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Proposition de loi relative à la prévention et à la lutte contre les atteintes graves à la sécurité publique, contre le terrorisme et contre la fraude dans les transports publics de voyageurs

20 janvier 2016 : Transports publics - Lutte contre les incivilités et le terrorisme ( rapport - première lecture )

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA POLICE DU TRANSPORT PUBLIC DE VOYAGEURS

Article 7 (art. L. 2241-1 du code des transports) - Constat par les agents ou fonctionnaires habilités à constater les infractions à la police des transports du délit de vente à la sauvette

Cet article a pour objet de permettre aux agents et fonctionnaires autorisés à constater les infractions à la police des transports ferroviaires ou guidés de constater également le délit de « vente à la sauvette », lorsqu'il est commis dans les véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs.

La vente à la sauvette, réprimée par l'article 446-1 du code pénal, est le fait de vendre des biens mais aussi « d'exercer toute autre profession » dans des lieux publics, en violation des dispositions réglementaires relatives à la police de ces lieux. Ce délit est puni de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.

Actuellement, cet article coexiste avec l'article 80-9 du décret du 22 mars 1942 portant règlement d'administration publique sur la police, la sûreté et l'exploitation des voies ferrées d'intérêt général et d'intérêt local, qui punit cette infraction d'une contravention de 5ème classe.

La constatation du délit de vente à la sauvette par les agents et fonctionnaires autorisés à constater les infractions à la police des transports ferroviaires ou guidés se justifie : ce comportement contrevient aux dispositions relatives à la police des transports, en permettant notamment la revente illégale de titres de transport. Par ailleurs, ce comportement peut également présenter diverses incidences en matière de sécurité, au regard des marchandises introduites dans les véhicules ou dans les emprises. Enfin, il semble nécessaire d'unifier les peines applicables pour ce délit : en effet, comme l'a relevé le rapporteur pour avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la distorsion entre le décret de 1942 et le code pénal fragilise la répression de ce comportement.

Toutefois, il a semblé préférable à votre rapporteur d'introduire cette possibilité à l'article L. 2241-5 du code des transports, qui permet déjà aux agents et fonctionnaires autorisés à constater les infractions à la police des transports ferroviaires ou guidés d'appréhender des marchandises exposées ou à les détruire lorsqu'elles sont impropres à la consommation, plutôt que de modifier le I de l'article L. 2241-1 du code des transports qui établit la liste des personnes autorisées à constater les infractions à la police des transports. Votre commission a donc adopté un amendement COM-28 de son rapporteur en ce sens.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 (art.  L. 2242-6 du code des transports) - Délit de fraude d'habitude dans les transports en commun

Cet article a pour objet d'assouplir les conditions pour que le délit de fraude d'habitude dans les transports en commun soit constitué.

L'article L. 2242-6 du code des transports sanctionne de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait de voyager habituellement sans titre de transport valable. Le même article définit l'habitude comme le fait d'avoir fait l'objet d'au moins dix contraventions sur une période de douze mois n'ayant pas fait l'objet d'une transaction prévue par l'article 529-3 du code de procédure pénale.

L'article 529-3 du code de procédure pénale prévoit en effet la possibilité pour le contrevenant passible d'une contravention relevant des quatre premières classes à la police des services publics de transports ferroviaires ou de transports publics de personnes, d'accepter une transaction avec l'exploitant permettant d'éteindre l'action publique.

Le régime de la transaction de l'article 529-3 du code de procédure pénale

Pour les contraventions à la police des transports relevant des quatre premières classes, l'exploitant et le contrevenant peuvent conclure une transaction, - c'est-à-dire un contrat de droit privé - qui a pour effet d'éteindre l'action publique, par le paiement d'une amende forfaitaire à l'opérateur.

L'amende forfaitaire se compose d'une indemnité forfaitaire et d'une somme due au titre du transport (art. 529-4 du code de procédure pénale.)

L'article 529-4 du code de procédure pénale dispose que cette amende peut être soit payée immédiatement aux agents contrôleurs, soit payée dans les deux mois suivant la constatation de l'infraction. Une indemnité de « frais de constitution de dossier » majore alors la somme due.

Dans ce cas, l'agent opérant le contrôle doit disposer d'éléments fiables pour pouvoir adresser l'amende, peut recueillir le nom et l'identité de la personne. En cas de refus, aucune sanction n'existe. L'agent contrôleur peut simplement contacter l'officier de police judiciaire pour que celui-ci effectue un contrôle d'identité en application de l'article 78-3, ce que ce dernier n'effectue que rarement.

Si à l'expiration du délai de deux mois, le contrevenant n'a pas payé l'amende - et s'il n'a pas adressé dans ce délai une protestation auprès de l'exploitant -, l'amende change de nature : elle devient une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public.

Les condamnations prononcées au titre du délit de fraude d'habitude sont relativement faibles en raison notamment de la difficulté à caractériser dix contraventions sur la période de référence de douze mois.

Nombre de condamnations prononcées au titre du délit de fraude d'habitude
dans les transports publics de voyageurs

Infraction

Année

Condam-nations

Condam-nations à une peine d'emprison-nement

Condamnations à une peine d'emprisonnement ferme ou en partie ferme

Quantum moyen de l'emprison-nement ferme
(en mois)

Montant moyen de l'amende ferme (peine principale)

VOYAGE HABITUEL DANS UNE VOITURE DE TRANSPORT EN COMMUN SANS TITRE DE TRANSPORT VALABLE

2010

406

231

108

1,8

377 €

2011

490

268

118

2,0

393 €

2012

719

404

173

1,8

355 €

2013

738

391

158

1,9

365 €

2014

710

370

155

2,0

321 €

Source : Casier judiciaire national, données 2014 provisoires

Le présent article assouplirait les conditions nécessaires pour constituer le délit de fraude d'habitude dans les transports publics de voyageurs, en abaissant de dix à cinq le nombre de contraventions nécessaires pour constituer ce délit.

Lors de son examen par les députés, cet article a été étendu à tous les moyens de transport public de personnes payants. En outre, un amendement a été adopté visant à ce que les infractions ayant donné lieu à transaction soient désormais comptabilisées pour constituer le délit de fraude d'habitude. Dans son rapport, le rapporteur pour avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale a critiqué une telle disposition, au motif que la transaction fait disparaître l'infraction et ne doit donc pas être comptabilisée.

La disposition proposée apparaît justifiée au regard du faible nombre de condamnations prononcées au titre du délit de fraude d'habitude, dû aux difficultés liées au recueil de l'adresse et de l'identité réelles, d'une part, et en raison du nombre de contraventions exigées pour constituer le délit d'habitude, d'autre part.

La constatation pendant une période de douze mois consécutifs de cinq fraudes permet bien de caractériser l'habitude.

Toutefois, le choix des députés de prendre en compte, dans les cas pouvant mener à la condamnation pour fraude d'habitude, les cas où la contravention a fait l'objet d'une transaction est critiquable. En effet, la transaction a pour effet d'éteindre l'action publique, quand la loi en dispose ainsi expressément, ce qui est le cas pour l'article 529-3 du code de procédure pénale.

Par ailleurs, dans un arrêt du 7 mars 1984, la Cour de cassation a relevé que les faits ayant conduit à une transaction ne peuvent pas être poursuivis sous une autre qualification20(*).

Il convient donc de maintenir l'exclusion des cas dans lesquels la contravention a fait l'objet d'une transaction. En tout état de cause, la transaction est toujours une possibilité pour l'agent assermenté qui n'est jamais obligé de la proposer.

Votre commission a donc adopté un amendement COM-29 de son rapporteur supprimant l'alinéa 5 du présent article.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis (art. L. 2241-2 du code des transports) - Création d'un délit de non maintien à disposition d'un agent assermenté pendant le temps nécessaire à l'information et à la décision de l'officier de police judiciaire en cas d'impossibilité ou de refus du contrevenant de justifier de son identité

Cet article a été inséré par les députés lors de l'examen du texte en commission, à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il a pour objet de créer un délit en cas de violation de l'obligation prévue par l'article L. 2241-2 du code des transports imposant au contrevenant de rester à la disposition des agents assermentés, en cas de constat d'une fraude et de l'impossibilité de justifier de son identité, pendant le temps nécessaire pour que l'OPJ soit informé et décide de mener ou non une procédure de vérification d'identité au titre de l'article 78-3 du code de procédure pénale.

Aucune sanction ne réprime actuellement la violation de l'obligation de demeurer à disposition des agents, le temps que l'OPJ décide de la suite à donner à l'appel des contrôleurs, et les fraudeurs peuvent alors décider de quitter les lieux, sans que les agents assermentés ne puissent les en empêcher21(*). En effet, si l'article 73 du code de procédure pénale permet à toute personne d'appréhender l'auteur d'un crime ou d'un délit flagrant, cet article ne s'applique pas en cas de contravention.

Le présent article a donc pour objet de constituer en délit la violation de l'obligation faite par l'article L. 2241-2 du code des transports, de se maintenir à la disposition des agents de contrôle, le temps que l'OPJ prenne sa décision, puni de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

L'article 73 du code de procédure pénale permettant à toute personne d'appréhender l'auteur d'un délit ou d'un crime flagrant serait donc applicable en cas de violation de cette obligation.

S'il peut sembler de prime abord disproportionné de créer un délit pour permettre de rendre plus effective la lutte contre la fraude, qui est punie par des contraventions, il peut être également considéré qu'il est plus grave de se soustraire à des agents assermentés, dans l'attente de la décision d'un OPJ, que de voyager en fraude. La gradation instaurée dans la répression est donc cohérente.

Toutefois, cette disposition, qui crée une restriction à la liberté d'aller et venir, souffre d'une imprécision, car cette restriction n'est pas précisément définie, dans la mesure où elle dure le temps d'informer l'OPJ mais également le temps qu'il prenne sa décision.

Dès lors, la rédaction de l'article pourrait permettre à une personne privée de restreindre pour une durée potentiellement assez longue la liberté d'aller et venir d'une personne.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-30 de son rapporteur limitant à une durée ne pouvant pas excéder trente minutes le maintien à disposition de l'agent privé en attente de réponse de l'OPJ.

Votre commission a adopté l'article 8 bis ainsi modifié.

Article 8 ter (art. 40 de la loi du 29 juillet 1881sur la liberté de la presse) - Création d'un délit de presse d'appel public à souscription pour financer une transaction avec un opérateur de transport

Cet article, inséré par les députés lors de l'examen du texte en commission à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale, a pour objet de créer un nouveau délit de presse consistant à ouvrir ou annoncer publiquement une souscription pour financer une transaction avec un opérateur de transport.

Cette pratique, communément appelée « mutuelles de fraudeurs », consiste, pour un groupe de personnes, à cotiser pour une somme modique en échange de la prise en charge des transactions avec l'opérateur par le groupe.

C'est un phénomène relativement récent, qui s'est fortement développé, en particulier avec Internet qui permet de constituer des groupes de taille suffisante.

À cet effet, le présent article modifierait l'article 40 de la loi du 29 juillet 1881 qui sanctionne l'ouverture ou l'annonce d'une souscription pour indemniser « des amendes, frais et dommages-intérêts prononcés par des condamnations judiciaires, en matière criminelle et correctionnelle », d'une amende de 45 000 euros ou d'une peine d'emprisonnement de six mois, pour prévoir que ces sanctions s'appliquent également en cas d'appel à souscription pour financer une transaction avec un opérateur de transport.

Dans un objectif de lutte contre la fraude, il apparaît en effet justifié de lutter contre ce phénomène.

La nature de la mesure résultant d'une transaction, c'est-à-dire sa nature ou non de peine, a été tranchée par le Conseil constitutionnel dans sa décision QPC n° 2014-416 du 26 septembre 2014 Association France Nature Environnement [Transaction pénale sur l'action publique en matière environnementale]. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a estimé que la mesure résultant d'une transaction n'était pas une peine : « les mesures fixées dans la transaction ne revêtent pas le caractère de sanctions ayant le caractère d'une punition ».

En conséquence, il est justifié de compléter l'article 40 de la loi du 29 juillet 1881 pour prévoir qu'il s'applique également aux transactions. Toutefois, un amendement rédactionnel COM-31 de votre rapporteur a été adopté pour alléger la rédaction proposée.

Votre commission a adopté l'article 8 ter ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 2241-2-1 [nouveau] du code des transports, art. L. 166 F du livre des procédures fiscales) - Création d'un droit de communication entre exploitants et administrations publiques pour fiabiliser les données relatives à l'identité et à l'adresse des contrevenants pour améliorer le recouvrement des amendes décidées dans le cadre transactionnel de l'article 529-3 du code de procédure pénale

Cet article a pour objet de créer un fichier permettant de fiabiliser les données relatives à l'identité et à l'adresse des personnes voyageant sans titre de transport, qui acceptent le principe d'une transaction en application de l'article 529-3 du code de procédure pénale.

En effet, en cas de fraude, la personne qui voyage sans titre de transport valable peut accepter la transaction proposée par l'agent assermenté, en application de l'article 529-3 du code de procédure pénale. En cas de refus, la personne peut être maintenue à la disposition des agents, le temps que l'OPJ décide ou non de procéder à une vérification d'identité.

Lorsque les personnes acceptent le principe d'une transaction, il leur est offert deux possibilités : le paiement immédiat de la somme à l'agent ou le paiement, dans les deux mois, au service de l'exploitant, majoré alors des frais de dossiers.

Or, dans ce dernier cas, le recouvrement des sommes dues est compliqué, voire impossible, car les fraudeurs ne fournissent pas leur réelle identité ou fournissent une fausse adresse. Ainsi, seulement 10 % des sommes dues sont effectivement recouvrées.

Le présent article a pour objet de créer la possibilité pour les exploitants d'obtenir des administrations publiques et des organismes de sécurité sociale les noms, prénoms, date et lieu de naissance ainsi que l'adresse des contrevenants.

Une personne morale unique centraliserait pour l'ensemble des opérateurs ces éléments et seuls les agents de cette structure pourraient avoir accès aux informations collectées. L'article précise que ce fichier est constitué dans le respect de la loi Informatique et libertés.

Le livre des procédures fiscales serait également modifié pour permettre à l'administration fiscale de transmettre à la personne morale unique les données demandées, sans violer le secret professionnel, en créant un article L. 166 F nouveau.

Lors de l'examen de cet article par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale et après consultation du Conseil d'État, un amendement de réécriture a été adopté. À cette occasion, un sous-amendement du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale a été adopté, visant à modifier l'article 27 de la loi n° 78-17 relative à la CNIL pour prévoir que le fichier ainsi créé au bénéfice des transporteurs publics doit être autorisé par décret en Conseil d'État, pris après avis motivé et publié de la CNIL, comme les fichiers comportant le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques ou les données biométriques.

Enfin, cet article a été modifié pour prévoir que le texte d'application du présent article devrait respecter les dispositions de la loi précitée. Cette disposition a été toutefois supprimée lors de l'examen du texte en séance publique, à l'initiative du rapporteur de la commission du développement durable, qui a considéré qu'elle était disproportionnée au regard du contenu du fichier.

L'obstacle principal pour le recouvrement des sommes dues au titre de la transaction permise par l'article 529-3 du code de procédure pénale réside dans l'absence de fiabilité des données relatives au nom et à l'adresse des contrevenants. L'article L. 2242-6 du code des transports sanctionne bien le fait de donner intentionnellement une fausse adresse ou un faux nom à un agent assermenté, mais le faible nombre de condamnations sur le fondement de ce délit contrarie l'efficacité de la lutte contre ce phénomène. En outre, les agents des services publics de transports, assermentés ne peuvent que relever l'identité, sans que le refus ne puisse être effectivement sanctionné. Dès lors, le partage d'informations semble seul à même de permettre d'améliorer la lutte contre la fraude.

Le dispositif proposé est restreint et proportionné puisqu'il est limité aux seuls noms, prénoms, date de naissance et adresse, permettant ainsi d'identifier les personnes faisant l'objet de la transaction pénale. Par ailleurs, le regroupement des données au sein d'une personne morale unique où seuls des agents habilités pourront consulter ces éléments permet de protéger ces données, par ailleurs peu sensibles. Enfin, la non-divulgation à des tiers est une garantie supplémentaire. L'ajout en séance publique d'une obligation de transmettre des renseignements faisant état d'une usurpation d'identité avérée à l'autorité judiciaire est en réalité déjà satisfait par le droit en vigueur, puisque l'article 40 du code de procédure pénale impose à tout fonctionnaire ou tout officier public de dénoncer au procureur de la République tout crime ou délit dont il a connaissance.

Dès lors, la suppression intervenue en séance publique de la modification de la loi de 1978 apparaît justifiée.

La mention générale d'un respect de la loi de 1978 par les mesures d'application règlementaires est toutefois relativement floue ; par un amendement COM-34 de son rapporteur, votre commission a substitué la formule classique, existant par exemple à l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale - qui concerne un droit de communication accordé à des personnes privées, ce qui rendent ces dispositions très comparables -, que les modalités d'application du présent article sont déterminés par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Votre commission a également adopté cinq autres amendements rédactionnels (COM-58, COM-59, COM-32, COM-33 et COM-60).

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (art. 529-4 et 529-5 du code de procédure pénale) - Extension du délai accordé aux opérateurs pour recouvrer l'amende dans le cadre de la transaction avec la personne ayant commis une fraude

Cet article, inséré par les députés lors de l'examen du texte en séance publique, à l'initiative du rapporteur de la commission du développement durable, a pour objet de porter de deux à trois mois, le délai accordé aux contrevenants pour acquitter les sommes dues, déterminées dans le cadre d'une transaction.

Le rapporteur a justifié cet amendement par la nécessité de donner aux transporteurs le temps de s'organiser pour recouvrer les sommes dues, au regard des nouvelles procédures d'échanges d'informations prévues par l'article 9 du présent texte, qui permettent de fiabiliser les données collectées relatives aux fraudeurs.

En conséquence, le délai dans lequel le contrevenant peut émettre une protestation est également allongé de deux à trois mois.

L'article 529-5 du code de procédure pénale prévoit qu'à défaut du paiement ou de la protestation dans le délai, le contrevenant est redevable d'une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public22(*).

Dans le cadre de la lutte contre la fraude, il est paradoxal d'accorder des délais supplémentaires de paiement aux contrevenants, ce qui fragiliserait la procédure.

De plus, lorsque les amendes résultant de la transaction sont transformées en titre exécutoire, leur recouvrement est plus efficace.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-35 supprimant l'article 9 bis.

Article 10 (art. 529-4 du code de procédure pénale) - Périmètre de la transaction de l'article 529-4 du code de procédure pénale

Cet article, inséré lors de l'examen du texte en commission, à l'initiative du rapporteur de la commission du développement durable, a pour objet de corriger une imperfection du texte de l'article 529-4 du code de procédure pénale.

Cet article précise en effet les modalités de la transaction pouvant intervenir entre le contrevenant et l'exploitant, en application de l'article 529-3 du code de procédure pénale.

L'article 529-3 du code de procédure pénale prévoit en effet la possibilité pour le contrevenant passible d'une contravention relevant des quatre premières classes à la police des services publics de transports ferroviaires ou de transports publics de personnes, d'accepter une transaction avec l'exploitant, permettant d'éteindre l'action publique23(*).

L'article 529-4 pose le principe que la transaction est réalisée par le paiement d'une « indemnité forfaitaire » couvrant l'absence de billet valable et le prix du titre du transport.

Cet article prévoit également une procédure de vérification d'identité, en cas de refus du contrevenant d'acquitter immédiatement le montant de la transaction et de refus de décliner son identité.

Or, dans sa rédaction actuelle, l'article 529-4 subordonne la fin de cette procédure de vérification d'identité du contrevenant au seul paiement de l'« indemnité forfaitaire », sans préciser que le contrevenant doit acquitter en outre le prix du titre de transport.

Il existe donc une incohérence au sein de cet article : en cas de paiement spontané, la personne devrait acquitter une somme supérieure à la personne qui refuse dans un premier temps la transaction.

Le présent article modifie donc en conséquence les dispositions de cet article pour prévoir que la procédure de vérification d'identité de la personne n'est interrompue qu'en cas d'acquittement immédiat de l'indemnité forfaitaire et du prix du billet, et non de la seule indemnité forfaitaire.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 (art. L. 2101-2-1 du code des transports) - Prêt de main d'oeuvre entre SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau

Cet article, inséré lors de l'examen du texte en commission, à l'initiative du rapporteur de la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, a pour objet de faciliter le prêt de main d'oeuvre non lucratif entre les trois établissements publics ayant remplacé l'entité SNCF.

Le prêt de main-d'oeuvre non lucratif est régi par l'article L. 8241-2 du code du travail qui pose plusieurs conditions à sa réalisation :

- l'accord du salarié ;

- la rédaction d'une convention de mise à disposition entre les entreprises dont le contenu est précisé : identité et qualification du salarié, salaires, paiement des charges sociales etc. ;

- un avenant au contrat de travail signé par le salarié, précisant « le travail confié dans l'entreprise utilisatrice, les horaires et le lieu d'exécution du travail, ainsi que les caractéristiques particulières du poste de travail. »

Cet article prévoit que le prêt de main d'oeuvre est sans conséquence pour la carrière du salarié qui doit retrouver un poste de travail équivalent à la fin de la période de prêt. En effet, son contrat continue, sans être suspendu ni rompu. Par ailleurs, l'article interdit toute sanction pour avoir refusé la proposition de mise à disposition. Enfin, ce prêt doit être sans incidence sur la protection dont bénéficie un salarié disposant d'un mandat représentatif.

Enfin, une période probatoire peut être décidée en accord entre l'entreprise prêteuse et le salarié.

L'article L. 8241-2 prévoit également une phase de consultation préalable des différents organismes de représentation du personnel de l'entreprise prêteuse comme de l'entreprise utilisatrice. Ainsi, le comité d'entreprise ou les délégués du personnel de l'entreprise prêteuse sont consultés préalablement et informés des conventions signées. Le comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) de l'entreprise prêteuse est également consulté en cas de risque particulier pour la santé ou pour la sécurité. Réciproquement, le comité d'entreprise ou les délégués du personnel de l'entreprise utilisatrice, comme le CHSCT de celle-ci sont informés et consultés avant l'accueil des salariés.

Le présent article a pour objet de faciliter le prêt de main d'oeuvre à but non lucratif entre les trois établissements publics de la SNCF en créant au bénéfice de ces trois établissements publics un régime assoupli par rapport aux exigences de l'article L. 8241-2 du code du travail.

Ainsi, le consentement du salarié serait toujours requis, mais le 2° de l'article prévoyant l'écriture d'une convention de mise à disposition propre à chaque salarié serait remplacée par une convention cadre passée entre les trois établissements publics, évitant ainsi de conclure une convention par salarié. Par ailleurs, l'avenant au contrat de travail du salarié, prévu au 3° de l'article L. 8241-2 du code du travail ne serait plus requis.

Enfin, une dérogation existerait pour l'information des comités d'entreprises ou du CHSCT. En effet, les consultations préalables seraient remplacées par une consultation préalable du comité central du groupe public ferroviaire avant la conclusion de la convention-cadre. En outre, les CHSCT des trois établissements publics seraient informés de la conclusion de cette convention et de sa mise en oeuvre.

Le présent article est sans lien, même indirect, avec l'objet de la présente proposition de loi ; il permettrait simplement à la SNCF de s'affranchir des dispositions de droit commun de l'article L. 8241-2 du code du travail, sans que cet assouplissement ne soit précisément justifié par des impératifs de sécurité.

En effet, article L. 2251-1-1 du code des transports prévoit le principe d'une mise disposition facilitée des personnels de la SUGE entre les trois établissements publics de la SNCF24(*). Ces agents ne seraient donc pas concernés par la présente disposition.

En tout état de cause, les assouplissements permis seraient relativement modestes.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-36 de son rapporteur supprimant l'article 11.

Article 12 (art. L. 2241-1 du code des transports, art. L. 511-1 et L. 512-8 [nouveau] du code de la sécurité intérieure et L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) - Participation des polices municipales à la police des transports publics

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale lors de l'examen du texte en commission à l'initiative du rapporteur de la commission du développement durable, a pour objet de développer le rôle des polices municipales pour assurer la sécurité dans les transports.

Un article L. 512-8 nouveau autoriserait ainsi la conclusion de convention entre des communes contiguës pour autoriser des agents d'une commune à intervenir sur le territoire d'une autre commune, en étant alors placés sous l'autorité du maire de la commune sur le territoire de laquelle ils interviennent, pour constater les infractions au code des transports relatives à la police des transports ferroviaires ou guidés.

Toutefois, il n'exercerait leur compétence que lorsqu'ils seraient affectés par le maire à des missions de maintien du bon ordre au sein des transports publics de voyageurs et sur le territoire de la commune, ou sur le territoire de plusieurs communes formant un seul tenant, en vertu d'une convention passée entre les communes, sous l'autorité du représentant de l'État.

Confier à des policiers municipaux la possibilité de relever les infractions à la police des transports, dans la mesure où les policiers municipaux ne dépendent pas d'un officier de police judiciaire mais du maire, ne semble pas respecter le principe posé par le Conseil constitutionnel selon lequel l'autorité judiciaire doit contrôler la police judiciaire. En effet, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi déférée qui confiait aux policiers municipaux la possibilité d'effectuer des relevés d'identité, en considérant que « l'exigence de direction et de contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire ne serait pas respectée si des pouvoirs généraux d'enquête criminelle ou délictuelle étaient confiés à des agents qui, relevant des autorités communales, ne sont pas mis à la disposition des officiers de police judiciaire ».

Toutefois, partageant avec les députés le souhait de développer le rôle des polices municipales dans la prévention de la délinquance dans les transports en commun, votre rapporteur a proposé d'intégrer dans le présent article une proposition du rapport de nos collègues sénateurs François Pillet et René Vandierendonck, consistant à transférer de plein droit au président de l'intercommunalité les attributions lui permettant de réglementer l'activité de transports urbains, quand celle-ci leur est confiée.

Comme l'avaient constaté nos deux collègues dans leur rapport d'information, un tel transfert se justifie par l'efficacité car il donne au président de l'intercommunalité les moyens de mettre effectivement en oeuvre la compétence qui lui a été transférée.

Cette possibilité a ainsi été ouverte au titre des transports urbains par l'article 17 de la proposition de loi relative aux polices territoriales, adoptée par le Sénat le 16 juin 2014.

En tout état de cause, il peut être observé que l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que dans les six mois suivant l'élection du président de l'établissement public de coopération intercommunale, un ou plusieurs maires peuvent s'opposer au transfert de police spéciale, ce qui permet de maintenir une certaine souplesse du dispositif.

Toutefois, votre commission a adopté un amendement COM-68 de M. Alain Fouché, rapporteur pour avis, prévoyant non pas un transfert de plein droit des pouvoirs de réglementation mais un transfert facultatif de celui-ci. L'ensemble des autres dispositions de cet article ont été supprimées.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 (art. L. 2241-1-1, L. 2241-6, L. 2242-5 et L. 2242-10 [nouveau] du code des transports) - Dispositions diverses et lutte contre les mutuelles de fraudeurs

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale lors de l'examen du texte en commission, à l'initiative du rapporteur de la commission du développement durable, a plusieurs objets.

En premier lieu, les douaniers pourraient bénéficier de la gratuité des transports, dans l'exercice de leurs missions de lutte contre la fraude dans les mêmes conditions que les agents de la police nationale et les gendarmes. Actuellement les douaniers bénéficient de cette gratuité dans le cadre des missions qu'ils effectuent, mais les modalités sont relativement compliquées.

L'article L. 2241-1-1 du code des transports serait donc modifié pour prévoir qu'outre les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie, les agents des douanes bénéficient d'un accès gratuit aux transports en commun de voyageurs par voie ferrée ou guidée.

Ces dispositions sont justifiées : elles permettront de simplifier l'exercice de leurs missions.

En second lieu, l'article L. 2241-6 du code des transports, qui permet actuellement aux agents des services de transports d'enjoindre à une personne de descendre du train en cas de fraude ou de danger serait complété pour permettre, d'une part, l'application de ces dispositions à la personne refusant de se soumettre à l'inspection visuelle ou à la fouille de ses bagages ou à des palpations de sécurité, alors même qu'elle disposerait d'un billet valide, et, d`autre part, l'interdiction d'accès au train dans ces cas. En effet, l'article L. 2241-6 ne permet actuellement pas d'interdire l'accès au train à une personne qui refuserait de voir ses bagages fouillés, si cette personne dispose par ailleurs d'un titre de voyage en règle.

Ces modifications permettraient en effet de sanctionner efficacement un refus de se soumettre à ces contrôles. C'était d'ailleurs l'objet d'une recommandation de la mission d'information relative à la sécurité dans les transports (recommandation n° 8).

Par ailleurs, l'article L. 2242-5 du code des transports serait modifié pour être complété d'une peine d'emprisonnement en cas de déclaration intentionnelle d'un faux nom ou d'une fausse adresse, ce qui permettrait d'améliorer la fiabilisation des données relatives aux fraudeurs collectées par les agents contrôleurs.

Enfin, un article L. 2242-10 nouveau serait créé dans le code des transports, qui aurait pour objet de lutter contre la constitution de mutuelles de fraudeurs en punissant de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende le fait, d'une part de diffuser un message incitant à ne pas respecter les dispositions relatives à la police des transports, et, d'autre part, à signaler la présence de contrôleurs ou d'agents de sécurité.

Ces dispositions posent toutefois plusieurs difficultés.

En premier lieu, le délit consistant à sanctionner la diffusion de messages appelant à ne pas respecter les règles relatives à la police des transports ne s'inscrirait pas dans la logique de l'article 23 de la loi du 29 juillet 1881 qui ne réprime la provocation à commettre des crimes ou des délits que lorsque ceux-ci ont été effectivement commis à la suite de la diffusion des messages en cause. Dans ce cas, l'article 23 prévoit que l'auteur du message sera considéré comme étant complice de l'auteur de l'infraction.

Toutefois, l'apologie à la provocation d'actes de terrorisme est punie, en tant que telle, par l'article 421-2-5 du code pénal, depuis la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.

Il serait paradoxal de punir plus sévèrement la diffusion de messages appelant à commettre des faits qualifiés dans certains cas de contraventions, en créant une exception à l'article 23 de la loi du 23 juillet 1881. En outre, il serait disproportionné de créer un délit propre à la provocation ou à l'apologie à ne pas respecter les règles relatives à la police des transports, sur le modèle de l'apologie du terrorisme, au regard de la différence de gravité entre les deux comportements en cause.

Par ailleurs, la répression du signalement d'agents effectuant des contrôles est également disproportionnée, au regard d'une disposition similaire, visant à lutter contre le signalement de contrôles effectués par les forces de l'ordre, dans le cadre du code de la route. En effet, ces agissements sont passibles d'une contravention de 5ème classe, définie par l'article R. 413-15 du code de la route. Il ne semble pas justifié d'ériger en délit le fait de signaler la présence de contrôleurs effectuant un contrôle, la formulation retenue du texte transmis étant par ailleurs très floue.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-39 de son rapporteur supprimant les alinéas 10 à 14 ainsi qu'un amendement COM-38 rédactionnel.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.


* 20 Cass. Crim., 7 mars 1984 n° 83-91574.

* 21 Toutefois, dès que l'OPJ a ordonné que les personnes soient conduites devant lui ou soient retenues le temps qu'il arrive, les agents de contrôle peuvent physiquement imposer à la personne de demeurer à leur disposition.

* 22 Voir le commentaire de l'article 8.

* 23 Voir le commentaire de l'article 8.

* 24 Formellement, les agents de la SUGE sont rattachés à l'EPIC « de tête », SNCF.