DEUXIÈME PARTIE
LE
BUDGET DE L'ÉTAT EN 2016
D'après l'article 1 er de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État , ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».
Les développements ci-après procèdent donc à l' analyse des trois principales composantes du budget de l'État que sont les recettes, les dépenses et le solde budgétaire ; ils se fondent sur les chiffres du projet de loi de finances tel que présenté par le Gouvernement.
I. LES RECETTES DE L'ÉTAT : UN STATU QUO FISCAL QUI REFLÈTE L'INDÉCISION DU GOUVERNEMENT
Les recettes nettes de l'État devraient s'élever à 292,3 milliards d'euros en 2015 (prévision révisée) et 301,7 milliards d'euros en 2016 , soit une hausse de 3,22 %. L'analyse de l'évolution des recettes entre loi de finances initiale pour 2015, estimation révisée et prévision du présent projet loi de finances pour 2016 fait ressortir l'absence de choix clairs du Gouvernement, en particulier en matière d'impôt sur le revenu .
Les dépenses fiscales continuent d'augmenter en 2016 pour atteindre 83,4 milliards d'euros . Cette hausse continue paraît d'autant plus problématique qu'elle est couplée à l'absence d'évaluation de la majorité des dispositifs : le Gouvernement ignore jusqu'au coût de plus de 20 % des dispositifs (90 dépenses fiscales sur un total de 430).
A. LA PRÉVISION DE RECETTES FISCALES EN 2015 A ÉTÉ SURESTIMÉE DE 900 MILLIONS D'EUROS ET DE 2,3 MILLIARDS D'EUROS HORS CONTENTIEUX EXCEPTIONNEL AVEC EDF
La prévision révisée de recettes pour 2015 est inférieure de 900 millions d'euros à la prévision de la loi de finances initiale (- 0,8 %).
L'écart observé en 2015 ne provient pas de mesures nouvelles prises en cours d'année mais s'explique principalement, comme les années précédentes, par la révision à la baisse de l'évolution spontanée globale des recettes fiscales, qui est minorée de 0,1 point. Cette légère dégradation traduit deux mouvements contraires : d'une part, une dégradation de - 0,3 point de la croissance des recettes de TVA du fait de la faiblesse de l'inflation 155 ( * ) et d'effets de structure tenant à la « déformation de la structure de consommation au profit des biens taxés au taux réduit » - la baisse est donc principalement portée par la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui diminue de 1,1 milliard d'euros .
D'autre part, est également observée une hausse de 0,2 point de l'évolution spontanée des recettes d'impôt sur les sociétés , qui sont, d'après les informations transmises par le Gouvernement, « plus dynamiques en raison de l'amélioration des conditions macroéconomiques ». Les recettes d'impôt sur les sociétés (IS) connaissent cependant une légère baisse (- 200 millions d'euros) en raison d'une mobilisation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) plus importante que cela n'était prévu en loi de finances initiale (impact budgétaire négatif de 2,4 milliards d'euros) et de la mesure de suramortissement du plan de soutien à l'investissement .
Doit également être notée une révision à la hausse de l'impôt net sur le revenu , à hauteur de 700 millions d'euros , à la fois du fait de l'évolution de l'assiette (dynamisme des dividendes et plus-values mobilières en 2014) et d'un produit plus important que prévu de la lutte contre la fraude (300 millions d'euros supplémentaires sur l'IR).
Graphique n° 48 : Évolution des recettes fiscales par catégorie d'impôt entre l'exécution 2014 et la prévision révisée pour 2015 associée au projet de loi de finances 2016
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaire
Votre rapporteur général souligne que la prévision révisée de recettes fiscales pour 2015 prend en compte la perception d'un montant de 1,4 milliard d'euros liée à un contentieux européen opposant l'entreprise EDF à la Commission européenne. Cette dernière considère que la requalification d'une provision comptable en dotation de capital, intervenue en 1997, constitue une aide d'État illicite. EDF a donc dû procéder au remboursement de 889 millions d'euros au titre de l'exonération d'impôt sur les sociétés et de 488 millions d'euros d'intérêts, soit un montant total de 1,37 milliard d'euros.
Cette recette présente donc un caractère exceptionnel, ce que le Gouvernement lui-même reconnaît, et n'était pas incluse dans les prévisions accompagnant la loi de finances initiale pour 2015. Il y a lieu de la neutraliser pour apprécier l'ampleur réelle de la moins-value constatée entre 2015 et 2016, qui atteint 2,3 milliards d'euros pour l'ensemble des recettes fiscales et 1,6 milliard d'euros concernant l'impôt sur les sociétés (- 5,0 % par rapport à la prévision de la loi de finances initiale).
Graphique n° 49 : Prévision et exécution des recettes fiscales nettes de l'État
entre 2011 et 2015
(en millions d'euros)
Note de lecture : l'exécution 2015 correspond à la prévision révisée accompagnant le projet de loi de finances pour 2016.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Même après exclusion de la recette exceptionnelle, votre rapporteur général note que l'écart entre prévision et exécution tend à se resserrer, contrastant avec les exercices précédents qui avaient connu des moins-values très importantes sur les recettes fiscales - il est possible d'y voir un effet de la mise en oeuvre des recommandations de la Cour des comptes relatives à la transparence des hypothèses fondant les prévisions de recettes, qui sont désormais présentées et explicitées dans le tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances de l'année 156 ( * ) .
* 155 Pour rappel, l'inflation prévisionnelle associée à la loi de finances initiale pour 2015 était de 0,9 %, contre une prévision révisée de 0,1 %.
* 156 Cour des comptes, référé du 25 février 2014 relatif aux prévisions de recettes fiscales de l'État.