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Proposition de loi visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur

14 octobre 2015 : Agressions sexuelles sur mineur ( rapport - première lecture )

Rapport n° 54 (2015-2016) de M. François ZOCCHETTO, fait au nom de la commission des lois, déposé le 14 octobre 2015

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N° 54

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de Mme Catherine TROENDLÉ et plusieurs de ses collègues visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur,

Par M. François ZOCCHETTO,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

437 (2014-2015) et 55 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 14 octobre 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a entendu le rapport de M. François Zocchetto, rapporteur, sur la proposition de loi n° 437 (2014-2015) visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur.

Le rapporteur a d'abord rappelé que cette initiative législative faisait suite aux récentes affaires de pédophilie survenues dans le milieu scolaire au printemps 2015. Elle s'inscrit en outre dans le prolongement de la censure par le Conseil constitutionnel de plusieurs articles de la loi du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne (DADUE), en particulier de l'article 30 ayant pour objet d'améliorer les modalités de transmissions d'informations entre l'autorité judiciaire et l'administration sur les procédures pénales en cours et les condamnations pour agressions sexuelles sur mineur concernant les agents publics, avec lequel la commission avait manifesté son désaccord. Il a fait valoir le grand intérêt de cette proposition de loi, dont il avait alors souhaité l'examen dans les meilleurs délais, qui tend à remédier à certaines lacunes de notre législation pénale pour prévenir la récidive en matière d'agressions sexuelles contre les mineurs, en particulier au sein des établissements scolaires.

Le rapporteur a souligné que tout dispositif en la matière devait cependant s'inscrire dans le respect des principes constitutionnels, au premier rang desquels la présomption d'innocence et l'individualisation des peines. Il a également insisté sur le fait que le secret de l'enquête et de l'instruction constituait un élément essentiel de la procédure pénale et que toute dérogation à celui-ci devait s'effectuer dans un cadre respectueux des droits de la défense.

La commission a adopté 10 amendements, dont 8 de son rapporteur.

Suivant le raisonnement de son rapporteur, la commission a approuvé le principe d'une peine complémentaire obligatoire d'interdiction d'exercice d'une activité impliquant un contact habituel avec les mineurs pour les personnes condamnées pour infraction sexuelle contre mineur, à laquelle la juridiction de jugement ne peut déroger que sur décision spécialement motivée au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur, tout en prévoyant que le juge a la possibilité d'en fixer la durée (articles 1er et 2).

La commission a ensuite reformulé le dispositif de l'article 3 afin d'obliger le parquet à transmettre à l'autorité administrative les condamnations pour les infractions à caractère sexuel contre mineur des personnes exerçant une activité les mettant en contact habituel avec les mineurs, quand cette activité est placée sous le contrôle direct ou indirect de l'autorité administrative. Cette obligation d'information concernerait également la décision de contrôle judiciaire quand elle comporte l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs. Elle a également, au même article, décidé de rendre obligatoire, sauf décision contraire spécialement motivée, le placement sous contrôle judiciaire, assorti de l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs, des personnes mises en examen pour une infraction à caractère sexuel contre mineur.

La commission a enfin considéré qu'il n'était pas opportun d'augmenter les quantums de peine applicables au délit de détention ou de consultation habituelle d'images pédopornographiques, pour des motifs liés à la cohérence de l'échelle des peines. Elle a par conséquent supprimé l'article 5.

Compte tenu de l'adoption de ces amendements tendant à élargir l'objet de la proposition de loi au-delà de la seule question des peines complémentaires, la commission a enfin décidé d'intituler la proposition de loi « protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles ».

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est saisie de la proposition de loi n° 437 (2014-2015), déposée le 12 mai 2015 par notre collègue Catherine Troendlé et plusieurs de ses collègues, visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur1(*).

Cette initiative législative fait suite à deux récentes affaires médiatisées de pédophilie survenues dans deux établissements scolaires au printemps 20152(*), à l'occasion desquelles il était apparu que deux personnes mises en cause pour des actes pédophiles avaient pu continuer à exercer leurs fonctions professionnelles au contact de mineurs, alors même qu'elles avaient déjà été condamnées en 2006 et 2008 respectivement pour détention d'images pédopornographiques et pour recel de bien provenant de la diffusion d'images pédopornographiques.

Ces affaires avaient conduit les ministres de la justice et de l'éducation nationale à diligenter une enquête administrative, confiée conjointement à l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et à l'inspection générale des services judiciaires, afin d'identifier les éventuelles défaillances organisationnelles des deux ministères et de faire des propositions pour y remédier.

À la suite de la remise d'un rapport d'étape par les inspections, le Gouvernement avait décidé d'introduire par amendement un article3(*) dans le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne (DADUE), tendant à remédier aux lacunes de notre législation en matière de transmission d'informations aux autorités administratives de tutelle en cas de condamnation ou de procédure judiciaire en cours pour des infractions sexuelles contre mineur concernant un agent public.

Votre commission s'était cependant opposée à cette démarche, tant pour des raisons de forme, de tels amendements ne présentant pas de lien avec l'objet du texte en discussion, que pour des motifs de fond, le dispositif gouvernemental portant une atteinte substantielle au principe constitutionnel de présomption d'innocence.

Ce désaccord, conjugué au fait que l'Assemblée nationale avait inséré dans le projet de loi de nombreux autres articles additionnels tout aussi dépourvus de lien avec son objet, avait conduit à un échec de la commission mixte paritaire. Lors de sa nouvelle lecture, votre Haute assemblée avait en conséquence rejeté le texte en adoptant une motion, présentée par votre commission, tendant à déclarer l'exception d'irrecevabilité.

Enfin, dans sa décision n° 2015-719 DC du 13 août 2015 sur la loi définitivement adoptée par l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel, saisi d'un recours présenté par plus de soixante sénateurs, avait déclaré ces dispositions, à l'instar de 26 autres articles additionnels, contraires à la Constitution au motif qu'elles ne présentaient pas de lien, même indirect, avec l'objet du projet de loi.

Il n'en reste pas moins qu'aux yeux de votre rapporteur la législation pénale relative aux infractions sexuelles commises contre les mineurs pourrait faire l'objet d'améliorations. Telle était d'ailleurs l'opinion défendue dans le rapport4(*) adopté par votre commission à l'occasion de la nouvelle lecture du projet de loi DADUE, dans lequel votre rapporteur indiquait que le Sénat pourrait utilement discuter, dans les meilleurs délais, de la proposition de loi n° 437 présentée par notre collègue Catherine Troendlé. C'est à la lumière de ces débats et des articles adoptés en lecture définitive par l'Assemblée nationale, ainsi que des nouvelles initiatives prises par les deux ministres le 24 septembre dernier, que votre rapporteur a examiné cette proposition de loi afin de bâtir un dispositif permettant d'améliorer la protection des mineurs contre les actes de pédophilie, dans le respect de nos principes constitutionnels.

I. LES INSUFFISANCES DU CADRE LÉGAL

A. LES DYSFONCTIONNEMENTS EN MATIÈRE DE TRANSMISSION D'INFORMATIONS À L'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE

Au-delà de l'émotion légitime suscitée par les affaires dites d'Orgères et de Villefontaine, constat a été dressé que l'organisation des relations entre l'autorité judiciaire et l'administration de l'éducation nationale ne garantissait pas que de tels dysfonctionnements ne se reproduisent à l'avenir. En outre, le cadre légal applicable est porteur d'incertitudes juridiques pour les parquets, chargés des transmissions d'informations, dès lors qu'une procédure pénale est en cours.

De ce point de vue, votre rapporteur se félicite de la décision prise par les ministres de la justice et de l'éducation nationale d'avoir confié à leurs inspections générales le soin de conduire une analyse des causes de ces dysfonctionnements et de formuler des propositions pour y remédier. Il déplore en revanche la précipitation avec laquelle le Gouvernement a réagi à ces évènements sur le plan législatif, alors même que le rapport définitif des inspections5(*), rendu public le 23 juillet dernier, n'avait pas été porté à la connaissance du Parlement.

Ce document contient pourtant une analyse rigoureuse de l'état du droit en vigueur et des lacunes organisationnelles des deux ministères, dont aurait pu bénéficier le législateur en vue de la préparation d'un tel débat. À cet égard, la mission des inspections formule trois constatations principales :

- l'impossibilité d'une consultation fiable de l'application Cassiopée6(*) interdit d'affirmer que toutes les condamnations concernant des agents en fonction dans des établissements scolaires ont été transmises à l'administration de l'éducation nationale. Le rapport souligne ainsi qu'il « ne peut être exclu que des situations identiques à celles de l'Isère et de l'Ille-et-Vilaine se reproduisent » ;

- les incertitudes liées au cadre légal relatif aux transmissions d'informations à l'autorité administrative concernant des procédures pénales en cours rendent aléatoires de telles communications. Quand les jugements ont été prononcés, les obstacles sont en revanche « essentiellement liés à des problèmes organisationnels et à une inadaptation des moyens informatiques mis à disposition des parquets » ;

- les défauts de fluidité dans la transmission de l'information sont enfin imputables à l'organisation territoriale de l'administration de l'éducation nationale (les personnels du premier degré sont placés sous le contrôle des directions académiques des services de l'éducation nationale et ceux du second degré sous celui des rectorats), au manque d'interlocuteurs bien identifiés, avec des responsabilités claires, au sein des rectorats et à l'absence de dispositif d'alerte structuré de nature à occasionner des « pertes » d'information entre la justice et l'éducation nationale.

B. LES ÉCUEILS D'UNE INFORMATION PRÉCOCE DE L'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE

La transmission des informations relatives à des condamnations pénales concernant des agents ne pose pas de problèmes quant au respect du principe de présomption d'innocence. S'agissant de jugements publics, les problématiques afférant au respect du secret de l'instruction n'ont en effet plus lieu d'être. Votre rapporteur estime ainsi qu'il appartient au Gouvernement de tirer toutes les leçons des dysfonctionnements organisationnels relevés dans le rapport de la mission, afin que les condamnations des agents de l'éducation nationale puissent être systématiquement portées à la connaissance de l'autorité administrative, chargée d'exercer, le cas échéant, le pouvoir disciplinaire ou d'appliquer les textes en matière d'interdiction d'exercice de certaines activités professionnelles à la suite d'une condamnation pénale7(*).

Les ministres de l'éducation nationale et de la justice ont apporté une première réponse à ces défaillances en prévoyant, dans leur circulaire du 16 septembre 2015 adressée aux procureurs et aux recteurs8(*), la désignation, dans chaque rectorat, d'un référent académique justice ayant vocation « à assurer l'interface entre l'éducation nationale et l'autorité judiciaire pour toutes les affaires qui concernent les élèves victimes ou mis en cause pour des faits commis dans le cadre scolaire et les agents, victimes à l'occasion de l'exercice de leur fonction, mis en cause ou condamnés ». Cette circulaire retient également le principe d'une désignation, au sein de chaque parquet, d'un magistrat chargé de « suivre les relations avec les services de l'éducation nationale et notamment avec le référent justice compétent désigné par le recteur » et ayant notamment pour rôle de s'assurer que les demandes formulées par le référent « sont prises en compte et traitées dans les meilleurs délais ».

Comme votre rapporteur avait eu l'occasion de le souligner lors de la nouvelle lecture du projet de loi DADUE, la question des transmissions d'information se pose dans des termes foncièrement différents au stade des poursuites, avant condamnation. En effet, la présomption d'innocence, remise au coeur de la procédure pénale française par la loi du 15 juin 20009(*), constitue un principe constitutionnel défini à l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dont le Conseil constitutionnel a fait application à plusieurs reprises10(*).

Cette position, à laquelle votre commission avait pleinement souscrit, avait conduit votre rapporteur à s'opposer au dispositif proposé par le Gouvernement11(*) en ce qu'il donnait une faculté d'information sur les procédures pénales en cours, à l'initiative du parquet, à l'issue de la garde à vue d'une personne contre laquelle il aurait existé des raisons sérieuses de soupçonner qu'elle ait commis ou tenté de commettre une infraction à caractère sexuel contre un mineur, ainsi que sur les décisions de mises en examen ou de renvoi devant une juridiction de jugement pour des infractions similaires.

Votre rapporteur n'est pas opposé par principe à des mesures tendant à renforcer la protection des mineurs contre les auteurs d'infractions sexuelles, à plus forte raison dans le milieu scolaire. Un juste équilibre doit néanmoins être défini par le législateur pour garantir cette protection de la manière la plus efficiente possible, dans le respect de notre ordre constitutionnel. En effet, si les deux affaires survenues au printemps 2015 sont le résultat de réels dysfonctionnements, il convient de rappeler qu'elles concernent des personnes ayant déjà fait l'objet de condamnations pénales devenues définitives. À l'inverse, la diffusion d'informations sur l'existence d'une procédure judiciaire en cours est susceptible de causer des dommages irréparables à des personnes injustement mises en cause.

La décision n° 2010-80 QPC du 17 décembre 2010 du Conseil constitutionnel est, à cet égard, de nature à éclairer les travaux du législateur, en particulier son considérant n° 5 en vertu duquel « le principe de présomption d'innocence, proclamé par l'article 9 de la Déclaration de 1789, ne fait pas obstacle à ce que l'autorité judiciaire soumette à des mesures restrictives ou privatives de liberté, avant toute déclaration de culpabilité, une personne à l'encontre de laquelle existent des indices suffisants quant à sa participation à la commission d'un délit ou d'un crime ; que, toutefois, c'est à la condition que ces mesures soient prononcées selon une procédure respectueuse des droits de la défense et apparaissent nécessaires à la manifestation de la vérité, au maintien de ladite personne à la disposition de la justice, à sa protection, à la protection des tiers ou à la sauvegarde de l'ordre public ».

En faisant l'hypothèse que le Conseil constitutionnel, le cas échéant saisi d'un recours, suivrait un raisonnement similaire pour la transmission à l'autorité administrative d'informations relatives à une procédure pénale en cours, il n'est pas douteux que le principe de protection des tiers, en l'occurrence des mineurs, pourrait être retenu mais à la condition explicite que cette transmission s'effectue dans le cadre d'une procédure respectueuse des droits de la défense. Or, votre rapporteur doute que la communication d'informations à l'autorité administrative de tutelle alors qu'une enquête préliminaire est en cours permette à la personne mise en cause de bénéficier de ses droits de la défense, y compris quand une telle communication est assortie de l'obligation, comme le prévoyait l'article 30 de la loi DADUE, d'informer la personne de cette transmission d'informations après lui avoir permis de formuler des observations par procès-verbal.

Votre rapporteur estime qu'avant le stade de la condamnation, l'information de l'autorité administrative doit s'effectuer dans le cadre exclusif du contrôle judiciaire, qui offre précisément un cadre procédural respectueux des droits de la défense.

C. LA NÉCESSITÉ DE RENDRE PLUS SYSTÉMATIQUE LA PEINE COMPLÉMENTAIRE D'INTERDICTION D'ACTIVITÉ AUPRÈS DES MINEURS

Il appartient au législateur de définir un cadre légal permettant, avant condamnation, de concilier des objectifs pouvant entrer en contradiction. S'agissant en revanche des personnes condamnées pour infraction sexuelle contre mineur, votre rapporteur estime que le législateur doit définir des mécanismes garantissant leur mise à l'écart d'un milieu professionnel qui les placerait au contact habituel de mineurs. Au-delà de la transmission à l'autorité administrative des informations relatives aux condamnations, il apparaît en conséquence souhaitable de rendre plus systématique le prononcé, en cas de condamnation pour de telles infractions, de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice. Les statistiques fournies par la chancellerie démontrent en effet que les juridictions de jugement utilisent peu cette faculté qui leur est reconnue.

Une telle orientation doit cependant s'inscrire dans le respect des exigences liées au principe d'individualisation des peines, qui découle de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen12(*). Ce principe prohibe les peines automatiques, notamment les peines accessoires attachées de plein droit à des condamnations pénales, sans que l'autorité qui décide de ces mesures ait à les prononcer expressément. Il implique que le juge puisse tenir compte de la personnalité du condamné ainsi que des circonstances propres à l'infraction et puisse moduler et adapter la peine prévue par la loi.

II. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI

La proposition de loi n° 437 de notre collègue Catherine Troendlé a pour objectif d'apporter une réponse aux insuffisances du cadre juridique décrites ci-dessus. Elle se compose de cinq articles.

Les articles 1er et 2 ont pour objet de rendre systématique la peine complémentaire d'interdiction définitive d'exercice d'une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour un crime ou un délit sexuel contre un mineur. Cette peine complémentaire deviendrait automatique, la juridiction de jugement ne pouvant y renoncer que par une décision spécialement motivée.

L'article 3 rend obligatoire, dès l'ouverture d'une information judiciaire pour une infraction sexuelle commise contre un mineur, l'information par l'autorité judiciaire de l'organisme auprès de qui la personne exerce son activité professionnelle ou bénévole si elle implique un contact avec des mineurs. De même, seraient obligatoirement communiquées les décisions prises par les juridictions tendant à interdire l'exercice d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs.

L'article 4 conditionne le renouvellement d'un agrément pour exercer la profession d'assistant familial ou maternel à la présentation de l'extrait du bulletin n° 3 du casier judiciaire de chaque personne majeure vivant au domicile du demandeur.

Enfin, l'article 5 porte les quantums de peine prévus en cas de consultation habituelle, de mise à disposition, d'acquisition ou de détention d'images pédopornographiques de deux à quatre ans d'emprisonnement et de 30 000 à 60 000 euros d'amende.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission s'est efforcée de définir un juste équilibre entre la nécessaire protection des mineurs et le respect des principes constitutionnels. Elle a par conséquent adopté plusieurs amendements guidés par cette exigence.

Votre commission a approuvé le caractère systématique de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice d'une activité impliquant un contact habituel avec les mineurs pour les personnes condamnées pour infraction sexuelle contre mineur, à laquelle la juridiction de jugement ne peut déroger que sur décision spécialement motivée au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur, tout en donnant au juge la possibilité d'en fixer la durée afin de respecter le principe constitutionnel d'individualisation des peines (articles 1er et 2).

Puis, elle a complété l'article 3 par des mesures nouvelles et modifié le régime de transmission à l'autorité administrative des informations concernant les condamnations et les procédures pénales en cours afin de bâtir un dispositif respectueux de la présomption d'innocence. Les modifications apportées par votre commission tendent ainsi à :

- compléter la liste des mesures pouvant être ordonnées dans le cadre d'un contrôle judiciaire afin de prévoir explicitement l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ;

- obliger le parquet à transmettre à l'autorité administrative les condamnations pour infraction sexuelle contre mineur des personnes exerçant une activité les mettant en contact habituel avec les mineurs quand cette activité est placée sous le contrôle direct ou indirect de l'autorité administrative. Cette obligation d'information concernerait également la décision de placement sous contrôle judiciaire quand elle comporte l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ;

- rendre obligatoire, sauf décision contraire spécialement motivée, le placement sous contrôle judiciaire, assorti de l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs, des personnes mises en examen pour une infraction sexuelle contre mineur ;

- rendre possible l'inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV) des personnes condamnées pour le délit de détention ou de consultation habituelle d'images pédopornographiques.

Votre commission a ensuite considéré qu'il n'était pas opportun d'augmenter les quantums de peine applicables au délit de détention ou de consultation habituelle d'images pédopornographiques, compte tenu des durées d'emprisonnement et des montants d'amende actuellement décidés par les juridictions, et pour des motifs liés à la cohérence de l'échelle des peines (article 5).

Elle a enfin complété le texte de la proposition de loi avec d'autres dispositions relatives à la protection des mineurs, contenues dans la loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne, mais ayant fait l'objet d'une censure du Conseil constitutionnel pour raisons de procédure (articles 4, 6 et 7).

Compte tenu des amendements adoptés par votre commission ayant pour but d'élargir l'objet de ce texte au-delà de la seule question des peines complémentaires, elle a décidé d'intituler la proposition de loi « protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles ».

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (Art. 222-48-3 et 227-31-1 [nouveaux] du code pénal) - Automaticité de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs

L'article 1er de la proposition de loi a pour objet de rendre systématique et définitive la peine complémentaire d'interdiction d'une activité professionnelle ou bénévole en cas de condamnation d'une personne pour certaines infractions sexuelles commises contre les mineurs. Il tend à cet effet à modifier l'article 222-45 du code pénal et à créer un nouvel article 222-45-1.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 222-45 définit le régime des peines complémentaires qu'encourent les personnes physiques reconnues coupables des infractions prévues aux sections 1, 3 et 4 du chapitre II13(*) du titre II du livre II du code pénal, parmi lesquelles la privation des droits civiques, civils et de famille, l'interdiction d'exercer une fonction publique ou encore l'interdiction, établie à son 3°, « d'exercer, soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans au plus, une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs ».

Le de l'article 1er de la proposition de loi abroge le 3° de l'article 222-45 du code pénal, dont les dispositions seraient reprises, sous une forme différente, dans un nouvel article 222-45-1, inséré par le de l'article 1er. Cet article 222-45-1 dispose qu'en cas de condamnation pour un crime ou un délit commis contre un mineur, prévu à la section 314(*) du chapitre II du titre II du livre II du code pénal, la juridiction prononce l'interdiction d'exercer à titre définitif une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs. La juridiction ne pourrait « renoncer » à cette peine complémentaire que par une décision spécialement motivée.

Seraient concernées par cette peine complémentaire obligatoire les infractions commises sur mineur suivantes :

- le viol (articles 222-23 à 222-26) ;

- les agressions sexuelles autres que le viol, notamment les attentats à la pudeur, les attouchements, etc. (articles 222-27 à 222-31) ;

- l'exhibition sexuelle et le harcèlement sexuel (articles 222-32 et 222-33).

Tout en donnant au juge la possibilité de déroger à cette obligation, ces dispositions lui interdiraient en revanche de moduler la durée de cette interdiction.

Régime juridique des peines complémentaires

Votre rapporteur rappelle que, dans sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel applique aux peines complémentaires les principes juridiques qu'il a définis pour les peines principales. Il en résulte que la définition par le législateur des peines complémentaires doit respecter les prescriptions de l'article 8 de la Déclaration de 1789 - en vertu duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires » -, et le principe d'individualisation des peines qui en découle. Par conséquent, toute peine doit être expressément prononcée par un juge, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce, et ce dernier doit pouvoir également en moduler la durée et l'importance.

Comme le souligne le commentaire de la décision n° 2011-211 QPC du 27 janvier 2012 du Conseil constitutionnel15(*), « s'agissant des peines complémentaires obligatoires, la jurisprudence du Conseil constitutionnel se fonde sur un faisceau d'indices pour apprécier si la restriction apportée au pouvoir du juge de moduler la peine en fonction des circonstances méconnaît ou non les exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789. Outre le caractère plus ou moins rigide du pouvoir de modulation du juge, le Conseil constitutionnel prend en compte la gravité des faits, la sévérité de la sanction, l'existence ou non d'un lien entre la nature des faits réprimés et la nature de la sanction et, enfin, l'intérêt de la mesure au regard de l'objectif de bonne administration de la justice ».

Ainsi, le juge constitutionnel a procédé à une censure dans sa décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, mais aussi dans sa décision n° 2013-318 QPC du 7 juin 2013 par laquelle il a estimé qu'une peine complémentaire prévue par le code des transports était manifestement disproportionnée au regard de la gravité de l'infraction. En revanche, il a admis le principe d'une peine complémentaire obligatoire dans ses décisions nos 2010-40 et 2010-41 QPC du 29 septembre 2010, dans la mesure où le juge n'était pas « privé du pouvoir d'individualiser la peine ».

Garantir la constitutionnalité du dispositif

Votre rapporteur partage l'objectif des auteurs de la proposition de loi qui souhaitent que la peine complémentaire d'interdiction d'exercice d'une activité professionnelle impliquant un contact avec les mineurs soit plus systématiquement prononcée par les juridictions. En effet, d'après les statistiques fournies par le ministère de la justice à votre rapporteur, en 201316(*), sur 2 978 condamnations pour des infractions prévues aux articles 222-22 à 222-33-1 du code pénal (agressions sexuelles sur mineurs), 86 peines complémentaires d'interdiction d'exercice d'une activité professionnelle ou bénévole auprès des mineurs ont été prononcées par les juridictions et sur 1 600 condamnations pour des infractions aux articles 227-22 à 227-28-3 du code pénal (mise en péril des mineurs), cette peine complémentaire a été décidée à 74 reprises.

Il a été fait valoir à votre rapporteur que le caractère automatique de la peine complémentaire n'améliorerait pas la protection des mineurs puisque cette sanction ne présenterait un véritable intérêt que si la personne condamnée exerce une activité au contact habituel des mineurs, ce qui ne constitue pas la majorité des cas. Tout en prenant acte de cet argument, votre rapporteur relève cependant que les affaires de Villefontaine et d'Orgères impliquent des personnes ayant déjà fait l'objet d'une condamnation pour infraction sexuelle, démontrant que les juridictions peuvent fréquemment ne pas prononcer cette peine alors même que la personne condamnée travaille auprès de mineurs. Le rapport précité des deux inspections indique d'ailleurs qu'à la suite de ces affaires, le procureur général de Versailles a diffusé auprès des magistrats du parquet une note de politique pénale régionale sur les agressions sexuelles à l'encontre des mineurs demandant aux magistrats de requérir systématiquement le prononcé de l'interdiction professionnelle et d'interjeter appel des décisions ne suivant pas cette réquisition. Par ailleurs, si une personne condamnée n'exerce pas, au moment de la décision de justice, une activité impliquant un tel contact, rien n'interdit qu'une évolution professionnelle l'amène ultérieurement à fréquenter des mineurs. Enfin, la juridiction pourra toujours apprécier, au vu des circonstances et de la personnalité du condamné, si une dispense de peine complémentaire est opportune, à charge pour elle de la motiver.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-5 portant rédaction globale de l'article 1er.

Cette nouvelle rédaction apporte quatre types de modifications.

· Elle a d'abord pour objet de remédier à un inconvénient juridique du texte présenté par notre collègue Catherine Troendlé qui propose, au sein de l'article 222-45, de supprimer les dispositions relatives à la peine complémentaire d'interdiction d'exercice auprès des mineurs pour les rétablir sous la forme d'un article spécifique, numéroté 222-45-1, qui ne concernerait plus que les agressions sexuelles contre mineurs. Ce choix légistique aurait pour inconvénient d'interdire que cette peine complémentaire puisse être prononcée par les juridictions dans les autres cas actuellement prévus à l'article 222-45, en l'occurrence en cas d'infraction aux articles des sections 1 et 4 du chapitre II du titre II du livre II du code pénal, respectivement consacrées aux atteintes volontaires à l'intégrité de la personne (actes de tortures et barbarie, violences et menaces) et au trafic de stupéfiants. Si votre rapporteur approuve le fait que cette peine complémentaire devienne, sauf décision contraire spécialement motivée, automatique, il n'apparaît pas pour autant souhaitable d'interdire aux juridictions de la décider dans le cas des infractions définies à ces deux sections du code pénal.

· Par ailleurs, en rendant définitive cette peine complémentaire, la proposition de notre collègue tomberait nécessairement sous le coup de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'individualisation des peines puisqu'elle ne permettrait pas à la juridiction d'en moduler l'importance en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de l'auteur. Dans sa rédaction proposée par l'amendement COM-5, l'article 1er complète la section 5 du chapitre II du titre II du livre II du code pénal par un nouvel article 222-48-3 disposant qu'en cas de condamnation pour une infraction prévue à la section 317(*) du chapitre II et commise sur un mineur, la juridiction prononce la peine complémentaire dans les conditions fixées au 3° de l'article 222-45. Ce renvoi au 3° permettrait ainsi à la juridiction de décider d'une interdiction définitive ou temporaire dans la limite de 10 ans.

· En outre, la juridiction pourrait, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer cette peine en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur. La formulation retenue par votre commission s'inspire à cet égard des articles 7 à 20 de la loi du 6 mars 201218(*), lesquels ont eu pour objet d'insérer dans notre législation des peines complémentaires obligatoires restreignant la capacité d'acquérir et de détenir des armes à la suite d'une condamnation pénale.

· Enfin, dans un souci de bonne organisation de la proposition de loi, le texte élaboré par votre commission a pour effet de reprendre, au sein de l'article 1er, les dispositions de l'article 2 qui poursuivent le même objectif. En effet, l'article 2, qui modifie l'article 227-29 du code pénal et crée un nouvel article 227-29-1, a également pour objet de rendre automatique et définitive la même peine complémentaire pour d'autres types d'infractions commises contre des mineurs. Seraient concernées certaines des infractions de la section du code pénal consacrée à la mise en péril des mineurs (227-22 à 227-27, 227-27-2 et 227-28-3), parmi lesquelles la corruption de mineurs, les propositions sexuelles à un mineur, la diffusion et la consultation d'images ou de représentations pédopornographiques, etc.

Votre rapporteur ayant à formuler les mêmes observations, l'amendement COM-5 insère à l'article 1er le dispositif de l'article 2 de la proposition de loi en y apportant les mêmes modifications que celles exposées ci-dessus. Celles-ci permettent au juge de déroger à la peine complémentaire par décision spécialement motivée au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur et de moduler la durée de l'interdiction d'exercice. Elles n'ont pas pour effet d'abroger le 6° de l'article 227-29, comme proposé dans le texte initial de notre collègue, afin de ne pas rendre impossible le prononcé de la peine complémentaire pour les autres infractions prévues au chapitre VII19(*) du titre II du livre II du code pénal. À cet effet, l'amendement de votre commission propose la création d'un nouvel article 227-31-1 dans le code pénal faisant référence à la peine complémentaire d'interdiction d'exercice qui demeurerait régie par le 6° de l'article 227-29.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (Art. 227-29 et 227-29-1 [nouveau] du code pénal) - Automaticité de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs

Comme indiqué ci-dessus, l'article 2 poursuit le même objectif que l'article 1er - créer une peine complémentaire automatique d'interdiction définitive d'exercice d'une activité auprès des mineurs -, la seule différence reposant sur le champ des infractions concernées. Les dispositions de l'article 2 ayant été reprises à l'article 1er, dans une rédaction permettant d'assurer leur conformité aux principes constitutionnels, votre commission a adopté un amendement COM-6 de son rapporteur, ainsi qu'un amendement COM-2 présenté par M. Jacques Bigot, afin de supprimer l'article 2.

Article 3 (Art. 138 et 706-47 et art. 706-47-4 et 706-47-5 [nouveaux] du code de procédure pénale) - Information de l'autorité administrative en cas de condamnation ou de procédure en cours pour une infraction sexuelle commise sur mineur

L'article 3 de la proposition de loi tend à rendre obligatoire, par des dispositions non codifiées, l'information « dans les délais les plus brefs » par « l'autorité judiciaire » de l'organisme auprès duquel une personne exerce une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs en cas d'ouverture d'une information judiciaire pour l'une des infractions mentionnées aux articles 1er et 2 commise contre un mineur. Une information serait également communiquée « sans délai » en cas de peine complémentaire d'interdiction définitive d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs.

L'état du droit en matière de transmission d'informations pénales

Le dispositif de l'article 3 renvoie aux débats qui se sont tenus à l'occasion de l'examen du projet de loi DADUE et qui avaient conduit à l'échec de la commission mixte paritaire. Votre rapporteur souhaite d'abord rappeler l'état du droit en vigueur en matière de transmissions d'informations concernant des agents publics entre l'autorité judiciaire et les administrations. La question de ces transmissions se pose dans des termes différents selon que l'information est effectuée au cours de l'enquête ou de l'instruction, phase pendant laquelle le secret de l'instruction et la présomption d'innocence doivent s'appliquer, ou qu'une condamnation a été prononcée par une juridiction de jugement.

1) L'information de l'autorité administrative avant condamnation

L'article 11 du code de procédure pénale détermine un principe fondamental de la procédure pénale en vertu duquel « sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l'enquête et de l'instruction est secrète ». Le non-respect de ce principe est sanctionné d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende par l'article 226-13 du code pénal.

Les dérogations légales au secret de l'enquête et de l'instruction sont en nombre limité pour :

- éviter la propagation d'informations parcellaires ou inexactes ou mettre fin à un trouble à l'ordre public (dernier alinéa de l'article 11 du code de procédure pénale) ;

- prévenir la commission d'accidents ou faciliter l'indemnisation des victimes (article 11-1 du CPP) ;

- informer les plaignants et les victimes, ainsi que les agents publics ayant fait application de l'article 40, des suites données à leur plainte ou signalement (article 40-2 du CPP) ;

- informer une victime du fait qu'une personne placée sous contrôle judiciaire a interdiction d'entrer en relation avec elle (article 138-1 du CPP) ;

- informer la personne chez qui une personne poursuivie pour un crime ou une infraction sexuelle sur mineur établit sa résidence principale ou informer l'autorité académique et le chef d'établissement si une personne poursuivie pour les mêmes motifs demeure scolarisée (article 138-2 du CPP) ;

- informer la commission d'indemnisation des victimes d'infractions (article 706-6 du CPP).

Malgré un cadre légal, en apparence, clair, le rapport précité des inspections générales rappelle que les pratiques des parquets en matière d'information des autorités administratives sur des procédures en cours sont disparates. Ces divergences trouvent leur fondement dans la multiplication, depuis 1813, de nombreuses circulaires20(*), une vingtaine, ayant rappelé « la nécessité que l'administration soit informée par l'autorité judiciaire des poursuites et condamnations frappant ses agents » dans le but que l'administration puisse assurer un contrôle sur les fonctionnaires et, le cas échéant, prendre des mesures de suspension, voire engager des poursuites disciplinaires. Ces circulaires se sont ensuite appuyées sur une jurisprudence de la Cour de cassation21(*) selon laquelle « le secret de l'instruction ne lui étant pas opposable, le ministère public, dans l'exercice des missions que la loi lui attribue, a qualité pour apprécier l'opportunité de communiquer au juge une procédure judiciaire de nature à l'éclairer ». Cette liberté d'appréciation du parquet a ensuite été reconnue par la jurisprudence pour une transmission d'informations à une administration chargée d'une procédure disciplinaire contre un fonctionnaire22(*).

Comme le précise le rapport des inspections générales, certains magistrats du ministère public considèrent que la jurisprudence de la Cour de cassation, ou même le dernier alinéa de l'article 11 du CPP, constituent des bases juridiques suffisantes pour informer l'administration des poursuites pénales engagées à l'encontre de ses agents. Au contraire, d'autres magistrats du parquet estiment que le droit en vigueur interdit de telles transmissions. Enfin, la mission des inspections a constaté qu'une troisième catégorie de magistrats jugeait que le cadre juridique leur interdisait de transmettre à leur initiative mais les autorisait à répondre aux sollicitations de l'administration.

Jusqu'à présent, le ministère de la justice estimait que la jurisprudence de la Cour de cassation autorisait le parquet à prendre l'initiative d'une communication avec l'administration dès lors que les informations transmises sont en lien avec l'exercice des missions qui sont légalement dévolues au ministère public. Or, ce critère ne paraît pas totalement respecté s'agissant de la transmission d'informations à l'administration pour permettre à cette dernière d'exercer le contrôle des fonctionnaires dans la mesure où, comme le précise le rapport des inspections, « le ministère public, qui n'est pas investi du pouvoir disciplinaire, peut difficilement se réclamer de l'exercice d'une mission que la loi lui attribuerait ».

Les pratiques divergentes des parquets présentent donc d'indéniables fragilités, comme l'a au demeurant démontré la volonté du Gouvernement d'instaurer une base légale à ces transmissions d'informations lors de l'examen du projet de loi DADUE.

Votre rapporteur souscrit à l'analyse présentée dans le rapport des inspections et partage le constat qui y est effectué d'un cadre légal incertain. Il n'en reste pas moins surpris de la faiblesse, voire de l'absence, des développements consacrés, dans ce rapport, à la nécessité de mettre en balance l'information de l'autorité administrative, afin de lui permettre d'exercer ses prérogatives hiérarchiques sur ses agents, avec le souci de respecter le principe constitutionnel de présomption d'innocence.

Compte tenu de ces incertitudes juridiques et alors même que l'établissement d'un cadre légal de nature à les lever est encore en cours d'élaboration23(*) avant d'être discuté par le Parlement, il s'étonne que la circulaire précitée du 16 septembre 2015 donne aux procureurs et aux recteurs des instructions si précises en matière de transmissions d'information sur les procédures pénales en cours. Une telle initiative lui apparaît prématurée.

Extrait de la circulaire du 16 septembre 2015

« S'agissant de l'information en cours de procédure, et conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation, le secret de l'enquête et de l'instruction n'est pas opposable au ministère public qui, dans l'exercice des missions que la loi lui attribue, peut apprécier l'opportunité de communiquer à un tiers des informations issues d'une procédure en cours, dans le respect de la présomption d'innocence.

Dès lors, il appartient au cas par cas au procureur de la République compétent d'apprécier si l'information de l'engagement de poursuites pour l'une des infractions précédemment mentionnées à l'encontre d'un agent qui, du fait de la nature de sa fonction, est en contact habituel avec des mineurs, est nécessaire à l'exercice par les autorités du ministère chargé de l'éducation nationale de leur mission de protection des mineurs accueillis dans le cadre du service public de l'éducation. »

Aux fins de mise en oeuvre de cette orientation, la circulaire comporte, en annexe, des modèles d'avis d'information, dont l'un concerne les procédures pénales en cours, devant mentionner la qualification des faits reprochés, la date et le lieu des faits, le contexte de la commission des faits et la nature des faits reprochés, la mention de l'engagement ou non de poursuites ainsi que les mesures de sûreté prises à l'encontre de la personne.

En effet, outre le fait que cette communication ne semble pas s'inscrire dans le cadre des missions confiées au ministère public par la loi, votre rapporteur n'approuve pas cette démarche qui tend à laisser les procureurs seuls juges de l'opportunité de procéder à de telles transmissions, compte tenu des incertitudes mentionnées ci-dessus. Il se demande enfin comment l'envoi d'informations concernant des procédures en cours peut s'effectuer « dans le respect de la présomption d'innocence ».

2) L'information de l'autorité administrative à l'issue d'une condamnation

La question des transmissions d'information après condamnation pose moins de problèmes juridiques dans la mesure où le secret de l'enquête et de l'instruction posé par l'article 11 du code de procédure pénale ne trouve plus à s'appliquer. À cet égard, l'article R. 156 du même code dispose que les « arrêts, jugements, ordonnances pénales définitifs et titres exécutoires » peuvent être délivrés à des tiers sans autorisation du ministère public et que les autres pièces de procédure peuvent l'être avec l'autorisation du procureur de la République ou du procureur général. En cas de refus de transmission, le magistrat compétent doit notifier sa décision en la forme administrative et faire connaître les motifs du refus.

Le rapport des inspections souligne cependant que les dysfonctionnements relevés en matière de transmission d'informations ayant trait à des condamnations peuvent aussi être d'ordre juridique, certains parquets estimant que le cadre légal actuel ne les autorise pas à prendre l'initiative de la délivrance de copies de condamnations24(*). Par ailleurs, il arrive également que « le jugement soit sommairement motivé, se bornant à constater que les faits, dont la qualification figure en tête de la décision, sont établis et qu'il y a lieu d'entrer en voie de condamnation ». Dans de telles hypothèses, l'administration de l'éducation nationale est amenée à solliciter des copies de pièces de procédure pour étayer les poursuites disciplinaires. Or, un refus du ministère public d'accéder à une telle demande a pu entraver le bon déroulement de procédures, voire les fragiliser en cas de contestation de la sanction prise sur leur fondement devant la juridiction administrative, « l'enseignant minorant de façon sensible les faits, soutenant que leur qualification juridique n'en rendait compte que très imparfaitement ».

Les difficultés mises à jour par la mission des inspections peuvent enfin être liées à des problèmes matériels : délais de dactylographie des décisions de justice ; mauvaises orientations, au sein des tribunaux, des demandes formulées par les services de l'éducation nationale ; délais de traitement de ces demandes.

Les propositions de votre commission

Votre rapporteur émet des doutes sur la légalité des actuelles transmissions d'informations portant sur des procédures pénales en cours impliquant des fonctionnaires. Au-delà de cette question juridique, il considère qu'une telle communication se heurte au respect du principe constitutionnel de présomption d'innocence. Il apparaît donc qu'une information effectuée au stade des condamnations, même non définitives, ou en cas de contrôle judiciaire constituerait une approche plus respectueuse de ces principes.

Ce raisonnement conduit votre rapporteur à considérer contraire à cette position de principe l'article 3 de la proposition de loi, qui prévoit une transmission d'informations de « l'autorité judiciaire »25(*) dès l'ouverture d'une information judiciaire portant sur une infraction sexuelle contre mineur à l'encontre d'une personne exerçant une activité professionnelle ou bénévole la mettant au contact de mineurs. Une communication au stade même de l'ouverture d'une information judiciaire apparaît trop précoce, en l'absence d'éléments suffisamment sérieux pour justifier une telle entorse à la présomption d'innocence, d'autant plus qu'une information judiciaire peut également être ouverte en cas de plainte avec constitution de partie civile (articles 80 et 86 du code de procédure pénale).

Enfin, la proposition de loi vise toute personne exerçant une activité au contact de mineurs, impliquant ainsi l'information de « l'organisme » auprès duquel elle est placée, quand le texte adopté en juillet dernier par l'Assemblée nationale dans la loi DADUE ne visait que les activités professionnelles ou sociales placées sous le contrôle direct ou indirect de l'autorité administrative. Certes, il apparaît envisageable, à condition d'en donner effectivement les moyens au ministère public, d'organiser une transmission systématique des informations pour l'exercice des activités contrôlées, directement ou indirectement, par les pouvoirs publics. Pour autant, la mise en oeuvre d'une telle obligation pour l'ensemble des activités professionnelles semble impossible à mettre en oeuvre, compte tenu de la largeur potentielle du champ à couvrir (à seul titre d'exemple, les commerces dont les salariés peuvent être en relation habituelle avec des mineurs).

Afin de mettre en oeuvre ces orientations, votre commission a, sur proposition de votre rapporteur, adopté un amendement COM-7 rectifié de rédaction globale de l'article 3, dont certains éléments reprennent des dispositions de l'article 30 de la loi DADUE définitivement adoptée par l'Assemblée nationale, article ensuite déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel pour absence de lien avec ce texte26(*).

1) Compléter les mesures de contrôle judiciaire

Le de l'article 3 a pour objet de compléter l'article 138 du code de procédure pénale afin de prévoir que le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention peut, parmi les mesures prises dans le cadre d'un contrôle judiciaire, prévoir une interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs.

2) Élargir les facultés d'inscription au fichier des auteurs d'infractions sexuelles

Dans le droit fil de la recommandation n° 12 émise par le rapport précité des inspections générales, le inclut explicitement le délit de détention ou de consultation habituelle d'images pédopornographiques, défini à l'article 227-23 du code pénal, dans la liste des infractions pouvant conduire à l'inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV), afin de lever l'ambiguïté juridique existante à cet égard. Dans sa rédaction actuelle, l'article 706-47, qui définit la liste des infractions pouvant donner lieu à inscription au FIJAISV, vise notamment « les infractions de meurtre ou d'assassinat d'un mineur précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ou pour les infractions d'agression ou d'atteintes sexuelles, de traite des êtres humains à l'égard d'un mineur ou de proxénétisme à l'égard d'un mineur, ou de recours à la prostitution d'un mineur », définition qui ne recouvre pas les infractions de l'article 227-23. Il est donc proposé de modifier l'article 706-47 afin de les y inclure.

3) Rendre systématique la transmission des condamnations et des décisions de placement sous contrôle judiciaire

Enfin, le insère deux nouveaux articles, 706-47-4 et 706-47-5, dans le code de procédure pénale.

Le paragraphe I de l'article 706-47-4 instaure une obligation d'information de l'autorité administrative, à la charge du ministère public, lorsqu'une personne exerçant une activité professionnelle ou sociale impliquant un contact habituel avec des mineurs et dont l'exercice est contrôlé, directement ou indirectement, par une autorité administrative est condamnée, y compris de manière non définitive, pour une ou plusieurs des infractions mentionnées au III.

Il prévoit également que le ministère public informe l'autorité administrative quand une personne exerçant une activité mentionnée à l'alinéa précédent est placée sous contrôle judiciaire et qu'elle est soumise à l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs. Votre rapporteur note qu'il appartiendra au Gouvernement de modifier également par voie réglementaire l'article R. 18 du code de procédure pénale, dont la rédaction actuelle fait obligation, lorsque le juge d'instruction fait application des mesures prévues au 12° de l'article 13827(*), d'en donner avis « s'il y a lieu, soit à l'employeur ou à l'autorité hiérarchique dont relève la personne mise en examen, soit à l'ordre professionnel auquel elle appartient, soit à l'autorité à l'agrément de laquelle est soumis l'exercice de sa profession ». Il apparaît en effet souhaitable de soumettre cette nouvelle obligation du contrôle judiciaire à la même procédure pour couvrir l'ensemble des secteurs d'activité, le texte élaboré par votre commission ne prévoyant que l'information de l'autorité administrative.

Le II dispose que le ministère public informe la personne visée de la transmission à l'autorité administrative d'une information la concernant ainsi que, le cas échéant, l'autorité de l'issue de la procédure. Il précise que l'autorité destinataire de cette information ne peut la communiquer qu'aux personnes compétentes pour faire cesser ou suspendre l'exercice de l'activité professionnelle. Sauf si l'information porte sur une condamnation prononcée publiquement, toute personne destinataire d'une telle information serait tenue au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

Le paragraphe III définit la liste des infractions qui donneraient lieu à la transmission à l'autorité administrative des informations mentionnées au I. Il s'agirait :

- des infractions prévues à l'article 706-47, qui recouvre notamment les crimes et délits à caractère sexuel commis contre les mineurs, ainsi que les crimes de meurtres et d'assassinats commis avec torture ou actes de barbarie et crimes de torture, actes de barbarie, meurtres et assassinats commis en état de récidive légale ;

- des atteintes volontaires à la vie commises sur mineurs définies aux articles 221-1 à 221-5 du code pénal ainsi que des actes de torture et de barbarie et des violences commis sur mineurs définis aux articles 222-1 à 222-6 et 222-7 à 222-14 du code pénal ;

- des infractions d'exhibition sexuelle et de harcèlement sexuel ;

- des délits relatifs à l'incitation des mineurs à la consommation et à la détention de produits stupéfiants, à la consommation excessive et habituelle de boissons alcooliques ou à la commission d'un crime ou d'un délit.

Le IV renvoie enfin à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les modalités d'application de cet article.

4) Systématiser le placement sous contrôle judiciaire

L'article 707-47-5 traite quant à lui du placement sous contrôle judiciaire. Afin d'assurer la protection des mineurs ainsi que l'information des administrations en amont d'une éventuelle condamnation, tout en garantissant, conformément à la jurisprudence précitée du Conseil constitutionnel28(*), à la personne mise en cause la possibilité d'exercer ses droits, votre commission a souhaité articuler un dispositif autour de la procédure de contrôle judiciaire29(*). Le texte retenu par votre commission prévoit que, dans le cas où une personne travaillant au contact de mineurs, dont l'activité est contrôlée directement ou indirectement par les pouvoirs publics, est mise en examen dans une procédure relative aux infractions mentionnées au III de l'article 706-47-4, le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention est tenu d'ordonner, sauf décision contraire spécialement motivée, son placement sous contrôle judiciaire assorti de l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs. Cette disposition ne trouverait bien entendu pas à s'appliquer dans le cas où la personne est placée en détention provisoire.

Une telle solution permettra ainsi de mettre à l'écart des mineurs les personnes pour lesquels existent les soupçons les plus sérieux30(*) et d'assurer, pour ces cas, l'information de l'autorité administrative.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (Art. L. 133-6 et L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles) - Modalités de renouvellement de l'agrément des assistants familiaux et maternels

L'article 4 de la proposition de loi a pour objet de lever une ambiguïté qui pourrait naître d'une interprétation littérale de l'article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles (CASF). En vertu de ses dispositions, la profession d'assistant maternel ou d'assistant familial ne peut être exercée qu'après délivrance d'un agrément par le président du conseil départemental du département où le demandeur réside. Un arrêté du ministre chargé de la famille fixe la composition du dossier de demande d'agrément, ainsi que le contenu du formulaire de demande. Il définit également les modalités de versement au dossier d'un extrait du bulletin n° 3 du casier judiciaire de chaque majeur vivant au domicile du demandeur, à l'exception des majeurs accueillis en application d'une mesure d'aide sociale à l'enfance. Le code dispose que cet agrément n'est pas accordé si l'un des majeurs concernés a fait l'objet d'une condamnation pour plusieurs types d'infractions graves31(*).

Pour toute autre infraction inscrite au bulletin n° 3, il appartient au service départemental de protection maternelle et infantile de juger de l'opportunité de délivrer ou non l'agrément.

L'agrément est accordé pour une durée de cinq ans et doit être renouvelé en suivant la même procédure que celle prévue pour sa délivrance initiale32(*). Toutefois, la loi semble contenir une dérogation à ce formalisme en application du cinquième alinéa de l'article L. 421-3 du CASF. Celui-ci dispose que le renouvellement de l'agrément d'un assistant familial est automatique et sans limitation de durée lorsque la formation que l'assistant est tenu de suivre dans un délai de trois ans après le premier contrat de travail suivant son agrément est sanctionnée par l'obtention d'une qualification. Cette précision paraît exclure que soit contrôlé périodiquement le casier judiciaire des majeurs vivant au foyer de l'assistant. La modification introduite par l'article 4 de la proposition de loi écarte cette ambiguïté pour que chaque renouvellement de l'agrément soit conditionné à ce contrôle.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-8 portant rédaction globale de l'article 4 qui s'articule désormais autour de deux divisions.

Le réintroduit dans le texte de la proposition de loi l'article 33 de la loi DADUE, déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel en raison de son absence de lien avec ce texte33(*), relatif à l'interdiction d'exploiter, de diriger l'un des établissements, services ou lieux de vie et d'accueil régis par le CASF34(*), d'y exercer une fonction à quelque titre que ce soit, ou d'être agréée au titre des dispositions du même code.

En application de l'article L. 133-6 du CASF, relèvent de ces interdictions les personnes qui ont été condamnées définitivement pour crime ou à une peine d'au moins deux mois d'emprisonnement sans sursis pour certains délits au nombre desquels :

- les délits d'atteintes à la vie, à l'exception de l'homicide involontaire ;

- les délits d'atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne, à l'exception du délit prévu au premier alinéa de l'article 222-1935(*) du code pénal ;

- les délits de mise en danger de la personne, d'atteintes aux libertés de la personne, d'atteintes à la dignité de la personne et d'atteintes aux mineurs et à la famille ;

- les délits d'appropriations frauduleuses ;

- les délits de recel et les délits assimilés ou voisins ;

- les délits de faux ;

- la provocation à l'usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants.

L'objet des modifications introduites par l'article 33 à l'article L. 133-6 du CASF était d'appliquer ces interdictions d'exercice à certains délits, indépendamment du quantum d'emprisonnement décidé par la juridiction de jugement.

Auraient ainsi conduit aux mêmes incapacités d'exercer les condamnations définitives pour les délits suivants :

- le délit d'agressions sexuelles, autres que le viol, imposées à un mineur de quinze ans prévu à l'article 222-29-1 du code pénal ;

- les délits de mise en péril des mineurs prévus aux articles 227-22 à 227-27 du même code (corruption d'un mineur, propositions sexuelles à un mineur de quinze ans, consultation habituelle ou en contrepartie d'un paiement d'un service de communication au public en ligne mettant à disposition une image ou une représentation d'un mineur à caractère pornographique, atteintes sexuelles sans violence, contrainte, menace ni surprise sur un mineur de quinze ans ou sur un mineur âgé de plus de quinze ans, etc.) ;

- le délit de recel d'images à caractère pédopornographique (combinaison des articles 321-1 et 227-23 du code pénal).

Votre commission ayant considéré bienvenue cette évolution de la législation, elle a par conséquent décidé de l'insérer au sein de la proposition de loi.

Le reprend pour sa part les dispositions de l'article 4 de la proposition de loi en y apportant des modifications de portée rédactionnelle.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (Art. 227-23 du code pénal) - Augmentation des quantums de peine prévus pour le délit de consultation habituelle, de détention et d'acquisition d'images pédopornographiques

Le quatrième alinéa de l'article 227-23 du code pénal recouvre quatre infractions distinctes, passibles de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, qui ne sont cependant pas applicables depuis les mêmes dates :

- détention de l'image d'un mineur présentant un caractère pornographique, applicable depuis le 7 mars 2002 ;

- consultation habituelle d'un service de communication au public en ligne mettant à disposition l'image ou la représentation pornographique de mineur, applicable depuis le 7 mars 2007 ;

- consultation, en contrepartie d'un paiement, d'un service de communication au public en ligne mettant à disposition l'image ou la représentation pornographique de mineur, applicable depuis le 7 août 2013 ;

- acquisition de l'image d'un mineur présentant un caractère pornographique, applicable depuis le 7 août 2013.

L'article 5 de la proposition de loi porte ces quantums de peine à quatre ans d'emprisonnement et 60 000 euros d'amende.

Votre rapporteur a demandé au ministère de la justice de lui fournir des éléments statistiques pour apprécier si ces délits donnaient lieu à des condamnations par les juridictions et, dans ces cas, pour évaluer les quantums moyens de peine prononcés. Il apparaît tout d'abord que les deux infractions les plus récentes, applicables depuis le 7 août 2013, n'ont pas encore fait l'objet d'une inscription au casier judiciaire, seules les données provisoires des condamnations prononcées au cours de l'année 2013 étant pour le moment disponibles.

Le délit de détention d'images pédopornographiques, applicable depuis le 7 mars 2002, donne quant à lui lieu à environ 800 condamnations chaque année. En 2013, 462 condamnations pour lesquelles il s'agissait de l'infraction principale ont été prononcées, 218 condamnations ayant été décidées sur ce seul fondement délictuel. Lorsque l'infraction est unique, les sanctions comprennent le plus souvent une peine d'emprisonnement avec sursis. Quand une peine d'emprisonnement ferme a été prononcée (21 condamnations, à titre d'infraction unique, à de l'emprisonnement ferme en 2013), le quantum moyen était de 7 mois (10 mois en 2012, et 7 mois en 2011). En outre, entre 20 et 30 infractions conduisent chaque année à une condamnation à une peine d'amende, à titre principal ou non. Ainsi en 2013, 21 peines d'amendes ont été inscrites au casier, pour un montant moyen de 1 500 euros.

S'agissant du délit de consultation habituelle d'un service de communication au public en ligne mettant à disposition des images pédopornographiques, applicable depuis le 7 mars 2007, les condamnations prononcées sur ce fondement ont sensiblement augmenté, passant de 72 en 2008 à 266 en 2013 (27 à titre d'infraction unique). Sur ces 27 condamnations, 24 ont comporté une peine d'emprisonnement avec sursis et trois une peine d'amende pour un montant moyen de 2 333 euros.

Ces statistiques montrent que les quantums actuellement applicables sont loin d'être saturés par les juridictions, amoindrissant l'intérêt pour le législateur d'en prévoir le doublement. En outre, il est nécessaire de maintenir une cohérence de l'échelle des peines applicables en matière de lutte contre les infractions sexuelles dont sont victimes les mineurs. Outre le fait que la création d'un quantum de quatre ans d'emprisonnement constituerait une nouveauté dans le code pénal, aucun délit ne faisant actuellement l'objet d'une telle peine, le passage des quantums à quatre ans d'emprisonnement et à 60 000 euros d'amende atténuerait considérablement l'écart répressif avec d'autres délits, lesquels présentent pourtant une gravité supérieure et impliquent des victimes bien identifiées, à l'instar des agressions sexuelles autres que le viol, passibles, en vertu de l'article 222-27 du code pénal, de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Au terme de cette analyse, votre commission a adopté un amendement COM-9 de son rapporteur, ainsi qu'un amendement COM-4 identique présenté par M. Jacques Bigot afin de supprimer l'article 5.

Article 6 (Art. 212-9 et 212-10 du code du sport) - Modification des conditions d'interdiction d'enseigner, d'animer ou d'encadrer une activité physique ou sportive auprès de mineurs

Inséré dans le texte élaboré par votre commission par un amendement COM-10 présenté par votre rapporteur, l'article 6 constitue la reprise des dispositions de l'article 31 de la loi DADUE, déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel en raison de son absence de lien avec ce texte36(*).

Son modifie l'article L. 212-9 du code du sport. En application de ce dispositif, nul ne peut enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive auprès de mineurs s'il a fait l'objet d'une mesure administrative d'interdiction de participer, à quelque titre que ce soit, à la direction et à l'encadrement d'institutions et d'organismes soumis aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et de loisirs, ainsi que de groupements de jeunesse ou s'il a fait l'objet d'une mesure administrative de suspension de ces mêmes fonctions. Cette interdiction trouve donc toujours à s'appliquer alors même que la mesure administrative aurait cessé de produire ses effets : en application de l'article L. 227-10 du code de l'action sociale et des familles, de telles mesures administratives peuvent, selon les cas, présenter un caractère temporaire ou définitif. La rédaction actuelle de l'article L. 212-9 du code du sport conduit donc à écarter définitivement une personne des activités d'enseignement, d'animation ou d'encadrement, alors même qu'elle n'aurait fait l'objet que d'une mesure temporaire.

Lors du débat en séance publique à l'Assemblée nationale sur le projet de loi DADUE, le Gouvernement a ainsi fait valoir que ces dispositions pourraient exposer la France à un risque de condamnation par la CEDH pour des motifs liés à leur insuffisante proportionnalité.

Dans ces conditions, en vertu du de cet article, cette interdiction d'exercice d'activités sportives ne trouverait à s'appliquer que si la personne est actuellement frappée d'une mesure administrative d'interdiction ou de suspension. Il en résulte qu'à l'issue d'une mesure administrative temporaire, l'interdiction serait levée, ce qui autoriserait la personne à exercer à nouveau de telles activités.

Le modifie l'article L. 212-10 du code du sport. Selon ce dernier, le fait pour toute personne d'exercer contre rémunération l'une des fonctions de professeur, moniteur, éducateur, entraîneur ou animateur d'une activité physique ou sportive ou de faire usage de ces titres ou de tout autre titre similaire en méconnaissance des interdictions définies à l'article L. 212-9 est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. La modification apportée à ce dispositif vise à étendre ce régime pénal à ces mêmes activités quand elles sont exercées à titre bénévole.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 7 (Art. L. 914-6 du code de l'éducation) - Régime disciplinaire des chefs d'établissement privé d'enseignement du premier degré

L'article 7 résulte de l'adoption par votre commission, sur proposition de son rapporteur, de l'amendement COM-11. Celui-ci insère dans le texte élaboré par la commission l'article 32 de la loi DADUE, déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel en raison de son absence de lien avec ce texte37(*).

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 914-6 du code de l'éducation définit le régime disciplinaire applicable à « toute personne attachée à l'enseignement dans un établissement d'enseignement privé du premier ou du second degré qui n'est pas lié à l'État par contrat ou dans un établissement d'enseignement supérieur privé ». Ces dispositions sont également applicables, en vertu du dernier alinéa, à « tout chef d'établissement d'enseignement du second degré privé ou d'enseignement technique privé, ainsi qu'à toute personne attachée à la surveillance d'un établissement d'enseignement privé du premier ou du second degré ou d'enseignement supérieur privé ».

Cet article vise à remédier à une malfaçon de l'article L. 914-6 afin que les chefs d'établissement privé d'enseignement du premier degré, actuellement exclus de son champ d'application, soient également assujettis à ce régime disciplinaire.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé.

Intitulé de la proposition de loi - Protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles

Par cohérence avec les modifications apportées au texte tendant à élargir son objet, et dans un souci de précision juridique, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement COM-12 modifiant l'intitulé de la proposition de loi, pour faire référence à la protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

_______

MERCREDI 14 OCTOBRE 2015

M. François Zocchetto, rapporteur. - La commission mixte paritaire réunie il y a un peu plus de trois mois sur le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne s'est traduite par un échec. Nous nous étions opposés à la méthode retenue par les députés qui avaient profité de la transposition pour inscrire de nombreux articles additionnels relatifs à la procédure pénale. Nous avions aussi émis des réserves de fond sur plusieurs dispositions, puis adopté en nouvelle lecture une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Le 13 août dernier, le Conseil constitutionnel a censuré 27 articles de cette loi, quasiment tous ajoutés par l'Assemblée nationale. Je me réjouis de cette décision, qui montre que le Sénat ne peut pas être privé de son droit de discussion.

Sur le fond, je vous avais cependant indiqué que j'étais favorable à ce que nous examinions rapidement, sous la forme de textes spécifiques, certaines évolutions de notre législation en matière pénale. C'est le cas de la proposition de loi déposée par M. Jean-Pierre Sueur sur le financement illicite des partis politiques, pour laquelle notre commission a nommé un rapporteur. C'est également le cas de la proposition de Mme Catherine Troendlé que nous examinons aujourd'hui. Je salue son initiative ainsi que la qualité de son travail sur ce texte déposé à la suite des affaires médiatisées de pédophilie survenues au printemps dernier, à Villefontaine et Orgères. Dans ces deux dossiers, il est apparu que deux personnes soupçonnées d'actes pédophiles graves avaient continué à exercer leurs activités professionnelles auprès de mineurs alors même qu'elles avaient été condamnées pour détention d'images pédopornographiques plusieurs années auparavant.

À la suite de ces affaires, les ministères de la justice et de l'éducation nationale ont mené une inspection conjointe. Le rapport définitif des inspections générales n'a été rendu public qu'à l'issue du vote de la loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne (DADUE). Le Gouvernement - et au premier chef le ministère de l'Éducation nationale - a confondu vitesse et précipitation.

Dans ces affaires délicates, le législateur doit suivre une ligne de crête particulièrement étroite. D'un côté, nous devons assurer la protection la plus efficace possible aux mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles ; de l'autre, nous sommes tenus au respect absolu de notre ordre constitutionnel, en particulier de la présomption d'innocence, qui suppose le respect du secret de l'instruction et de l'enquête. Aussi, l'approche défendue par Catherine Troendlé est-elle plus intéressante que celle qui nous avait été proposée en ce qu'elle est centrée sur les personnes condamnées.

Il existe dans notre droit pénal des peines principales et des peines complémentaires, dont l'interdiction, temporaire ou définitive, d'exercer une activité professionnelle ou bénévole en contact avec les mineurs. Les statistiques montrent que ces peines sont insuffisamment prononcées : en 2013, à 86 reprises sur les 2 978 condamnations pour agressions sexuelles contre mineurs et 74 fois pour les 1 600 condamnations pour mise en péril de mineurs.

Je vous invite à suivre la proposition de Mme Troendlé, moyennant quelques ajustements juridiques et rédactionnels. Nous veillerons évidemment au respect de la Constitution. Les articles 1er et 2 prévoient en effet de rendre systématique l'interdiction d'exercer auprès de mineurs à titre définitif. Cette rédaction entrerait en contradiction avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur l'individualisation des peines. Je vous propose de laisser au juge la latitude de décider du caractère temporaire ou définitif de l'interdiction.

Je vous suggère de tirer profit des débats que nous avons eus cet été sur l'information des employeurs en cas de condamnation ou de procédure pénale en cours pour pédophilie, objet de l'article 3 de la proposition de loi. Nous reprendrons l'essentiel de l'article 30 de la loi DADUE en rétablissant un équilibre entre protection des mineurs et présomption d'innocence. Je vous proposerai de n'intégrer dans le champ d'obligation d'information que les activités placées sous le contrôle direct ou indirect de l'autorité administrative.

J'estime également souhaitable de nous limiter à une obligation d'information de l'administration de tutelle portant sur les condamnations pour sexuelle contre mineur. Les affaires encore au stade de l'enquête restent soumises au secret. Il n'est pas possible de déroger à ce principe, au risque de porter atteinte à la présomption d'innocence.

J'ai été surpris du dépôt d'amendements de suppression systématique de tous les articles. Autant je connais l'aversion de certains aux peines-plancher, autant d'autres demandent la suppression d'articles votés par l'Assemblée nationale à la demande pressante du Gouvernement.

Mme Catherine Troendlé. - Ma proposition de loi, que de nombreux collègues ont cosignée, a été suscitée par l'absence de réaction de la chancellerie comme de l'Éducation nationale aux événements extrêmement graves du mois de mars. J'ai pris l'attache de la Garde des Sceaux pour souligner l'urgence de solutions pour les enfants pris en charge. La ministre de l'Éducation nationale a voulu, dans la précipitation, inscrire des amendements dans la loi DADUE. Leur rédaction n'était pas aboutie. Le rapporteur a cherché à la rendre perfectible, mais cela restait un cavalier législatif, comme l'a confirmé le Conseil constitutionnel. Il était important qu'un débat ait lieu sur la base de ma proposition de loi. J'ai compris, lors de l'audition avec le rapporteur, que des éléments juridiques étaient perfectibles. Je le remercie d'avoir amélioré ma proposition de loi.

M. Jacques Bigot. - Je sais gré à M. le rapporteur de reconnaître la difficulté de ce sujet. Quelle que soit l'émotion, trouver une réponse à la situation de l'Isère et de l'Ille-et-Vilaine n'est pas simple pour le législateur, puisqu'elle n'est sans doute pas du ressort de la loi. On constate dans les deux cas la difficulté de transmission de l'information entre la justice et l'Éducation nationale - ce pourrait aussi être le cas pour les services sociaux du département ou un établissement accueillant des mineurs. Le professionnel ou le bénévole condamné pour des actes de déviance sexuelle doit être éloigné des mineurs. La proposition de loi de Mme Troendlé ne le permet pas.

Faut-il que le juge prononce une interdiction ? Le problème est la transmission des informations. Les ministres ont décidé de désigner des référents. Toute décision de justice est publique. Rien n'interdisait au procureur de transmettre l'information, ni à l'administration de prendre des mesures disciplinaires. Tout était dans la loi.

Mes collègues et moi souhaitons soutenir le respect de l'individualisation des peines. Dire que l'interdiction est de plein droit sauf décision spécialement motivée ne change rien. Si une sensibilisation de parquets est sans doute nécessaire, elle n'a pas besoin d'être affirmée dans la loi.

Nous serons prochainement saisis par le Gouvernement d'un texte sur la question de la communication. L'intention est qu'elle se fasse dès la garde à vue. Il est paradoxal que tout le monde l'apprenne par voie de presse, sans que l'administration soit informée. Nous sommes tous attachés au respect du secret de l'instruction. Une solution consisterait à ne plus privilégier la citation directe, alors que le juge d'instruction peut prononcer un contrôle judiciaire. Soyons modestes. Malheureusement, la loi sera en difficulté pour régler les choses : malgré sa rédaction, la proposition de loi reste insuffisante.

M. François Grosdidier. - Si la loi est peut-être insuffisante, elle est nécessaire, car on ne saurait se satisfaire de la situation actuelle. La faculté d'informer doit devenir une obligation : elle existe théoriquement en cas de condamnation, mais n'est pas toujours respectée - comment sanctionner les procureurs qui ne respectent pas cette obligation ?

Ce n'est pas parce que le secret de l'instruction est constamment violé qu'il est permis de prévenir d'un danger potentiel. La loi doit le prévoir, sinon les avocats de délinquants potentiels pourraient se plaindre que ceux-ci aient été dénoncés à tort.

M. François Zocchetto, rapporteur. - Je remercie Mme Troendlé d'avoir accepté l'idée que sa proposition de loi était amendable. Monsieur Bigot, notre proposition de loi recouvrira totalement le projet de loi envisagé par le Gouvernement. Puisqu'il y a urgence à légiférer, je propose d'utiliser le véhicule législatif le plus avancé, c'est-à-dire celui-ci, qui peut être transmis à l'Assemblée nationale dès notre vote, dans une semaine. Je comprendrais mal que le Gouvernement ne souscrive pas à notre démarche, d'autant que les fondements juridiques de la circulaire conjointe de la ministre de l'éducation nationale et de la Garde des Sceaux du 16 septembre dernier sont très incertains.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-5 reprend les articles 1er et 2 de la proposition de Mme Troendlé en maintenant la capacité d'appréciation du juge quant à la durée de l'interdiction d'exercice, pour les rendre conformes aux principes constitutionnels.

M. Jacques Bigot. - Sauf en matière de conduite, je connais peu de cas où la peine complémentaire s'impose. Certains pourraient souhaiter une semblable automaticité dans beaucoup de domaines.

M. François Zocchetto, rapporteur. - En effet, il n'y a pas beaucoup de domaines où la peine complémentaire est systématique, mais le juge peut toujours l'écarter.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons une position de principe contre les peines automatiques. Le Gouvernement a élaboré une première version qui était un cavalier législatif posant de très lourds problèmes. Nous l'avons souligné en commission mixte paritaire, où tous les sénateurs ont voté contre. La rédaction de Dominique Raimbourg en nouvelle lecture a été amendée, sur la garde à vue, par la ministre de l'éducation nationale. Nous en reparlerons le cas échéant, car la deuxième version présentait moins de problèmes.

M. Philippe Bas, président. - La voie est étroite. Le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur le caractère de cavalier législatif mais pas sur le fond du texte. Passons au vote.

L'amendement COM-5 est adopté.

En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.

Article 2

M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement de coordination COM-6 supprime l'article 2 qui a été intégré dans l'article 1er.

Les amendements identiques COM-6 et COM-2 sont adoptés.

Article 3

M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-7 rectifié réécrit l'article 3 sur la transmission des informations afin d'ajuster les dispositions sur le contrôle judiciaire, d'inscrire les personnes condamnées pour la consultation de sites pédopornographiques au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV) et de prévoir la communication en cas de condamnation, mais aussi en cas de décision de contrôle judiciaire assortie de l'interdiction d'exercer une activité auprès de mineurs.

L'amendement COM-7 rectifié est adopté.

Article 4

M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-8 reprend l'article 33 de la loi DADUE, dont l'objet était d'améliorer le régime d'interdiction d'exploiter ou de diriger l'un des établissements, services ou lieux de vie et d'accueil régis par le code de l'action sociale et des familles (CASF).

L'amendement COM-8 est adopté ; en conséquence l'amendement COM-3 devient sans objet.

Article 5

M. François Zocchetto, rapporteur. - La position de la commission est d'encourager à l'application des peines inscrites dans le code pénal avant de les aggraver. Il n'y a rien de pire que des victimes qui voient les coupables condamnés à 1 000 euros d'amende quand elles s'attendaient à ce qu'ils soient condamnés à 30 000 euros, d'où l'amendement de suppression COM-9.

Mme Catherine Troendlé. - J'appelle aux sanctions les plus élevées.

M. Jacques Bigot. - Je suis d'accord avec le rapporteur. Madame Troendlé, il faut faire très attention. L'application d'une peine est très complexe. Il faut d'abord imposer à la personne qui s'est rendue sur des sites pédopornographiques de travailler à se défaire de sa perversité.

Mme Catherine Troendlé. - Ce ne sont pas des peines d'emprisonnement sèches qui réussiront à régler ces cas. Les prédateurs ne sont pas des délinquants comme les autres : ils ont besoin de traitements.

Les amendements COM-9 et COM-4 sont adoptés.

Articles additionnels après l'article 5

M. François Zocchetto, rapporteur. - Reprenant l'article 31 de la loi DADUE, l'amendement COM-10 élargit le dispositif de sanctions pénales prévu à l'article L. 212-10 du code du sport aux personnes exerçant une activité physique ou sportive auprès de mineurs à titre bénévole.

L'amendement COM-10 est adopté.

M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-11 reprend l'article 32 de la loi DADUE qui portait sur le régime disciplinaire des chefs d'établissement du premier degré. Ne soyez pas étonnés de ces reprises : la loi DADUE avait été accompagnée d'une concertation. Nous étions d'accord sur certains articles, mais pas sur le véhicule législatif.

L'amendement COM-11 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

M. François Zocchetto, rapporteur. - L'amendement COM-12 donne un intitulé plus clair à la proposition de loi devenant « proposition de loi relative à la protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles ».

L'amendement COM-12 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je demande une suspension de séance de 5 minutes.

La réunion est suspendue de 11 h 20 à 11 h 30.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Automaticité de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice
d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs

M. ZOCCHETTO, rapporteur

5

Permettre à la juridiction de prononcer une interdiction temporaire d'exercice

Adopté

M. BIGOT

1

Suppression de l'article

Tombé

Article 2
Automaticité de la peine complémentaire d'interdiction d'exercice
d'une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs

M. ZOCCHETTO, rapporteur

6

Suppression de l'article

Adopté

M. BIGOT

2

Suppression de l'article

Adopté

Article 3
Information de l'autorité administrative en cas de condamnation ou de procédure
en cours pour une infraction sexuelle commise sur mineur

M. ZOCCHETTO, rapporteur

7

Compléter les mesures de contrôle judiciaire, obliger le parquet à transmettre à l'autorité administrative les informations relatives aux condamnations des agents publics, rendre obligatoire, sauf décision contraire motivée,
le placement sous contrôle judiciaire des personnes mises en examen pour infraction sexuelle
contre mineur

Adopté

Article 4
Modalités de renouvellement de l'agrément
des assistants familiaux et maternels

M. ZOCCHETTO, rapporteur

8

Insertion de l'article 33 de la loi du 17 août 2015 (DADUE), déclaré contraire à la Constitution en raison de son absence de lien avec ce texte

Adopté

M. BIGOT

3

Suppression de l'article

Tombé

Article 5
Augmentation des quantum de peine prévus pour le délit de consultation habituelle,
de détention et d'acquisition d'images pédopornographiques

M. ZOCCHETTO, rapporteur

9

Suppression de l'article

Adopté

M. BIGOT

4

Suppression de l'article

Adopté

Article additionnel après l'article 5

M. ZOCCHETTO, rapporteur

10

Insertion de l'article 31 de la loi du 17 août 2015 (DADUE), déclaré contraire à la Constitution en raison de son absence de lien avec ce texte

Adopté

M. ZOCCHETTO, rapporteur

11

Insertion de l'article 32 de la loi du 17 août 2015 (DADUE), déclaré contraire à la Constitution en raison de son absence de lien avec ce texte

Adopté

Intitulé de la proposition de loi
Protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles

M. ZOCCHETTO, rapporteur

12

Modifier l'intitulé de la proposition de loi

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Auteur de la proposition de loi

Mme Catherine Troendlé, sénateur du Haut-Rhin

Ministère de la justice

M. Benoist Hurel, conseiller politique pénale et action publique au cabinet du ministre de la justice

Mme Samira Jemai, conseillère parlementaire au cabinet du ministre de la justice

Mme Marie Pessis, magistrat au bureau de la législation pénale générale (Direction des affaires criminelles et des grâces)

Union syndicale des magistrats (USM)

Mme Véronique Léger, secrétaire nationale

M. Olivier Janson, secrétaire général adjoint

Conférence nationale des procureurs de la République (CNPR)

M. Thomas Pison, vice-président

M. Marc Cimamonti, procureur de la République au tribunal de grande instance de Lyon

Syndicat de la magistrature (SM)

Mme Laurence Blisson, secrétaire générale

Mme Mathilde Zylberberg, secrétaire nationale

Association « La voix de l'enfant »

Mme Martine Brousse, présidente

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

 

PROPOSITION DE LOI

 

AGRESSIONS SEXUELLES SUR MINEUR

COM-1

COMMISSION DES LOIS

(n° 437)

12 OCTOBRE 2015

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

 
 

M. BIGOT

et les membres du Groupe socialiste et républicain

_________________

ARTICLE 1ER

Supprimer cet article.

OBJET

Cet amendement a pour objet de supprimer l'article 1er de la proposition de loi qui modifie l'article 222-45 du code pénal et crée un nouvel article 222-45-1 dans le même code.

Ces modifications ont deux conséquences :

- rendre obligatoire, dans les cas d'agressions sexuelles, la peine complémentaire d'interdiction d'exercer à titre définitif une activité professionnelle ou bénévole en contact avec des mineurs, et

- supprimer la possibilité pour le juge de prononcer cette même peine complémentaire, soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans ou plus, dans les cas d'atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, d'agressions sexuelles et de trafic de stupéfiants.

En premier lieu, les auteurs du présent amendement considèrent que cet article en prévoyant une peine automatique, obligatoire et définitive est contraire au principe d'individualisation de la peine aujourd'hui inscrit dans le code pénal à l'article 132-1 : « Toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée. »

De plus, cet article 1er aurait pour effet de priver le juge de son pouvoir d'appréciation en renversant la logique actuelle de recherche de la peine. Le juge devra ainsi justifier pourquoi il ne prononce pas une interdiction plutôt que d'expliquer pourquoi cette peine complémentaire serait pertinente. Ce renversement du raisonnement du juge le conduit dès lors à faire un choix binaire entre deux possibilités seulement : prononcer ou ne pas prononcer la peine. Il est ainsi privé de la possibilité actuelle de prononcer une interdiction temporaire. Or, quand le juge condamne un prévenu, il doit aussi réfléchir à sa future réinsertion dans la société et donc penser après la peine. C'est en cela que l'interdiction temporaire de dix ans ou plus, accompagnée souvent de soins imposés, est pertinente.

Par ailleurs, la rédaction actuelle de l'article a pour conséquence de supprimer cette peine complémentaire dans les cas d'atteintes volontaires à l'intégrité de la personne et de trafic de stupéfiants, ce qui prive le juge d'un outil qui peut s'avérer indispensable dans certaines affaires.

Pour conclure, les auteurs du présent amendement considèrent que la rédaction actuelle de l'article 222-45 du code pénal ne mérite pas d'être modifiée et révèle une défiance à l'égard des juges qui est injustifiée.

 

PROPOSITION DE LOI

 

AGRESSIONS SEXUELLES SUR MINEUR

COM-3

COMMISSION DES LOIS

(n° 437)

12 OCTOBRE 2015

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

 
 

M. BIGOT

et les membres du Groupe socialiste et républicain

_________________

ARTICLE 4

Supprimer cet article.

OBJET

Les auteurs du présent amendement considèrent que l'article 4 est sans objet et proposent en conséquence de le supprimer.

En effet, l'article D421-4 du Code de l'action sociale et des familles dispose que l'instruction d'une demande d'agrément d'assistant maternel ou d'assistant familial comporte la vérification du bulletin n°3 du casier judiciaire du candidat et de l'absence de condamnation de ce dernier pour un grand nombre d'infractions énumérées à l'article L133-6 du même code.

Les auteurs de la proposition de loi expliquent dans son exposé des motifs que cette vérification n'est réalisée que lors de la demande initiale d'agrément, et qu'il convient qu'un contrôle ait lieu à chaque renouvellement de l'agrément.

Or, ce dispositif est prévu par l'article D421-20 du code de l'action sociale et des familles. Ce dernier dispose que l'article D421-4 du même code s'applique aux demandes de renouvellement d'agréments des assistants maternels et familiaux.


* 1 Une proposition de loi poursuivant le même objectif (n° 392/2014-2015), dont l'examen n'a pas été joint au présent texte, a été déposée par notre collègue Sylvie Goy-Chavent le 2 avril 2015.

* 2 Survenues à Villefontaine (Isère) et à Orgères (Ille-et-Vilaine).

* 3 Devenu l'article 30 de la loi.

* 4 Rapport n° 647 (2014-2015) de M. François Zocchetto sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne.

* 5 Propositions pour une amélioration de la communication des informations entre la justice et l'éducation nationale - Rapport conjoint de l'inspection générale des services judiciaires (n° 15-36) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (n° 2015-056) - Juin 2015.

* 6 L'application Cassiopée (Chaîne Applicative Supportant le Système d'Information Orienté Procédure pénale Et Enfants), déployée par le ministère de la justice depuis 2011, est une chaîne informatique dont l'objectif était de remplacer les anciennes applications pénales équipant les tribunaux de grande instance. Elle a été élaborée afin de permettre aux tribunaux de suivre le déroulement des procédures pénales de leur introduction à leur issue.

* 7 Cas de l'article L. 911-5 du code de l'éducation qui interdit aux personnels des établissements du premier degré et des établissements techniques, publics et privés, ayant fait l'objet d'une condamnation pour crime ou délit contraire à la probité et aux moeurs de diriger un tel établissement.

* 8 Circulaire relative au partenariat renforcé entre l'autorité judiciaire et les services du ministère chargé de l'éducation nationale.

* 9 Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

* 10 Voir notamment les décisions nos 89-258 DC, 2002-461 DC, 2009-580 DC, 2010-80 QPC.

* 11 Devenu l'article 30 de la loi DADUE, déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel en raison de son absence de lien avec le texte.

* 12 « La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. »

* 13 Ce chapitre concerne les atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne.

* 14 Cette section est consacrée aux agressions sexuelles.

* 15 Cette décision ayant déclaré contraire à la Constitution une sanction complémentaire d'interdiction définitive d'inscription sur les listes électorales.

* 16 Dernières statistiques disponibles du casier judiciaire.

* 17 Ce point demeurant donc inchangé par rapport à la rédaction de la proposition de loi.

* 18 Loi n° 2012-304 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif.

* 19 Des atteintes aux mineurs et à la famille.

* 20 Les deux dernières datant du 11 mars et du 16 septembre 2015.

* 21 Arrêt du 10 juin 1992 de la première chambre civile.

* 22 Arrêt du 26 mai 2004 de la chambre criminelle de la Cour de cassation.

* 23 Indépendamment de l'examen de la présente proposition de loi, le Gouvernement a annoncé son intention de soumettre prochainement au Parlement un projet de loi, actuellement en cours d'examen par le Conseil d'État, portant sur ce sujet.

* 24 Le rapport indique qu'une « des difficultés - c'était notamment le cas dans l'Isère et dans l'Ille-et-Vilaine - vient de ce que précisément l'administration, ignorant que l'un de ses agents a été condamné, n'est pas en mesure de demander copie du jugement ».

* 25 Ce terme apparaissant au surplus inapproprié puisqu'il appartient au ministère public, et non à l'autorité judiciaire, de procéder aux transmissions d'information.

* 26 Décision n° 2015-719 DC précitée.

* 27 « Ne pas se livrer à certaines activités de nature professionnelle ou sociale, à l'exclusion de l'exercice des mandats électifs et des responsabilités syndicales, lorsque l'infraction a été commise dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ces activités et lorsqu'il est à redouter qu'une nouvelle infraction soit commise. [...] ».

* 28 Décision n° 2010-80 QPC du 17 décembre 2010.

* 29 Le cadre procédural de l'enquête préliminaire ne garantissant pas, pour sa part, à la personne mise en cause le même exercice de ses droits à la défense.

* 30 En application de l'article 80-1 du code de procédure pénale, le juge d'instruction ne peut mettre en examen que les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu'elles aient pu participer, comme auteur ou comme complice, à la commission des infractions dont il est saisi.

* 31 Atteinte volontaire à la vie, torture, acte de barbarie, violence, viol, agression sexuelle, exhibition et harcèlement sexuel, enlèvement et séquestration, recours à la prostitution de mineurs ou de personnes particulièrement vulnérables, délaissement de mineur et mise en péril des mineurs.

* 32 Article D. 421-20 du CASF.

* 33 Décision n° 2015-719 DC précitée.

* 34 Relèvent de ce régime juridique les modes d'accueil collectif à caractère éducatif de mineurs (article L. 227-4), les établissements et services sociaux et médico-sociaux (article L. 312-1) tels que les établissements ou services prenant en charge habituellement des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans relevant de l'aide sociale à l'enfance, les établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation, ou encore les centres d'action médico-sociale précoce mentionnés à l'article L. 2132-4 du code de la santé publique.

* 35 « Le fait de causer à autrui, dans les conditions et selon les distinctions prévues à l'article 121-3, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, une incapacité totale de travail pendant plus de trois mois » [...].

* 36 Décision n° 2015-719 DC précitée.

* 37 Décision n° 2015-719 DC précitée.