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Projet de loi relatif au droit des étrangers en France

30 septembre 2015 : Droit des étrangers ( rapport - première lecture )

C. UN DROIT À L'EFFECTIVITÉ LIMITÉE

1. Un constat : la faible effectivité des obligations de quitter le territoire français

Une nouvelle mesure, l'obligation de quitter le territoire français (OQTF), a été introduite par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, pour éloigner les étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire français. La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a parachevé cette réforme en généralisant l'OQTF à tous les cas d'éloignement en situation irrégulière6(*).

L'OQTF est aujourd'hui la principale mesure d'éloignement.

Nombre de mesures d'éloignements prononcées

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 1S

OQTF

42 225

40 308

39 081

59 994

82 535

89134

88225

40787

APRF7(*)

43 739

40 116

32 519

24 441

365

656

797

513

Total

85 964

80 424

71 600

84 435

82 900

89790

89022

41300

Source : DGEF

L'obligation de quitter le territoire français s'accompagne, de droit, d'un délai de départ volontaire, sauf circonstances particulières, et sa contestation a un effet suspensif, jusqu'à la décision du juge.

Le taux d'exécution des mesures d'éloignement est très faible : il s'établit en moyenne à 15 % pour les ressortissants de pays tiers et à 50 % pour les pays de l'Union européenne.

Il convient d'observer que la notion de « mesures exécutées » n'est pas uniforme sur les années considérées : comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur lors de son audition devant votre commission, cet agrégat n'inclut plus les retours aidés ou spontanés.

Mesures d'éloignement prononcées* et exécutées depuis 2010

 

ANNEE

2010

2011

2012

2013

2014

Retour prononcés à l'égard de ressortissants de pays tiers

Mesures prononcées

66 877

76 526

72 333

80 178

81 979

Mesures exécutées

11 975

11 775

12 769

11 415**

12 040

Taux d'exécution

17,9 %

15,4 %

17,6 %

14,2 %

14,7 %

Réadmission de ressortissants de pays tiers vers des pays de l'UE

Mesures prononcées

10 849

7 970

6 204

6 287

6 178

Mesures exécutées

3 504

5 728

6 316

6 038

5 314

Taux d'exécution

32,3 %

71,9 %

101 %

96 %

86 %

Renvois ressortissants UE

Mesures prononcées

6 620

9 608

12 331

10 932

8 072

Mesures exécutées

4 143

5 424

7 727

5 300**

4 135

Taux d'exécution

62,6 %

56,4 %

62,7 %

48,5 %

51,2 %

Mesures prononcées Total éloignement

84 346

94 104

90 868

97 397

96 229

Mesures exécutées Total éloignement

19 622

22 927

26 812

22 753

21 489

Taux d'exécution total

23,3 %

24,4 %

29,5 %

23,4 %

22,3 %

*  : Toutes mesures d'éloignement confondues : OQTF, APRF, expulsions.

** : Depuis 2013, les mesures exécutées ne comptabilisent plus les retours aidés ou spontanés8(*).

Source : DGEF/DCPAF

2. Des causes multiples affectant l'effectivité des mesures d'éloignement

En premier lieu, l'exécution des mesures d'éloignement prononcées dépend pour une large part de la délivrance par les autorités consulaires des pays d'origine des ressortissants en situation irrégulière d'un laissez-passer consulaire, autorisant l'étranger à être reconduit dans son pays en l'absence de documents de voyage.

D'une manière générale, le taux de délivrance des laissez-passer consulaires est relativement faible, sans qu'une amélioration significative puisse être constatée sur les dernières années.

Taux de délivrance des laissez-passer consulaires depuis 2008

Année

Laissez-passer demandés

Laissez-passer obtenus dans les délais utiles

Laissez-passer obtenus hors délai

Laissez-passer refusés

demandes laissées sans réponse

Taux de délivrance dans des délais utiles

2008

14 011

4 523

320

3 806

5 362

32,30%

2009

12 218

3 822

404

3 870

4 122

31,30%

2010

10 668

3 493

318

3 766

3 091

32,70%

2011

8 350

2 460

227

1 787

3 876

29,50%

2012

6 515

2 403

177

1 481

2 454

36,90%

2013

7 022

2 474

168

1 327

3 053

35,20%

2014

7 423

2 857

207

1 144

3 215

38,50%

Source : DGEF

Ce taux est particulièrement bas pour les pays du Maghreb, alors même que le nombre de demandes qui leur est adressé est conséquent.

Taux de délivrance des laissez-passer consulaires par les pays du Maghreb

 

2011

2012

2013

2014

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Maroc

892

251

28,1%

765

227

29,7%

845

210

24,9%

842

219

26,01%

Tunisie

2 263

414

18,3%

2 137

626

29,3%

2 002

478

23,9%

1 840

500

27,17%

Algérie

986

357

36,2%

774

293

37,9%

1 037

388

37,4%

1 063

443

41,67%

Source : DGEF/DCPAF

D'autres pays se caractérisent par un taux de délivrance faible : l'Inde (17 % de taux de délivrance utile pour 217 demandes en 2014), le Pakistan (23,91 % pour 92 demandes), l'Égypte (15,51 % pour 187 demandes) et plusieurs pays d'Afrique subsaharienne : le Gabon (4,3 % pour 93 demandes), le Mali (19,35 % pour 93 demandes).

Il est difficile pour l'administration française d'améliorer ce taux de délivrance, qui relève d'un choix souverain des pays. Aucun moyen ne permet de contraindre le pays d'origine à délivrer un laissez-passer consulaire.

En outre, le taux des interdictions de retour assortissant les OQTF reste extrêmement faible. Cette mesure, créée en application de la directive « Retour » par la loi du 16 juin 2011, permettant d'interdire l'accès au territoire français, et partant, à l'ensemble de la zone Schengen9(*) est en effet rarement prononcée, alors qu'elle participe à l'effectivité de la mesure d'éloignement.

Nombre d'interdictions de retour (IR) prononcées sur le fondement du III - de l'article L. 511-1 depuis son entrée en vigueur le 18 juillet 2011

 

Nombre d'OQTF total

Nombre d'OQTF « L. 511-1 »

Nombre d'IR

% d'OQTF Total avec IR

% d'OQTF L511.1 avec IR

2e sem. 2011

38 916

29 936

4 271

10,97%

14,27%

2012

82 535

70 680

5 393

6,53%

7,63%

2013

89 134

79 459

1 524

1,71%

1,92%

2014

88 225

81 282

1 235

1,40%

1,52%

1ère sem 2015

40 787

37 644

1 220

2,99%

3,24%

Source : DGEF

Cette situation s'explique par l'encadrement très contraignant de l'édiction d'une interdiction de retour. En effet, cette décision est distincte de l'OQTF et nécessite une motivation propre, sur laquelle le juge administratif exerce un contrôle approfondi10(*).


* 6 Il subsiste cependant deux cas où un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) peut être pris à l'encontre d'un étranger en situation irrégulière : si le motif de l'éloignement est justifié par une menace à l'ordre public ou par une infraction à la législation applicable au travail des étrangers.

* 7 Arrêté préfectoral de reconduite à la frontière.

* 8 Voir le rapport annuel Les étrangers en France, 2013, p. 5.

* 9 L'étranger concerné par cette mesure fait en effet l'objet d'un signalement aux fins de non admission dans le Système d'information Schengen II (SIS 2).

* 10 Voir le commentaire de l'article 14.