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Projet de loi de finances pour 2016 : Outre-mer

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 164 (2015-2016) de MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2015

Disponible au format PDF (1,1 Moctet)


N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 20

OUTRE-MER

Rapporteurs spéciaux : MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1) En 2016, les crédits de paiement de la mission devraient progresser de + 0,3 % par rapport à la loi de finances pour 2015, s'établissant à 2,06 milliards d'euros. Cette évolution ne doit cependant pas masquer des évolutions contrastées selon les programmes (baisse de 1,3 % des CP du programme 138 « Emploi outre-mer » et augmentation de 2,7 % des CP du programme 123 « Conditions de vie outre-mer »). Par ailleurs, les autorisations d'engagement (AE) de la mission connaissent une diminution significative de 3,1 % (- 13,9 millions d'euros).

2) Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », les CP de la mission s'élèveront à 2,018 milliards d'euros, soit un montant inférieur de 44 millions d'euros au plafond triennal fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

3) Sur l'ensemble de la programmation triennale 2015-2017, les CP de la mission devraient connaître une hausse de 4,3 % passant de 2,017 milliards d'euros à 2,104 milliards d'euros.

5) Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur le choix du Gouvernement de réformer le dispositif d'exonérations de charges sociales outre-mer. Ils considèrent, qu'après une réforme importante, eu égard à la situation de l'emploi dans les outre-mer, il convenait de stabiliser ce dispositif afin de permettre aux entreprises de bénéficier d'une visibilité sur l'évolution de leur masse salariale et de ne pas décourager les décisions de recrutement.

6) Vos rapporteurs spéciaux estiment que la pérennisation des dispositifs fiscaux en faveur du logement et des investissements productifs outre-mer prévue par l'article 43 du présent projet de loi de finances était nécessaire. Ils prennent acte de la volonté du ministère des outre-mer de lancer une réflexion dès le premier semestre 2016 sur les modalités de prorogation de ces différents dispositifs après le 31 décembre 2017.

7) Dans un contexte de grave crise du logement outre-mer, l'annonce du plan logement outre-mer 2015-2020, qui devrait permettre la construction ou la réhabilitation de 10 000 logements par an, va dans le bon sens. Vos rapporteurs spéciaux estiment cependant regrettable que les crédits de paiement consacrés à la ligne budgétaire unique connaissent une diminution en 2016. En effet, cette baisse ne devrait pas permettre d'apurer la « dette » vis-à-vis des bailleurs sociaux, qui s'élevait fin 2014 à 22,2 millions d'euros, contre 7,2 millions d'euros en 2011.

8) Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de la montée en puissance de la nouvelle « génération » de contrats de plan État-région, dont les crédits s'élèveront, en 2016, à 137 millions d'euros en AE et à 161 millions d'euros en CP, soit une quasi stabilisation en AE et une augmentation de près de 4 % en CP. Ils regrettent cependant que, hors mesure de périmètre, les dotations spécifiques aux collectivités connaissent une baisse significative (- 4,7 millions d'euros en AE et - 5,6 millions d'euros en CP).

9) Si l'objectif de doter le fonds exceptionnel d'investissement de 500 millions d'euros d'ici 2017 fixé par le président de la République semble désormais inatteignable, vos rapporteurs spéciaux appellent au maintien des crédits de cet outil dont l'effet de levier est important.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, aucune réponse n'était parvenue à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Outre-mer ».

PREMIÈRE PARTIE - EXAMEN DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER

I. LA MISSION « OUTRE-MER » : DES CRÉDITS GLOBALEMENT « PRÉSERVÉS », MAIS QUI DEMEURENT TRÈS EN-DEÇA DES BESOINS DES TERRITOIRES ULTRAMARINS

A. UN OBJECTIF DE RATTRAPAGE DES OUTRE-MER DE PLUS EN PLUS INACESSIBLE

1. Un niveau de vie inférieur à celui de l'hexagone

En 2012, le produit intérieur brut par habitant dans l'hexagone s'élevait à 31 420 euros, contre 19 439 euros dans les quatre départements et régions d'outre-mer (15 416 euros en Guyane) et 6 575 euros à Mayotte.

PIB par habitant hexagonal et PIB par habitant des outre-mer en 2012

(en euros)

Source : IEDOM, INSEE, ISPF, ISEE, CEROM

Chaque année, le programme des Nations unies pour le développement (PNUD) publie un classement des pays en fonction de leur indice de développement humain (IDH). En 2010, la France métropolitaine occupait la vingtième position. La Martinique et la Guadeloupe se situaient autour de la quarantième place, La Réunion à la 72e, la Guyane à la 76e et Mayotte à la 104e.

2. Une situation sociale dégradée impliquant une forte intervention publique

Aux difficultés économiques rencontrées par les territoires ultramarins s'ajoutent d'importantes difficultés sociales.

Dans un rapport de 20141(*), la Cour des comptes rappelait que le taux de mortalité infantile a augmenté entre 2000 et 2012 dans plusieurs territoires ultramarins (Guadeloupe, Martinique, La Réunion, Polynésie française), traduisant ainsi la persistance d'importantes difficultés sanitaires.

Évolution de la mortalité infantile

(pour 1 000 naissances)

 

2000

2012

Guadeloupe

7,8

9,9

Martinique

6,6

8

Guyane

12,5

9,2

La Réunion

5,7

8,5

Mayotte

nd

16,1

Nouvelle-Calédonie

4,6

4,1

Polynésie française

6,9

7,5

Wallis et Futuna

nd

5,6

Métropole

4,4

3,3

Source : Cour des comptes

Dans le domaine de l'éducation, nos collègues Éric Doligé et Michel Vergoz soulignaient dans un rapport de 20142(*) que « l'ensemble des outre-mer accuse toujours un retard important qui peine à se résorber, sauf pour la Guadeloupe qui a vu son écart avec l'hexagone concernant l'indice « éducation » se réduire de moitié entre 1990 et 2010 ». Ainsi, « selon une étude réalisée par le ministère de l'éducation lors de la journée " défense citoyenne ", la part de jeunes de 18 ans en difficulté de lecture atteint 10 % en moyenne en 2012 pour l'ensemble de la France mais entre 30 et 75 % dans les DOM avec : 27,6 % à La Réunion, 30,4 % en Martinique, 33 % en Guadeloupe, 48,4 % en Guyane et 74,9 % à Mayotte. Parmi ces jeunes, la proportion d'illettrés est estimée à 15,5 % à La Réunion, 17 % en Martinique, 20 % en Guadeloupe, 28 % en Guyane et 44 % à Mayotte, soit une fraction considérable de la classe d'âge. Un quart des jeunes martiniquais, guadeloupéens et réunionnais de 20 à 24 ans ayant quitté le système scolaire n'ont que le niveau du primaire contre 14 % en métropole selon les données du recensement de 2009. Ce chiffre atteint 53 % pour la Guyane et à Mayotte, 60 % ont au plus le niveau primaire en 2007 du fait d'une non-scolarisation massive. Le comblement du retard éducatif doit donc être relativisé car le mouvement global de long terme masque d'importantes disparités entre territoires et au sein des territoires eux-mêmes, marqués par les inégalités. En effet, les taux de réussite au baccalauréat, plutôt satisfaisants et en progression, ne reflètent pas la situation des jeunes très tôt " sortis du circuit " ».

S'agissant de la situation de l'emploi, le taux de chômage dans les outre-mer est significativement plus élevé qu'en métropole (20 % contre 10 %) et frappe plus particulièrement les jeunes. Le taux de chômage des 15-24 ans est ainsi supérieur à 50 % dans la plupart des départements d'outre-mer. En 2014, il atteignait, par exemple, 56,3 % en Guadeloupe et 50,6 % en Martinique, contre 23,7 % en métropole.

Par ailleurs, comme le rappelaient l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration dans un rapport conjoint de décembre 20143(*), le nombre de bénéficiaires du RSA pour 1 000 habitants de 25 à 64 ans est plus de trois fois supérieur dans les départements d'outre-mer à la moyenne métropolitaine.

Cette situation sociale dégradée nécessite une intervention publique plus élevée qu'en métropole. Ainsi, en 2013, les dépenses de fonctionnement d'aide sociale des départements d'outre-mer étaient de 1 056 euros par habitant contre 540 euros pour les départements de l'hexagone.

B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » EN 2016

Évolution des crédits de paiement de la mission « Outre-mer »
inscrits en lois de finances initiales

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits de paiement (CP) de la mission « Outre-mer » devraient être maintenus en 2016, passant de 2,062 milliards d'euros à 2,063 milliards d'euros (+ 0,3 %) mais avec des évolutions contrastées selon les programmes. En effet, alors que les CP du programme 138 « Emploi outre-mer » connaissent une baisse de 1,3 % (- 17,3 millions d'euros), ceux du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » augmentent de manière sensible de + 2,7 % (+ 18,4 millions d'euros).

Si l'exécution en 2014 a été inférieure aux prévisions, le taux de consommation des CP demeure élevé (98,4 %). Par ailleurs, en 2012 et 2013, une surconsommation de crédits a pu être constatée (cf. graphique ci-après).

La hausse des CP prévue en 2016 traduit donc l'anticipation de la montée en charge des opérations contractualisées.

CP inscrits en loi de finances initiale et consommés depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Pour autant, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de l'accroissement du montant des restes à payer4(*) depuis 2010 et du maintien à un niveau élevé des charges à payer5(*). S'agissant des restes à payer, une hausse de 21,8 % peut être constatée depuis fin 2010, pesant particulièrement sur le logement et les politiques contractuelles portées par le programme 123. Les charges à payer s'élevaient fin 2014 à 76,8 millions d'euros (contre 87,1 millions d'euros en 2013). Elles résultent également de tensions sur les paiements opérés au titre de la ligne budgétaire unique (22,2 millions d'euros fin 2014) et d'un niveau élevé d'impayés au titre des opérations contractuelles (27,4 millions d'euros fin 2014). Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent que le niveau de crédits de paiement consacrés à la ligne budgétaire unique ne devrait pas permettre un apurement de la dette vis-à-vis des organismes de logement social (cf. infra).

Montant des charges à payer (CAP) et des restes à payer (RAP)

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les autorisations d'engagement (AE) de la mission connaissent une diminution significative de 3,1 % (- 13,9 millions d'euros).

Comme le montre le graphique ci-après, cette diminution est cohérente avec le niveau de consommation d'AE, inférieur depuis 2013 au niveau d'AE inscrit en loi de finances initiale et qui s'élevait, en 2014, à 2,05 milliards d'euros.

AE inscrites en loi de finances initiale et consommées depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette baisse est principalement portée par les actions 01 « Soutien aux entreprises » et 02 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » du programme 138.

S'agissant de l'action 01, la diminution du niveau d'AE (- 25 millions d'euros) résulte pour l'essentiel de la mise en oeuvre de la réforme du dispositif des exonérations de charges (cf. infra).

La diminution d'AE prévue au titre de l'action 02 (- 5,5 millions d'euros) est quant à elle imputable à la baisse des investissements engagés dans le cadre du service militaire adapté (SMA).

Évolution des crédits des deux programmes de la mission

(en millions d'euros)

 

AE ouvertes en LFI pour 2014

AE ouvertes en LFI pour 2015

AE demandées pour 2016

Évolution 2016/2015

CP ouverts en LFI pour 2014

CP ouverts en LFI pour 2015

CP demandés pour 2016

Évolution 2016/2015

Programme n° 138 « Emploi outre-mer »

1 402,4

1 391,9

1 361,1

- 2,2 %

1 386,1

1 378,6

1 361,4

- 1,3 %

Programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer »

742,7

701,0

718,6

2,5 %

671,5

683,5

702,0

2,7 %

Total de la mission « Outre-mer »

2 145,1

2 092,8

2 079,6

- 3,1 %

2 057,6

2 062,2

2 063,3

0,3 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C. UN NIVEAU DE CRÉDITS DE PAIEMENT INFÉRIEUR À LA PROGRAMMATION TRIENNALE 2015-2017

Plafonds des crédits de paiement* de la mission « Outre-mer »
pour les années 2015 à 2017

(en millions d'euros)

LFI 2015 au format PLF 2016

LPFP 2016 au format PLF 2016

PLF 2016

LPFP 2017 au format 2016

2 017

2 062

2 018

2 104

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

* Hors contributions de l'État au CAS « Pensions »

Sur l'ensemble de la programmation triennale, les CP de la mission hors contribution au CAS « Pensions » devraient augmenter de 4,3 %, passant de 2,017 milliards d'euros à 2,104 milliards d'euros.

La mission « Outre-mer », dont les crédits pour 2016 seront inférieurs de 44 millions d'euros au plafond triennal fixé dans la loi de programmation des finances publiques, participe donc de manière substantielle à l'effort de modération des dépenses publiques, malgré l'importance des besoins des territoires ultramarins.

D. LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DES OUTRE-MER

En 2013, le ministère de l'intérieur a transféré au ministère des outre-mer une partie de ses crédits de fonctionnement, qui était jusqu'alors intégralement supportés par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », du ministère de l'intérieur. Ces crédits de fonctionnement et d'intervention concernent les services du cabinet de la ministre, de la direction générale des outre-mer (DGOM) et de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français d'outre-mer (DIECFOM). Les dépenses lourdes d'infrastructure de réseaux de communication et informatiques, ainsi que les dépenses immobilières, continuent, en revanche, d'être prises en charge par le ministère de l'intérieur.

Pour la deuxième année consécutive, les crédits de fonctionnement du ministère des Outre-mer connaissent une diminution sensible (- 11 % en 2016 après une baisse de 5 % en 2015). Ils s'élèveront à 2,44 millions d'euros en AE comme en CP, contre 2,75 millions d'euros en 2015.

II. UNE MISSION MAJORITAIREMENT COMPOSÉE DE DÉPENSES D'INTERVENTION

La mission « Outre-mer » visant à réduire les handicaps structurels dont souffrent les territoires ultramarins, ses crédits sont logiquement composés, pour l'essentiel, de dépenses de titre 6 (intervention).

L'ensemble des dépenses de personnel (titre 2) de la présente mission est imputé sur l'action 02 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » du programme 138 « Emploi outre-mer ». Ces dépenses correspondent essentiellement aux rémunérations des militaires et des volontaires participant au service militaire adapté (SMA). 5 309 équivalents temps plein travaillé (ETPT) seront rémunérés sur ces crédits en 2016, pour un montant de 144,5 millions d'euros (7 % des CP de la mission).

Les dépenses d'intervention (titre 6) représentent 89,7 % des CP de la mission. Au sein de ces dépenses, les transferts aux entreprises et, notamment, la compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer, représentent une part significative des crédits de la mission (53,4 % du total des CP).

Les dépenses de fonctionnement (2,2 % des CP) financent la formation professionnelle des volontaires dans le cadre du SMA et, depuis 2013, les dépenses courantes de fonctionnement des services du cabinet du ministre, de la direction générale des outre-mer (DGOM) et de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français d'outre-mer (DIECFOM).

Les crédits d'investissement (1,1 % des CP) sont majoritairement consacrés au financement des infrastructures et des équipements dans le cadre du SMA.

Répartition des crédits de paiement de la mission « Outre-mer » par nature de dépenses

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

III. LES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION « OUTRE-MER »

A. LE PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

Répartition des crédits entre les actions du programme 138

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Action

LFI 2014

LFI 2015

PLF 2016

évolution par rapport à 2015 (%)

évolution par rapport à 2015 (volume)

LFI 2014

LFI 2015

PLF 2016

évolution par rapport à 2015 (%)

évolution par rapport à 2015 (volume)

1

1 154,7

1 136,2

1 111,2

- 2,2 %

- 25,0

1 147,2

1 136,7

1 111,0

- 2,3 %

- 25,7

2

244,7

252,9

247,4

- 2,2 %

- 5,5

235,9

239,2

248,0

3,7 %

8,8

3

2,9

2,7

2,4

- 10,9 %

- 0,3

2,9

2,7

2,4

- 10,9 %

- 0,3

Total

1 402,4

1 391,9

1 361,1

- 2,2 %

- 30,8

1 386,1

1 378,6

1 361,4

- 1,3 %

- 17,3

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le programme 138 « Emploi outre-mer » rassemble les crédits destinés à compenser les désavantages compétitifs des économies ultramarines au moyen de dispositif d'exonérations de charges sociales, de compensation des surcoûts liés au caractère ultrapériphérique de ces territoires et d'un appui à la formation des jeunes ultramarins.

Cette situation défavorable résulte de difficultés structurelles liées à la situation géographique de ces territoires ainsi qu'à la faiblesse de leurs marchés locaux. En 2013, nos collègues Éric Doligé et Serge Larcher6(*) estimaient ainsi que certaines caractéristiques communes à l'ensemble des économies ultramarines pouvaient constituer un frein à leur développement. Ils rappelaient notamment que ces territoires se caractérisent par des marchés étroits empêchant le développement d'économies d'échelle, une grande dépendance vis-à-vis de l'extérieur et un tissu économique essentiellement constitué de très petites entreprises. Les crédits de ce programme connaissent une baisse tant en AE (- 2,2 %) qu'en CP (- 1,3 %) entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances pour 2015.

B. LE PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » vise principalement à financer les actions en faveur de l'accès au logement, de l'aménagement des territoires et de la mise en oeuvre du principe de continuité territoriale.

Répartition des crédits entre les actions du programme 123

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Action

LFI 2014

LFI 2015

PLF 2016

évolution par rapport à 2015 (%)

évolution par rapport à 2015 (volume)

LFI 2014

LFI 2015

PLF 2016

évolution par rapport à 2015 (%)

évolution par rapport à 2015 (volume)

1

272,8

247,7

247,6

0,0 %

- 0,1

243,5

243,7

234,7

- 3,7 %

- 9,0

2

145,4

142,9

144,2

0,9 %

1,3

164,1

170,7

176,7

3,5 %

6,0

3

51,5

41,2

42,5

3,2 %

1,3

51,5

41,2

43,2

5,1 %

2,1

4

6,8

9,0

17,8

98,0 %

8,8

6,8

9,0

17,8

98,0 %

8,8

6

186,1

191,7

199,0

3,8 %

7,3

171,3

182,7

189,1

3,5 %

6,4

7

 

1,0

1,0

0,0 %

0,0

1,9

1,0

1,0

0,0 %

0,0

8

50,0

39,3

40,0

1,8 %

0,7

25,5

25,7

27,9

8,2 %

2,1

9

28,3

28,3

26,6

- 6,1 %

- 1,7

6,9

9,6

11,7

21,2 %

2,0

Total

742,7

701,0

718,6

2,5 %

17,6

671,5

683,5

702,0

2,7 %

18,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » sont en hausse tant en AE (+ 2,5 %, soit une augmentation de 17,6 millions d'euros) qu'en CP (+ 2,7 %, soit une augmentation de 18,4 millions d'euros).

La principale augmentation concerne l'action 04 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » dont les crédits progressent de 98 % en AE comme en CP. Cette hausse résulte principalement de la participation de l'État au financement du régime de solidarité territorial de Polynésie française (cf. infra).

IV. LA DÉFISCALISATION, INSTRUMENT PRIVILÉGIÉ DE L'INTERVENTION EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES OUTRE-MER

A. UNE DÉPENSE FISCALE S'ÉLEVANT À PRÈS DE 4 MILLIARDS D'EUROS EN 2016

Les dispositifs de défiscalisation représentent plus de 3,8 milliards d'euros (cf. tableau infra) et constituent, à ce titre, le principal outil de la politique de l'État en faveur des outre-mer.

Coût des principales dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Dispositif

Base légale

Impôt concerné

Chiffrage initial pour 2014

Chiffrage actualisé pour 2014

Chiffrage pour 2015

Chiffrage pour 2016

Taux de TVA minoré

Art. 296 du code général des impôts (CGI)

TVA

1 260

1270

1 340

1 370

Défiscalisation des investissements productifs

Art. 199 undecies B du CGI

IR

380

310

300

300

Défiscalisation des investissements en matière de logement

Art. 199 undecies A et 199 undecies D du CGI

IR

235

220

185

150

Défiscalisation dans le logement social

Art. 199 undecies C

IR

nc

280

205

nc

Réduction du barème de l'impôt sur le revenu

Art. 197-I-3 du CGI

IR

310

320

380

380

Défiscalisation des investissements productifs

Art. 217 undecies et 217 duodecies du CGI

IS

190

175

170

nc

Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers

Art. 295 du CGI

TVA

180

195

180

180

TVA dite « non perçue récupérable »

Art. 295 A du CGI

TVA

100

100

100

100

Exclusion du champ d'application de la TICPE

Art. 267 du code des douanes

TICPE

800

750

828

866

Crédit d'impôt pour les investissements productifs

Art. 244 quater W du CGI

IR et IS

-

-

-

nc

Crédit d'impôt pour les investissements dans le logement social

Art. 244 quater X du CGI

IS

-

-

-

nc

Autres dépenses fiscales rattachées à la mission

475

148

161

524

Total (en estimant constants, en 2016, le coût des dispositifs non chiffrés)

3 930

3 768

3 849

3 870

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

L'effort fiscal en faveur de l'outre-mer connaît une hausse en 2016 d'environ 21 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2015.

La montée en puissance des crédits d'impôts prévus aux articles 244 quater W (investissements productifs) et 244 quater X (logement social) du code général des impôts créés par l'article 21 de la loi de finances pour 20147(*) et entrés en vigueur au 1er janvier 2015, compte tenu du délai pris par les travaux d'analyse menés par la Commission européenne de leur conformité avec le droit communautaire, souligne l'intérêt de ces deux dispositifs.

S'agissant du dispositif prévu à l'article 244 quater W, sur les huit premiers mois de l'année 2015, 42 demandes d'agrément ont été déposées, pour un montant de 546,8 millions d'euros.

Demandes d'agrément déposées au cours des huit premiers mois de 2015
pour le bénéfice du crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater W
du code général des impôts (investissements productifs)

Secteur d'investissement

Nombre de demandes déposées

Montant du projet d'investissement

 

Guadeloupe

 

Agriculture

1

6 306 566

Audiovisuel

1

22 075 769

Bâtiment et TP

1

3 185 494

Hôtellerie rénovation

1

7 019 239

Industrie

1

3 441 070

Transports

1

17 355 044

Total

6

59 383 182

 

Guyane

 

Imprimerie

1

3 515 345

Énergies

1

49 368 000

Total

2

52 883 345

 

Martinique

 

Bâtiment et TP

1

10 157 097

Concession de services publics

1

101 692

Énergies

1

165 530 000

Hôtellerie construction

2

24 506 297

Hôtellerie construction

2

10 455 791

Total

7

210 750 877

 

Mayotte

 

Bâtiment et TP

2

5 428 887

Logement intermédiaire

2

10 296 403

Transports

1

119 797

Total

5

15 845 087

 

La Réunion

 

Bâtiment et TP

4

23 392 932

Hôtellerie construction

1

5 559 845

Hôtellerie construction

7

28 266 785

Télécommunications

2

35 726 729

Transports

8

115 020 525

Total

22

207 966 816

Total 244 quater W

42

546 829 307

Source : réponse au questionnaire budgétaire

S'agissant du dispositif prévu à l'article 244 quater X, quatre demandes d'agrément ont été déposées, pour un montant de 71,7 millions d'euros.

Demandes d'agrément déposées au cours des huit premiers mois de 2015
pour le bénéfice du crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater X
du code général des impôts (logement social)

Secteur d'investissement

Nombre de demandes déposées

Montant du projet d'investissement

Guadeloupe

Logement social

2

51 482 686

Total

2

51 482 686

La Réunion

Logement social

2

20 252 559

Total

2

20 252 559

Total 244 quater X

4

71 735 245

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS ET DANS LE SECTEUR DU LOGEMENT PÉRENNISÉS JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2017, MAIS DONT LA PROROGATION DOIT D'ORES ET DÉJÀ ÊTRE ENVISAGÉE

L'article 43 du présent projet de loi de finances prévoit l'aménagement du terme des dispositifs de défiscalisation prévus aux articles 199 undecies B (réduction d'impôt sur le revenu due au titre des investissements productifs), 199 undecies C (réduction d'impôt sur le revenu due au titre des investissements dans le logement social), 217 undecies (déduction d'impôt sur les sociétés due au titre des investissements productifs), 244 quater W (crédit d'impôt en faveur des entreprises réalisant des investissements productifs dans les départements d'outre-mer) et 244 quater X (crédit d'impôt bénéficiant aux organismes de logement social) du code général des impôts.

En effet, compte tenu des délais de réalisation de certains investissements, le fait générateur des avantages fiscaux prévus à ces articles est susceptible d'intervenir après leur date d'échéance fixée au 31 décembre 2017. Le maintien de la situation actuelle pourrait donc se traduire par une diminution du nombre d'opérations enclenchées dès 2016.

Les aménagements prévus à l'article 43 précité apparaissent par conséquent opportuns dans la mesure où ils permettront un maintien du niveau des investissements jusqu'au 31 décembre 2017. Pour autant, cet article, qui ne prévoit pas de prorogation de ces dispositifs, ne règle pas la question de l'après 2017.

Le ministère des outre-mer a indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'une réflexion serait menée au cours du premier semestre 2016 sur les modalités de prorogation des dispositifs de défiscalisation. Celle-ci devrait intervenir dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017.

Vos rapporteurs spéciaux estiment que, compte tenu de l'importance des dispositifs de défiscalisation pour le développement des économies des outre-mer, des pistes devront être rapidement proposées afin de sécuriser les entreprises ultramarines. Ces propositions devront notamment prendre en compte la situation spécifique des collectivités à autonomie fiscale qui ne bénéficient pas des crédits d'impôts prévus aux articles 244 quater W et 244 quater X du code général des impôts.

C. DES PROCÉDURES D'AGRÉMENT LONGUES ET COMPLEXES QU'IL CONVIENDRAIT DE RÉFORMER

La procédure d'agrément des investissements ouvrant droit à un avantage fiscal outre-mer dépend de la nature et du montant de l'opération concernée (cf. encadré ci-dessous).

La procédure d'agrément des investissements ouvrant droit
à un avantage fiscal outre-mer

S'agissant des investissements dans le domaine productif, l'avantage fiscal est soumis à un agrément préalable du ministre du budget, après avis du ministre de l'outre-mer lorsque le montant des investissements par programme est supérieur à un million d'euros dans le cadre d'un investissement direct ou à 250 000 euros dans le cadre d'un investissement financé et donné en location par un tiers.

En outre, l'agrément préalable de l'administration fiscale est requis dès le premier euro pour les investissements réalisés dans les secteurs des transports, la navigation de plaisance, l'agriculture, la pêche maritime et l'aquaculture, l'industrie charbonnière et la sidérurgie, la construction navale, les fibres synthétiques, l'industrie automobile, la rénovation et la réhabilitation d'hôtel, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés.

Les investissements qui sont nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel ou commercial sont également soumis à un agrément au premier euro.

Dans le secteur du logement social, les projets de moins de 2 millions d'euros ne nécessitent pas d'agrément, à l'exception des opérations réalisées par des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés.

Lorsque le montant du programme d'investissement est compris entre 2 et 20 millions d'euros, l'agrément est octroyé par la direction régionale des finances publiques du département dans lequel les logements sont réalisés. Au-delà de 20 millions d'euros, l'agrément est délivré par le ministre du budget après avis du ministre des outre-mer chargé de se prononcer sur les aspects économiques et environnementaux du projet.

Conformément aux dispositions de l'article 1649 nonies du code général des impôts, toute demande d'agrément auquel est subordonnée l'application d'un régime fiscal particulier doit être déposée préalablement à la réalisation de l'opération qui la motive. Dans le cas contraire, la demande d'agrément est irrecevable, car frappée de forclusion et aucune aide ne peut être accordée.

L'agrément est accordé si le programme présente un intérêt économique pour le département, s'il s'intègre dans la politique d'aménagement du territoire et de l'environnement et s'il garantit la protection des investisseurs et des tiers. En outre, l'un des buts principaux de l'investissement doit être la création ou le maintien d'emplois dans le département où il est réalisé.

L'impact des projets d'investissement sur l'emploi est systématiquement vérifié lors de l'instruction des demandes et fait l'objet d'un suivi annuel après l'agrément et la réalisation du projet d'investissement, pendant la durée légale minimale d'exploitation des investissements.

Le contrôle du respect de la condition légale d'octroi de l'agrément relative à l'emploi s'effectue au travers des engagements que souscrivent les bénéficiaires d'agréments fiscaux et qui sont repris dans les décisions d'agrément.

En outre, les investissements ne doivent pas porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou constituer une menace pour l'ordre public ou laisser présumer l'existence de blanchiment d'argent. Ils doivent s'intégrer dans la politique de développement durable du territoire dans lequel ils sont réalisés.

Les bénéficiaires de l'agrément doivent respecter leurs obligations fiscales et sociales. Ils doivent s'engager à autoriser la vérification sur place des modalités de réalisation et d'exploitation des investissements aidés.

Par ailleurs, une commission consultative interministérielle, centrale ou locale, peut être saisie par l'investisseur lorsque l'administration envisage un refus d'agrément.

Enfin, l'organe exécutif des collectivités d'outre-mer compétent en matière de développement économique doit être tenu informé des opérations réalisées sur son territoire.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Dans un rapport de 20138(*), nos collègues Éric Doligé et Serge Larcher rappelaient que « de l'avis général des acteurs économiques, la procédure conduite au niveau central est trop longue et entraîne souvent un différé de la réalisation de l'investissement qui peut être préjudiciable à sa pertinence économique ».

Ce constat a pu être vérifié à de nombreuses reprises dans le cadre des travaux menés par la délégation sénatoriale à l'outre-mer. Les raisons de ces délais sont connues et n'ont pas évolué depuis 2013 : demandes d'informations complémentaires répétées intervenant peu de temps avant l'expiration du délai, ce qui a pour effet d'interrompre et de relancer ce délai, intervention de différents acteurs dans la procédure (préfecture, ARCEP, DGOM, etc.), marge d'interprétation des textes, s'agissant par exemple de l'intérêt économique de l'investissement, etc.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'annonce faite le 15 octobre 2015 de la constitution d'un groupe de travail sur ce sujet s'agissant des opérations réalisées dans le secteur du logement social. Ils estiment cependant nécessaire d'élargir son champ de compétence à l'ensemble des investissements ouvrant droit à un avantage fiscal outre-mer, la durée et la complexité des procédures d'agrément pouvant conduire à l'abandon de certains projets par les investisseurs.

V. UN EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER GLOBAL DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES OUTRE-MER S'ÉLEVANT À PLUS DE 18 MILLIARDS D'EUROS EN 2016

Selon le document de politique transversale « Outre-mer », l'effort financier de l'État en faveur des outre-mer atteindra en 2016 14,5 milliards d'euros en AE (+ 400 millions d'euros par rapport à 2015) et 14,6 milliards d'euros en CP (+ 500 millions d'euros par rapport à 2015).

La hausse constatée en AE résulte pour l'essentiel d'une modification de périmètre du programme 109 « Aide à l'accès au logement » (550 millions d'euros) qui financera, à compter du 1er janvier 2016, l'allocation de logement familiale jusqu'à présent versée par la sécurité sociale.

En prenant en compte les dépenses fiscales, l'effort total de l'État pour les outre-mer s'élèvera en 2016 à 18,4 milliards d'euros en AE et à 18,6 milliards d'euros en CP.

85 programmes relevant de 27 missions concourront à la mise en oeuvre de la politique transversale de l'État dans les outre-mer.

Montant des AE par mission du budget général consacrées à l'outre-mer

 

AE

Évolution

Part dans l'effort total

2015

2016

Mission Action extérieure de l'État

3 668 870

3 668 870

0,00 %

0,03%

Mission Administration générale et territoriale de l'État

176 041 253

164 924 069

- 6,30 %

1,14%

Mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

168 532 920

164 692 015

- 2,30 %

1,14%

Mission Aide publique au développement

1 500 000

1 500 000

0,00 %

0,01%

Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

3 412 090

3 493 250

2,40 %

0,02%

Mission Conseil et contrôle de l'État

25 441 835

26 563 390

4,40 %

0,18%

Budget annexe Contrôle et exploitation aériens

130 908 608

135 994 152

3,90 %

0,94%

Mission Culture

33 256 951

32 939 377

- 1,00 %

0,23%

Mission Médias, livre et industries culturelles

740 303

853 524

15,30 %

0,01%

Mission Défense

807 529 239

735 677 582

- 8,90 %

5,08%

Mission Écologie, développement et mobilité durables

196 814 344

207 669 411

5,50 %

1,43%

Mission Économie

44 875 352

39 113 242

- 12,80 %

0,27%

Mission Enseignement scolaire

4 693 328 269

4 742 096 542

1,00 %

32,73%

Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

364 189 430

360 938 890

- 0,90 %

2,49%

Mission Immigration, asile et intégration

8 453 455

7 793 456

- 7,80 %

0,05%

Mission Justice

485 387 516

424 104 832

- 12,60 %

2,93%

Mission Outre-mer

2 092 815 256

2 079 627 227

- 0,60 %

14,35%

Mission Politique des territoires

20 117 891

20 066 564

- 0,30 %

0,14%

Mission Recherche et enseignement supérieur

566 453 006

570 301 399

0,70 %

3,94%

Mission Relations avec les Collectivités territoriales

1 952 105 770

1 872 907 611

- 4,10 %

12,93%

Mission Santé

80 433 429

86 114 489

7,10 %

0,59%

Mission Sécurités

1 020 950 295

1 012 691 695

- 0,80 %

6,99%

Mission Solidarité, insertion et égalité des chances

457 108 676

454 752 978

- 0,50 %

3,14%

Mission Sport, jeunesse et vie associative

9 962 522

8 023 052

- 19,50 %

0,06%

Mission Travail et emploi

525 800 510

511 718 118

- 2,70 %

3,53%

Mission Égalité des territoires, logement et ville

252 362 642

821 243 793

225,40 %

5,67%

Mission Engagement financier de l'État

776 800

631 000

- 18,80 %

0,00%

Total

14 122 967 234

14 490 100 527

2,60 %

100,00%

Source : document de politique transversale « Outre-mer »

Les missions « Enseignement scolaire », « Outre-mer », « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurités » et « Égalité des territoires », « logement et ville » contribuent à près des trois quarts à l'effort total.

Répartition par nature des crédits consacrés aux outre-mer

 

Exécution 2014

LFI 2015

PLF 2016

Part dans le total

Titre 2

7 258 174 439

7 271 763 802

7 343 609 454

51 %

Titre 3

1 009 334 126

952 319 178

932 296 948

6 %

Titre 5

260 303 619

339 251 948

168 466 804

1 %

Titre 6

5 691 419 650

5 559 632 306

6 045 727 321

42 %

Hors T2

6 961 057 396

6 851 203 432

7 146 491 073

49 %

Total

14 219 231 835

14 122 967 234

14 490 100 527

100 %

Source : document de politique transversale « Outre-mer »

Plus de la moitié des dépenses en faveur des outre-mer est constituée de crédits de personnel (51 %).

Ainsi, au 31 décembre 2014, la fonction publique d'État en outre-mer comptait 99 639 EPT (+ 0,1 % par rapport à 2013), dont près de 60 % (58 530 ETP) étaient issus de l'éducation nationale.

Répartition des ETP en outre-mer par mission

(en ETP)

Mission Enseignement scolaire

58 530

Mission Sécurités

11 242

Mission Défense

7 963

Mission Outre-mer

5 235

Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

4 232

Mission Justice

3 969

Mission Écologie, développement et mobilité durables

2 555

Mission Administration générale et territoriale de l'État

2 054

Mission Recherche et enseignement supérieur

741

Mission Solidarité, insertion et égalité des chances

433

Autres missions

2 685

Total

99 639

Source : document de politique transversale « Outre-mer »

DEUXIÈME PARTIE
LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA MISSION « OUTRE-MER »

I. LE SOUTIEN AUX ÉCONOMIES ULTRAMARINES

A. LA RÉFORME DU DISPOSITIF DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES

1. Un dispositif qui a déjà fait l'objet d'une importante réforme en loi de finances pour 2014

Le dispositif d'exonérations de charges sociales spécifique à l'outre-mer a été créé par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte. Prévu à l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, il vise à réduire le coût du travail afin de favoriser le développement de l'emploi dans ces territoires.

Ce dispositif constitue un outil essentiel de la politique de l'État en faveur des outre-mer. Il représente, à lui seul, plus de la moitié des crédits de paiement de la mission « Outre-mer » (1,1 milliard d'euros).

Il repose sur un mécanisme prenant en compte trois facteurs : la taille de l'entreprise, son secteur d'activité et son éligibilité ou non au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

L'exonération dépend en outre de la rémunération du salarié. Trois niveaux sont ainsi fixés : un « seuil » au-delà duquel l'exonération n'est plus totale mais dont le montant est fixe, un « palier » à partir duquel l'exonération est dégressive et un « plafond » au-delà duquel il n'y a plus d'exonération.

L'article 130 de la loi de finances pour 2014 a procédé à un recentrage de ce dispositif sur les bas salaires en modifiant les seuils pour les entreprises bénéficiant du CICE (les exonérations des autres entreprises n'ont pas été modifiées), selon les modalités détaillées dans le tableau ci-dessous.

Modifications des modalités de calcul de l'exonération intervenue en 2014

(en multiples du SMIC)

 

Entreprises
de moins de 11 salariés

Entreprises
bénéficiant du droit commun

Entreprises
du secteur renforcé

Avant 2014

2014

Avant 2014

2014

Avant 2014

2014

Seuil en-deçà duquel l'exonération est totale

1,4

1,4

1,4

1,4

1,6

1,6

Seuils entre lesquels l'exonération est fixe (seuil)

1,4 - 2,2

1,4 - 1,8

(exonération immédiatement dégressive)

(exonération immédiatement dégressive)

1,6 - 2,5

1,6 - 2

Seuils entre lesquels l'exonération est dégressive (palier)

2,2 - 3,8

2,2 - 2,8

1,4 - 3,8

1,4 - 2,6

2,5 - 4,5

2 - 3

Seuil à partir duquel il n'y a plus d'exonération (plafond)

3,8

2,8

3,8

2,6

4,5

3

Source : commission des finances du Sénat

L'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 actuellement en discussion prévoit une nouvelle réforme de ce dispositif (cf. tableau ci-après). Cette réforme fait suite aux conclusions de la mission conduite par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales en juin 2015 qui soulignait le coût de ce dispositif ainsi que la dilution de l'aide pouvant concerner des niveaux de rémunération élevés (jusqu'à 6 560 euros bruts).

L'étude d'impact de cet article précise que la mesure proposée vise à « abaisser les niveaux de rémunération à partir desquels l'exonération n'est plus totale pour l'ensemble des entreprises ne faisant pas partie des secteurs et des zones prioritaire et à réduire les plafonds de rémunération à partir desquels l'exonération cesse pour ces entreprises ».

Au total, l'effort serait donc concentré sur les salaires dont les niveaux sont proches du SMIC qui concernent la majorité des salariés ultramarins (61 % des salariés ont une rémunération inférieure ou égale à 1,4 SMIC et 76 % inférieure ou égale à 1,6 SMIC).

Réforme prévue par l'article 9 du projet de loi de financement
de la sécurité sociale 2016

(en multiples du SMIC)

   

Droit en vigueur

Réforme proposée

Entreprises de moins de 11 salariés

Seuil

1,4

1,4

Palier

2,2

2

Plafond

3,8

3

Entreprises de moins de 11 salariés éligibles au CICE

Seuil

1,4

1,4

Palier

1,8

1,6

Plafond

2,8

2,3

Entreprises bénéficiant du dispositif de droit commun

Seuil

1,4

1,4

Palier

1,4

1,4

Plafond

3,8

3

Entreprises bénéficiant du dispositif de droit commun éligibles au CICE

Seuil

1,4

1,3

Palier

1,4

1,3

Plafond

2,6

2

Entreprises bénéficiant du dispositif renforcé

Seuil

1,6

1,7

Palier

2,5

2,5

Plafond

4,5

4,5

Entreprises bénéficiant du dispositif renforcé éligibles au CICE

Seuil

1,6

1,7

Palier

2

2,5

Plafond

3

3,5

Source : étude d'impact de l'article 9 du PLFSS 2016

Cette mesure devrait permettre une économie de près de 75 millions d'euros. Toutefois, après la réforme intervenue en 2014, cette mesure est perçue par de nombreuses organisations socio-professionnelles comme un « coup de rabot » supplémentaire, alors que la situation de l'emploi dans les outre-mer demeure dégradée.

2. Une mesure qui serait compensée par la montée en charge du pacte de responsabilité et par la mise en place de dispositifs spécifiques aux outre-mer

Dans le cadre du pacte de responsabilité, différentes mesures ont été prises ayant également vocation à s'appliquer aux entreprises situées dans les territoires ultramarins.

Celles-ci bénéficient ainsi depuis le 1er janvier 2015 de la baisse de 1,8 point des cotisations employeurs famille pour les salaires compris entre 1 SMIC et 1,6 SMIC ainsi que de l'allègement de cotisations sociales en faveur des indépendants.

Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2016, la réduction des cotisations employeurs famille sera étendue aux salaires atteignant 3,6 SMIC.

Il convient en outre de rappeler que l'article 65 de la loi de finances pour 2015 a prévu que les entreprises situées dans les départements d'outre-mer, qui pouvaient déjà prétendre au bénéfice du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) dans les conditions de droit commun, bénéficient d'un taux majoré porté de 6 % à 7,5 % en 2016 pour les rémunérations versées en 2015. Ce taux sera porté à 9 % en 2017 pour les rémunérations versées en 2016.

Le gain global de cette mesure pour les entreprises en bénéficiant était estimé à 145 millions d'euros la première année et à 230 millions d'euros ensuite.

Enfin, il est prévu d'augmenter le « plafond » de rémunération à partir duquel l'exonération cesse, qui passerait de 3 SMIC à 3,5 SMIC, pour les entreprises des secteurs « renforcés » (tourisme, agroalimentaire, hôtellerie, etc.) éligibles au CICE (équivalent CICE à 12 %).

Pour autant, après deux réformes importantes, vos rapporteurs spéciaux appellent à une stabilisation du dispositif des exonérations de charges afin de ne pas décourager les entreprises ultramarines de recruter faute d'une visibilité suffisante sur l'évolution de leur masse salariale.

3. Une sous-dotation récurrente alimentant une « dette » vis-à-vis des organismes de sécurité sociale

L'action 01 « Soutien aux entreprises » du programme 138 « Emploi outre-mer » est constituée pour l'essentiel des crédits destinés à compenser le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins aux organismes de sécurité sociale (régime social des indépendants, Caisse centrale de mutualité sociale agricole, Agence centrale des organismes de sécurité sociale, Établissement national des invalides de la marine et Caisse de protection sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon).

Le montant cumulé des impayés de l'État aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer s'élevait, fin 2014, à 143,3 millions d'euros, contre 75,5 millions d'euros fin 2013.

Si vos rapporteurs spéciaux sont conscients que l'évaluation des crédits nécessaires dépend de la justesse de l'évaluation par les organismes de sécurité sociale de leurs besoins, ils constatent cependant que les crédits destinés à la compensation des exonérations de charges sociales outre-mer sont quasi systématiquement inférieurs aux besoins exprimés in fine par les organismes.

Ainsi, pour 2014, 1,05 milliard d'euros en AE et en CP avaient été inscrits au titre de cette action après déduction de la réserve de précaution. Cette dotation a cependant dû été abondée en cours de gestion pour prendre en compte l'évolution des besoins exprimés par les caisses en cours d'exercice. Un versement exceptionnel complémentaire auprès de l'ACOSS a ainsi été opéré fin 2014 pour un montant de 69,1 millions d'euros en CP, dont : 

- 53,8 millions d'euros au titre du dégel de la réserve de précaution ;

- 14,9 millions d'euros par redéploiements internes au sein du programme ;

- 425 924 euros de reliquat après dernière facturation par la Caisse de Prévoyance Sociale (CPS) de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Les versements de l'État n'ont cependant pas permis d'empêcher la formation d'une dette au titre de l'année 2014 s'élevant à 67,8 millions d'euros, portant ainsi la dette cumulée à 143,3 millions d'euros.

Son montant devrait en outre progresser en 2015. En effet, au 1er août 2015, les prévisions de dépenses des organismes de sécurité sociale s'élevaient à 1,13 milliard d'euros. Or, après réserve gouvernementale, le montant dédié à cette ligne budgétaire ne s'élevait qu'à 1,04 milliard d'euros.

Si la réforme prévue en 2016 du dispositif des exonérations de charges devrait se traduire par une réduction de son coût, le montant des CP prévu dans le projet de loi de finances ne devrait pas permettre une réduction du montant de la dette auprès des organismes de sécurité sociale.

B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DESTINÉS AUX MESURES DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES

La sous-action « Mesures de soutien aux entreprises » de l'action 01 du programme 138 comprend les crédits destinés à l'aide au fret et aux autres mesures en faveur des entreprises.

L'aide au fret a été mise en place en 2009 par l'article 24 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Devenue pleinement opérationnelle en 2011, le décret d'application n'ayant été publié qu'en décembre 2010, elle vise à compenser une partie des surcoûts supportés par les économies ultramarines du fait de leur éloignement.

Elle s'applique aux entreprises situées dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Les secteurs de l'industrie automobile, des fibres synthétiques, de la sidérurgie, de l'industrie charbonnière et de la pêche sont en revanche exclus du périmètre de l'aide.

La base éligible de l'aide est égale au coût prévisionnel annuel hors taxes des dépenses de transport maritime ou aérien le plus économique, en incluant les assurances, les frais de manutention et de stockage temporaire avant enlèvement. Son montant est limité à 75 % de la base éligible (en incluant le soutien du Fonds européen de développement régional).

Les autres mesures en faveurs des entreprises rassemblent différents dispositifs s'inscrivant dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité en outre-mer. Elles sont notamment destinées à développer l'économie sociale et solidaire en partenariat avec la caisse des dépôts et consignations, à favoriser les primo recrutements dans les TPE et à développer les exportations.

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de l'augmentation des crédits alloués à ces différents dispositifs qui passeront de 6,5 millions d'euros à 9,67 millions en AE et de 7 millions d'euros à 9,4 millions d'euros en CP en 2016.

II. UN OBJECTIF DE 6 000 VOLONTAIRES DANS LE CADRE DU SERVICE MILITAIRE ADAPTÉ (SMA) QUI DEVRAIT ÊTRE ATTEINT EN 2017

Le service militaire adapté

Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle.

L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle.

Les douze mois passés au SMA comprennent :

- un mois de formation militaire ;

- 800 heures de formation professionnelle dans l'une des cinquante filières existantes ;

- une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ;

- la préparation et le passage du permis de conduire ;

- la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ;

- le cas échéant, un chantier d'application.

Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi. Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

En 2009, l'objectif « SMA 6 000 » est décidé et consiste dans le doublement des volontaires bénéficiant du Service militaire adapté.

Source : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009

Évolution de la capacité d'accueil du SMA

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

4 007

4 204

4 204

4 204

 

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

3 000

4 100

4 850

5 300

5 500

5 700

5 800

6 000

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La montée en puissance du dispositif SMA se décline selon quatre axes :

1. Acquisition ou réalisation de l'infrastructure nécessaire à l'accueil des cadres et des volontaires ;

2. Mise en oeuvre d'un concept de formation différentiée par la création, en marge des parcours classiques, de cursus ouverts aux jeunes diplômés en situation de chômage ;

3. Garantie du flux de recrutement et du niveau d'insertion par des synergies encore plus marquées avec les acteurs locaux ;

4. Renforcement de l'efficience et de la qualité de l'action du SMA par une rationalisation des emprises et de la ressource humaine.

Vos rapporteurs se félicitent du maintien de l'objectif « SMA 6 000 », même si celui-ci ne sera atteint qu'en 2017 et non dès la fin de l'année 2016 comme cela était prévu initialement.

En effet, le SMA enregistre des résultats particulièrement encourageants dans un contexte où le taux de chômage des jeunes ultramarins est supérieur à 50 %. Ainsi, en 2014, plus de trois volontaires sur quatre (77,4 %) ont obtenu un contrat de travail ou un stage qualifiant dans un dispositif de formation à l'issue de leur stage. Le présent projet annuel de performance fixe une cible à 78 % pour 2017.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le service militaire volontaire (SMV), dont la mise en place avait été annoncée par le président de la République à la suite des attentats de janvier 2015, s'inspire du SMA. Ce dispositif d'insertion professionnelle en faveur des jeunes âgés de 18 à 25 ans en difficulté devrait compter, à terme, sept centres pouvant accueillir jusqu'à 1 000 jeunes. Les premiers centres devraient ouvrir dans le courant de l'automne 2015.

Le SMA sera doté en 2016 de 51,6 millions d'euros en AE (- 9,1 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances pour 2015) et de 57,2 millions d'euros en CP (- 0,8 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances pour 2015).

La baisse d'AE prévue résulte pour l'essentiel d'une diminution du montant des investissements qui seront lancés en 2016, la plupart des investissements lourds ayant déjà été réalisés. Les dépenses d'infrastructures concerneront pour l'essentiel des opérations de réhabilitation et de remise aux normes.

Ces opérations représenteront une dépense de 16,1 millions d'euros en AE contre 23,75 millions d'euros en 2015 (constructions de six bâtiments, dont un pôle de formation en Martinique, pour un montant de 3,94 millions d'euros, lancement de huit opérations de réhabilitation et d'extension de bâtiments destinés à l'accueil des volontaires en Guyane, Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et en Polynésie française pour un montant de 8,29 millions d'euros, et mise en oeuvre de cinq opérations de réhabilitation et de mise aux normes en Guyane, en Martinique et à Mayotte pour un montant de 3,83 millions d'euros).

III. LA FORMATION EN MOBILITÉ : DES DISPOSITIFS UTILES POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER

Compte tenu de leur taille et de leur éloignement à la métropole, les territoires ultramarins ne sont pas en mesure de proposer une offre de formation complète.

Or la part de la population de plus de quinze ans ne possédant aucun diplôme dans les territoires ultramarins est significativement supérieure à celle de l'hexagone (entre 35 et 50 % pour les départements d'outre-mer contre 17 % en métropole).

C'est pourquoi des dispositifs de formation en mobilité ont été mis en place dans les départements d'outre-mer ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna permettant de renforcer l'employabilité des jeunes et des travailleurs ultramarins.

En 2016, les crédits alloués à ces différents dispositif seront stables par rapport à 2015 s'agissant des AE (41,9 millions d'euros, soit une hausse de 0,8 %) mais en forte progression s'agissant des CP (36,85 millions d'euros, soit une hausse de 20,6 %).

Le « passeport-mobilité formation professionnelle », mis en place par l'article 50 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), constitue le dispositif central d'aide aux personnes bénéficiant d'une mesure de formation qualifiante, hors de leur département ou de leur collectivité d'origine.

Le programme « Cadre avenir » a été mis en place par les Accords de Matignon-Oudinot de 1988 puis pérennisé par les Accord de Nouméa dix ans plus tard. Il vise à assurer la formation, notamment en métropole, de cadres originaires de Nouvelle-Calédonie. Il bénéficie aux cadres ayant un projet professionnel répondant aux besoins identifiés en Nouvelle-Calédonie et nécessitant une formation de niveau supérieur.

Le programme « Cadres pour Wallis-et-Futuna » permet à ses bénéficiaires d'acquérir les diplômes nécessaires pour occuper, à leur retour, des postes à responsabilité. Ces formations peuvent avoir lieu en métropole, en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie française.

IV. DES TERRITOIRES CONFRONTÉS À UNE GRAVE CRISE DU LOGEMENT NÉCESSITANT D'IMPORTANTS INVESTISSEMENTS

A. UN NOMBRE DE LOGEMENTS FINANCÉS ET MIS EN CONSTRUCTION QUI NE CESSE DE DIMINUER DEPUIS 2013

La crise du logement outre-mer résulte de différents facteurs à la fois économiques, sociaux, démographiques et géographiques :

- des besoins très importants liés au rattrapage des retards actuels et aux effets d'une croissance démographique très forte dans certains départements et en moyenne supérieure à celle de la métropole ;

- un revenu moyen peu élevé reflétant une forte proportion de bas salaires et un taux de chômage très élevé ;

- des disponibilités foncières limitées ;

- un parc de logements insalubres ou sous-équipés qui demeure très important.

Pourtant, malgré l'importance des besoins annuels, compris entre 21 000 et 24 000, dont près de 11 600 de logements sociaux et en accession, le nombre de logements sociaux et très sociaux financés et mis en chantier ne cesse de diminuer depuis 2013 (cf. tableau ci-dessous).

Logements financés, mis en chantier et livrés
dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin entre 2010 et 2014

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, en dépit d'objectifs ambitieux de production de logements fixés en loi de finances pour 2014 (+ 18 % entre le projet de loi de finances pour 2013 et le projet de loi de finances pour 2014), les taux de réalisation apparaissent décevants (87 % au total).

Objectifs et réalisations de productions de logements

Produits

PLF 2013

PLF 2014

Écart PLF 2014/PLF 2013 en %

Réalisé en 2014

% du réalisé en 2014 par rapport au PLF 2014

Logement locatif social (LLS)

1 400

4 840

+ 245 %

3 183

65 %

Logement locatif très social (LLTS)

1 600

2 850

+ 78 %

2 308

80 %

LLS/

LLTS défiscalisés

3 000

-

 

-

-

S/total LLS/LLTS

6 000

7 690

+ 28 %

5 491

71 %

Logements spécifiques (étudiants, EHPAD, urgence)

260

260

0 %

84

32 %

S/total locatif social

6 260

7 950

+ 26 %

5 575

70 %

Accession à la propriété (logement évolutif social, logement en accession social logement en accession très social)

750

575

- 23 %

472

82 %

S/total Accession à la propriété

750

575

- 23 %

472

82 %

Accessibilité et habitabilité

1 500

1 700

+ 13 %

1 407

82 %

Subventions à l'amélioration des logements locatifs sociaux

1 500

1 600

+ 6 %

2 894

180 %

S/total Amélioration et réhabilitation

3 000

3 300

+ 10 %

4 301

130 %

Total général

10 010

11 825

+ 18 %

10 348

87 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. UNE ACTION DE L'ÉTAT PRÉSERVÉE EN 2016, MAIS QUI NE PERMETTRA PAS DE RÉPONDRE AUX IMPORTANTS BESOINS

La ligne budgétaire unique (LBU) sera dotée pour 2016 de 247,6 millions d'euros en AE (soit un montant quasi identique à celui de 2015) et de 234,67 millions d'euros en CP (- 3,7 %). Ces montants sont cohérents avec les montants exécutés en 2014 (226,4 millions d'euros en AE et 228,7 millions d'euros en CP).

Montant des autorisations d'engagement votées et consommées consacrés
à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Montant des crédits de paiement votés et consommés consacrés
à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Si vos rapporteurs spéciaux se félicitent du maintien du niveau des AE consacrés à la LBU, ils s'inquiètent en revanche de la baisse prévue des CP, qui traduit notamment une diminution du nombre de logements sociaux financés et mis en chantiers (cf. supra).

À cet égard, le plan logement outre-mer 2015-2020, signé le 26 mars 2015 par les ministères des outre-mer et du logement, le secrétariat d'État à la politique de la ville ainsi que par treize partenaires : la caisse des dépôts et consignations, l'agence française de développement (AFD), l'union sociale de l'habitat (USH), la Fédération des entreprises publiques locales (FEPL), l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'agence nationale pour l'habitat (Anah), la fédération des Pact, Habitat et développement, la fédération française du bâtiment, Action Logement, l'agence nationale pour l'information sur le logement (Anil), l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et EDF-SEI, apparaît bienvenu.

Ce plan décliné localement en accords territoriaux, poursuit sept objectifs principaux : libérer et ménager le foncier, construire des logements neufs de qualité, réhabiliter et améliorer le parc existant, maîtrise les coûts, développer les parcours résidentiels et l'accession sociale à la propriété, lutter contre l'habitat indigne et dégradé, engager la transition énergétique dans le secteur du bâtiment.

Vos rapporteurs spéciaux veilleront à ce que le niveau de crédits en AE dans un premier temps puis en CP ensuite soit en mesure d'accompagner le financement de ce plan.

Ils considèrent en outre que, compte tenu du caractère hétérogène des territoires, ces crédits devraient faire l'objet d'une répartition prenant davantage en compte les besoins de chacun d'entre eux.

Répartition par territoire des crédits de la ligne budgétaire unique inscrits en loi de finances initiale et consommés en 2014

(en euros)

 

AE

CP

LFI

Consommation

LFI

Consommation

Guadeloupe et Saint-Martin

58 853 543

58 067 694

45 791 539

49 133 676

Guyane

31 731 219

28 778 930

31 854 983

36 381 095

Martinique

41 064 283

40 584 995

36 832 324

46 404 079

Réunion

90 676 887

89 394 860

87 203 017

86 637 659

Mayotte

18 959 658

8 935 504

11 402 591

9 435 198

Saint-Pierre-et-Miquelon

685 000

397 040

681 896

404 252

Unité opérationnelle centrale

600 000

199 636

600 000

310 336

Total distribué

242 570 590

226 358 658

214 366 350

228 706 295

Réserves

30 188 073

 

29 133 650

 

Total

272 758 664

226 358 658

243 500 000

228 706 295

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, l'augmentation des CP de la LBU entre 2011 et 2015 n'a pas permis d'éviter le retour à un niveau important des impayés de l'État vis-à-vis des bailleurs sociaux qui s'élevaient à 22,2 millions d'euros en 2014, contre 7,2 millions d'euros en 2011.

Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent que la diminution des CP prévue pour 2016 obère les capacités de l'État à diminuer le montant des impayés de l'État à l'égard des bailleurs sociaux.

V. LE SOUTIEN AUX TERRITOIRES ULTRAMARINS

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DE LA NOUVELLE « GÉNÉRATION » DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS

L'action 02 « Aménagement du territoire » du programme 123 « Conditions de vie en outre-mer » rassemble pour l'essentiel les crédits destinés au financement de la politique contractuelle État-collectivités (contrats de plan État-régions pour les cinq départements d'outre-mer, contrats de développement pour Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna, et contrats de projets pour la Polynésie française).

Elle comporte en outre diverses actions destinées à financer des mesures spécifiques à certains territoires (prévention des risques naturels, etc.) ainsi que dans les domaines de la protection de l'environnement, de la préservation de la biodiversité et du développement économique.

S'agissant des crédits destinés au financement des opérations contractualisées, il convient tout d'abord de rappeler que la précédente génération de contrats de plan État-régions (CPER) est arrivée à échéance en 2013.

Fin 2014, année de transition permettant d'achever les projets de la programmation 2007-2013, le taux d'engagement des CPER s'élevait à 92 % (contre 83 % en moyenne nationale).

La nouvelle génération de contrats de plan État-Région 2015-2020 vise plus spécifiquement à financer des opérations intervenant dans six domaines :

1. les infrastructures et services collectifs de base, la lutte contre la vulnérabilité des territoires et populations ;

2. l'aménagement urbain durable ;

3. la gestion des ressources énergétiques et environnementales ;

4. le développement de la recherche et de l'innovation, les filières d'excellence ;

5. la cohésion sociale et l'employabilité ;

6. le développement économique durable.

Les crédits destinés au financement des opérations contractualisées s'élèveront, en 2016, à 137 millions d'euros en AE et à 161 millions d'euros en CP, soit une quasi stabilisation en AE et une augmentation de près de 4 % en CP.

42,5 millions d'euros en AE seront consacrés au financement des opérations mises en oeuvre dans le cadre de la nouvelle génération de CPER, selon la répartition suivante. Les 57,5 millions d'euros en CP inscrits sur cette action permettront principalement de financer les opérations engagées au titre de la précédente génération.

Répartition par territoire des crédits consacrés aux contrats de plan

 

AE

CP

Guadeloupe

5

9,1

Guyane

5,3

6,6

Martinique

4,5

7,7

La Réunion

14,2

13,9

Mayotte

13,5

20,2

Total

42,5

57,5

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

S'agissant des contrats de projets et de développement dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, 94,5 millions d'euros en AE et 103,1 millions d'euros en CP sont prévus au titre de l'exercice 2016. Ces montants sont quasi stables pour les AE (- 0,2 million d'euros) et en légère augmentation pour les CP (+ 1,6 million d'euros). Ces crédits seront répartis de la manière suivante :

- Saint-Pierre-et-Miquelon : 1,4 million d'euros en AE et en CP au titre du contrat de développement 2015-2018 ;

- Nouvelle-Calédonie : 57,6 millions d'euros en AE et 65,4 millions en CP au titre des contrats de développement 2011-2015 prolongés jusqu'au 31 décembre 2016 ;

- Saint-Martin : 7,5 millions d'euros en AE et 5,7 millions d'euros en CP au titre du contrat de développement 2014-2020 ;

- Wallis-et-Futuna : 5,3 millions d'euros en AE et 5,1 millions d'euros en CP au titre du contrat de développement 2012-2016 ;

- Polynésie française : 22,7 millions d'euros en AE et 25,5 millions d'euros en CP au titre du nouveau contrat de projets signé le 9 mars 2015. Il est important de noter que, pour la seconde année consécutive, les crédits alloués en AE et en CP s'avèrent très inférieurs à ceux prévus contractuellement, soit 30 millions d'euros en AE et CP. Cette situation a déjà conduit en 2015 à l'abandon de plusieurs opérations, notamment la construction d'un pôle de santé mentale, et devrait produire des conséquences similaires en 2016 si rien n'était fait en cours d'exercice pour réajuster les crédits en fonction des projets susceptibles d'être lancés.

B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE ET DE L'ÉGALITÉ DES CHANCES ESSENTIELLEMENT LIÉE À LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DU RÉGIME DE SOLIDARITÉ TERRITORIAL DE POLYNÉSIE FRANÇAISE

L'action 4 du programme 123 vise à financer des opérations dans le domaine sanitaire et social (actions d'information et de prévention, de prise en charge des patients, d'amélioration de l'accès à l'offre de soins, en matière de protection sociale, etc.) et en matière culturelle, sportive et en faveur de la jeunesse (aide à la création ultramarine et à sa diffusion, soutien aux associations culturelles, organisation de manifestations, etc.).

Cette action sera dotée de 17,75 millions d'euros en AE comme en CP. L'augmentation significative des crédits en faveur de cette action en 2016 (+ 98 % en AE et en CP) résulte pour l'essentiel d'une mesure de périmètre.

En effet, conformément à la convention signée le 16 avril 2015 entre l'État et la Polynésie française, l'État s'est engagé à participer au financement du régime de solidarité territorial de Polynésie française à hauteur de 12 millions d'euros par an jusqu'en 2017 dans le cadre de la réforme de ce dispositif.

Le régime de solidarité territorial de Polynésie française

Depuis 1994, la Polynésie française bénéficie d'un système de protection sociale particulier, la Protection sociale généralisée (PSG). La PSG recouvre trois régimes : le régime général des salariés (RGS), le régime des non-salariés (RNS) et le régime de solidarité de la Polynésie française (RSPF), devenu régime de solidarité territorial (RST). Régime « résiduel », le RST vise à prendre en charge les personnes qui ne sont couvertes ni par les RGS ni par le RNS.

Jusqu'en 2007, date d'échéance de la dernière convention entre l'État et la Polynésie française, l'État a contribué au financement de ce régime. Depuis 2008, l'État ne contribue donc plus à l'équilibre du RST. Or, sous l'effet des difficultés économiques de la Polynésie et de la réduction de l'emploi salarié, le RST a vu sa situation financière se dégrader. Une mission d'appui sur le système de santé et de solidarité polynésien a été mise en place. Dans un rapport publié en juin 2014, la mission propose différentes mesures fiscales, budgétaires et organisationnelles destinées à assurer le redressement des finances du RST.

Afin de permettre l'accompagnement de ces mesures, à la demande du président de la Polynésie française, Édouard Fritch, et au titre du principe de solidarité nationale, l'État s'est engagé à contribuer au financement du régime de solidarité territorial de la Polynésie française.

La convention signée le 16 avril 2015 prévoit la participation de l'État à hauteur de 12 millions d'euros par an pendant trois ans. En contrepartie, la Polynésie française s'est engagée à mettre en oeuvre des actions permettant le retour à l'équilibre financier du régime.

C. UNE HAUSSE EN TROMPE L'oeIL DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS

L'action 06 « Collectivités territoriales » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » rassemble plusieurs dotations de l'État au profit des collectivités territoriales ultramarines. Elle est dotée, pour l'année 2016, de 199 millions d'euros en AE et de 189 millions d'euros en CP.

Ses crédits progressent de 3,8 % en AE et de 3,5 % en CP par rapport à 2015. Il convient cependant de noter que cette augmentation résulte pour l'essentiel d'une mesure de périmètre. En effet, la dotation globale de construction et d'équipement des collèges de Nouvelle-Calédonie (DGCEC), qui était jusqu'à présent inscrite sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est transférée sur le programme 123 à compter du 1er janvier 2016. Cette dotation, qui évolue en fonction de la population scolarisée dans les collèges publics, bénéficiera de 12,2 millions d'euros en AE comme en CP.

Hors mesure de périmètre les crédits de l'action 06 diminuent de 4,7 millions d'euros (- 2,5 %) en AE et de 5,6 millions d'euros en CP (- 5,6 %) entre 2015 et 2016.

Les crédits de l'action 06 sont constitués à 71 % par l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne (dotation globale de développement économique) dotée pour 2016 de 144,9 millions d'euros (- 2,8 %) en AE et 134,3 millions d'euros en CP (- 1,7 %). Cette dotation recouvre trois dispositifs :

- la dotation globale d'autonomie (80,4 millions d'euros en AE comme en CP contre 84,5 millions d'euros en AE et en CP en 2015). Cette dotation, versée directement à la Polynésie française, n'est plus indexée sur la dotation globale de fonctionnement depuis le 1er janvier 2015, mais elle fait l'objet d'une modulation spécifique ;

- la dotation territoriale d'investissements versée au communes (9 millions d'euros en AE et CP, soit un montant identique à 2015) ;

- la contractualisation sur les projets d'investissement prioritaires (51,3 millions d'euros en AE et 44,7 millions d'euros en CP soit un montant identique à celui de 2015 en AE et supérieur de 1,6 million d'euro en CP).

Après deux baisses consécutives de la dotation globale d'autonomie en 2014 et 2015, les parlementaires de la Polynésie française ont demandé au Gouvernement que cette dotation très symbolique liée à « l'après nucléaire » soit impérativement maintenue en 2016.

D. LE FONDS EXCEPTIONNEL D'INVESTISSEMENT : UNE DOTATION STABILISÉE, UN OBJECTIF DE 500 MILLIONS D'EUROS D'ICI 2017 INATTEIGNABLE

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) a été créé par l'article 31 de la loi pour le développement économique des outre-mer. Il vise à contribuer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer.

Un appel à projet a été lancé en janvier 2013 dans chacun des territoires conduisant à la sélection d'opérations d'investissement contribuant de manière au développement économique, social et énergétique des territoires ultramarins.

Les investissements ont notamment concernés les thèmes suivants : adduction d'eau potable et assainissement, gestion des déchets, désenclavement, infrastructures numériques, infrastructures d'accueil des entreprises, prévention des risques naturels, équipements publics de proximité dans le domaine sanitaire et social, et énergies renouvelables et développement durable.

Depuis 2013, 108 opérations ont été sélectionnées pour un volume d'investissement s'élevant à 365 millions d'euros.

Crédits alloués au fonds exceptionnel d'investissement

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

AE

165

40

10

17

50

50

40

40

CP

51

17

21,5

19

25,9

25,9

26,2

27,9

CP consommés

46

50,9

45,5

18,6

20,2

24,4

-

-

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2016, les AE devraient être stables par rapport à 2015 et s'établir à 40 millions d'euros. En revanche, les CP continueront de croître, passant de 26,2 millions d'euros à 27,9 millions d'euros, en cohérence avec les niveaux de consommation constatés depuis 2012.

Si l'objectif de doter ce fonds de 500 millions d'euros d'ici 2017 fixé par le président de la République semble désormais inatteignable, vos rapporteurs spéciaux appellent au maintien de cet outil. En effet, dans le cadre de leur contrôle budgétaire sur ce dispositif, vos rapporteurs spéciaux ont constaté l'important effet de levier du FEI. Au cours d'un déplacement effectué par vos rapporteurs spéciaux à La Réunion en septembre 2015, plusieurs maires leur ont ainsi indiqué n'avoir pu mobiliser d'autres sources de financements pour la réalisation d'infrastructures (école, halle de marché, etc.) qu'en raison de la participation financière de l'État via le FEI, qui attestait de la qualité du projet.

E. L'APPUI À L'ACCÈS AUX FINANCEMENTS BANCAIRES

Enfin, l'action 09 « Appui à l'accès aux financements bancaires » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » vise à favoriser les investissements et les projets d'infrastructures (notamment dans les domaines de l'adduction d'eau potable, de l'assainissement, de la gestion des déchets mais aussi de la cohésion sociale et de l'aménagement urbain) des acteurs publics en facilitant l'accès au crédit bancaire par une réduction de son coût ou une meilleure couverture des risques. Les crédits de l'action 09 « Appui à l'accès aux financements bancaires » permettent de bonifier les prêts accordés aux personnes publiques.

Cette action est mise en oeuvre par l'Agence française pour le développement (AFD).

Comme le montrent les tableaux ci-dessous, en 2014, 84 prêts bonifiés ont été accordés par l'AFD pour un montant d'engagements de 500 millions d'euros. Ces engagements ont contribué à un montant total d'investissement de 2,7 milliards d'euros.

Nombre et montants des bonifications autorisées
et montant des engagements effectués par territoire

 

Engagements

Nombre de concours octroyés

Bonification autorisée

Guadeloupe

78 870 000

10

5 540 663

Guyane

27 544 000

7

969 884

Martinique

129 779 000

22

5 458 687

Réunion

128 797 000

17

5 444 315

Mayotte

22 000 000

5

1 209 000

Saint-Pierre-et-Miquelon

0

0

0

Nouvelle-Calédonie

98 751 000

18

4 367 610

Wallis-et-Futuna

3 116 000

1

168 887

Polynésie française

11 197 001

4

752 301

 Total

500 054 001

84

23 911 347

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Nombre et montants des bonifications autorisées
et montant des engagements effectués par bénéficiaire

 

Engagements

Nombre de concours octroyés

Bonification autorisée

Région/territoire

131 116 000

6

4 838 987

Département/province

50 000 000

3

1 940 500

EPCI

86 669 000

9

4 102 438

Commune

105 199 000

52

6 037 601

Établissement santé/médico-social

16 000 000

4

1 064 300

SEM

53 370 000

5

3 967 011

Autres

57 700 001

5

1 960 510

Total

500 054 001

84

23 911 347

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Nombre et montants des bonifications autorisées
et montant des engagements effectués par secteur

 

Engagements

Nombre de projets financés

Bonification autorisée

Aménagement et équipement

230 586 000

46

8 388 358

Cohésion sociale

147 506 001

15

7 774 947

Environnement

99 797 000

14

7 015 740

Dispositif de prévention pour les collectivités en difficultés financières

22 165 000

9

732 302

Total

500 054 001

84

23 911 347

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les crédits ouverts pour 2016 au titre de cette action s'élèvent à 26,6 millions d'euros en AE (- 6,1 % par rapport à 2015) et à 11,7 millions d'euros en CP (+ 21,2 % par rapport à 2015).

VI. L'AIDE À LA CONTINUITÉ TERRITORIALE : UN DISPOSITIF RÉFORMÉ EN 2015 ET ÉTENDU EN 2016

Les crédits de l'action 03 « Continuité territoriale » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » sont principalement destinés à financer le fonds de continuité territoriale (FCT).

Cette action est dotée pour 2015 de 42,5 millions d'euros en AE (+ 3,2 %) et de 43,2 millions d'euros en CP (+ 5,1 %) parmi lesquels 33,6 millions d'euros en AE comme en CP seront consacrés au fonds de continuité territoriale (+ 4 % par rapport à 2015). 28,5 millions d'euros seront gérés par l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), unique opérateur de la mission.

L'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM)

L'agence de l'outre-mer pour la mobilité remplace depuis 2006 l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) créée en 1982. Elle a vocation à promouvoir l'inclusion dans l'emploi des jeunes ultramarins. À ce titre, elle est chargée de la gestion des dispositifs d'aide à la mobilité (passeport mobilité formation professionnelle, passeport mobilité études et aide à la continuité territoriale).

L'article 4 de la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer prévoit le changement de statut juridique de LADOM, qui ne serait plus société d'État mais établissement public de l'État à caractère administratif à compter du 1er janvier 2016. Ce changement de statut vise à renforcer les prérogatives de l'État sur la gestion de l'établissement afin d'en améliorer la situation financière.

Pour 2016, une diminution des effectifs de l'agence est prévue à hauteur de 2 ETP. Par ailleurs, la subvention pour charges de service public qu'elle perçoit devrait passer de 7,9 millions d'euro en AE et CP à 7,6 millions d'euros en AE et CP.

Aux termes de l'article L. 1803-1 du code des transports, la politique nationale de continuité territoriale doit tendre « à rapprocher les conditions d'accès de la population aux services publics de transport, de formation, de santé et de communication de celles de la métropole, en tenant compte de la situation géographique, économique et sociale particulière de chaque collectivité territoriale d'outre-mer ».

Elle se traduit par le versement d'aides aux particuliers résidents des outre-mer pour le financement des déplacements en métropole et, pour les personnes en formation professionnelle en mobilité, de prestations de vie quotidienne et pédagogiques.

Créé par l'article 50 de la loi pour le développement économique des outre-mer, le fonds de continuité territoriale constitue le support des aides à la continuité territoriale. Le FCT est notamment chargé de financer :

- l'aide à la continuité territoriale (ACT) pour tous publics (9,8 millions d'euros en AE et CP pour 2016) ;

- le passeport-mobilité études (PME) pour les étudiants et les lycéens (16 millions d'euros en AE et CP pour 2016) ;

- le passeport-mobilité formation professionnelle (PMFP) pour les personnes ayant un projet d'insertion professionnelle (7 millions d'euros en AE et CP pour 2016).

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux prennent acte de la création d'un nouveau dispositif en 2016 : l'aide à la continuité funéraire. Dotée de 800 000 euros, cette aide permettra de prendre en charge une partie des frais liés au rapatriement du corps des ultramarins ayant leur résidence principale en outre-mer et décédés dans l'hexagone.

Compte tenu de la dynamique haussière du montant des aides accordées (cf. tableau ci-après) et, en particulier, du dispositif tous publics (ACT), une réforme est intervenue en 2015.

Évolution du coût des dispositifs en faveur de la mobilité entre 2011 et 2015

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Vos rapporteurs spéciaux regrettent cependant que le décret n° 2015-166 du 13 février 2015 ait réduit de 50 % le montant des aides à taux simple et ait mis en place un droit quadriennal et non triennal, ainsi que cela était mentionné dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2015. Sollicité sur ce point par vos rapporteurs spéciaux, le ministère des outre-mer a indiqué que le projet de loi de finances pour 2015 prévoyait en réalité l'exercice d'un droit quadriennal, c'est-à-dire espacé de trois années.

Ils déplorent que les modalités précises de la réforme de l'aide à la continuité territoriale n'aient pas été clairement expliquées lors de l'examen de la mission « Outre-mer » au Sénat l'an dernier, alors que ce sujet a fait l'objet d'une très forte contestation.

Conditions d'octroi des aides à la continuité territoriale depuis la réforme de 2015

 

ACT

PME

PMFP

Public

Tout public

Étudiants de moins de 26 ans

Lycéens de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy

Personnes ayant un projet de formation de d'insertion professionnelle en mobilité

Conditions

 

Formation indisponible sur place

Projet de formation ou d'insertion professionnelle en mobilité

Droit quadriennal (droit annuel auparavant)

Droit annuel

Droit annuel

Conditions de ressources

11 991€/an

6 000€/an pour l'aide majorée

26 631€/an

Destinations possibles

Métropole

Métropole, outre-mer français, UE

Non limité

Montant de l'aide

Varie selon la collectivité de résidence

100 % du coût du transport aérien pour les étudiants boursiers et pour les lycées

50 % pour les étudiants non titulaires d'une bourse d'État sur critères sociaux

100 % du coût du transport aérien

+ 4 aides formation :

- frais pédagogiques

- allocation d'installation

- allocation mensuelle

- accompagnement vers l'emploi

Particularités

Peut être mis en oeuvre pour la continuité territoriale intérieure à la Guyane (aide de 27 euros), en complément de l'aide du conseil régional

 

Peut être mis en oeuvre pour passer l'oral d'un concours administratif ou d'entrée dans une école d'enseignement supérieur

Source : Projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 57 quinquies (nouveau) (art. L. 2573-54-1 et L. 6500 du code général des collectivités territoriales) - Fixation du montant de la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française pour 2016

Commentaire : le présent article prévoit la fixation du montant de la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française pour 2016.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DOTATION GLOBALE D'AUTONOMIE : COMPENSATION DE L' « APRÈS NUCLÉAIRE »

La fin des essais nucléaires et la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique se sont traduites par une perte de ressources importante pour les collectivités de la Polynésie française. Afin de compenser cette diminution, un fonds de reconversion de la Polynésie française (FREPF) a été mis en place, conformément aux engagements pris par l'État au titre de la convention du 25 juillet 1996 pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française. Le FREPF a été pérennisé par la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française du 4 octobre 2002 sous la forme d'une dotation globale de développement économique (DGDE).

L'article 168 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a créé une dotation globale d'autonomie au profit de la Polynésie française, en remplacement de la DGDE, inscrite à l'article L. 6500 du code général des collectivités. Son montant avait été fixé à 90 552 000 euros pour l'année 2011. L'article L. 6500 précité prévoyait en outre son indexation sur la dotation globale de fonctionnement à compter de 2012.

En 2015, ce mécanisme d'indexation a été abandonné et le montant de la DGA a été inscrit directement à l'article L. 6500 précité (84,5 millions d'euros pour 2015).

B. LA DOTATION TERRITORIALE POUR L'INVESTISSEMENT AU PROFIT DES COMMUNES DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

L'article 168 de la loi de finances pour 2011 précité prévoyait en outre la mise en place d'une dotation pour l'investissement au profit des communes de la Polynésie française (DTIC). Inscrite à l'article L. 2573-54-1 du code général des collectivités territoriale, cette dotation est affectée « au financement des projets des communes et de leurs établissements en matière de traitement des déchets, d'adduction d'eau, d'assainissement des eaux usées, d'adaptation ou d'atténuation face aux effets du changement climatique et des projets de constructions scolaires pré-élémentaires et élémentaires ».

L'article L. 2573-54-1 précité prévoit que son montant « évolue à compter de 2012 selon les critères définis à l'article L. 2334-32 pour la dotation d'équipement des territoires ruraux » (DETR), soit « l'application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances de l'année ».

Or l'article 30 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 20129(*) a supprimé ce mécanisme de calcul de la DETR, son montant étant désormais fixé directement en loi de finances.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à modifier l'article L. 6500 précité afin de fixer le montant de la dotation globale d'autonomie pour 2016 à 80,5 millions d'euros.

Par ailleurs, le présent article prévoit, comme cela était déjà le cas dans les faits, que le montant de la DTIC sera prévu en loi de finances et propose donc la suppression de la référence au mécanisme de calcul du taux d'évolution de la dotation territoriale pour l'investissement au profit des communes de la Polynésie française inscrite à l'article L. 2573-54-1 précité qui était devenue inopérante. En 2016, le montant de la DTIC est fixé à 9 055 200 euros en AE comme en CP.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial Nuihau Laurey rappelle qu'au-delà de son importance financière pour les collectivités de Polynésie française, la dotation globale d'autonomie revêt une très haute importance symbolique.

Le ministère avait indiqué à votre rapporteur spécial accepter un maintien du niveau actuel de la DGA en contrepartie d'une diminution à due concurrence des crédits consacrés au contrat de projet de la Polynésie française. Cette solution présentait l'avantage de préserver cette dotation.

Or votre rapporteur spécial estime que, si la ministre s'est engagée en séance à l'Assemblée nationale à ce qu'un transfert ait lieu en gestion, cette mesure aurait dû figurer dans la loi et être inscrite dans le présent article.

Au demeurant, votre rapporteur spécial considère que, dans la mesure où cette disposition était annoncée dans le projet annuel de performances de la présente mission, celle-ci aurait dû figurer dans le texte initial du présent projet de loi de finances et non être introduite par amendement du Gouvernement.

Aussi votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cette disposition. En revanche, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter sans modification le 1° du présent article qui supprime la référence à un mécanisme devenu inopérant.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. ARTICLES RATTACHÉS

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à créer un article 57 bis nouveau visant à fixer le montant pour 2016 de la dotation globale d'autonomie de la Polynésie française (cf. supra) et à prévoir la fixation en loi de finances du montant de la dotation pour l'investissement au profit des communes de la Polynésie française (DTIC).

II. MODIFICATIONS DE CRÉDITS EN SECONDE DÉLIBÉRATION

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à minorer de 5 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission. Cette minoration est répartie de la façon suivante :

- 1 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 138 « Emploi outre-mer ». Cette diminution est permise par un pilotage renforcé des investissements du service militaire adapté (SMA) ;

- 4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer ». Cette diminution est permise par un pilotage renforcé des dépenses d'intervention du programme.

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

 

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016

 

SECONDE PARTIE

MISSION OUTRE-MER

II-141

DIRECTION

DE LA SÉANCE

(n° 163, rapport 164, 170, 167, 165)

23 NOVEMBRE 2015

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

C

 

G

 

M. LAUREY

au nom de la commission des finances

_________________

ARTICLE 57 QUINQUIES

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

OBJET

Le présent amendement vise à supprimer l'alinéa 4 de l'article 57 quinquies introduit à l'Assemblée nationale par le Gouvernement. Cet alinéa vise à fixer le montant pour 2016 de la dotation globale d'autonomie (DGA) en faveur de la Polynésie française.

Une diminution du montant de cette dotation de 4 millions d'euros est ainsi prévue, passant de 84,5 millions d'euros à 80,5 millions d'euros.

Or, au-delà de son importance financière pour les collectivités de Polynésie française, la dotation globale d'autonomie revêt une très haute importance symbolique. En effet, sa mise en oeuvre visait à compenser la perte de recettes résultant de l'arrêt des essais nucléaires.

Le ministère des outre-mer avait indiqué accepter un maintien du niveau actuel de la DGA en contrepartie d'une diminution à due concurrence des crédits consacrés au contrat de projet de la Polynésie française. Cette solution présentait l'avantage de préserver cette dotation.

Or, si la ministre s'est engagée en séance à l'Assemblée nationale à ce qu'un transfert ait lieu en gestion, cette mesure aurait dû figurer dans la loi et être inscrite dans le présent article.

Au demeurant, dans la mesure où cette disposition était annoncée dans le projet annuel de performances de la présente mission, celle-ci aurait dû figurer dans le texte initial du présent projet de loi de finances et non être introduite par amendement du Gouvernement.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 octobre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Nuihau Laurey et Georges Patient, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer ».

Mme Michèle André, présidente. - Nous examinons à présent le rapport sur les crédits de la mission « Outre-mer », qui est le premier pour notre collègue Nuihau Laurey.

M. Nuihau Laurey, rapporteur spécial. - La mission « Outre-mer » concerne douze territoires situés dans le Pacifique, dans l'Atlantique, dans la mer des Caraïbes, dans l'océan indien et en Amérique du Sud. Cette présence constitue un héritage de l'histoire. Elle est aussi un atout en termes de rayonnement extérieur de la France, qui dispose de la seconde zone économique exclusive derrière les États-Unis.

Pourtant, leur éloignement, leur éclatement géographique, leurs faibles populations disséminées sur de nombreuses îles ou archipels, le caractère limité de leurs marchés locaux, l'obligation de multiplier des équipements coûteux pour assurer les services publics minimums et l'impossibilité de mutualiser les coûts rendent les conditions de vie plus difficiles dans ces territoires. Le développement économique et social varie d'un territoire à l'autre, avec un produit intérieur brut (PIB) par habitant de 6 500 euros pour Mayotte et 28 300 euros pour Saint-Pierre-et-Miquelon contre 31 400 euros en moyenne nationale. En outre, notre pays est classé à la vingtième position en termes de développement humain, le dernier département d'outre-mer se situe à la 104place.

Le budget alloué à la mission « Outre-mer » est un budget d'intervention qui vise à combler ces handicaps. Pour l'exercice 2016, les autorisations d'engagement diminueront de 3,1 %, alors que les crédits de paiement progresseront de 0,3 %. Le programme 138 « Emploi outre-mer », qui mobilise les deux-tiers des crédits de la mission, verra ses autorisations d'engagement diminuer de 2,2 % et ses crédits de paiement de 1,3 %. Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », qui représente un tiers des dépenses de la mission, verra ses crédits de paiement progresser de 2,7 %.

Permettez-moi de vous présenter les principales évolutions prévues dans le cadre du projet de loi de finances 2016.

Tout d'abord, la réforme du dispositif des exonérations de charges sociales sera poursuivie, après une première réforme intervenue en 2014 visant à recentrer ce dispositif sur les bas salaires.

Par ailleurs, si le plan logement outre-mer 2015-2020 prévoit la construction ou la réhabilitation de 10 000 logements par an, une diminution des crédits de paiement consacrés à la ligne budgétaire unique (LBU). Cette baisse ne permettra pas d'apurer la dette importante vis-à-vis des bailleurs sociaux.

Les crédits dévolus aux nouveaux contrats de plan État-région ou aux nouveaux contrats de projets ou de développement pour les collectivités d'outre-mer s'élèveront à 137 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une quasi stabilisation par rapport à 2015, et à 161 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de près de 4 % en 2016.

Les crédits en faveur de la cohésion sociale augmenteront de 12 millions d'euros du fait de la participation temporaire de l'État au financement du régime de solidarité de la Polynésie française.

Enfin, l'objectif fixé par le président de la République de doter le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) de 500 millions d'euros d'ici 2017 ne pourra pas être atteint. Au mois de septembre dernier, nous avons effectué avec Georges Patient un contrôle budgétaire à La Réunion qui nous a convaincus de l'utilité de ce dispositif, dont l'effet de levier est considérable.

La défiscalisation constitue le principal levier d'investissement en faveur du développement économique des outre-mer, avec une dépense fiscale de 3,8 milliards d'euros, en légère hausse par rapport à 2015. Le choix du Gouvernement d'aménager le terme des différents dispositifs de défiscalisation a fait l'objet de multiples critiques. Les acteurs économiques auraient préféré une prorogation, ce qui aurait favorisé l'investissement privé indispensable à la création d'emplois. Nous avons cependant pris bonne note de la volonté du Gouvernement de lancer dès le premier semestre 2016 une réflexion sur les modalités de maintien et de réforme de ces dispositifs après 2017.

Je rappelle que la défiscalisation constitue un levier important pour l'investissement privé outre-mer, comme l'ont souligné nos collègues Éric Doligé et Serge Larcher dans un rapport de 2013.

En conclusion, compte tenu des engagements du Gouvernement concernant la prorogation des dispositifs de défiscalisation, le maintien de certaines dotations aux collectivités, je pense notamment à la dotation globale d'autonomie en Polynésie, et surtout de la relative stabilité des crédits dans un contexte budgétaire contraint, je vous propose l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Outre-mer » ont un impact sur le quotidien de plus de trois millions d'ultramarins. Les écarts se creusent avec la métropole. Le PIB par habitant outre-mer est inférieur de plus de 40 % à celui de l'hexagone, le taux de chômage atteint plus de 50 % chez les jeunes, le taux de pauvreté est trois fois plus élevé qu'en métropole, sans parler de l'augmentation de la mortalité infantile et des retards en matière d'éducation.

Ainsi, le budget qui nous est présenté demeure très en deçà des besoins. En 2016, la mission « Outre-mer » sera dotée de 2,08 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,06 milliards en crédits de paiement. Elle participera donc de manière substantielle à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, puisque le montant des crédits de paiement sera inférieur de 44 millions d'euros au plafond triennal fixé pour 2016 par la loi de programmation des finances publiques.

Les économies résulteront pour l'essentiel d'une nouvelle réforme des exonérations de charges. Dans un contexte de persistance d'un fort taux de chômage outre-mer, cette réforme ne me semble pas pertinente. Si cette mesure devrait être compensée par la montée en charge des dispositifs prévus dans le cadre du pacte de stabilité et de sa déclinaison pour l'outre-mer, il me semble que le choix de la stabilité aurait été préférable.

L'objectif de 10 000 logements construits ou réhabilités par an est louable, mais on peine à voir quelle en sera la traduction budgétaire pour 2016. À cela s'ajoute la question de la répartition entre les collectivités : on constate des sous-consommations dans certains territoires et de grandes tensions dans d'autres...

Je regrette également la baisse des dotations spécifiques qui financent des investissements importants en matière d'infrastructures scolaires en Guyane et à Mayotte, et sont indispensables pour le fonctionnement de la collectivité de Polynésie.

Cependant, on ne peut que se féliciter de la stabilisation des crédits de paiement consacrés au service militaire adapté (SMA), dont les résultats sont extrêmement positifs en matière d'insertion professionnelle. 6 000 volontaires seront ainsi accueillis d'ici la fin de l'année 2017.

Par ailleurs, la stabilisation des autorisations d'engagement et l'augmentation des crédits de paiement devraient accompagner la montée en puissance d'une nouvelle « génération » de contrats.

Enfin, les moyens de la formation en mobilité sont en augmentation, ce qui élargira l'accès des étudiants et des salariés ultramarins à des formations qui ne sont pas dispensées dans leur territoire.

Sans être suffisant, ce budget préserve donc l'essentiel. Par conséquent, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Outre-mer » sans modification.

M. Vincent Delahaye. - Les restes à payer sont énormes : 1,64 milliard d'euros à la fin 2014. Avez-vous pu les analyser ? Sur quoi portent-ils ?

M. Georges Patient. - Ils résultent d'impayés au titre d'opérations réalisées dans le cadre de la ligne budgétaire unique et des opérations contractuelles. Il existe également une « dette » vis-à-vis des organismes de logement social.

M. Vincent Delahaye. - Des dépenses de fonctionnement ou des engagements sur des investissements ?

M. Georges Patient. - Nous avons prévu de faire porter notre prochain contrôle sur ces différentes questions qui méritent en effet d'être approfondies.

À l'issue de ce débat, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Outre-mer ».

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Outre-mer ». Elle a par ailleurs décidé de proposer l'adoption, avec modification, de l'article 57 quinquies.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Cabinet de la ministre des Outre-mer

- M. Jean-Bernard Nilam, conseiller chargé de la fonction publique, des collectivités territoriales, du budget et de la fiscalité ;

- M. Matthieu Denis-Vienot, conseiller chargé des affaires politiques et parlementaires.


* 1 Cour des comptes, « La santé dans les Outre-mer », rapport public thématique, juin 2014.

* 2 Rapport d'information n° 710 (2013-2014) d'Éric Doligé et Michel Vergoz, fait au nom de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 9 juillet 2014.

* 3 Inspection générale des affaires sociales et inspection générale de l'administration, « L'insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA en outre-mer », décembre 2014.

* 4 Engagements juridiques non couverts par des paiements.

* 5 Opérations pour lesquelles la dette est constituée mais qui n'ont pas encore donné lieu à paiement.

* 6 Rapport d'information n° 628 (2012-2013) d'Éric Doligé et de Serge Larcher, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 5 juin 2013.

* 7 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 8 Rapport d'information n° 628 (2012-2013) d'Éric Doligé et de Serge Larcher, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 5 juin 2013.

* 9 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.