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Projet de loi relatif à la réforme de l'asile

30 juin 2015 : Réforme du droit d'asile ( rapport - nouvelle lecture )

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROCÉDURE D'EXAMEN
DES DEMANDES D'ASILE
Section 1 - Dispositions générales

Article 5 (art. L. 721-2, L. 721-3 et L. 721-4, L. 721-5 et L. 721-5-1 [supprimés] et L. 721-6 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Indépendance de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, extension de sa compétence à l'égard des bénéficiaires de la protection subsidiaire et amélioration de l'information du Parlement

Le présent article modifie le chapitre Ier du titre II du livre VII du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif aux missions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Dans sa rédaction initiale, cet article poursuivait un triple objet. En premier lieu, il consacrait dans la loi l'indépendance de l'OFPRA et instaurait l'anonymat des officiers de protection. En deuxième lieu, il étendait les compétences de chancellerie de l'OFPRA auprès des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Enfin, il établissait une coopération entre l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), d'une part, et l'autorité judiciaire, d'autre part.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait complété ce dispositif par deux ajouts. Par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, elle avait inscrit dans la loi le principe de non-divulgation d'une demande d'asile auprès des auteurs présumés de persécutions ou d'atteintes graves. À l'initiative de Mme Maud Olivier, rapporteure de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, par ailleurs, elle avait prévu la transmission au Parlement du rapport d'activité de l'OFPRA en précisant qu'il devait notamment contenir des données quantitatives et qualitatives présentées par sexe et relatives aux actions de formation des agents.

Lors de la première lecture, le Sénat avait souhaité, pour des raisons de clarté, faire figurer à un autre endroit du code les dispositions relatives à la coopération entre l'OFPRA, la CNDA et l'autorité judiciaire, ainsi que celles relatives au principe de non-divulgation. Il avait en outre prévu que le rapport de l'OFPRA devait être public et comporter des données relatives à la demande d'asile et à l'apatridie ; il avait toutefois considéré qu'il n'était pas nécessaire que la loi détaille plus avant le contenu de ce rapport.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a entériné la quasi-totalité des modifications apportées à cet article par le Sénat. En outre, à l'initiative de sa rapporteure, elle a fait sienne une solution de compromis suggérée par votre rapporteur sur la teneur du rapport annuel d'activité de l'OFPRA et sa publicité.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis (art. L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

Introduit à l'Assemblée nationale en première lecture par un amendement de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, cet article vise à revoir la composition du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, le texte prévoyait la composition suivante :

- six parlementaires, désignés de manière à assurer la parité pour chacune des assemblées représentées (Assemblée nationale, Sénat et Parlement européen) ;

- huit représentants de l'État, dont la liste était fixée par la loi afin de diminuer la représentation du ministère de l'intérieur au profit du ministère en charge des affaires sociales et du ministère en charge des droits des femmes ;

- un représentant du personnel de l'OFPRA,

soit quinze membres ayant voix délibérative pour toutes les questions intéressant le conseil d'administration ;

- auxquels s'ajouteraient trois personnalités qualifiées ayant voix délibérative en matière de détermination de la liste des pays d'origine sûrs, à la suite d'une modification introduite à l'article 6 du projet de loi. Cela conduisait à porter le nombre de membres du conseil d'administration pour ces votes à dix-huit, les représentants de l'État étant alors minoritaires, au risque en outre d'un partage égal des voix.

En première lecture, le Sénat avait revu, à l'unanimité, cette composition dans un triple objectif : clarifier les règles de vote au conseil d'administration, ne pas multiplier la présence de parlementaires au sein d'organismes extra-parlementaires et assurer une majorité au Gouvernement au sein du conseil d'administration d'un établissement public d'État. À l'issue de la séance publique, le texte prévoyait donc d'accroître l'influence du Parlement par la désignation de quatre personnalités qualifiées, deux par le président de l'Assemblée nationale, deux par le président du Sénat, de manière paritaire, à raison de leurs compétences dans les domaines juridique et géopolitique, pour un mandat de trois ans, après approbation, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, par les commissions permanentes compétentes. Ces personnalités qualifiées disposeraient d'une voix délibérative en toute matière intéressant le conseil d'administration. Le nombre des représentants de l'État serait désormais fixé par la loi à neuf.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale, suivant sa rapporteure, a rétabli son texte de première lecture pour la désignation paritaire des parlementaires. Elle s'est toutefois librement inspirée du dispositif adopté par le Sénat en prévoyant que deux représentants de l'État, désignés de manière paritaire par le Premier ministre, le seraient après approbation par les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat à la majorité qualifiée des trois cinquièmes. Elle a en outre augmenté le nombre de représentants de l'État, le portant à dix, en ajoutant un représentant du ministre chargé des outre-mer. Elle a enfin rétabli la distinction des votes selon les matières en accordant voix délibérative aux trois personnalités qualifiées pour l'établissement de la liste des pays d'origine sûrs. En cette matière, le nombre de votants serait donc porté à vingt. L'Assemblée nationale a en conséquence prévu qu'en cas de partage des voix, le président du conseil d'administration ait voix prépondérante.

Un amendement de la rapporteure, adopté en séance publique, est toutefois revenu sur l'approbation par les commissions permanentes des personnalités désignées par le Premier ministre. Ce dispositif, non prévu par la Constitution, venait en effet en contradiction avec le principe de séparation des pouvoirs.

Votre commission regrette que l'Assemblée nationale refuse de prendre en compte le souhait exprimé par le Sénat dans son ensemble de ne pas augmenter le nombre de parlementaires attraits dans des organismes extra-parlementaires. Dans une affaire intéressant chacune des chambres du Parlement, le compromis doit en effet être privilégié. Aussi a-t-elle adopté les amendements identiques COM-11 et COM-5 rectifié, respectivement de son rapporteur et de M. Jean-Yves Leconte et les membres du groupe socialiste et républicain, qui reprennent le texte adopté de manière consensuelle par le Sénat en première lecture et remplaçant les trois personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement par quatre personnalités qualifiées désignées de manière paritaire par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ces amendements font toutefois un pas en direction des députés par l'énumération dans la loi des autorités de nomination des représentants de l'État au conseil d'administration de l'OFPRA afin d'y introduire les ministres chargés respectivement des affaires sociales, des droits des femmes et de l'outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Établissement de la liste des pays d'origine sûrs

Le présent article a pour objet la modification des conditions d'établissement de la liste des pays d'origine sûrs, la notion de pays d'origine sûrs étant un l'un des critères permettant d'appliquer la procédure accélérée pour l'examen des demandes d'asile des ressortissants de ces pays.

Cet article propose d'abord une définition du pays d'origine sûr reprenant celle de la directive « Procédures » et opère un renvoi vers les dispositions de celle-ci précisant les conditions d'élaboration de la liste des pays d'origine sûrs.

Est également introduit le principe d'une révision régulière de cette liste afin d'en assurer l'actualité et la pertinence. Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu deux dispositifs supplémentaires prévoyant, l'un, le réexamen régulier de la situation dans les pays considérés comme pays d'origine sûrs, et l'autre, la saisine du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en vue de faire inscrire ou radier un pays de cette liste par les présidents des commissions des affaires étrangères et des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi que par les associations.

En première lecture, le Sénat a supprimé l'obligation de réexamen régulier de la liste craignant qu'interprétée strictement cette obligation ne crée autant d'occasions de contentieux qu'il y aurait de réexamens. Il a également modifié la rédaction de l'article relative à la saisine du conseil d'administration de l'OFPRA de façon à ce que le conseil ne soit pas obligé de se réunir à chaque saisine.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture moyennant trois ajustements. À l'initiative de sa rapporteure, elle a ainsi remplacé la notion de « violence aveugle » par une définition reprenant la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, sur laquelle les deux rapporteurs s'étaient entendus lors de leurs échanges préalables à la commission mixte paritaire. Elle a ensuite substitué, parmi les autorités de saisine du conseil d'administration de l'OFPRA, au président de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat le président de leurs commissions des lois respectives. Elle a enfin prévu qu'en cas de partage des voix sur la liste des pays d'origine sûrs, le nombre de votants étant pair, la voix du président du conseil d'administration serait prépondérante.

Votre commission s'est ralliée à la substitution du président de la commission des lois à celui de la commission des affaires européennes et adopté l'amendement rédactionnel COM-12. Par coordination avec l'amendement adopté à l'article 5 bis, elle a en revanche supprimé par les amendements COM-13 et COM-6 la disposition attribuant aux personnalités qualifiées voix délibérative en matière d'établissement de la liste des pays d'origine sûrs car, dès lors que les personnalités qualifiées sont des membres à part entière du conseil d'administration de l'OFPRA, elles ont voix délibérative pour tous les points d'ordre du jour sur lesquels il est amené à se prononcer.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 723-1 à L. 723-5, L. 723-6 à L. 723-14 [nouveaux] et L. 723-15 [supprimé] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure d'examen devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

Le présent article remanie en profondeur les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relative à la procédure d'examen des demandes de protection devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Il réorganise ainsi le chapitre dédié du CESEDA en quatre sections :

- la première, consacrée aux « garanties procédurales et obligations du demandeur », introduit les principales novations issues de la directive « Procédures » que sont la présence d'un tiers à l'entretien du demandeur d'asile devant l'officier de protection de l'OFPRA et la prise en compte de sa vulnérabilité tout au long de la procédure ; elle substitue également à la procédure prioritaire la procédure accélérée qui distingue les motifs de placement d'une demande suivant cette procédure selon les autorités qui la décident ;

- les deuxième et troisième sections, relatives respectivement aux demandes irrecevables et à la clôture de l'examen d'une demande, transposent en droit français ces deux nouveaux instruments prévus par la directive « Procédures » ;

- la dernière, dédiée aux demandes de réexamen, en clarifie le régime juridique.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait procédé à des clarifications, distinguant en particulier, conformément à la directive « Procédures », les cas de retrait d'une demande par le demandeur des cas de clôture par l'OFPRA. Elle avait renforcé les dispositions visant à une meilleure prise en compte de la vulnérabilité des demandeurs, interdisant notamment, sauf exception, le recours à la procédure accélérée pour les mineurs isolés. Elle avait en outre introduit dans la loi la faculté pour l'OFPRA de mener des missions foraines et encadrer l'utilisation de l'enregistrement sonore de l'entretien conduit à l'OFPRA. Elle avait enfin, et surtout, assoupli le dispositif par deux dispositions : elle avait allongé de trois à quatre mois le délai à l'issue duquel une demande d'asile est considérée comme tardive, donc examinée en procédure accélérée, et supprimé la faculté pour l'OFPRA de clôturer l'examen d'une demande lorsque le demandeur a abandonné le lieu d'hébergement qui lui avait été assigné.

Le Sénat avait poursuivi en première lecture l'effort de clarification de ces dispositions, s'attachant tout particulièrement au déroulé de l'entretien : il avait ainsi précisé les conditions d'habilitation des associations autorisées à accompagner le demandeur lors de son entretien à l'OFPRA, soumis au principe de confidentialité ce tiers et conféré une base légale pour le recours à la vidéoconférence. Il avait également réintroduit au sein de cet article les dispositions relatives à la non-divulgation d'une demande d'asile auprès des auteurs présumés de persécutions ou d'atteintes graves, qui figuraient initialement à l'article 5. Un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique, avait autorisé l'expérimentation d'une déconcentration de l'OFPRA. Enfin, pour assurer l'effectivité de la réforme, le Sénat avait jugé nécessaire d'introduire dans la loi le délai de trois mois pour l'examen des demandes d'asile en procédure normale, de ramener à trois mois le délai à l'issue duquel une demande d'asile est considérée comme tardive et de rétablir la faculté pour l'OFPRA de clôturer l'examen d'une demande lorsque le demandeur a abandonné le lieu d'hébergement qui lui avait été assigné.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale est revenue sur chacun de ces trois points et a supprimé l'expérimentation d'une déconcentration de l'OFPRA. Elle a par contre avalisé les autres modifications apportées par le Sénat, sa rapporteure soulignant d'ailleurs les améliorations portées au dispositif d'encadrement de l'entretien. Elle a, en outre, précisé certaines dispositions, en particulier celles sur les demandes de réexamen ainsi que sur l'usage de la procédure accélérée à l'égard des mineurs isolés.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement prévoyant l'accès à l'enregistrement sonore de l'entretien devant l'OFPRA auprès du tribunal administratif dans le cas d'un recours contre la décision de refus d'entrée sur le territoire. L'Assemblée nationale ayant supprimé le transfert à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) du contentieux des décisions prises après avis conforme de l'OFPRA, il est en effet nécessaire de prévoir la consultation de cet enregistrement dans le cadre du recours exercé devant le juge administratif de droit commun.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité rétablir le texte du Sénat de première lecture sur les trois points de divergence apparus lors de la navette. Elle a ainsi rétabli le délai de trois mois imparti à l'OFPRA pour statuer sur une demande en procédure normale (amendement COM-14). Elle a également raccourci le délai de demande tardive à quatre-vingt-dix jours (amendement COM-15). Elle a rétabli la faculté pour l'OFPRA de clore une demande en cas d'abandon de l'hébergement (amendement COM-17). Enfin, par coordination avec le rétablissement du transfert du contentieux de l'asile à la frontière à la CNDA à l'article 8, votre commission a adopté l'amendement COM-16 précisant que l'accès à l'enregistrement sonore de l'entretien devant l'OFPRA est possible jusqu'au 31 décembre 2016, le transfert du contentieux n'intervenant qu'au 1er janvier 2017.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (art. L. 724-1 à L. 724-3 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire

Introduit en première lecture par un amendement de votre rapporteur, le présent article tend à définir la procédure de cessation de la protection internationale mise en oeuvre par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), conformément aux exigences de l'article 45 de la directive « Procédures ».

Cet article vient donc en complément des articles 2 et 3 du projet de loi relatifs aux motifs de cessation (crimes contre l'humanité, protection par une institution des Nations Unies autre que le Haut-Commissariat pour les réfugiés, etc.).

La procédure de cessation prévue par l'amendement de votre rapporteur était la suivante :

a) L'OFPRA avertit par un écrit la personne concernée par l'ouverture d'une telle procédure. Ce document précise les motifs de cessation invoqués par l'office ;

b) Un entretien personnel est en principe organisé avec cette personne, sauf dans quatre cas limitativement énumérés12(*) pour lesquels elle présente des observations écrites ;

c) La décision de l'OFPRA est notifiée par écrit. Elle est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours.

Lors de sa nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a largement repris les garanties procédurales apportées par le Sénat.

À l'initiative de Mme Sandrine Mazetier, rapporteure, elle s'est bornée à modifier la manière dont les observations de la personne concernée par une clause de cessation seraient recueillies : la contribution écrite deviendrait le principe et l'entretien personnel l'exception. Ce dernier serait organisé uniquement si « l'office l'estime nécessaire ».

Tout en étant conforme au droit communautaire13(*), ce dispositif consistant à privilégier les contributions écrites permettrait de réduire le coût administratif de la procédure de cessation et de ne pas alourdir la charge de travail de l'office.

Votre rapporteur estime que l'organisation d'un entretien personnel par l'OFPRA devrait être retenue dès lors que la complexité du dossier le justifie.

Votre commission a adopté l'article 7 bis sans modification.


* 12 Une procédure de cessation collective est engagée concernant le pays d'origine de la personne protégée, cette personne a acquis une nouvelle nationalité, s'est établie dans un pays tiers ou représente une menace pour la sûreté de l'État.

* 13 L'article 45 de la directive « Procédures » permet en effet aux États membres de choisir entre l'entretien personnel et la contribution écrite, sans privilégier une procédure par rapport à l'autre.