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Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2016 : Examen des articles

4 novembre 2015 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - Dispositions relatives aux recettes et à la trésorerie des organismes de sécurité sociale

Article 15 (art. L. 131-7, L. 131-8, L. 135-1, L. 135-2, L. 135-3, L. 135-3-1, L. 135-4, L. 136-8, L. 137-17, L. 223-1, L. 245-16 et L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, art. 1600-0 S du code général des impôts, art. L. 14-10-4 et L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles, art. 6 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, art. 22 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 et art. 2 de l'ordonnance n° 2015-896 du 23 juillet 2015 portant réforme du régime d'assurance-vieillesse applicable à Saint- Pierre-et-Miquelon) - Réallocation du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, refonte de l'architecture et du financement du FSV, simplification des ressources affectées à la Cades

Objet : Avec l'objectif de tirer les conséquences de l'arrêt de la CJUE « de Ruyter », cet article procède à une réallocation du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital qui s'accompagne d'une refonte de l'architecture et du financement du FSV. Il simplifie les ressources affectées à la Cades. Il procède enfin aux réallocations de recettes entre branches issues de la compensation du pacte de responsabilité.

I - Le dispositif proposé

· Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital après l'arrêt de Ruyter

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital portent sur deux types d'assiette, les revenus de placement et les revenus du patrimoine, avec des taux identiques.

Préexistant à la CSG, ils y ont été intégrés lors de sa création, avant d'être rétablis par la suite sous une forme additionnelle. A mesure des augmentations de taux et des créations de prélèvements, le taux global s'établit à 15,5 % depuis 2013. Ces prélèvements ne sont pas déductibles de l'impôt sur le revenu, ce qui porte le taux marginal d'imposition des revenus du capital à 64,5 %. Parmi ces prélèvements, on peut distinguer la contribution au remboursement de la dette sociale, au taux de 0,5 %, dont l'objet est spécifique.

Leur assiette est identique : pour les prélèvements sociaux, comme pour les prélèvements de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, il est fait référence à l'assiette définie pour la CSG aux articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale, la contribution affectée à la CNSA étant définie comme additionnelle à ces prélèvements sociaux. A la différence de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement qui allie critère de résidence fiscale et affiliation à la sécurité sociale, le critère de l'assujettissement des revenus du capital aux prélèvements sociaux est uniquement fiscal, qu'il s'agisse de personnes domiciliées fiscalement en France ou, en l'absence de domiciliation fiscale « à raison du montant net des revenus (...) retenu pour l'établissement de l'impôt sur le revenu ».

Taux des prélèvements sur les revenus du capital

Assiette

Prélèvement

Base légale

Taux

Revenus
du patrimoine

CSG

L. 136-6 CSS

8,2%

Prélèvement social

L. 245-14 CSS

4,5%

Prélèvement de solidarité

1600-0 S CGI

2,0%

Contribution additionnelle au prélèvement social

L. 14-10-4 CASF

0,3%

CRDS

art 15 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996

0,5%

Produits
de placement

CSG

L. 136-7 CSS

8,2%

Prélèvement social

L. 245-15 CSS

4,5%

Prélèvement de solidarité

1600-0 S CGI

2,0%

Contribution additionnelle au prélèvement social

L. 14-10-4 CASF

0,3%

CRDS

art 16 de l'ordonnance n°96-50 du 24 janvier 1996

0,5%

Le produit global de ces différents prélèvements s'établirait, d'après la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier, à 18,6 milliards d'euros pour l'année 2015. Recouvré par les services de la DGFIP, il fait l'objet d'un transfert à l'Acoss qui assure sa répartition entre ses différents affectataires, dont le nombre et la clé de répartition évoluent au fil des lois de financement successives.

Or la double nature de ces prélèvements, impositions de toute nature en droit interne15(*) et ressources affectées au financement de régimes de protection sociale en droit communautaire16(*), a donné lieu à des contentieux, tant de la part de personnes dont le domicile fiscal est en France mais qui travaillent dans un autre Etat membre de l'Union européenne que de personnes physiques fiscalement domiciliées hors de France dont les revenus fonciers et les plus-values immobilières de source française sont soumis à prélèvements sociaux, en application de la loi de finances rectificative du 16 août 2012.

Sur le fondement du règlement CEE 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale, la Cour de justice de l'Union européenne17(*), saisie d'une question préjudicielle par le Conseil d'Etat, a jugé non conforme l'assujettissement aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine d'une personne résidente fiscale mais non affiliée à la sécurité sociale française. Elle est par ailleurs saisie, sur le même fondement du cas d'un non-résident fiscal relevant de la législation de sécurité sociale d'un autre Etat membre, qui conteste l'assujettissement aux prélèvements sociaux des revenus d'un bien immobilier détenu en France.

Dans sa décision, la Cour de justice considère que « des prélèvements sur les revenus du patrimoine, tels que ceux en cause au principal, présentent, lorsqu'ils participent au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale, un lien direct et pertinent avec certaines des branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4 18(*)de ce règlement n° 1408/71, et relèvent donc du champ d'application dudit règlement, alors même que ces prélèvements sont assis sur les revenus du patrimoine des personnes assujetties, indépendamment de l'exercice par ces dernières de toute activité professionnelle».

Le présent article vise à répondre à cette jurisprudence en modifiant l'affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital pour en supprimer le lien « direct et pertinent avec certaines branches de sécurité sociale », ce qui a pour effet de modifier la structure et le mode de financement du fonds de solidarité vieillesse, choisi pour en être le principal affectataire, ainsi que la répartition des recettes entre les différentes branches.

· La réaffectation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Les textes relatifs aux différents prélèvements sociaux sur les revenus du capital sont modifiés par le présent article pour procéder à une réallocation de leur produit vers trois affectataires contre six précédemment.

Prélèvement

affectataire

2015

PLFSS 2016

CSG

Cnam

5,90%

-

 

Cnaf

0,87%

-

 

Cades

0,48%

0,60%

 

FSV

0,85%

7,60%

 

Cnsa

0,10%

-

Prélèvement social

Cnam

2,05%

-

 

Cnsa

-

1,15%

 

Cnav

1,15%

-

 

FSV

-

3,35%

 

Cades

1,30%

-

Prélèvement de solidarité

Cnam

2,00%

-

 

FSV

-

2,00%

Prélèvement additionnel

CNSA

0,30%

0,30%

CRDS

Cades

0,50%

0,50%

Total

 

15,50%

15,50%

Ne seraient ainsi financés par ces prélèvements que le fonds de solidarité vieillesse (FSV), pour la part strictement non-contributive de ses transferts, la Cnsa et la Cades.

· La structure du fonds de solidarité vieillesse

Le présent article modifie l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, qui énumère les dépenses prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse, pour en cloisonner à la fois les charges et les produits en trois sections distinctes.

La première section énumère les avantages strictement non contributifs au financement desquels est affecté le produit des prélèvements sur les revenus du capital.

Il s'agit des dépenses suivantes, que l'article ordonne et actualise, notamment pour tenir compte de la recodification du code du travail :

- l'allocation aux vieux travailleurs salariés, l'allocation de solidarité aux personnes âgées ainsi que les diverses allocations auquel s'était substitué le minimum vieillesse ;

- les sommes représentatives de la prise en compte par les régimes d'assurance de base (régime général, MSA et RSI) de diverses périodes régies par le code de la sécurité sociale (maladie, maternité, invalidité, rente d'accidents du travail, chômage non indemnisé et stages), des périodes de bénéfice d'allocations prévues par le code du travail (bénéfice d'un contrat de sécurisation professionnelle, d'allocations chômage, d'allocations de solidarité spécifique, d'allocations de fin de formation, d'allocations temporaire d'attente, allocations travailleurs âgés et congés de reclassement) ainsi que des périodes de bénéfice de préretraites d'entreprise ;

- les sommes correspondant à la prise en compte des périodes d'incapacité de travail ;

- les sommes versées aux régimes de retraite complémentaire pour la validation de certaines périodes (préretraites, allocations équivalent retraite...) ;

- les sommes correspondant à la prise en compte des périodes de volontariat du service national ;

- les dépenses attachées au service de l'Aspa et à la prise en compte de certaines périodes par le régime de retraite à Mayotte ;

- les sommes correspondant à la prise en compte de périodes de perception d'indemnités journalières ;

- le complément de cotisation vieillesse des apprentis ;

- de façon nouvelle, le remboursement à la Caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon des avantages vieillesse non-contributifs. Cette extension du périmètre du FSV, qui n'est pas chiffrée, ne devrait pas peser de façon significative sur ses comptes, la population de Saint-Pierre-et-Miquelon, dont le taux de chômage est faible, étant de 6 299 personnes au recensement de 2012, dont environ un millier de personnes de plus de 65 ans.

La deuxième section retrace la partie du financement du minimum contributif apportée par le FSV qui, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 est fixée, non plus par la loi de financement mais par décret, cette part de financement ne pouvant être inférieure à 50 %.

Elle comporte également la prise en charge des majorations de pensions pour conjoint à charge.

Cette deuxième section aurait également vocation à financer, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, « le financement d'avantages non-contributifs instaurés au bénéfice des retraités de l'ensemble des régimes, lorsque les dispositions les instituant le prévoient ». Cette formulation sibylline a donné un fondement juridique au versement, prévu par décret et imputé sur l'exercice 2014, d'une prime exceptionnelle de 40 euros au premier trimestre 2015 aux retraités dont la pension était inférieure à 1 200 euros. Aucune mesure nouvelle à ce titre n'a été annoncée par le Gouvernement.

Une troisième section a vocation à retracer les versements du FSV aux régimes de base, fixés par décret, au titre du maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à 65 ans pour les parents de trois enfants les plus proches de l'âge de la retraite ainsi que pour les parents d'enfants handicapés. Les versements à ce titre doivent commencer en 2016.

Aux termes de l'article L. 135-3-1 du code de la sécurité sociale, l'équilibre financier de cette mesure devait être assuré par la mise en réserve par le Fonds, au sein d'une section comptable spécifique du produit issu de 0,5 point de forfait social, de 0,2 point des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement et des produits financiers résultant du placement des disponibilités excédant les besoins de trésorerie de la section.

En 2014, le rendement cumulé de ces produits, s'élevait à 100 millions d'euros, portant le total des sommes mises en réserves depuis 2011 à 1,05 milliard d'euros. En 2015, aucun produit financier n'a été constaté, le compte de la réserve n'étant plus rémunéré depuis le 31 mai 2014. A compter du 1er janvier 2014, les produits affectés à cette section ont été supprimés et ses recettes sont désormais uniquement constituées des produits financiers résultant du placement des disponibilités excédant les besoins de trésorerie de la section. Le montant de la réserve s'élève à 886,8 millions d'euros nets de charges comptables.

D'après les chiffrages réalisés par la Cnav en 2014, la charge résultant pour le FSV de ces conditions dérogatoires d'annulation de la décote s'établit à 305 millions d'euros à l'horizon 2022 et à 373 millions d'euros en 2050, date de l'extinction du dispositif. Le montant des réserves nécessaires à l'intégralité du financement serait donc plus qu'atteint. L'article L. 135-3-1 est donc supprimé par le présent article.

Les dépenses couvertes par le fonds seront donc identiques après la réforme prévue par le présent article, à l'exception de celles correspondant à la validation des périodes de perception de l'allocation de congé solidarité prévue à l'article 15 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, dispositif fermé depuis le 31 décembre 2007 et du financement des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants, qui feront l'objet d'un versement direct de la caisse nationale d'allocations familiales, qui en assure le financement, aux différents régimes d'assurance vieillesse de base, sans transiter par le FSV.

A l'inverse, cet article ajoute aux charges du FSV le remboursement à la Caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon des avantages vieillesse non contributifs qu'elle sert à ses affiliés.

Les frais de gestion administrative seront répartis entre les sections dans les conditions fixées par décret.

Une nouvelle répartition des produits affectés au fonds de solidarité vieillesse est opérée pour tenir compte du cloisonnement des deux sections recevant des produits.

En 2015, le FSV était affectataire de quelque 14 ressources différentes (CSG, contributions sociales diverses, contribution sociale de solidarité des sociétés, redevance au titre de l'utilisation des fréquences, taxe sur les salaires) définies à l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale.

Le présent article affecte à la première section uniquement le produit de prélèvements sociaux sur les revenus du capital (CSG sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, prélèvements sociaux, prélèvements de solidarité) tandis que la deuxième section se voit affecter une part résiduelle de taxe sur les salaires ainsi que le produit de contributions diverses déjà précédemment affectées au FSV.

Evolution des produits et des charges du FSV (section II en grisé)

 

2015

2016

Différence

CHARGES

25 095

20 176

- 4 919

dont charges techniques

24 836

19 918

- 4 918

Prises en charge de cotisations

12 707

12 956

249

dont périodes de chômage

10 861

11 031

170

Prises en charge de prestations

11 804

6 623

- 5 181

dont minimum vieillesse

3 154

3 095

- 59

dont majorations de pensions

4 749

39

-4 710

dont minimum contributif

3 900

3 490

- 410

Transferts vers les retraites complémentaires

325

339

14

PRODUITS

21 294

16 531

- 4 763

CSG et autres contributions

11 873

16 207

4 334

dont CSG

10 681

9 499

- 1 182

dont forfait social

990

-

 

dont contributions retraite et préretraite

194

186

- 8

dont prélèvements sociaux

-

4 091

 

dont prélèvements de solidarité

-

2 431

 

Impôts et Taxes

4 708

319

- 4 389

dont CSSS

748

-

 

dont contribution additionnelle CSSS

112

-

 

dont redevance fréquences

37

37

-

dont taxe sur les salaires

3 799

270

 

dont autres

12

12

 

Prise en charge CNAF

4 708

-

 

Résultat net

-3 801

- 3 645

156

Source : Commission des affaires sociales d'après FSV

Globalement les produits affectés au FSV seront moins élevés d'environ 150 millions d'euros et, par nature, les produits qui lui sont affectés sont moins stables et moins prévisibles en ce qu'ils dépendent, notamment, du niveau de la collecte d'assurance-vie.

Compte-tenu du cloisonnement entre les sections, il y aura de fait, deux déficits du FSV, celui de la section « non-contributive » étant contenu, à la différence de celui de la section relative au minimum contributif qui serait, quant à lui, largement responsable du déficit global du fonds.

Charges et produits des différentes sections du FSV par sections

 

Produits

Charges

Solde

section I

16 021

16 390

- 369

section II

505

3 529

- 3 024

Total

16 526

19 919

- 3 393

Source : Commission des affaires sociales d'après FSV

· L'actualisation de dispositions diverses ou la suppression de dispositions devenues inutiles

Le présent article procède à la suppression du troisième alinéa de l'article L. 135-1 qui prévoyait, à titre transitoire, une gestion de la CNSA par le FSV.

Il abroge l'article L. 135-4 du code de la sécurité sociale qui prévoyait que les produits de CSG affectés au FSV lui était versés par l'Etat, l'ensemble des transferts de l'Etat étant désormais centralisés à l'Acoss.

Moins anecdotique, l'article supprime le dernier alinéa de l'article L. 135-3, lequel prévoit que « les recettes et les dépenses du fonds doivent être équilibrées dans les conditions prévues par les lois de financement ».

· Les réaffectations de recettes

La réallocation du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du capital se traduit par des mouvements de recettes entre les branches et organismes, auxquels s'ajoute la nécessité de tirer les conséquences pour les différentes branches de la compensation du pacte de responsabilité pour la deuxième étape, prévue par le présent projet de loi, mais aussi pour la première, la compensation prévue pour 2015 n'étant pas pérenne. Le présent article actualise la liste des exonérations non-compensées pour y ajouter l'abattement de C3S avec son nouveau plafond. La compensation s'effectuant par des transferts à l'Etat de charges principalement supportées par la Cnaf, celle-ci se trouverait, à défaut de réaffectations, favorisée par rapport aux autres branches.

Doivent ainsi être compensés en 2016 :

- 1 milliard d'euros au titre du nouvel abattement de C3S ;

- 3,1 milliards d'euros au titre de l'élargissement aux salaires jusqu'à 3,5 Smic (4,2 milliards en année pleine en 2017) ;

- 1 milliard d'euros au titre du différentiel de rendement de la mesure sur les caisses de congés payés (1,5 milliard d'euros en 2015, 500 millions d'euros en 2016).

S'ajoutent à ces compensations, 193 millions d'euros au titre des mesures de la loi « croissance et activité », mesures qui ne figuraient pas dans le pacte de responsabilité mais dont le Gouvernement estime qu'elles doivent être financées sous son enveloppe, de même des mesures fiscales supplémentaires en faveur des entreprises financées par l'Etat.

Au total, sur le champ social, la compensation est de 5,3 milliards, alors que les transferts de charges à l'Etat concernent, dans leur quasi-totalité la Cnaf.

Le produit de la CSG est reventilé entre les branches, le schéma suivant en retraçant les différents mouvements :

Le produit de la taxe sur les salaires était réparti entre la branche vieillesse (53, 5%), le FSV (28,5 %) et la branche famille (18 %). Le présent article n'affecte plus au FSV qu'une part résiduelle de la taxe sur les salaires (2,5 %) et en réaffecte 17,2 point à la branche maladie, 7,6 à la branche vieillesse et 1,2 point à la branche famille.

La part des droits de consommation sur les tabacs jusqu'alors affectée aux régimes de la SNCF et de la RATP est transférée à la branche famille.

Le forfait social précédemment affecté au FSV est transféré à la Cnav, qui en devient le seul affectataire.

Le produit résiduel de la C3S est réparti entre la Cnam et la Cnaf.

Compensation des pertes de recettes et transferts internes à la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

Régime général

FSV

CNSA

Cades

Asso

 

Maladie

AT-MP

Vieillesse

Famille

Toutes branches

Moindre recette «congés payés » (Phase 1 du pacte)

- 0,4

0,0

- 0,4

- 0,1

- 1,0

0,0

0,0

0,0

- 1,0

Mesures de la loi croissance et activité

0,0

0,0

0,0

- 0,1

- 0,2

0,0

0,0

0,0

- 0,2

Mesures du Pacte (phase 2)

- 0,4

0,0

- 0,4

- 3,1

- 3,9

- 0,1

0,0

0,0

- 4,1

Abattement sur la C3S

- 0,4

 

- 0,4

 

- 0,9

- 0,1

   

- 1,0

Réduction du taux de cotisations familiales

     

- 3,1

- 3,1

     

- 3,1

Mesures budgétaires de compensation (PLF)

0,0

0,0

0,0

5,1

5,1

0,1

0,0

0,0

5,2

Prise en charge de l'ALF par l'Etat

     

4,7

4,7

     

4,7

Transfert du financement de la protection juridique des majeurs

     

0,4

0,4

     

0,4

Création de l'AFRS

       

0,0

0,1

   

0,1

Ajustement de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale (PLF)

0,1

0,0

0,0

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,1

SOLDE

- 0,7

0,0

- 0,8

1,7

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

Transferts internes à la sécurité sociale

0,8

0,0

0,7

- 1,8

- 0,2

0,1

0,0

0,0

0,0

CSG sur les revenus du capital

- 7,1

   

- 1,0

- 8,1

8,5

- 0,1

0,1

0,4

Prélèvement de solidarité

- 2,3

     

- 2,3

2,4

   

0,1

Prélèvement social

- 2,4

 

- 1,3

 

- 3,8

4,1

1,4

- 1,5

0,2

C3S

0,5

     

0,5

- 0,5

   

0,0

Taxe sur les salaires

2,3

 

1,0

0,2

3,6

- 3,6

   

0,0

CSG sur les revenus d'activité et de remplacement, et les produits des jeux

9,9

   

- 0,2

9,7

- 9,9

- 1,2

1,4

0,0

Suppression du préciput

     

- 0,7

- 0,7

     

- 0,7

Forfait social

   

0,1

 

0,1

 

- 0,1

 

0,0

Suppression de la participation des régimes vieillesse au financement de la CNSA

   

1,0

 

1,0

- 1,0

   

0,0

Effet net des transferts PLF/PLFSS

0,1

0,0

- 0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Source : Etude d'impact

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté dix amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de la commission

Sur la compensation du pacte de responsabilité, votre commission considère que le transfert de charges est plus lisible que l'affectation de nouvelles recettes tout en contribuant à clarifier le champ de la sécurité sociale et celui de la solidarité nationale.

Cet article procède par ailleurs aux réallocations de recettes, classiques dans un PLFSS qui sont d'une faible lisibilité et dont en chercherait en vain la logique sinon celle de la nécessité de mettre en balance des produits et des charges, peu important la nature, spécifique ou non des dites charges. De ce point de vue le présent article aboutit néanmoins à une situation plus claire pour le FSV, la Cades et la Cnsa.

Il est notable de constater qu'à l'issue d'une révision profonde de son financement, le déficit du FSV est toujours bien présent et toujours de la même ampleur, tout au long de la période couverte par l'annexe pluriannuelle. Il est simplement plus concentré sur la section désormais considérée comme contributive et qui assure un financement très partiel du minimum contributif.

Comme en 2014, votre commission s'oppose à un élargissement du périmètre du FSV qui ne prenne pas la forme d'une disposition spécifique en loi de financement. Déjà fortement déficitaire, le FSV a dû financer, de façon additionnelle, d'un alourdissement de son déficit la prime pour les retraités modestes sur l'exercice 2014 et la prise en compte des périodes de stages sur l'année 2015. Il ne semble pas opportun que de nouvelles charges puissent être décidées par décret. C'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer la référence au « financement d'avantages non-contributifs instaurés au bénéfice des retraités de l'ensemble des régimes, lorsque les dispositions les instituant le prévoient ».

A contrario, le principe posé par l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale (les recettes et les dépenses du fonds de la première section doivent être équilibrées, dans des conditions prévues par la loi de financement de la sécurité sociale), bien que respecté de façon pour le moins souple ces dernières années, semble devoir figurer dans le texte de cet article. Compte tenu de la réaffectation des recettes, la première section n'est au demeurant pas loin de l'équilibre.

A l'initiative du rapporteur général, la commission a adopté l'amendement n° 48.

Pour ce qui concerne la réponse apportée à l'arrêt de la CJUE, il semble à votre commission qu'elle n'est pas de nature à tarir définitivement les sources de contentieux et que l'issue de tels contentieux, par nature incertaine, lui paraît fragilisée par les éléments suivants.

En premier lieu, l'arrêt de la CJUE est très clair sur le fait que des prélèvements ne sauraient être supportés par des personnes affiliées à la sécurité sociale dans un autre Etat membre, si ils sont affectés «  directement et spécifiquement au financement de certaines branches de sécurité sociale ou à l'apurement des déficits de ces dernières ». Or le présent article maintient l'affectation de prélèvements sociaux sur les revenus du capital à la Cades, contrevenant en cela directement à la jurisprudence.

En second lieu, une ambiguïté demeure quant la possibilité de distinguer, au regard du règlement communautaire de 1971, au sein des prélèvements sociaux, ceux qui sont destinés à financer une prestation non contributive. Le champ couvert par le règlement porte ainsi l'ensemble des risques et la définition des prestations concernées est très large. Par ailleurs, l'ensemble des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, bien que recouvré par la DGFIP, transite désormais par l'Acoss témoignant de leur affectation à la sphère sociale.

Votre rapporteur général comprend la volonté, rappelée par le secrétaire d'Etat Christian Eckert lors de son audition devant votre commission, de préserver l'unité de la CSG dont la nature et la vocation est de financer la sécurité sociale. Il considère cependant que sa composante relative aux revenus du patrimoine et des produits de placement pourrait être transférée sur le prélèvement social, lequel était, jusqu'en 2014, affecté à l'Etat et pourrait lui être de nouveau affecté. A cette occasion, le financement des avantages non contributifs assuré par le FSV pourrait être transféré à l'Etat, qui en a précédemment assuré le financement. Une telle solution paraîtrait de nature à fermer le contentieux tout en clarifiant la responsabilité du financement des différentes prestations. Elle aurait pour inconvénient principal de devoir rapatrier l'intégralité du minimum contributif au sein des régimes de retraites alors que son financement, théoriquement pris en charge pour moitié par le FSV, n'est pas assuré et, à défaut des recettes correspondantes, creuserait leur besoin de financement. Une telle solution tombe sous le coup de l'article 40 de la Constitution, c'est pourquoi votre commission n'est pas en mesure de la proposer.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 - Prélèvement sur les réserves du fonds pour l'emploi hospitalier au profit du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés

Objet : Cet article vise à transférer 40 millions d'euros des réserves du fonds pour l'emploi hospitalier (FEH) vers le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (Fmespp).

I - Le dispositif proposé

Créé par la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994, le fonds pour l'emploi hospitalier a pour mission d'accompagner les restructurations hospitalières. A ce titre, il participe au financement des surcoûts supportés par les établissements de santé au titre de diverses mesures accordées à leurs personnels, pour lesquelles il permet une mutualisation entre les établissements concernés : cessation progressive d'activité (CPA), temps partiel, certaines formations et aides à la mobilité, compte épargne temps (CET).

Géré par la caisse des dépôts et consignations (CDC), le fonds est financé par une contribution employeur des établissements de santé, fixée par le décret n° 2002-160 du 7 février 2002 à hauteur de 1 % des salaires et traitements qu'ils versent.

Le FEH dispose d'un niveau de réserves très important, qui apparaît incompatible avec la situation financière de l'assurance maladie.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, les réserves du FEH atteindraient 160 millions d'euros à la fin de l'exercice 2015, et jusqu'à 209 millions d'euros en 2016.

Evolution des réserves du FEH au cours des cinq dernières années

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015 (p)

2016 (p)

Réserves en fin d'exercice (en millions d'euros)

159,8

197,6

233,4

68,4

112,7

159,3

209

Source : informations transmises par la DGOS

Cette situation s'explique à la fois par la diminution des dépenses du FEH et par le maintien d'un niveau de recettes élevé, initialement destiné au financement d'une dépense aujourd'hui supprimée.

La loi de financement pour 1999 avait en effet mis en place un prélèvement sur le FEH au profit du fonds de compensation du congé de fin d'activité (FCCFA). Face à la hausse des prestations servies par ce fonds, ce prélèvement avait été accompagné de plusieurs revalorisations successives, par voie réglementaire (en 1999, 2000 puis 2002), de la cotisation employeur destinée à l'abondement du FEH. Lorsque ce prélèvement a été supprimé en 2006, le niveau de financement du FEH n'a cependant pas été ajusté en conséquence. Depuis lors, la croissance des ressources du fonds a été nettement supérieure à celle de ses emplois, ce qui explique le maintien d'un excédent depuis plusieurs années ainsi que la constitution d'importantes réserves.

En outre, selon les informations fournies à votre rapporteur, le FEH est aujourd'hui peu utilisé. Les sommes associées à ses missions au titre de l'année 2014 sont de fait très modestes : le premier poste de dépenses est celui de l'indemnisation du temps partiel, au titre duquel le FEH a dépensé 177 millions ; le dernier est celui de l'indemnisation de la mobilité, avec seulement 50 500 euros annuels. Au total, 161 059 agents ont bénéficié d'un financement FEH en 2014.

Principaux projets financés par le FEH au cours des cinq dernières années

 

2010

2011

2012

2013

2014

Indemnisation du temps partiel
(en millions d'euros)

167,3

170

175

184,2

177,2

Indemnisation de l'engagement de servir
(en millions d'euros)

5

4,6

6,5

3,9

2,75

Indemnisation du congé de formation professionnelle (en millions d'euros)

1,3

1,4

1,5

1,5

1,37

Indemnisation de la mobilité

177 000

nr

nr

nr

50 500

Indemnisation du CET (en millions d'euros)

4,15

1

0,08

0,04

0,05

Indemnisation de la CPA

585 000

443 000

521 000

342 000

nr

Source : Données transmises par la DGOS

Plusieurs mesures d'ajustement du FEH sont en conséquence envisagées.

En premier lieu, une revue des dépenses du fonds devrait être prochainement diligentée. Surtout, les missions du FEH devraient être revues sur le long terme. Outre son actuel rôle d'indemnisation, le FEH devrait notamment être utilisé pour le financement de mesures d'apprentissage, à hauteur de 40 millions d'euros sur trois années à partir de l'année 201619(*). Aux termes de la DGOS, il s'agit ainsi de « donner un nouveau souffle à ce fonds en élargissant le champ des activités qu'il finance ».

En second lieu, les réserves du FEH font l'objet de prélèvements ponctuels permettant de financer les dépenses de certains acteurs du champ de la protection sociale. L'article 3 de la loi de financement pour 2014 avait ainsi opéré un prélèvement sur les réserves du fonds au profit de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), à hauteur de 81 % des réserves du fonds constatées en 2012.

C'est selon la même logique que le présent article propose d'opérer un prélèvement de 40 millions sur les réserves du FEH au profit du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (Fmespp).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre rapporteur général prend acte de cette disposition, qui permettra de minorer la participation des régimes obligatoires d'assurance maladie au financement du Fmespp pour l'année 2016.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 (art. 4 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) - Calendrier du transfert à la Cades des déficits portés par l'Acoss

Objet : Cet article anticipe le transfert à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) des déficits portés par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) dont le financement a été prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

I - Le dispositif proposé

L'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2011 organisait la reprise par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) de 130 milliards d'euros de déficits portés par l'Acoss :

- à hauteur de 68 milliards, dès 2011, correspondant aux déficits cumulés en 2010 du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), ainsi qu'aux déficits prévisionnels des branches famille et maladie pour 2011 ;

- à hauteur d'un plafond de 62 milliards entre 2011 et 2018, dans la limite de 10 milliards par an, correspondant à la couverture, à compter de 2012, des déficits prévisionnels de la branche vieillesse et du FSV au titre des années 2011 à 2017.

Le financement de ce transfert a été assuré, non par une augmentation de la ressource « naturelle » de la Cades, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), mais par une diversification de ses produits :

- l'affectation de 0,28 point de contribution sociale généralisée (CSG), précédemment destinée à la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) ;

- l'affectation de 1,3 point du prélèvement social sur les revenus du capital, précédemment destinée au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) ;

- un versement annuel du fonds de FRR, de 2,1 milliards d'euros, jusqu'en 2024.

Les déficits 2012 et 2013 de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et du FSV, (9,5 et 8,9 milliards d'euros) n'ayant pas saturé le plafond de 10 milliards d'euros fixé par la LFSS pour 2011, l'article 16 de la LFSS 2014 a élargi aux branches maladie et famille le champ des déficits pouvant faire l'objet d'une reprise sans modifier le plafond annuel de 10 milliards d'euros, ni le plafond global de 62 milliards d'euros.

Cette disposition a permis, dans la limite du plafond de 10 milliards d'euros, de transférer à la Cades, 4 milliards d'euros de déficit 2012 de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam) en 2014. En 2015, les déficits transférés pour la Cnam et la Cnaf (1,9 milliard au titre du solde du déficit 2012 et 1,2 milliard de déficit 2013 pour la Cnam, et 2,5 milliards de déficit 2012 pour la Cnaf) ont été supérieurs aux 4,4 milliards de déficits repris de la Cnav et du FSV de l'année 2014, le déficit du FSV, 3,5 milliards d'euros, n'ayant été repris qu'à hauteur de 3,2 milliards.

Année
de reprise

Année
de formation
du déficit

Branche

Montant repris

Reste
à reprendre
en fin d'année

2014

2012

Maladie

4

1,9

2013

Vieillesse

3,3

0

 

FSV

2,7

0,155

 

Total

10

 

2015

2012

Maladie

1,9

0

 

Famille

2,5

0

2013

Maladie

0,32

6,48

 

FSV

0,155

0

2014

Vieillesse

1,479

-0,2

 

FSV

3,69

-0,19

 

Total

10

 

A la fin de l'année 2015, le « taux de consommation » du plafond de reprise de dette, fixé par la LFSS pour 2011 est donc de 38,4 milliards sur 62 milliards d'euros.

32 milliards d'euros portés par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), resteront à reprendre à la fin de l'année 2015 après la reprise de 10 milliards d'euros, opérée par la Cades en février 2015, au titre des déficits suivants :

- 18,3 milliards de déficits des branche maladie et famille, antérieurs à 2015 (6,5 milliards sur les 7,7 milliards de déficit 2013 et 6,5 milliards de déficits 2014 pour la branche maladie ainsi que 2,8 milliards de déficit 2013 et 2,7 milliards de déficit 2014 pour la branche famille ;

- l'ensemble des déficits de l'année 2015.

A la suite des remarques répétées de la Cour des comptes, un consensus s'est formé sur le constat selon lequel le portage de déficits passés n'entre pas dans l'objet social de l'Acoss, expose cet encours de dette croissant à une remontée des taux d'intérêt à court terme et ne permet pas son amortissement par la Cades.

Le présent article modifie l'ordonnance du 24 janvier 1996 pour supprimer le plafond annuel de 10 milliards d'euros et permettre une reprise de dette à hauteur du solde du plafond de 62 milliards d'euros, soit 23,6 milliards d'euros.

Cette reprise concernerait :

- les déficits 2015 de la Cnav et du FSV (4,4 milliards d'euros minoré d'une régularisation de 0,7 milliards d'euros) ;

- les déficits de la Cnam et de la Cnaf antérieurs à 2015 (reliquat 2013 de 6,5 milliards d'euros et déficit 2014 de 6,5 milliards d'euros pour la Cnam, déficits 2013 de 3,2 milliards d'euros et déficit 2014 de 2,7 milliards d'euros pour la Cnaf) ;

- 1 milliard d'euros du déficit de la Cnam de 2015.

Elle suppose un aménagement du programme de financement de la Cades pour 2016 qui devra placer 13 milliards supplémentaires de dette sur les marchés. C'est pourquoi la reprise, dont les conditions sont fixées par décret, devrait intervenir de façon progressive jusqu'à la fin du mois de juillet 2016. A cette fin, l'article 29 du projet de loi prévoit deux plafonds de trésorerie différents pour l'Acoss en 2016 : 40 milliards d'euros du 1er janvier au 31 juillet et 30 milliards d'euros à compter du 1er août.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de son rapporteur, Gérard Bapt, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant l'obligation d'effectuer les reprises de dette avant le 30 juin.

Comme exposé précédemment, l'ampleur de le reprise suppose de laisser à la Cades le temps d'organiser son programme de financement pour absorber 13 milliards de plus que les années précédentes.

III - La position de la commission

Le financement des déficits, dont le présent article propose d'anticiper le transfert, est d'ores et déjà assuré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Il s'effectue donc dans des conditions conformes à l'article 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale selon lequel « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation du produit d'impositions de toute nature ou de la réalisation d'actifs affectés à la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale».

Votre commission est favorable à cette anticipation tout en soulignant qu'elle n'apporte qu'une réponse partielle à l'accumulation des déficits portés en trésorerie par l'Acoss.

Le maintien de déficits très élevés pour la branche maladie et le FSV sur la période couverte par l'annexe B du projet de loi conduit à la reconstitution, en quatre ans, sur les branches concernées, d'un stock de dette supérieur à ce transfert. S'y ajoutent 4 milliards de dette de la branche vieillesse du régime agricole, que l'Acoss porte actuellement en trésorerie, en application de la loi de financement pour 2015.

Evolution prévisionnelle des déficits portés par l'Acoss

(en milliards d'euros)

Déficits Cnav et Cnam antérieurs à 2015

-18,3

Déficits de l'année 2015

-12,8

Cumul des déficits à fin 2015

-31,1

Reprise de dette par la Cades 2016

23,6

Dette résiduelle après reprise de 2016

-8,2

Déficits des années 2016 à 2019

-26,2

Cumul des déficits à fin 2019

-34,4

Dette portée pour le compte de la CCMSA

-4

Total prévisionnel à fin 2019

-38,4

Source : étude d'impact et annexe B

Trois leviers sont disponibles pour gérer cette situation : le niveau du plafond de découvert de l'Acoss, largement sollicité actuellement, qui n'apporte pas de solution de fond, l'horizon d'extinction de la dette sociale, dont l'allongement conduirait à reporter encore davantage le poids de la dette sur les générations futures et l'augmentation des recettes affectées à la Cades.

Sur ce dernier point, le transfert de 30 milliards d'euros de dette à la Cades suppose une augmentation de 0,086 point de CRDS pour 10 milliards d'euros transférés, soit 0,25 point pour 30 milliards transférés.

L'article 15 du présent projet de loi clarifie de façon tout à fait bienvenue les recettes de la Cades en les recentrant sur la CSG, le transfert du FRR et la CRDS. La CRDS a cependant vocation à financer la dette sociale. Pour en faire la recette exclusive de la Cades, il conviendrait d'en porter le taux actuel à 1,21 % ou à 1 % si le transfert depuis le FRR est maintenu.

Le véritable coût de la dette sociale équivaut donc à un taux de CRDS de 1,25 %, ce qui permettrait par ailleurs de redéployer 6 milliards d'euros de CSG qui font défaut aux branches de la sécurité sociale.

De ce point de vue, l'anticipation des reprises de dette et l'épuisement du plafond prévu par la loi de financement pour 2011 ont pour effet d'avancer le moment où une décision devra être prise pour traiter la question de la dette accumulée et non reprise par la Cades.

Interrogé par votre Commission, le secrétaire d'Etat au budget M. Christian Eckert a indiqué que le Gouvernement s'en tenait aux décisions prises pour l'année 2016. A l'approche de l'horizon d'extinction de la dette déjà reprise par la Cades, il serait souhaitable qu'une décision intervienne en 2017. La question de l'augmentation de la CRDS serait alors difficile à éluder.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 bis (nouveau) (art. L. 862-4 du code de la sécurité sociale) - Taux de la taxe de solidarité additionnelle applicable aux contrats « au premier euro »

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, modifie, dans la perspective de la fusion entre la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) et la taxe de solidarité additionnelle (TSA), le taux de TSA applicable aux contrats dits « au premier euro ».

I - Le dispositif proposé

L'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 fusionne, à compter du 1er janvier 2016, deux prélèvements sur les contrats d'assurance maladie complémentaires, la taxe de solidarité additionnelle recouvrée par l'Urssaf et la taxe spéciale sur les conventions d'assurance en une taxe de solidarité additionnelle rénovée, en reprenant l'assiette de la TSCA (primes et accessoires) et en unifiant les taux applicables tout en reprenant la modulation applicable en fonction du caractère responsable ou non des contrats.

Cette fusion, malgré un élargissement marginal de l'assiette, devait être neutre tant pour les redevables que pour les affectataires. Le taux de la TSA rénovée devait donc être égal au taux global des deux taxes, un taux réduit étant applicable aux contrats qui ne relevaient, dans le régime précédent, que de l'une ou l'autre des taxes.

L'étude d'impact du PLFSS pour 2015 précisait ainsi, mais de façon erronée, que les contrats dits « au premier euro » qui se rapportent à la couverture des frais de santé des personnes qui ne sont pas à la charge d'un régime obligatoire d'assurance maladie français (cas des français expatriés) « sont actuellement soumis à un taux de TSCA de 7 % mais sont exonérés de TSA car ces contrats ne viennent pas en complément de prestations couvertes par un régime d'assurance maladie obligatoire ». « Il est proposé de ne pas modifier le niveau actuel d'imposition de ces contrats en les soumettant à un taux spécifique de TSA de 7% ».

Le présent article, introduit en séance publique par un amendement du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, rectifie le taux applicable aux contrats dits au « premier euro », qui ne ressortissent pas à la catégorie des contrats responsables et se trouvent donc actuellement taxés à 14 %.

II - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 15 Décision CC n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 sur la LFSS 2001

* 16CJCE 15 février 2000 aff. 34/98 et 169/98, Commission c/ France.

* 17 CJUE 26 février 2015 de Ruyter.

* 18 « 1. Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent :

a) les prestations de maladie et de maternité ;

b) les prestations d'invalidité, y compris celles qui sont destinées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain ;

c) les prestations de vieillesse ;

d) les prestations de survivants ;

e) les prestations d'accident du travail et de maladie professionnelle ;

f) les allocations de décès ;

g) les prestations de chômage ;

h) les prestations familiales.

* 19 Le projet comme le montant associé étant en cours de validation au moment de l'examen du présent projet de loi.