion de
« sécurité publique » ;

- la menace en cause doit être « grave » ;

- précisions sur la condamnation en dernier ressort : condamnation en France et pour un « crime ou délit puni d'au moins dix ans d'emprisonnement »

Source : commission des lois du Sénat

Votre rapporteur juge pertinentes les précisions de nos collègues députés concernant la condamnation en dernier ressort justifiant l'exclusion ou la fin du statut de réfugié (nouvel article L. 711-6 du CESEDA), qui avaient été évoquées ensemble par les rapporteurs lors de leurs échanges préalables à la commission mixte paritaire. En effet, préciser qu'elle doit être prononcée sur le territoire français lève toute ambiguïté sur l'intention du législateur et évite que des condamnations disproportionnées et prononcées par des régimes autoritaires soient prises en compte dans le cadre de cette procédure d'exclusion ou de cessation.

De même, le fait de préciser la peine correspondant à cette condamnation - crimes ou délits punis d'au moins dix ans d'emprisonnement dans le texte de l'Assemblée nationale - permet de réserver l'application de ce dispositif aux peines prononcées les plus graves. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a toutefois souhaité préciser la rédaction du texte transmis au Sénat en vue de la nouvelle lecture (amendement COM-9) afin de clairement distinguer :

- les crimes, qui supposent une réclusion criminelle d'au moins quinze ans (article 131-1 du code pénal) ;

- les délits constituant un acte de terrorisme, qui concernent principalement l'entreprise terroriste individuelle (articles 421-2-6 et 421-5 du même code) ;

- les délits punis d'au moins dix ans d'emprisonnement comme le transport, la détention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites de stupéfiants (article 222-37 du même code).

Votre commission a également réintroduit les menaces graves à la sécurité publique comme élément permettant d'exclure une personne du statut de réfugié ou de mettre fin à sa protection (amendement COM-8 de son rapporteur). En effet, le CESEDA a déjà recours aux termes de « sécurité publique » (article L. 521-2 du CESEDA) qui complète utilement la notion de « sûreté de l'État » - que l'Assemblée a conservée. L'insertion de la notion de « sécurité publique » permettrait, en outre, de couvrir les cas où la personne ne représente pas un danger pour les institutions de l'État mais pour la sécurité sur le territoire et n'a, de fait, pas vocation à être protégée par la France.

Votre rapporteur note, en outre, le souhait de l'Assemblée que seul le ministre chargé de l'asile - et non les préfets - puisse saisir la CNDA et le Conseil d'État d'un recours en révision3(*). Les députés visent en effet à « se prémunir contre tout risque de saisine abusive ou trop systématique des juridictions ». Votre rapporteur constate que malgré la complexification du dispositif, le texte adopté en première lecture par le Sénat n'est pas dénaturé sur ce point.

Enfin, la commission des lois a souhaité réaffirmer la compétence liée de l'OFPRA pour procéder aux exclusions et cessations du statut de réfugié.

Sans remettre en cause l'autonomie de l'office, votre commission rappelle qu'il convient de distinguer la qualification des faits - qui relève de l'instruction des dossiers réalisée par l'OFPRA - et les conséquences de cette qualification. Ainsi, dès lors que l'OFPRA a des éléments justifiant la mise en oeuvre d'une clause de cessation, il doit mettre fin au statut de réfugié conformément à la convention de Genève. Dans tous les cas, la personne concernée est en mesure de se défendre en présentant à l'OFPRA les motifs pour lesquels il n'y a pas lieu de lui retirer la protection internationale (Cf. le commentaire de l'article 7 bis). Il n'y a donc aucun « automatisme » dans le dispositif prévu par le Sénat.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc réintroduit cette compétence liée de l'OFPRA (amendement COM-7).

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 712-1 à L. 712-3 et L. 712-4 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions d'octroi de la protection subsidiaire ou de refus par la mise en oeuvre d'une clause d'exclusion et perte de la protection par application d'une clause de cessation

Cet article a pour objet de préciser les conditions d'octroi et de cessation de la protection subsidiaire qui vise à protéger des personnes qui n'ont pas été reconnues réfugiées mais qui risquent de subir des atteintes graves dans leur pays d'origine (peine de mort, traitements inhumains, menaces graves et individuelles dans le cadre d'une violence « aveugle »).

En première lecture, le Sénat a retenu la notion de « violence généralisée » de l'actuel article L. 712-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), de préférence à celle de « violence aveugle » jugée trop imprécise.

Lors de sa nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a fait sienne une proposition de rédaction plus rigoureuse suggérée par votre rapporteur lors de la préparation de la commission mixte paritaire. Il s'agit de définir explicitement la « violence aveugle » comme une violence « qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle » (article L. 712-1 du CESEDA), conformément à la définition issue de la jurisprudence4(*).

À l'initiative de M. Arnaud Richard, les députés ont également prévu qu'un individu dont la protection subsidiaire est susceptible d'être retirée peut obtenir son maintien s'il justifie de raisons impérieuses tenant à des atteintes graves antérieures subies dans son pays d'origine, ce qui constitue une rédaction plus stricte que le texte adopté en première lecture par le Sénat5(*).

Comme à l'article 2, l'Assemblée nationale a repris en nouvelle lecture des dispositions du Sénat visant à renforcer l'efficacité des clauses de cessation de la protection subsidiaire. Ont ainsi été conservées :

- la cessation de la protection à raison de circonstances intervenues postérieurement à la décision de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et du Conseil d'État et correspondant aux crimes et agissements mentionnés à l'article L. 712-2 du CESEDA (crimes contre la paix, menaces pour l'ordre public, etc.) ;

- les précisions apportées sur le recours en révision6(*) (nouvel article L. 712-4 du CESEDA), soit la définition des modalités de la procédure par décret en Conseil d'État et la possible saisine des juridictions par l'administration. Dans la même logique qu'à l'article 2, l'Assemblée nationale a souhaité que cette saisine soit réservée au ministre chargé de l'asile et non à l'autorité administrative dans son ensemble.

Les députés n'ont pas conservé les dispositions réaffirmant la compétence liée de l'OFPRA pour procéder aux exclusions et cessations de la protection subsidiaire. Dans le texte issu de la nouvelle lecture de l'Assemblée, l'OFPRA « peut » mettre fin à la protection si les conditions de cessation sont réunies. Comme à l'article 2, votre commission a jugé préférable de remplacer le mot « peut » par le terme « doit » afin de rappeler les obligations de l'OFPRA en matière de cessation (amendement COM-10).

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 713-1 à L. 713-3 et L. 713-4 à L. 713-6 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Acteurs de la protection, mise en oeuvre de l'asile interne et relations de l'autorité judiciaire avec l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Cour nationale du droit d'asile

Cet article vise principalement à définir les modalités de l'asile interne qui implique le rejet de la demande d'asile déposée en France par un étranger pouvant bénéficier d'une protection effective dans son pays d'origine.

En première lecture, le Sénat a complété cet article en rappelant la possibilité pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) d'octroyer une protection internationale et en insérant les dispositions relatives à la transmission d'informations par l'autorité judiciaire à cette même cour et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)7(*), dispositions que l'Assemblée nationale n'a pas modifiées.

Le Sénat avait également souhaité supprimer la précision selon laquelle l'effectivité de la protection dans le pays d'origine nécessite, « en particulier », la présence d'un « système judiciaire effectif permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant des persécutions ou des atteintes graves » (article L. 713-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA). Il lui avait semblé que cette précision pourrait restreindre la marge d'appréciation de l'OFPRA ou du juge de l'asile lorsqu'ils examinent la nature de la protection assurée dans le pays d'origine.

L'Assemblée nationale a toutefois jugé plus prudent de réintroduire cette disposition lors de la nouvelle lecture afin de transposer de manière littérale l'article 7 de la directive « Qualification ».

Votre rapporteur se résout à cette réintroduction même s'il rappelle la très grande réserve de la commission des lois du Sénat concernant les listes d'exemples non exhaustives introduites par les termes « en particulier » ou « notamment ».

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.


* 2 Pour mémoire, ces cinq motifs sont : la race, la nationalité, la religion, l'appartenance à un certain groupe social et les opinions politiques.

Cf. la page 45 du rapport n° 425 (2014-2015) relatif à la réforme de l'asile fait au nom de la commission des lois ( http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-4251.pdf).

* 3 Pour mémoire, le recours en révision correspond à l'hypothèse où la CNDA ou le Conseil d'État mettent fin à un statut de réfugié qu'ils ont eux-mêmes accordé au regard de circonstances intervenues postérieurement à leur décision initiale.

* 4 Cour de justice de l'Union européenne, 17 février 2009, Meki Elgafaji et Noor Elgafaji contre Staatssecretaris van Justitie.

* 5 Pour mémoire, le texte initial était légèrement plus souple : le bénéficiaire de la protection pouvait se borner à « invoquer » ces raisons impérieuses sans avoir à les justifier.

* 6 Comme à l'article 2, la procédure de recours en révision vise les cas où la CNDA ou le Conseil d'État mettent fin à une protection qu'ils ont eux-mêmes accordé en raison de circonstances nouvelles qui n'étaient pas connues au moment de leur décision initiale.

* 7 Cf. la page 61 du rapport n° 425 (2014-2015) relatif à la réforme de l'asile fait au nom de la commission des lois (http://www.senat.fr/rap/l14-425/l14-425.html).