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Proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste

27 janvier 2016 : Lutte antiterroriste ( rapport - première lecture )

TITRE III - ASSURER UNE APPLICATION RIGOUREUSE DE L'EXÉCUTION DES PEINES DES PERSONNES CONDAMNÉES POUR TERRORISME

Article 17 (art. 726-2 [nouveau] du code de procédure pénale) - Instauration d'une base légale pour les unités dédiées à la lutte contre la radicalisation dans les établissements pénitentiaires

L'article 17 de la proposition de loi propose d'insérer un nouvel article 726-2 au sein du code de procédure pénale afin de créer un fondement légal, qui fait actuellement défaut, à la récente pratique de regroupement des détenus radicalisés ou en voie de radicalisation au sein d'unités dédiées.


· Le regroupement des détenus radicalisés : une pratique récente

Votre rapporteur relève que notre collègue Hugues Portelli avait consacré des développements substantiels à cette question dans son rapport pour avis sur les crédits affectés à l'administration pénitentiaire pour l'année 201687(*). Comme il le soulignait, « le regroupement des détenus prosélytes a d'abord été mis en place, à titre expérimental, au sein du centre pénitentiaire de Fresnes à la fin de l'année 2014 pour des raisons essentiellement liées au maintien de l'ordre dans l'établissement et sans conduite d'une politique structurée de prise en charge des personnes concernées. La création d'une unité de prévention du prosélytisme (U2P) a été motivée par l'accroissement du nombre de détenus mis en cause pour des faits de terrorisme, se traduisant par l'augmentation des pratiques de prosélytisme et de pressions à l'encontre des autres détenus. Après avoir d'abord reçu un accueil mitigé de la part du ministère de la justice, la pratique de regroupement des détenus radicalisés a ensuite connu une amplification sur décision du Gouvernement à la suite des attentats de janvier 2015 avec la création de cinq unités dédiées dans des établissements pénitentiaires d'Île-de-France et du Nord-Pas-de-Calais ».

Sur ces cinq unités dédiées, deux d'entre elles88(*) devraient être consacrées à l'évaluation des détenus radicalisés ou en voie de radicalisation. Une fois évaluées, les personnes détenues seront orientées, en fonction de leur profil et de leur réceptivité, dans un programme de prise en charge ou, si elles n'en relèvent manifestement pas et justifient des mesures de sécurité particulières, à l'isolement. Les personnes détenues dont la mise à l'écart du reste de la détention apparaîtrait opportune à l'issue de ce processus seront alors affectées dans l'une des trois autres unités dédiées implantées dans les maisons d'arrêt d'Osny, de Fleury-Mérogis et, pour les personnes les plus radicalisées, au centre pénitentiaire de Lille-Annoeullin.

Comme le précisait notre collègue Hugues Portelli, « chaque unité devrait proposer des modes de prise en charge adaptés au profil des personnes détenues. Néanmoins, afin notamment d'assurer la séparation entre les prévenus et les condamnés, l'encellulement individuel sera la norme stricte dans ces unités (estimées à 20 places chacune) qui devront également assurer une relative étanchéité avec le reste de la détention. Par ailleurs, le personnel y sera dédié et éligible à des formations spécifiques ». Il ajoutait également que, d'après les premières réflexions du ministère de la justice sur ce sujet, les personnes détenues susceptibles d'être affectées dans ces unités seront principalement les personnes écrouées pour des faits de terrorisme liés à l'islamisme radical violent ainsi que les personnes détenues ayant été repérées comme radicalisées ou en voie de radicalisation et prônant le recours à une action violente.


· L'absence de cadre juridique des unités de regroupement

Les conditions de détention sont définies par la loi pénitentiaire du 24 novembre 200989(*), en particulier le chapitre III de son titre Ier consacré aux droits et devoirs des personnes détenues.

Dans un avis rendu le 11 juin 201590(*), Mme Adeline Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de liberté, par ailleurs très critique sur l'opportunité du regroupement des détenus radicalisés, recommandait a minima l'encadrement juridique de cette politique dont les caractéristiques ne découlent « d'aucune disposition légale applicable, ce régime sui generis ne s'apparentant ni à la détention ordinaire, ni à la mise à l'isolement ».

A l'instar de notre collègue Hugues Portelli, votre rapporteur partage cette analyse. Ainsi, à titre d'exemple, l'article 726 du code de procédure pénale définit les conditions de détention en quartier disciplinaire et l'article 726-1 les règles de placement en quartier d'isolement, dont les modalités d'application sont déterminées par les articles R. 57-7-38 à 57-7-48 pour le régime disciplinaire et R. 57-7-62 et suivants pour le régime d'isolement. Notre collègue, dans son rapport précité, estimait que la réponse écrite et publiée au Journal officiel de la ministre aux observations du contrôleur général des lieux de privation de liberté, « ne saurait, sur un tel sujet sensible ayant un impact sur la sécurité des établissements pénitentiaires et les conditions de détention, constituer un cadre juridique satisfaisant ».

Votre rapporteur tient à cet égard à rappeler les termes de la jurisprudence constitutionnelle en vertu de laquelle il appartient au législateur, « compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le droit pénal et la procédure pénale, de déterminer les conditions et les modalités d'exécution des peines privatives de liberté dans le respect de la dignité de la personne »91(*).

Dans le droit fil de ces réflexions, l'article 17 de la proposition de loi propose de définir les grandes caractéristiques de fonctionnement de ces unités dédiées en insérant un nouvel article 726-2 dans le code de procédure pénale. En vertu de ce dispositif, il appartiendrait au chef de l'établissement pénitentiaire concerné de décider de l'affectation d'une personne détenue, qu'elle soit en détention provisoire ou qu'elle exécute une peine privative de liberté, au sein d'une unité dédiée après évaluation pluridisciplinaire réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues. Ce placement ne pourrait être décidé que s'il apparaît que le comportement de la personne détenue porte atteinte au bon ordre de l'établissement, ce critère figurant déjà dans la loi pénitentiaire, par exemple à son article 57 qui détermine le cadre juridique des fouilles. Il est enfin précisé que dans ces unités le principe serait celui de l'encellulement individuel. Ce dispositif aurait vocation à concerner principalement les personnes placées en détention provisoire ou exécutant une peine privative de liberté pour une ou plusieurs infractions terroristes.

Toutefois, le deuxième alinéa de l'article étend, dans les mêmes conditions, ces dispositions aux personnes détenues pour d'autres infractions. Il apparaît en effet que certaines personnes détenues pour des faits étrangers au terrorisme peuvent néanmoins, par leur comportement et leur prosélytisme, déstabiliser le bon ordre des établissements pénitentiaires. Cet alinéa vise par conséquent à prendre en considération cette réalité.

Le dispositif de l'article précise ensuite que le placement dans une unité dédiée ne remet pas en cause l'exercice des droits définis à l'article 22 de la loi pénitentiaire. En revanche, il autorise l'exercice des activités par ces détenus placés en unité dédiée à l'écart de la détention générale.

L'article 27 de la loi pénitentiaire pose un principe d'obligation d'activité pour toute personne détenue dès lors « qu'elle a pour finalité la réinsertion de l'intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité ». L'article R. 57-9-1 du code de procédure pénale prévoit que la personne détenue respecte cette obligation dès lors qu'elle « exerce au moins l'une des activités relevant de l'un des domaines suivants : travail, formation professionnelle, enseignement, activités éducatives, culturelles, socioculturelles, sportives et physiques ».

Compte tenu des spécificités du régime de détention en unité dédiée et de son objectif consistant à isoler les détenus prosélytes des autres, il apparaît donc indispensable que la loi permette une organisation des activités à l'écart de la détention, sauf décision contraire prise par le chef d'établissement après avis de la commission pluridisciplinaire unique.

La commission pluridisciplinaire unique

Instituée dans chaque établissement pénitentiaire, la commission pluridisciplinaire unique (CPU) est une commission consultative d'échange institutionnel et de partage d'informations qui regroupe l'ensemble des intervenants intérieurs au sein de l'établissement. La création de ces commissions s'est développée au cours des années 1990 et a été généralisée avec la mise en application des règles pénitentiaires européennes. Sa composition et ses missions ont été formalisées par le décret n° 2010-1635 du 23 décembre 2010.

L'article D. 90 du CPP précise ainsi qu'il est institué auprès du chef de chaque établissement pénitentiaire - qui la préside -, pour une durée de cinq ans, une commission pluridisciplinaire unique.

La commission est ainsi composée :

- le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation ;

- un responsable du secteur de détention du détenu dont la situation est examinée ;

- un représentant du service du travail ;

- un représentant du service de la formation professionnelle ;

- un représentant du service d'enseignement.

Assistent également, avec voix consultative, aux réunions de la commission, sur convocation du chef d'établissement établie en fonction de l'ordre du jour :

- le psychologue en charge du parcours d'exécution de la peine ;

- un membre du service de la protection judiciaire de la jeunesse ;

- un représentant des équipes soignantes de l'unité de consultations et de soins ambulatoires ou du service médico-psychologique régional désigné par l'établissement de santé de rattachement.

Cette commission a principalement vocation à aider le chef d'établissement dans sa mission d'organisation du parcours d'exécution de la peine de toute personne détenue condamnée, défini comme l'ensemble des actions qu'il est envisagé de mettre en oeuvre au cours de la détention de la personne afin de favoriser sa réinsertion. La CPU est ainsi compétente pour tirer le bilan de la période d'observation pluridisciplinaire, mentionnée au premier alinéa de l'article 717-1 du CPP, au cours duquel les personnes détenues font l'objet d'un bilan de personnalité en vue de la définition du parcours d'exécution de la peine.

Enfin, à l'instar de ce que prévoit le dernier alinéa de l'article 726, il est précisé que la décision d'affectation au sein d'une unité dédiée est soumise au contrôle du juge administratif, notamment dans les conditions fixées par le livre V du code de justice administratif qui offre la possibilité à la personne détenue de saisir le juge d'un recours en référé.

Après avoir adopté un amendement COM-24 de coordination de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-3 de clarification présenté par MM. Bigot et Richard précisant explicitement que la décision de placement dans une unité dédiée ne présente pas de caractère automatique et relève d'une faculté d'appréciation du chef d'établissement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 (supprimé) (art. 706-25-15 à 706-25-24 [nouveaux], 362 et 464-2 [nouveau] du code de procédure pénale) - Rétention de sûreté et surveillance de sûreté pour les personnes condamnées pour terrorisme

L'article 18 élargit le dispositif de la rétention de sûreté, ainsi que celui de la surveillance de sûreté, aux personnes condamnées pour une infraction terroriste.


· Les caractéristiques de la rétention de sûreté

Instaurée par la loi du 25 février 200892(*), la rétention de sûreté consiste en une mesure exceptionnelle tendant au maintien de la personne, à l'issue de sa détention carcérale, dans un centre judiciaire de sûreté au sein duquel il lui est proposé une prise en charge spécifique.

En application de l'article 706-53-13 du code de procédure pénale, la rétention de sûreté n'est applicable qu'aux personnes reconnues coupables d'un ou plusieurs crimes limitativement définis et condamnées pour ce ou ces crimes à une peine de réclusion criminelle d'une durée égale ou supérieure à quinze ans.

Liste des crimes pouvant exposer la personne condamnée à la rétention de sûreté

- Crimes, commis sur une victime mineure, d'assassinat ou de meurtre, de torture ou actes de barbarie, de viol, d'enlèvement ou de séquestration

- Crimes, commis sur une victime majeure, d'assassinat ou de meurtre aggravé, de torture ou actes de barbarie aggravés, de viol aggravé, d'enlèvement ou de séquestration aggravé, prévus par les articles 221-2, 221-3, 221-4, 222-2, 222-3, 222-4, 222-5, 222-6, 222-24, 222-25, 222-26, 224-2, 224-3 et 224-5-2 du code pénal

- Crimes, commis en récidive, de meurtre, de torture ou d'actes de barbarie, de viol, d'enlèvement ou de séquestration

Pour être applicable, la rétention de sûreté doit être prévue dans la décision de condamnation de la personne. Si la cour d'assises le décide, la personne condamnée fait alors l'objet d'un examen par la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté93(*) au moins un an avant la date prévue de sa libération, le placement en rétention de sûreté ne pouvant être décidé que pour les personnes dont il est établi qu'elles présentent « une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive parce qu'elles souffrent d'un trouble grave de la personnalité ».

La décision de placement en rétention de sûreté est prise par une juridiction spécialisée, la juridiction régionale de la rétention de sûreté territorialement compétente94(*). La décision de rétention de sûreté est valable pour une durée d'un an. Sa prolongation pour un an s'effectue, si la dangerosité de l'intéressé est toujours démontrée, selon la même procédure que la décision initiale (décision de la juridiction régionale).

La personne peut faire appel de cette décision devant la juridiction nationale de rétention de sûreté, composée de trois conseillers à la Cour de cassation désignés par le premier président. La décision de cette juridiction nationale est susceptible de faire l'objet d'un pourvoi en cassation.


· La surveillance de sûreté

Conçue comme une procédure alternative ou faisant suite à la rétention de sûreté, la surveillance de sûreté peut être décidée pour une durée de deux ans par la juridiction régionale de sûreté si la mesure de rétention n'est pas prolongée ou s'il y est mis fin, mais s'il est néanmoins estimé que le risque de récidive est élevé. À l'issue du délai de deux ans, la surveillance de sûreté peut être renouvelée pour la même durée dans les mêmes conditions.

La surveillance de sûreté comprend des obligations identiques à celles prévues dans le cadre de la surveillance judiciaire mentionnée à l'article 723-30, en particulier une injonction de soins prévue par les articles L. 3711-1 à L. 3711-5 du code de la santé publique et, après vérification de la faisabilité technique de la mesure, le placement sous surveillance électronique mobile dans les conditions prévues par les articles 763-12 et 763-13 du code de procédure pénale.

Sous certaines conditions, la méconnaissance des obligations imposées à la personne dans le cadre de la surveillance de sûreté peut conduire à la rétention de sûreté. En effet, si la méconnaissance de ces obligations fait apparaître que la personne présente à nouveau une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de commettre à nouveau l'une des infractions mentionnées à l'article 706-53-13, le président de la juridiction régionale peut ordonner en urgence le placement provisoire de la personne dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté.


· Les adaptations de la rétention de sûreté aux infractions terroristes

Le de l'article 18 de la proposition de loi propose la création au sein du code de procédure pénale d'articles 706-25-15 à 706-25-24, regroupés au sein d'une section consacrée à la rétention et à la surveillance de sûreté pour les personnes condamnées pour terrorisme, dont la structure et l'organisation suivraient strictement celles des articles 706-53-13 à 706-53-22.

La rétention de sûreté « terroriste » serait applicable à toutes les personnes condamnées à une peine privative de liberté pour une ou plusieurs infractions mentionnées aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal, à l'exception du délit d'apologie du terrorisme et des deux nouveaux délits terroristes créés par l'article 10 de la proposition de loi. Comme pour les crimes sexuels et violents, cette rétention de sûreté devrait avoir un caractère exceptionnel et ne concerner que des personnes dont la particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive serait établie à l'issue d'un réexamen avant la fin de la peine d'emprisonnement. La rétention n'aurait cependant pas, pour ces infractions, de caractère nécessairement médical.

L'article 18 de la proposition de loi reprend l'ensemble des éléments procéduraux (compétence de la juridiction régionale de la rétention de sûreté, appel devant la juridiction nationale, etc.) applicables en matière de rétention de sûreté pour les personnes condamnées pour crime sexuel ou violent. Il prévoit également les conditions dans lesquelles les condamnés terroristes pourraient être placés sous surveillance de sûreté, ou en cas de non-respect des obligations de cette surveillance, en rétention de sûreté.

Le de l'article 18 procède aux coordinations nécessaires à l'article 362 du code de procédure pénale pour prévoir que la cour d'assises statue, le cas échéant, sur l'opportunité de réexaminer la situation du condamné pour le rendre éligible à la rétention de sûreté.

Le insère quant à lui un nouvel article 464-2 dans le code de procédure pénale pour prévoir que le tribunal correctionnel statue, le cas échéant, sur le réexamen de la situation avant l'issue de sa condamnation.


· L'analyse du Conseil d'État sur l'extension aux personnes condamnées pour terrorisme de la rétention de sûreté

Dans l'avis95(*) qu'il a rendu le 17 décembre 2015 sur les questions qui lui étaient posées par le ministre de l'intérieur, dont l'une portait sur la possibilité d'élargir le dispositif de rétention de sûreté aux personnes condamnées pour terrorisme, le Conseil d'État, rappelant les principaux éléments de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi du 25 février 2008, estime qu'un « dispositif particulier de rétention de personnes radicalisées condamnées pour acte de terrorisme et dont la personnalité en fin de peine présenterait encore une grande dangerosité ne pourrait être établi par la loi, afin de prévenir la récidive par des individus encore radicalisés, que si, en premier lieu, ce dispositif comportait les mêmes garanties juridiques que celles prévues par les articles 706-53-13 et suivants du code de procédure pénale ».

Parmi ces garanties, le Conseil d'État énumère le fait que :

- cette rétention de sûreté ne puisse concerner que les personnes radicalisées condamnées pour un crime constituant un acte de terrorisme et dont la personnalité en fin de peine présente encore une grande dangerosité ;

- la rétention de sûreté en matière de terrorisme ne puisse être ordonnée que si la décision de condamnation a prévu le réexamen, à la fin de sa peine, de la situation de la personne condamnée en vue de l'éventualité d'une telle mesure ;

- des procédures offrant les mêmes garanties que celles prévues par les articles 706-53-13 et suivants du code de procédure pénale soient prévues pour vérifier la dangerosité de l'intéressé ;

- la rétention de sûreté ne puisse être décidée à titre exceptionnel par une juridiction qu'à défaut d'autre mesure efficace moins attentatoire à la liberté individuelle et qu'après que cette juridiction aurait vérifié que la personne condamnée a été mise en mesure de bénéficier pendant l'exécution de sa peine d'une prise en charge adaptée ;

- elle soit décidée pour une durée limitée, ses renouvellements étant soumis à une appréciation juridictionnelle.

Le Conseil d'État rappelle ensuite que l'instauration de la rétention de sûreté pour une nouvelle catégorie de personnes condamnées ne saurait présenter de caractère rétroactif, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 21 février 200896(*).

Il souligne également que « devrait être élaboré un dispositif adapté d'évaluation et de prise en charge de personnes radicalisées condamnées pour acte de terrorisme et dont la personnalité en fin de peine présenterait encore une grande dangerosité ». Selon la haute juridiction administrative, « devraient donc être mis au point des dispositifs d'évaluation de la menace persistante et de prise en charge de cette forme particulière de dangerosité, notamment sur la base des démarches et recherches engagées en France et dans d'autres pays en matière de "déradicalisation" ».

Le Conseil d'État conclut que ce n'est qu'à ces deux séries de conditions (conditions juridiques et conditions de mise en place de programmes de prise en charge) qu'une rétention de sûreté « adaptée au cas des individus radicalisés paraît envisageable et pourrait être prévue par la loi sans se heurter aux principes constitutionnels ou conventionnels ». Il ajoute enfin que, dans la mise au point d'un tel dispositif, « il conviendrait d'appliquer la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme sur la rétention et/ou la détention de sûreté et de prendre en compte les conséquences à tirer des observations du comité des droits de l'homme de l'Organisation des Nations Unies du 21 juillet 2015 ».


· Remplacer la rétention de sûreté par la perpétuité réelle

C'est à la lumière de cette analyse, dont ne disposaient pas les auteurs de la proposition de loi au moment de son dépôt, que votre rapporteur a examiné le dispositif de l'article 18 de la proposition de loi.

Il a tout d'abord constaté que le texte de la proposition de loi soumis à votre commission respectait un grand nombre des conditions que pose le Conseil d'État, en particulier le fait que la rétention ne puisse être décidée que si la décision de condamnation prévoit le réexamen de la situation du condamné et qu'elle ne puisse être décidée qu'à titre exceptionnel par une juridiction qu'à défaut d'autre mesure efficace moins attentatoire à la liberté individuelle ou encore au regard de la nécessité de prévoir des garanties procédurales. De même, l'article 22 de la proposition de loi respecte pleinement les prescriptions du Conseil constitutionnel en matière de non rétroactivité de la mesure.

Il aurait en revanche été nécessaire, a minima, d'envisager un aménagement substantiel du périmètre de la rétention de sûreté proposé par l'article 18 puisque celui-ci la rend applicable à toutes les personnes condamnées pour terrorisme alors que le Conseil d'État considère que seuls les condamnés pour crime devraient y être éligibles. Cette limitation n'aurait cependant eu que peu de conséquences au regard des équilibres généraux de la proposition de loi qui propose, en son article 11, d'élargir le spectre des infractions terroristes qualifiées de crimes.

Après analyse et au regard des différentes réflexions communiquées à votre rapporteur sur ce dispositif lors des auditions qu'il a conduites, il apparaît que la rétention de sûreté répond à une recherche de sécurité en permettant le maintien à l'écart de la société des individus les plus dangereux et qui présentent un risque important de récidive. Or les personnes les plus radicalisées répondent à ces critères, les résultats d'éventuelles démarches de déradicalisation apparaissant, de l'avis de nombreux spécialistes de la lutte antiterroriste, dans ces cas très aléatoires.

Pour autant, votre rapporteur a considéré plus efficace, pour atteindre cet objectif, de s'appuyer sur les instruments de droit pénal traditionnel. Cette analyse l'a ainsi conduit à proposer, à l'article 11 de la proposition de loi, à votre commission, qui l'a accepté, de créer une circonstance aggravante permettant de criminaliser les seules associations de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste, lorsqu'elles sont commises à l'étranger, ou après un séjour à l'étranger, sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes. Il a également été prévu d'élever les quantums de peine prévus pour les crimes terroristes les plus graves, dès lors que l'association de malfaiteurs prépare un crime d'atteinte à la vie ou des actes susceptibles d'entraîner la mort. Enfin, l'élargissement des possibilités pour la juridiction de prononcer une période de sûreté garantira une exécution rigoureuse des peines pour les personnes condamnées pour les crimes terroristes les plus graves.

S'agissant de la surveillance à l'issue de l'exécution de la peine, l'article 11 bis introduit dans la proposition de loi par votre commission à l'initiative de votre rapporteur étend aux infractions terroristes la possibilité pour les juridictions de jugement d'ordonner le suivi socio-judiciaire, qui peut comprendre le placement sous surveillance électronique mobile ou déboucher sur la surveillance judiciaire, qui constituent autant de mesures de sûreté désormais bien ancrées dans le droit pénal et la procédure pénale.

Les effets conjugués des articles 11 et 11 bis de la proposition de loi permettant d'atteindre les mêmes objectifs que ceux de l'article 18 en s'appuyant sur des instruments suscitant moins de controverses que la rétention de sûreté, votre commission a accepté, sur proposition de son rapporteur, l'adoption de l'amendement COM-25 qui supprime l'article 18. Elle a également adopté le même amendement COM-4 de suppression présenté par MM. Bigot et Richard.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 19 (art. 720, art. 721-1-1 et 730-2-1 [nouveaux] et 730-3 du code de procédure pénale) - Modalités d'aménagement de peine pour les condamnés terroristes

L'article 19 de la proposition de loi a pour objet de définir un régime d'exécution de peine plus rigoureux pour les condamnés terroristes.

Le modifie l'article 720 du code de procédure pénale. Il a pour objet d'exclure les détenus terroristes du mécanisme de la libération sous contrainte, à l'exclusion des personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou l'un des délits créés par l'article 10 de la proposition de loi.

Instaurée par la loi du 15 août 2014 précitée, la libération sous contrainte est susceptible de s'appliquer à tout détenu exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans, et ayant accompli les deux-tiers de sa peine, n'ayant pas déjà bénéficié d'un aménagement de peine. Cette mesure peut être prononcée par le juge d'application des peines selon le droit commun, après un débat contradictoire ou à la suite d'un examen obligatoire en commission d'application des peines (CAP).

Comme le souligne notre collègue Hugues Portelli97(*), depuis le 1er janvier 2015, afin de favoriser la systématisation des sorties de détention accompagnées, « toutes les personnes détenues exécutant une peine privative de liberté d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, ayant atteint les deux-tiers de leur peine et qui n'ont pas bénéficié d'un aménagement de peine, verront obligatoirement leur situation examinée en commission d'application des peines pour apprécier la pertinence d'une mesure de libération sous contrainte ». Notre collègue soulignait le bilan mitigé de cette nouvelle modalité de sortie anticipée des établissements pénitentiaires. Si la mise en oeuvre de ce dispositif s'est traduite, pour la plupart des personnes en bénéficiant, par une sortie anticipée de quelques semaines, elle a eu pour conséquence d'accroître très sensiblement la charge de travail des greffes des établissements pénitentiaires, pour des résultats modestes dans la mesure où la plupart des libérations sous contrainte ont été refusées par les juges de l'application des peines faute d'un projet construit de réinsertion.

Le exclut les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes, sous les mêmes exceptions que le 1°98(*), des crédits automatiques de réduction de peine résultant de l'article 721 du code de procédure pénale.

Les crédits de réduction de peine de l'article 721

En application du premier alinéa de l'article 721, chaque condamné bénéficie d'un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée qui s'élève à trois mois pour la première année, deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois. Pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut toutefois excéder deux mois.

En cas de mauvaise conduite du condamné en détention, le juge de l'application des peines peut être saisi par le chef d'établissement ou sur réquisitions du procureur de la République aux fins de retrait, à hauteur de trois mois maximum par an et de sept jours par mois, de cette réduction de peine. Il peut également ordonner le retrait lorsque la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle et qu'elle refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le juge de l'application des peines, sur avis médical. Il en est de même lorsque le juge de l'application des peines est informé que le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement qu'il lui a proposé.

Par conséquent, les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes ne pourraient bénéficier que des crédits non automatiques de réduction de peine99(*), selon les modalités définies à l'article 721-1 qui les conditionnent à la manifestation d'efforts sérieux de réadaptation sociale.

Enfin, le reprend, en les adaptant, pour les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes les modalités d'octroi de la libération conditionnelle applicables, notamment, aux personnes qui encourent la rétention de sûreté pour crime sexuel ou violent, dans les conditions définies à l'article 730-2 du code de procédure pénale. À cet effet, il insère un nouvel article 730-2-1 qui dispose que les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes, sous les mêmes exceptions que celles prévues aux 1° et 2°100(*), ne peuvent bénéficier de la libération conditionnelle qu'à deux conditions procédurales :

- la décision doit être prise par le tribunal de l'application des peines ;

- elle ne peut être rendue qu'après avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, rendu à la suite d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un service chargé de l'observation des personnes détenues.

En outre, il est précisé que lorsque la libération conditionnelle n'est pas assortie d'un placement sous surveillance électronique mobile, elle ne peut être accordée qu'après l'exécution, à titre probatoire, d'une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur ou de placement sous surveillance électronique pendant une période d'un an à trois ans ; cette mesure ne pouvant être exécutée avant la fin du temps d'épreuve.

Votre rapporteur souscrit à l'objectif de cet article qui a pour effet de créer un droit dérogatoire en matière d'application des peines pour les condamnés terroristes qui, selon l'avis de plusieurs personnes spécialisées dans la lutte antiterroriste entendues par votre rapporteur, faisait défaut.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté, outre l'amendement COM-26 de coordination, l'amendement COM-27 qui aménage les conditions proposées par le 3° de l'article 19 en matière d'octroi de libération conditionnelle à une personne détenue pour terrorisme. Lors de son audition par votre rapporteur, le procureur de la République de Paris a fait valoir que la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté (CPMS) était « déjà engorgée et peu habituée à ce genre de profil [de détenu terroriste] ». Sensible à cette observation, votre rapporteur a ainsi proposé de remplacer la référence à la CPMS par un renvoi à une commission ad hoc, dont il appartiendra au pouvoir réglementaire de définir la composition101(*), chargée de procéder à une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité de la personne condamnée, et de supprimer la nécessité d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un service chargé de l'observation des personnes détenues, formalité qui lui est apparue lourde.

En outre, l'amendement COM-27 complète ce régime plus rigoureux d'application des peines par une disposition, évoquée lors de l'audition par votre commission du procureur de la République de Paris, tendant à permettre à la juridiction de l'application des peines de s'opposer à une demande de libération conditionnelle en cas de risque grave pour l'ordre public.

En effet, lors de cette même audition, Mme Camille Hennetier, vice-procureur, se demandait si l'application du régime de droit commun en matière d'application des peines dans le domaine terroriste était appropriée. Elle poursuivait en indiquant que le juge de l'application des peines spécialisé en matière de terrorisme était « confronté à des dossiers de demande d'aménagement des peines très bien construits », qu'il ne peut cependant refuser en invoquant la nécessité de protéger l'ordre public. Elle jugeait ainsi « aberrant » que la libération conditionnelle soit automatique à mi-peine, ce qui est le cas en pratique, « s'agissant de gens qui pratiquent la taqîya, la théorie de la dissimulation, et savent se présenter sous un jour très favorable au JAP ou aux travailleurs sociaux », cette situation lui paraissant de nature à permettre la remise en liberté de « personnes qui n'ont pas fait oeuvre d'amendement sincère... ». Dans ces conditions, l'amendement prévoit une faculté pour le tribunal de l'application des peines de s'opposer à une mesure de libération conditionnelle « si cette libération est susceptible de causer un trouble grave à l'ordre public ».

Enfin, par cohérence avec le 1° de l'article 19, votre commission a complété, par l'amendement COM-28 adopté sur proposition de son rapporteur, l'article 19 par une disposition excluant les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes, sous réserve des mêmes exceptions qu'au 1°102(*), du bénéfice de l'article 730-3.

Également créé par la loi du 15 août 2014 précitée, le dispositif de l'article 730-3 prévoit que lorsque la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir, la situation de la personne condamnée exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale de plus de cinq ans est examinée par la juridiction d'application des peines compétente à l'occasion d'un débat contradictoire, afin qu'il soit statué sur l'octroi d'une libération conditionnelle. Si la personne a été condamnée à la réclusion criminelle à perpétuité, ce débat ne peut intervenir avant le terme du temps d'épreuve ni avant celui de la période de sûreté.

Pour les mêmes raisons que celles évoquées précédemment, votre commission a jugé opportun d'écarter les personnes condamnées pour terrorisme du bénéfice de ces dispositions.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 (art. 230-19 du code de procédure pénale) - Inscription au fichier des personnes recherchées des obligations prononcées par les services pénitentiaires d'insertion et de probation

L'article 20 de la proposition de loi complète la liste des mesures faisant l'objet d'une inscription au fichier des personnes recherchées (FPR), dont les modalités de fonctionnement sont déterminées à l'article 230-19 du code de procédure pénale.

Conformément à l'une des recommandations formulées par notre collègue Jean-Pierre Sueur dans son rapport sur la lutte contre les réseaux djihadistes103(*), cette disposition vise à permettre d'inscrire au FPR le non-respect des obligations imposées par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) aux personnes condamnées. Notre collègue soulignait qu'une telle évolution du FPR serait de nature à favoriser un meilleur travail partenarial entre les SPIP et les forces de l'ordre dans la mesure où ces dernières pourraient rapidement être avisées du fait que l'intéressé n'a pas répondu aux convocations du juge de l'application des peines ou du conseiller d'insertion et de probation.

Votre rapporteur juge qu'une telle évolution du FPR est opportune et permettra d'assurer un meilleur suivi des obligations auxquelles sont assujetties les personnes à l'issue de leur libération, en particulier les personnes ayant purgé une peine d'emprisonnement pour terrorisme.

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 87 Avis n° 170 (2015-2016) précité.

* 88 L'une située au centre pénitentiaire de Fresnes, la seconde à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis.

* 89 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

* 90 Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avis du 11 juin 2015 sur la prise en charge de la radicalisation islamiste en milieu carcéral, Journal officiel du 30 juin 2015.

* 91 Voir considérant 3 de la décision n° 2009-593 DC du 19 novembre 2009 (loi pénitentiaire).

* 92 Loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental.

* 93 Dont la composition est définie à l'article R. 61-8 du code de procédure pénale.

* 94 Cette juridiction est composée d'un président de chambre et de deux conseillers de la cour d'appel désignés par le premier président.

* 95 Avis du Conseil d'État sur la constitutionnalité et la compatibilité avec les engagements internationaux de la France de certaines mesures de prévention du risque de terrorisme.

* 96 Décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008.

* 97 Avis n° 170 (2015-2016) précité.

* 98 Personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou l'un des délits créés par l'article 10 de la proposition de loi.

* 99 Ces réductions ne peuvent excéder trois mois par année d'incarcération ou sept jours par mois lorsque la durée d'incarcération restant à subir est inférieure à une année.

* 100 Personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou l'un des délits créés par l'article 10 de la proposition de loi.

* 101 À titre d'exemple, la composition de la CPMS est définie dans la partie réglementaire du code de procédure pénale (article R. 61-8).

* 102 Personnes condamnées pour apologie du terrorisme ou l'un des délits créés par l'article 10 de la proposition de loi.

* 103 Rapport n° 388 (2014-2015) précité de M. Jean-Pierre Sueur.