CHAPITRE II
REFONDER L'AIDE
À DOMICILE
Article 31 (art. L. 313-11-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles) - Contenu des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens conclus par les services d'aide à domicile
Objet : Cet article définit le contenu des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens pouvant être conclus par les services d'aide à domicile avec le président du conseil départemental.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
• Premier d'une série de dispositions
consacrées à la refondation du secteur de l'aide à
domicile, le présent article définit le contenu des contrats
pluriannuels d'objectifs et de moyens (Cpom) que ces services sont susceptibles
de conclure avec le président du conseil départemental.
L'objectif est double. D'une part, sécuriser leurs interventions au
regard du droit européen en établissant clairement l'existence
d'un mandat confié par la puissance publique et leur permettant de
rentrer dans la catégorie des services d'intérêt
économique général (SIEG). D'autre part, faire de ces Cpom
des outils d'amélioration de la qualité des interventions et de
sécurisation des financements alloués aux structures d'aide
à domicile.
En première lecture, votre commission avait, outre plusieurs amendements de précision, rendu obligatoire la conclusion des Cpom. Cette position était cohérente avec l'introduction d'un article 32 bis créant un régime unique d'autorisation dans le cadre duquel la conclusion d'un Cpom était rendue obligatoire.
• Sur proposition de sa rapporteure, la
commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a
supprimé le caractère obligatoire des Cpom, mesure là
encore cohérente avec les changements introduits à l'initiative
du Gouvernement à l'article 32
bis
. Plusieurs amendements de
coordination avec cet article, avec la suppression de l'article 32 et avec
l'article 53
bis
ont également été
adoptés. Toujours à l'initiative de la rapporteure, la commission
a introduit au sein du présent article un
« notamment » ayant pour objet de ne pas donner un
caractère limitatif à la liste des éléments
indiqués par le présent article comme devant figurer dans les
Cpom.
En séance publique, l'Assemblée nationale a, sur proposition du Gouvernement, adapté le contenu des Cpom signés par les services intervenant au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE) afin de ne pas les soumettre à des dispositions qui ne sont applicables qu'aux services intervenant auprès des personnes âgées et handicapées.
II - La position de la commission
Votre commission se satisfait de l'équilibre trouvé sur le présent article. A l'initiative de ses rapporteurs elle a adopté trois amendements. Le premier vise à clairement indiquer que les Cpom prévus par le présent article sont bien une déclinaison des Cpom mentionnés à l'article L. 313-11 et, par conséquent, que les dispositions applicables à ces derniers (durée maximale de cinq ans, possibilité pour un même contrat de concerner plusieurs services...) le sont également pour les contrats conclus par les services d'aide à domicile ( COM-59 ). Il était prévu que les Cpom précisent les modalités de « solvabilisation » des bénéficiaires de l'APA. Il s'agit en pratique des modalités de calcul de leur allocation et de leur participation. Il a paru plus juste à votre commission de l'indiquer comme tel ( COM-57 ). Enfin, votre commission a adopté un amendement de coordination avec le projet de loi relatif à la modernisation du système de santé ( COM-58 ).
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 32 [supprimé] - Expérimentation tarifaire pour les services d'aide à domicile
Objet : Cet article, supprimé par l'Assemblé nationale en deuxième lecture, autorisait la prolongation des expérimentations tarifaires menées par les services d'aide à domicile et prévoyait leur évaluation.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
• En première lecture, votre commission
avait adopté un amendement de ses rapporteurs décalant au
1
er
janvier 2016 la date de remise du rapport d'évaluation
des expérimentations tarifaires. L'objectif était de tenir compte
du calendrier d'adoption du présent projet de loi. Les rapporteurs
avaient malgré tout insisté sur la nécessité de
disposer au plus tôt des résultats de l'évaluation.
• L'inspection générale des
affaires sociales (Igas) a rendu son rapport d'évaluation au mois
d'avril 2015. Elle estime que les expérimentations ont su montrer leur
utilité et fournit des indications pour assurer le déploiement
pérenne de ces nouveaux modèles de tarification. Le
présent article n'ayant plus d'objet, la commission des affaires
sociales de l'Assemblée nationale l'a supprimé sur proposition de
sa rapporteure.
II - La position de la commission
Votre commission rejoint la position de l'Assemblée nationale pour considérer que le présent article n'a plus d'objet.
Votre commission a maintenu la suppression de cet article.
Article 32 bis (art. L. 245-12, L. 312-7, L. 313-1-2, L. 313-1-3, L. 313-8-1, L. 313-22, L. 347-1 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 7232-2 et L. 7232-5 du code du travail, art. L. 141-1 du code de la consommation) - Création d'un régime unique d'autorisation des services d'aide à domicile
Objet : Cet article, inséré en première lecture au Sénat, crée un régime unique d'autorisation des services d'aide à domicile intervenant auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
• Inséré par votre commission
à l'initiative de ses rapporteurs, le présent article mettait fin
au droit d'option entre autorisation et agrément prévu à
l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles, pour les
services d'aide à domicile qui interviennent auprès des personnes
âgées et handicapées. N'aurait subsisté qu'un seul
régime d'autorisation dans le code de l'action sociale et des familles,
le régime de l'agrément prévu par le code du travail
étant quant à lui supprimé, sauf pour les activités
de garde d'enfants.
L'ensemble des services intervenant auprès des personnes âgées et handicapées devaient respecter les obligations définies par un cahier des charges national fixé par décret et avaient l'obligation de conclure un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) avec l'autorité chargée de leur autorisation dans les conditions prévues à l'article L. 313-11-1 du code de l'action sociale et des familles créé par l'article 31. Cet article prévoit un cadre juridique particulier pour les Cpom conclus par les services d'aide à domicile.
L'article aurait été applicable à compter du 1 er janvier 2021. Durant ce laps de temps, les services agréés auraient pu utiliser la possibilité ouverte à l'article 33 de passer vers le régime de l'autorisation sans avoir à se soumettre à la procédure d'appel à projets.
En séance publique, le Sénat avait adopté un amendement de votre commission prévoyant que l'entrée en vigueur de l'article 32 bis serait soumise à la mise en oeuvre d'une expérimentation conduite dans au moins trois départements volontaires, pendant une durée de deux ans à compter de la promulgation de la loi.
• Dans son rapport de deuxième lecture,
Mme Huillier, rapporteure,
« se félicit[ait] que l'insertion de
cet article additionnel par le Sénat permette d'aller plus loin dans la
refondation du secteur qui constitue une des premières ambitions du
projet de loi »
. Elle craignait cependant que, dans sa
rédaction issue des travaux du Sénat, l'article 32
bis
ne déstabilise les départements, contraints de mettre en place
une tarification administrée pour l'ensemble des services actuellement
agréés, et ne soit source de dépenses
supplémentaires non évaluées.
Elle estimait donc nécessaire que la suppression du droit d'option ne s'accompagne pas automatiquement de la mise en place d'une tarification administrée ni de la signature d'un Cpom. Elle soulignait également que la suppression de l'agrément pour les services rendus auprès des personnes fragiles mettrait en danger l'activité des structures mandataires.
L'amendement présenté par le Gouvernement et adopté en commission des affaires sociales a pour objet de répondre à ces préoccupations.
a) La suppression du droit d'option pour les interventions menées auprès des bénéficiaires de l'APA et de la PCH et la mise en place d'un cahier des charges commun à l'ensemble des services
Le droit d'option prévu à l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles est supprimé. Ne subsiste donc plus, pour des interventions menées auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH), qu'un seul régime d'autorisation.
En revanche, l'agrément prévu à l'article L. 7232-1 du code du travail ne l'est pas, ce qui doit permettre aux services mandataires intervenant auprès de particuliers employeurs de continuer à exercer leur activité dans les mêmes conditions.
L'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles est entièrement réécrit afin d'indiquer que l'ensemble des services autorisés ont l'obligation de respecter un cahier des charges national défini par décret.
b) Les conséquences en termes de tarification et le contenu de l'autorisation
Contrairement à la règle générale fixée par le code de l'action sociale et des familles, l'autorisation n'emporte pas automatiquement habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. Deux types de situations vont donc coexister :
- les services autorisés et habilités à l'aide sociale, qui feront l'objet d'une tarification administrée ;
- les services autorisés et non habilités à l'aide sociale, qui pourront fixer librement leurs tarifs dans les conditions prévues à l'article L. 347-1 du code de l'action sociale et des familles, qui sont celles qui s'appliquent actuellement aux services agréés : le prix est librement fixé lors de la signature du contrat avec le bénéficiaire du service puis peut augmenter dans la limite d'un pourcentage fixé par arrêté, dont le présent article précise qu'il n'est plus pris uniquement par le ministre chargé de l'économie et des finances mais également par celui en charge des personnes âgées et de l'autonomie.
L'ensemble des services, que leur tarification soit libre ou administrée, ont l'obligation d'accueillir, dans la limite de leur spécialité et de leur zone d'intervention autorisée, tous les bénéficiaires de l'APA ou de la PCH qui s'adressent à eux. La capacité autorisée d'un service d'aide à domicile n'est pas définie en nombre d'heures mais en termes de « zone d'intervention autorisée » : pour chaque service d'aide à domicile devrait donc être fixée une zone d'intervention géographique qui déterminera l'espace dans lequel la structure pourra intervenir mais également celui dans lequel elle aura l'obligation de prendre en charge tout bénéficiaire de l'APA ou de la PCH s'adressant à elle.
Si la conclusion des Cpom prévus à l'article 31 du projet de loi n'est pas rendue obligatoire, ces derniers devraient malgré tout se généraliser.
c) Le passage vers l'autorisation et l'habilitation à l'aide sociale
La bascule vers le régime de l'autorisation doit être opérée dès la promulgation de la loi. Les services actuellement agréés seront réputés détenir une autorisation ne valant pas habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. Ils auront l'obligation de faire procéder à une évaluation externe à la date à laquelle leur agrément aurait dû prendre fin, cette échéance ne pouvant toutefois intervenir dans les deux ans suivant la promulgation de la loi.
Jusqu'au 31 décembre 2022, l'autorisation de création ou d'extension d'un service d'aide à domicile, qu'elle soit ou non assortie de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, sera exonérée de la procédure d'appel à projets. Le président du conseil départemental dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer sur une demande d'autorisation, l'absence de réponse durant ce délai valant rejet de la demande. Il devra la rejeter, par décision motivée, pour les motifs prévus à l'article L. 313-8 du code de l'action sociale et des familles (coûts d'intervention hors de proportion avec le service rendu ou susceptibles d'entraîner des charges injustifiées ou excessives pour la collectivité territoriale notamment).
Dans le cas d'une décision implicite de rejet liée à l'absence de réponse durant le délai de trois mois, c'est l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 qui s'appliquera : « une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués » 10 ( * ) .
Ces dispositions (exonération d'appel à projets, délai de trois mois calé sur celui applicable actuellement à l'agrément et obligation de motiver tout rejet), dont il convient de souligner le caractère dérogatoire au droit commun de l'autorisation dans le secteur médico-social, doivent permettre d'éviter tout bouleversement dans l'organisation actuelle du secteur de l'aide à domicile pour les services agréés. Il s'agit en particulier d'éviter des situations où toute création de services d'aide à domicile se trouverait bloquée sur le territoire d'un département. Ces préoccupations justifient également le fait que soit prévue la transmission annuelle, par le président du conseil départemental, d'un document relatif au bilan, selon la nature juridique du gestionnaire, des demandes d'autorisation et d'habilitation à l'aide sociale ainsi que des suites qui leur auront été données.
II - La position de la commission
Votre commission salue les évolutions intervenues et se félicite de la qualité du travail mené par le Gouvernement sur la base des propositions qui avaient été formulées au Sénat.
Elle est parfaitement consciente des réactions et des craintes que suscite le présent article. Les fédérations représentant les services aujourd'hui agréés, pourtant à l'origine de la plainte déposée auprès de la Commission européenne qui devrait conduire, tôt ou tard, à une remise en cause de la dualité agrément/autorisation, craignent les freins qui pourraient être apportés au développement de leur activité unique d'autorisation.
Ces craintes doivent être entendues. Mais les effets pervers qu'entraînerait la convergence vers un régime unique d'agrément doivent également être pris en compte : les départements continueraient de financer, à travers l'APA et la PCH, une activité sur l'organisation de laquelle ils n'auraient plus aucune prise, et rien ne garantirait la couverture des besoins sur l'ensemble du territoire, notamment dans les zones rurales. Il convient également d'insister sur les garanties qu'offre la rédaction de l'article 32 bis aux services qui sont aujourd'hui agréés ou qui souhaiteraient se créer dans les années à venir. Jusqu'en 2022, toute demande d'autorisation ou d'habilitation à l'aide sociale sera exonérée d'appel à projets et les départements auront l'obligation de motiver leurs décisions de refus. De plus, aucune limitation de l'activité des services en nombre d'heures ne pourra leur être opposée.
De leur côté, les départements auront la possibilité de refuser une demande d'autorisation ou d'habilitation à l'aide sociale qui entraînerait pour eux des charges injustifiées ou démesurées. Ils auront par ailleurs une visibilité sur l'ensemble de l'offre de services d'aide à domicile sur leur territoire puisque tous seront soumis au même régime d'autorisation.
L'équilibre était difficile à trouver. Votre commission estime qu'il est aujourd'hui atteint. Elle rappelle, une fois de plus, qu'un marché dont le développement dépend avant tout des financement assurés par la puissance publique n'est pas un marché comme les autres et que les services d'aide à domicile intervenant auprès des plus fragiles exercent des missions d'intérêt général qui doivent être appréhendées comme telles.
Outre deux amendements rédactionnels présentés par ses rapporteurs ( COM-60 et COM-61 ), votre commission a adopté un amendement présenté par Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, et les membres du groupe UDI-UC, prévoyant que le cahier des charges devra définir un tarif national de référence établi à partir de l'étude de coûts effectuée dans le secteur et modulable en fonction de critères locaux ( COM-5 ).
A l'article 59, elle a également adopté un amendement de ses rapporteurs décalant l'entrée en vigueur de l'article 32 bis au 1 er juillet 2016. Cette date devrait correspondre à la date à laquelle le cahier des charges sera rendu applicable aux services d'aide à domicile.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 (art. L. 312-1, L. 313-3 et L. 313-14-1 du code de l'action sociale et des familles) - Autorisation des services d'aide à domicile intervenant auprès des familles fragiles
Objet : Cet article, entièrement réécrit en deuxième lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, définit le régime de l'autorisation des services d'aide à domicile intervenant auprès des familles fragiles.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
• Dans sa version initiale, le présent
article organise le passage progressif des services d'aide à domicile
actuellement agréés vers le régime de l'autorisation. Le
dispositif prévu était purement incitatif et s'étalait sur
une durée de trois ans. Par coordination avec l'introduction de
l'article 32
bis
, votre commission avait, sur proposition de ses
rapporteurs, aligné la durée de ce dispositif transitoire sur
celle de l'entrée en vigueur du régime unique d'autorisation.
• La nouvelle version de l'article 32
bis
, telle qu'adoptée par la commission des affaires sociales
de l'Assemblée nationale, entrant en vigueur dès la promulgation
de la loi, le présent article n'avait plus d'objet. Cependant,
plutôt que de le supprimer, la commission a adopté un amendement
de réécriture globale de l'article, présenté par le
Gouvernement.
Il s'agit de mettre en place un régime d'autorisation pour des services actuellement agréés qui interviennent auprès des familles en difficulté. Ces services, dont la liste doit être définie par décret, interviennent au titre de l'action sociale des caisses d'allocations familiales (Caf). Ils n'ont pas le statut de services sociaux ou médico-sociaux. Ils doivent donc être distingués des services mentionnés au 1° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles qui interviennent dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE) et sont financés par le département.
Le présent article complète le I de l'article L. 312-1 afin d'ajouter à la liste des établissements et services sociaux ou médico-sociaux « les autres services qui assurent des activités d'aide personnelle à domicile ou d'aide à la mobilité dans l'environnement de proximité au bénéfice de familles fragiles et dont la liste est fixée par décret » . Il prévoit que ces services sont autorisés par le président du conseil départemental. L'application du présent article est prévue à la date d'entrée en vigueur du décret devant fixer la liste des services concernés. Enfin, le passage de l'agrément vers l'autorisation est organisé selon des modalités similaires à celles prévues à l'article 32 bis : les services actuellement agréés seront réputés détenir, à compter de la date d'effet de l'agrément, une autorisation ne valant pas habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale.
II - La position de la commission
L'insertion du présent article en deuxième lecture à l'Assemblée nationale s'inscrit pleinement dans la logique portée par l'article 32 bis . Pour autant votre commission souligne que, si sont bien concernées les prestations fournies au domicile de personnes en situation de fragilité, le champ d'intervention des services concernés par ce nouveau régime d'autorisation n'a pas de lien avec le texte actuellement en cours de discussion. A l'initiative du Gouvernement, votre commission a adopté un amendement d'harmonisation ( COM-40 ).
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 34 - Expérimentation pour les services polyvalents d'aide et de soins à domicile
Objet : Cet article autorise l'expérimentation d'un modèle intégré d'organisation, de fonctionnement et de financement des services polyvalents d'aide et de soins à domicile, pour une durée maximale de deux ans suivant la promulgation de la loi.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
• En première lecture, le Sénat
avait adopté un amendement présenté par les membres du
groupe UDI-UC et sous-amendé par le Gouvernement, permettant aux
services polyvalents d'aide et de soins à domicile (Spasad) de
s'organiser sous la forme de groupements de coopération sociale et
médico-sociale (GCSMS).
Il avait également adopté deux amendements identiques du groupe socialiste et du groupe CRC ouvrant la possibilité aux centres de santé de développer des actions de coopération avec les Spasad.
Un amendement du Gouvernement, repoussant au 30 juin 2017 la date de remise du rapport d'évaluation des expérimentations, avait également été adopté.
Enfin, le Sénat avait, sur proposition de notre collègue Jean-Claude Requier et de plusieurs membres du groupe RDSE, complété le contenu du rapport d'évaluation afin qu'il comporte des éléments relatifs à l'amélioration de la qualité de l'accompagnement et aux éventuelles économies d'échelle réalisables.
• Outre un amendement rédactionnel et un
amendement de coordination, la commission des affaires sociales de
l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa
rapporteure, un amendement prévoyant que les Spasad peuvent s'organiser,
non seulement sous forme de GCSMS, mais également dans le cadre d'une
convention de coopération, solution privilégiée par
l'ADMR. L'Assemblée nationale a ensuite adopté un amendement
rédactionnel en séance publique.
II - La position de la commission
Votre commission se félicite des évolutions intervenues à l'Assemblée nationale. Sur proposition du Gouvernement, elle a adopté un amendement décalant de six mois la date de remise du rapport d'évaluation de l'expérimentation ( COM-41 ), afin de tenir compte des délais d'adoption du projet de loi. Le rapport devrait donc être transmis au Parlement, au plus tard le 31 décembre 2017.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 10 Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.