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Proposition de loi en faveur de la compétitivité de l'agriculture et de la filière agroalimentaire

16 mars 2016 : Agriculture et filière agroalimentaire ( rapport - deuxième lecture )

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION.

La deuxième lecture ne permet pas de modifier une proposition de loi dans les mêmes conditions qu'une première lecture, du fait de la règle constitutionnelle de l'entonnoir.

Toutefois, le rejet par l'Assemblée nationale de l'ensemble du texte n'interdit pas au Sénat de faire évoluer ses propositions par rapport à la première lecture, dans la mesure où l'ensemble des dispositions restent encore en discussion.

Assez logiquement, votre rapporteur propose de conserver l'essentiel des dispositions de la proposition de loi, qui ont le mérite de défendre l'ambition de filières agricoles et alimentaires plus fortes et mieux organisées. Dans le même esprit, certaines dispositions peuvent encore être améliorées et complétées. Enfin, certaines coordinations doivent être effectuées pour tenir compte d'évolutions législatives intervenues depuis la première lecture en décembre dernier.

A. LE MAINTIEN DE L'ESSENTIEL DES DISPOSITIONS VOTÉES EN PREMIÈRE LECTURE.

1. La délicate question des relations commerciales agricoles et de la contractualisation.

L'instauration de la contractualisation dans le secteur laitier dans le cadre juridique mis en place par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 a constitué une véritable révolution dans la filière laitière. La liberté contractuelle des parties est préservée mais dans un cadre normé, fixé par la loi, qui prévoit des clauses obligatoires et sanctionne les contrats « non conformes » d'une amende administrative élevée, fixée à l'article L. 631-25 du code rural et de la pêche maritime.

La loi consommation du 17 mars 2014, puis la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 ont fait évoluer ce cadre :

- en imposant une clause de renégociation, dont le régime est défini à l'article L. 441-8 du code de commerce, qui impose de rediscuter des conditions contractuelles en cas de variation forte des cours des matières premières agricoles. Ces clauses devaient être intégrées par avenant aux contrats existants avant la fin février 2015 ;

- en permettant l'insertion des contrats individuels passés entre producteur et industriel dans un dispositif collectif défini dans un contrat-cadre passé entre le même industriel et une organisation de producteurs reconnue.

Un rapport du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) de décembre 2015 a dressé le bilan de la mise en oeuvre de la contractualisation dans la filière laitière française et formulé quelques propositions. Sa lecture laisse penser qu'il convient de faire évoluer le cadre juridique de la contractualisation en agriculture de manière prudente.


· Votre rapporteur avait déjà fait évoluer en première lecture l'article 1er concernant la prise en compte des coûts de production dans la contractualisation. Cette prise en compte est une demande ancienne du monde agricole, peu voire pas mise en oeuvre dans la contractualisation. Le rapport du CGAAER précité note ainsi que « les modes de calcul contractuels actuels [des prix] ne font jamais référence aux coûts de production du lait ». Il recommande de « faire évoluer les formules de calcul du prix dans les contrats de 2ème génération, pour une meilleure répartition de la valeur ajoutée entre les parties ».

La mise en oeuvre de la prise en compte des coûts de production est difficile, et d'ailleurs, même si les contrats ont été mis formellement en conformité, le mécanisme de l'article L. 441-8 du code de commerce, qui relève d'une même logique d'atténuation des effets des variations des conditions de marché pour les producteurs, n'est en réalité pas utilisé par les opérateurs économiques. Les coopératives soulignent de leur côté qu'elles prennent déjà en considération les coûts de production de leurs adhérents, dans la mesure où ceux-ci bénéficient de compléments de prix et de ristournes une fois les résultats de la coopérative connus.

Pour autant, votre rapporteur considère qu'il reste nécessaire de prendre en compte en partie les coûts de production dans les mécanismes de contractualisation, et de ne pas faire figurer dans les formules de prix les seuls indicateurs d'évolution des prix de marché. La formulation de l'article 1er a été assouplie en première lecture afin de ne pas demander que la contractualisation prenne en compte les coûts de production individuels, qui sont disparates. Une telle option aurait été totalement inapplicable. Il s'agit plutôt désormais de « faire référence à un ou plusieurs indicateurs d'évolution des coûts de production », comme l'indice des prix d'achat des moyens de production agricole (IPAMPA) publié par l'Institut de l'élevage. Ces indicateurs peuvent être d'ailleurs nationaux ou européens. La modification des formules de prix dans les contrats obligatoires définis dans le cadre de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime ne paraît pas une tache insurmontable dans les contrats laitiers de 2ème génération.


· En matière de contractualisation, votre rapporteur a aussi maintenu le principe de l'incessibilité à titre onéreux des contrats laitiers. Une telle disposition devrait d'ailleurs figurer dans le projet de loi « Sapin II ».

Certes, la cessibilité a quelques vertus, notamment celle de permettre aux producteurs l'optimisation des outils de production. Mais la cessibilité encourage une restructuration laitière inorganisée, et peut accélérer la décollecte dans les bassins laitiers en difficulté, même si on ne semble pas observer aujourd'hui de cessions de contrat dans les zones de déprise laitière. Par ailleurs, elle implique pour les producteurs qui ont besoin d'augmenter leur production des coûts supplémentaires, dans une conjoncture difficile.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur a souhaité ne pas remettre en cause l'incessibilité proposée par l'article 1er bis, plutôt que de s'orienter vers un dispositif de cessibilité encadrée, complexe à contrôler.


· Enfin, votre rapporteur n'a pas fait évoluer le texte de la commission sur la contractualisation vers des contrats tripartites obligatoires. Plusieurs initiatives volontaires ont été mises en place depuis quelques mois pour organiser une contractualisation longue impliquant les producteurs, les transformateurs, et les distributeurs : le groupe Auchan, par exemple, a proposé en février dernier une contractualisation tripartite avec une laiterie et ses producteurs dans le Centre-Val de Loire. Les textes législatifs n'y mettent aucun obstacle.

Cette solution paraît en tout état de cause difficile à généraliser ou rendre obligatoire. En outre, il existe des réticences à s'engager dans de telles démarches, les industriels craignant de devenir les « sous-traitants » de la grande distribution. Pour autant, la problématique du partage de la valeur ajoutée tout au long de la chaîne d'approvisionnement alimentaire et des répercutions en amont comme en aval des chocs de prix reste tout à fait fondamentale. Le cadre des négociations annuelles de la loi de modernisation de l'économie (LME) n'est pas articulé avec le cadre juridique des contrats agricoles de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime. Or, immanquablement, la pression mise sur un industriel dans une négociation commerciale avec la distribution se répercutera sur l'amont, c'est-à-dire la production agricole. Aucune modification législative n'a été apportée à ce stade par votre commission sur ce délicat sujet.

2. La volonté préservée de promouvoir une gestion des risques économiques dans les exploitations agricoles.

La gestion des risques en agriculture constitue un impératif pour la survie des exploitations en cas de survenance d'un aléa. La volatilité des marchés impose, outre le risque climatique, de développer des stratégies de couverture face au risque économique.

La proposition de loi contenait plusieurs dispositions en ce sens, à travers un crédit d'impôt pour la souscription d'instruments de couverture du risque à l'article 6 ter, à travers la transformation de la DPA en RSEA, dont les conditions d'utilisation sont élargies et assouplies, à l'article 6, ou encore à travers la modulation des remboursements des prêts aux agriculteurs, à l'article 4.

Votre rapporteur avait souhaité ajouter une obligation d'assurance face aux risques climatiques pour les jeunes agriculteurs à l'article 6 bis, considérant que les installations aidées visaient à appuyer la pérennisation de nouvelles exploitations agricoles, et que l'assurance face aux risques climatiques constituait une autre condition indispensable de pérennisation.

La rédaction retenue, en visant l'article L. 361-4 du code rural et de la pêche maritime, impose cette obligation d'assurance que pour les risques agricoles, dont la liste est définie par décret, pour lesquels il existe une offre d'assurance, et pour lesquels une prise en charge partielle des primes d'assurance peut être apportée. Le financement de ces dispositifs d'aide à la souscription d'assurances est désormais assuré intégralement par des crédits européens.

Votre rapporteur a donc proposé le maintien de l'article 6 ter et des autres articles encourageant une meilleure gestion des risques économiques par les agriculteurs.

3. La réduction de la pression normative et l'impératif de simplification.

La réduction de la pression des normes constitue une demande forte du monde économique, et particulièrement des agriculteurs.

Il n'existe pas d'évaluation exhaustive du poids économique des normes en agriculture mais l'expérience vécue par les agriculteurs montre que la complexité des procédures, le renforcement constant des exigences qui pèsent sur eux, en matière de protection de l'environnement, de bien-être animal ou encore d'information du public ou de l'administration, nécessite des investissements et génère des coûts qui grèvent la compétitivité, alors que les agriculteurs des autres États-membres de l'Union européenne et, encore plus, ceux hors Union européenne, ne sont pas soumis aux mêmes exigences.

L'alignement des seuils d'autorisation des installations classées ou encore le principe de non-surtransposition constituent des avancées que votre rapporteur a souhaité préserver lors de la deuxième lecture.

En janvier dernier, le Gouvernement a annoncé que le chantier de la simplification des normes dans le secteur de l'agriculture serait poursuivi en 2016. La proposition de loi fixe un cadre général qui devrait permettre d'accélérer la simplification.

Votre rapporteur insiste pour que les annonces en matière de simplification soient réellement suivies d'effets. Depuis les déclarations du mois de janvier, rien de très précis n'a été proposé aux agriculteurs. L'intérêt d'un cadre institutionnel strict dans lequel s'inscrirait la démarche de simplification, notamment à travers un plan annuel adopté par les professionnels, consisterait précisément à obliger les pouvoirs publics à tenir l'engagement de simplification des normes à travers des mesures concrètes.