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Projet de loi pour une République numérique

6 avril 2016 : République numérique ( rapport - première lecture )

TITRE III - L'ACCÈS AU NUMÉRIQUE
CHAPITRE IER - Numérique et territoires

Section 1 - Compétences et organisation

Composée de trois articles, la présente section traite du rôle des collectivités territoriales dans l'aménagement numérique du territoire et notamment dans la couverture en haut débit.

Pour mémoire, l'objectif du plan France très haut débit (PFTHD) lancé en février 2013 est de couvrir toute la population française d'ici 2022.

Les efforts à réaliser sont conséquents : seuls 44,3 % des logements sont couverts en 2015 et atteindre les objectifs du PFTHD nécessiterait un investissement total de 20 milliards d'euros239(*).

Le déploiement de réseaux sur l'ensemble du territoire fait intervenir une multitude d'acteurs privés et publics, dont les collectivités territoriales. Ce modèle partenarial implique de coordonner leurs actions à travers des schémas directeurs (article 35) ou de prévoir des modalités d'organisation spécifiques (article 36).

L'aménagement numérique des territoires : un modèle partenarial

S'inspirant du droit communautaire, le plan France très haut débit distingue trois zones :

a) la zone dense (148 communes, 4,3 millions de logements)240(*) où le déploiement d'infrastructures numériques, réputé rentable, est réalisé par les opérateurs privés ;

b) la zone « d'appel à manifestation d'intention d'investissement » (AMII, 3 447 communes, 11 millions de logements) où un opérateur privé est chargé du déploiement dans le cadre d'un cofinancement avec les autres opérateurs et des investisseurs publics ;

c) la zone moins dense publique (17 millions de logements répartis dans les communes restantes) dans laquelle le seul investissement privé ne serait pas rentable. Le déploiement numérique est alors assuré par les collectivités territoriales, qui peuvent bénéficier d'un cofinancement des opérateurs privés.

Zones couvertes par le haut débit241(*) fin 2014

Source : Mission France très haut débit

Article 35 (art. L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales) - Élaboration d'une stratégie de développement des usages et services numériques

Le présent article propose que les collectivités territoriales puissent établir une stratégie de développement des usages et services numériques.

Ce document constituerait un « volet » du schéma directeur territorial d'aménagement numérique (SDTAN) qui permet, en l'état du droit, de coordonner l'action des collectivités dans le déploiement des infrastructures et réseaux numériques.

1. L'outil de coordination en vigueur : le SDTAN

Les collectivités territoriales intervenant à plusieurs titres dans le déploiement des réseaux, la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009242(*) a créé le SDTAN afin de coordonner leurs actions.

Le rôle des collectivités territoriales dans l'aménagement numérique du territoire

Les collectivités territoriales interviennent directement dans l'aménagement numérique du territoire243(*) pour :

a) établir des infrastructures et des réseaux de communications électroniques dans la « zone moins dense publique ». Elles créent alors des « réseaux d'initiative publique » (RIP) qu'elles exploitent directement ou qu'elles mettent à la disposition des opérateurs ;

b) fournir des services de communications électroniques aux utilisateurs après avoir constaté une carence de l'initiative privée. Les collectivités peuvent ainsi commercialiser leurs propres services de haut débit, de téléphonie, etc. 

D'une valeur purement indicative, les SDTAN visent à « favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l'investissement privé »244(*). Il comporte deux actions concrètes : recensement des réseaux existants, d'une part, et présentation d'une stratégie de développement des infrastructures numériques dans les zones concernées, d'autre part.

Le SDTAN est établi à l'initiative d'une région, d'un département, d'un syndicat mixte ouvert245(*) ou d'un syndicat de communes. Lorsqu'il est élaboré par la région, il peut être intégré au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) créé par la « loi NOTRe »246(*).

Si l'élaboration du SDTAN demeure facultative, la majeure partie du territoire est aujourd'hui couverte : seuls cinq départements français n'avaient pas de SDTAN au 15 octobre 2014247(*).

2. Un nouvel outil de coordination pour les services et les usages numériques

Le présent article propose de compléter cette démarche de coordinationaujourd'hui centrée sur le développement des réseaux - par la création d'une stratégie de développement des usages et des services numériques, qui serait un « volet » du SDTAN.

2.1. Objectif

Cette stratégie viserait à coordonner les actions des collectivités territoriales portant sur les services et usages numériques.

À titre d'exemple, ce type d'actions peut avoir un objectif de « médiation numérique », démarche consistant à accompagner les utilisateurs « pour les aider à s'emparer du numérique, à en apprivoiser les usages »248(*).

Exemples d'actions locales portant sur les services et usages numériques

Des collectivités ont créé des espaces publics numériques (EPN), lieux permettant de s'initier aux nouvelles technologies. Tel est par exemple le cas des EPN du Grand Angoulême qui proposent des tutorats relatifs à la prise en main des ordinateurs, au traitement de texte, etc249(*).

Des applications locales ont également été lancées à l'instar de « Taxis Paris », service développé par la mairie de Paris afin de connaître en temps réel les taxis disponibles dans les 120 stations de la capitale250(*).

2.2. Contenu

Le présent article précise que la stratégie de développement des usages et services numériques viserait à « favoriser l'équilibre de l'offre des services numériques sur le territoire ainsi que la mise en place de ressources mutualisées, publiques et privées, notamment en matière de médiation numérique ».

Son contenu serait, comme le SDTAN, purement indicatif : cette stratégie ne lierait pas les collectivités mais permettrait d'orienter leur action.

2.3. Autorités responsables de l'élaboration

L'élaboration de la stratégie de développement des usages et services numériques serait facultative.

Le projet de loi initial prévoyait que cette stratégie soit rédigée par les conseils départementaux ou régionaux. À l'initiative de M. Philippe Gosselin (Les Républicains), l'Assemblée nationale a ajouté à cette liste les syndicats mixtes ouverts « dont le périmètre recouvre l'intégralité du territoire couvert par le SDTAN ». Il s'agit d'une mesure d'harmonisation par rapport aux SDTAN, ces syndicats étant compétents pour établir de tels schémas.

Enfin, l'Assemblée a adopté un amendement de M. Dominique Potier (groupe Socialiste, républicain et citoyen - SRC) permettant aux conseils départementaux et régionaux de déléguer la mise en oeuvre du SDTAN à un pôle métropolitain251(*). Cet amendement dispose également que, dans une telle hypothèse, les opérateurs auraient une « obligation d'une couverture équilibrée entre les territoires urbains, périurbains et ruraux ».

2.4. Concertation

En adoptant un amendement de Mme Colette Capdevielle (SRC), l'Assemblée nationale a également proposé que la stratégie des usages et services fasse l'objet d'une concertation avec le conseil économique, social et environnemental régional252(*) et les conseils de développement concernés253(*).

3. La simplification du dispositif par votre commission

En adoptant l'amendement COM-307 de son rapporteur, votre commission a simplifié ce dispositif en intégrant directement la stratégie de développement des usages et services numériques dans le schéma directeur territorial d'aménagement numérique (SDTAN).

Elle a en effet constaté que les autorités en charge de l'élaboration de ces deux documents seraient les mêmes254(*) et que les sujets traités seraient complémentaires.

En effet, il semble pertinent que les infrastructures numériques du SDTAN prennent en compte les usages et services de la stratégie précitée et réciproquement.

Ce faisant, votre commission a supprimé la mention des concertations à mener avec le conseil économique, social et environnemental régional et les conseils de développement concernés. Elle a préféré laisser les collectivités territoriales définir le périmètre et les modalités des concertations qu'elles souhaiteraient engager.

Votre commission a également supprimé les dispositions précitées issues de l'amendement de M. Dominique Potier dans la mesure où :

- elles permettraient aux pôles métropolitains de mettre en oeuvre un SDTAN alors que cette échelle géographique ne semble pas suffisante pour assurer la cohérence territoriale des projets d'aménagement numériques ;

- elles créeraient une nouvelle obligation relativement imprécise pour les opérateurs alors que le contenu du SDTAN et de la stratégie des usages et services demeurerait facultatif.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 36 (supprimé) (art. L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales) - Regroupement des syndicats mixtes ouverts compétents en matière de réseaux de communications électroniques

Le présent article vise à permettre à un syndicat mixte ouvert (SMO) compétent en matière de communications électroniques d'adhérer à un autre syndicat mixte de même nature. Il s'agit de créer des « SMO de SMO »255(*) dans une logique de mutualisation des réseaux d'initiative publique (RIP).

Votre commission a souhaité supprimer cette mesure après avoir constaté l'existence de procédures de mutualisation plus simples et plus efficaces.

1. Les syndicats mixtes ouverts, la forme institutionnelle privilégiée pour créer les réseaux d'initiative publique

Le déploiement des réseaux numériques repose sur un modèle partenarial présenté dans le commentaire de l'article 35. Les collectivités territoriales jouent un rôle clef, notamment pour créer les réseaux d'initiative publique (RIP) dans les « zones moins denses ».

Les collectivités sont amenées à mutualiser leurs compétences et leurs financements dans ces dossiers techniques et nécessitant d'importants investissements.

Elles peuvent d'ailleurs déléguer leurs compétences en matière de réseaux de communications électroniques à un syndicat mixte ouvert (SMO)256(*). Aujourd'hui, 37 % des projets de création de RIP sont portés par des SMO.

Organismes à l'initiative des réseaux d'initiative publique (RIP)

Source : Mission France très haut débit

Les syndicats mixtes ouverts (SMO) sont des établissements publics associant des collectivités territoriales et des établissements publics de différentes catégories (régions, départements, établissements publics de coopération intercommunale - EPCI -, communes, etc.)257(*).

Ils gèrent des compétences qui leur ont été déléguées ou transférées, et notamment des missions d'aménagement numérique.

L'exemple du syndicat mixte Ardèche Drôme Numérique

Ce syndicat mixte a été créé dès 2007 pour déployer un réseau de fibre optique. Il regroupe aujourd'hui la région Rhône-Alpes Auvergne, les départements de la Drôme et de l'Ardèche et trente-deux intercommunalités.

Son réseau d'initiative publique (RIP) a été achevé en février 2011. Il a ensuite été complété par un plan complémentaire de couverture des zones blanches (2012).

Le SMO a également élaboré un schéma directeur d'aménagement numérique (SDTAN) - intitulé « La fibre à la maison pour tous les territoires » - afin de mieux coordonner l'action numérique de ses membres.

Le coût global des projets de ce SMO est évalué à 123 millions d'euros sur 25 ans, dont 40 % sont financés par les collectivités publiques et 60 % par la société privée exploitant le réseau d'initiative publique.

2. L'objectif du présent article : une mesure transitoire pour optimiser l'action des SMO

2.1. La persistance de SMO infra-départementaux, une situation non optimale

Depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « NOTRe »), les SMO intervenant dans le domaine du numérique doivent comporter au moins un département ou une région. Ils atteignent ainsi une masse critique suffisante pour assumer leurs compétences258(*).

Cette disposition n'est toutefois pas applicable aux SMO créés avant la loi « NOTRe » dont l'action peut donc s'inscrire dans un périmètre plus limité.

La persistance de ces SMO de petite taille soulève des difficultés car il apparaît plus pertinent de concevoir et d'exploiter des réseaux d'initiatives publics à plus grande échelle afin d'amortir plus facilement les investissements consentis et garantir la cohérence des projets.

En outre, le plan France très haut débit (PFTHD) permet à l'État de majorer les subventions accordées aux RIP exploités à l'échelle de deux (+ 10 %) ou de plusieurs (+ 15 %) départements, ce qui renforce l'intérêt pour les collectivités de former des grands SMO.

2.2. Le projet de créer transitoirement des « SMO de SMO »

En l'état du droit, un syndicat mixte ouvert ne peut pas adhérer à un autre SMO, même si celui-ci est de taille plus importante259(*).

Face à cette difficulté, le présent article permettrait à un syndicat mixte ouvert d'adhérer à un autre SMO pour créer un « SMO de SMO ».

Cette nouvelle architecture institutionnelle demeurerait transitoire dans la mesure où :

- un syndicat mixte ouvert aurait jusqu'au 31 décembre 2019 pour adhérer à un autre SMO260(*) ;

- le « SMO de SMO » devrait être dissous au 1er janvier 2022. Cette date, qui correspond à la fin du plan France très haut débit (PFTHD), a été ajoutée à l'Assemblée nationale par un amendement du rapporteur de la commission des lois, M. Luc Belot. Elle vise, selon l'objet de l'amendement, à « contraindre les collectivités à parvenir à la création d'un seul et même SMO » d'ici 2022.

Enfin, si le premier SMO exerce des compétences qui lui ont été déléguées par des collectivités territoriales - et non transférées261(*) -, son adhésion à un autre syndicat mixte serait conditionnée au fait que ce dernier comprenne « au moins une région ou un département ».

3. La suppression du présent article par votre commission pour privilégier d'autres outils de mutualisation

Votre commission a rejeté un amendement comparable lors de la discussion relative au projet de loi « NOTRe »262(*). Notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, rapporteur, avait alors déclaré : « si cet amendement est séduisant au premier abord, son adoption conduirait à des syndicats mixtes de syndicats mixtes (...). À quand les syndicats mixtes de syndicats mixtes de syndicats mixtes ? Franchement, on cherche la difficulté ! La situation va devenir incompréhensible »263(*).

Votre rapporteur partage cette analyse à l'heure où les réformes territoriales ont cherché à simplifier l'organisation institutionnelle des collectivités pour accroître sa lisibilité.

Enfin, les syndicats mixtes ouverts de petite taille souhaitant s'allier pour déployer des réseaux d'initiative publique à plus grande échelle peuvent déjà, en l'état du droit :

a) former un groupement de commandes264(*) dans les conditions fixées par l'article 28 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ;

b) constituer une société publique locale (SPL) de droit privé régie par l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ;

c) se dissoudre puis créer un nouveau syndicat mixte ouvert dans les conditions fixées par les articles L. 5721-2 et L. 5721-7 du CGCT ;

d) fusionner au sein d'un même syndicat mixte ouvert conformément à l'article L. 5212-27 du CGCT.

Ces solutions institutionnelles apparaissant plus simples et plus lisibles que les « SMO de SMO », votre commission a adopté l'amendement COM-308 de son rapporteur et supprimé l'article 36.

Article 36 bis (art. L. 33-11 du code des postes et des communications électroniques) - Introduction d'un délai à la mise en place des « zones fibrées »

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission de l'aménagement du territoire a adopté l'amendement COM-387 présenté par son rapporteur, M. Patrick Chaize.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement et l'article 36 bis ainsi modifié.

Section 2 - Couverture numérique
Article 37 A (art. L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales) - Éligibilité au fonds de compensation de la TVA des dépenses d'investissement en matière d'infrastructures de réseaux de téléphonie mobile

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a proposé l'adoption de cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 37 A sans modification.

Article 37 B (art. L. 48 du code des postes et des communications électroniques) - Rétablissement de la servitude des réseaux déployés en façades et sur les murs d'immeubles

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission de l'aménagement du territoire a adopté l'amendement COM-390 présenté par son rapporteur, M. Patrick Chaize.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 B ainsi modifié.

Article 37 C (art. 1er de la loi n° 66-457 du 2 juillet 1966 relative à l'installation d'antennes réceptrices de radiodiffusion ; art. 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; art. L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques) - Non opposition du syndicat des copropriétaires à l'installation de la fibre optique dans les parties communes

Cet article vise à faciliter le raccordement des immeubles à la fibre optique : cette opération technique ne nécessiterait plus l'accord du syndicat des copropriétaires, « sauf motif sérieux et légitime ».

Il est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Alors que les articles 35 et 36 du présent projet de loi traitent du raccordement horizontal (création de réseaux dans la rue), le présent article porte sur le raccordement vertical (remontée du réseau au sein des immeubles).

Source : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep)

Les dispositions du présent article concernent les bâtiments existants, le fibrage des immeubles neufs étant obligatoirement réalisé par le constructeur265(*).

1. Le raccordement vertical des immeubles existants soulève encore des difficultés

1.1. Un droit au raccordement et des aménagements au droit de la copropriété

Depuis 2008, la loi n° 66-457 relative à l'installation d'antennes réceptrices de radiodiffusion266(*) consacre un « droit à la fibre ». Concrètement, le propriétaire d'un immeuble ne peut s'opposer, sauf « motif sérieux et légitime », à la demande de raccordement émise par un locataire ou un occupant de bonne foi finançant à ses frais cette installation.

Constitue par exemple un motif « sérieux et légitime » d'opposition l'engagement du propriétaire à raccorder lui-même l'appartement à la fibre optique ou la préexistence de lignes fibrées permettant de répondre aux besoins du demandeur.

De manière complémentaire, tout opérateur de communication installant la fibre dans un immeuble (« l'opérateur d'immeuble ») doit permettre la mutualisation de son réseau en laissant la possibilité à d'autres opérateurs de proposer leurs services aux occupants du bâtiment267(*).

Enfin, le droit de la copropriété prévoit des dispositions spécifiques pour faciliter ce raccordement à la fibre optique268(*).

- toute proposition d'un opérateur d'installer un réseau de ce type est inscrite de droit à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale des copropriétaires ;

- un mandat peut également être donné au conseil syndical pour se prononcer sur cette proposition sans attendre la convocation de l'assemblée générale.

1.2. La persistance de freins au raccordement

Malgré l'ensemble de ces dispositifs, le Gouvernement souligne que « des obstacles réglementaires au développement de la fibre dans les immeubles persistent en France »269(*) dans la mesure où le raccordement nécessite toujours une décision de l'assemblée générale à la majorité des voix de tous les copropriétaires270(*).

Nos collègues Catherine Deroche, Dominique Estrosi Sassone et François Pillet arrivaient à un constat identique dans leur rapport relatif au projet de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques271(*).

2. Un nouveau dispositif de raccordement vertical plus contraignant

2.1. Le texte voté par l'Assemblée nationale

Le Gouvernement propose un dispositif juridique supplémentaire qui s'avérerait plus contraignant pour les copropriétaires.

Tout occupant d'un immeuble mixte272(*) ou d'habitation pourrait demander un raccordement à la fibre optique. Le syndicat des copropriétaires ne pourrait s'opposer ni à cette demande ni aux travaux correspondants dans les parties communes sauf :

« motif sérieux et légitime », terme reprenant le vocabulaire du « droit à la fibre » ;

si l'immeuble ne dispose pas des « infrastructures d'accueil adaptées » (absence de locaux où installer le point de raccordement, difficultés techniques trop importantes pour faire transiter les câbles, etc.).

Le financement de ce raccordement à la fibre serait à la charge de l'opérateur de télécommunication, ce dernier signant une convention avec le syndicat des copropriétaires273(*), après avis du conseil syndical lorsque celui-ci a été institué.

D'après l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep), un tel raccordement coûte en moyenne 200 euros par logement pour un immeuble collectif274(*). En pratique, les opérateurs sont prêts à assumer cette dépense car elle leur permet de fournir de nouveaux clients.

Ce dispositif se distinguerait de l'actuel « droit à la fibre » de la loi n° 66-457 précitée dans la mesure où :

- il pourrait être utilisé par tous les occupants de l'immeuble, y compris un occupant sans droit ni titre ;

- les coûts seraient intégralement supportés par les opérateurs alors que le « droit à la fibre » prévoit, actuellement, une prise en charge par les personnes demandant leur raccordement275(*) ;

- la possibilité de transiter par les parties communes est explicitement prévue pour rendre ce dispositif effectif, les copropriétaires ne pouvant s'opposer que dans des cas limitativement énumérés.

Il s'agirait donc d'une atteinte au droit de propriété des autres copropriétaires. Cette atteinte paraît respecter les exigences fixées par le Conseil constitutionnel276(*) dans la mesure où elle est justifiée par un motif d'intérêt général (l'extension de la fibre optique) et est proportionnée à l'objectif poursuivi277(*).

2.2. La simplification globale du dispositif par votre commission

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement de rédaction globale COM-309 afin de simplifier le présent article.

Sans remettre en cause le contenu de ce dernier, elle a directement inséré ce nouveau dispositif dans le « droit à la fibre » prévu par la loi n° 66-457 afin d'améliorer la lisibilité du droit. Ce choix rédactionnel présente plusieurs conséquences :

- il unifie deux mécanismes qui présentent le même objectif de déploiement de la fibre ;

- il renforce et rend plus effectif le « droit à la fibre ». Il reprend d'ailleurs les pratiques constatées sur le terrain pour préciser que le coût inhérent au raccordement est supporté par les opérateurs et non par les particuliers, comme la rédaction actuelle de la loi n° 66-457 le laissait penser.

Par rapport au texte voté par l'Assemblée, cette nouvelle rédaction permet aussi de préciser que le raccordement prévu au présent article est réalisé sur demande du propriétaire, du locataire ou de l'occupant de bonne foi mais non de l'occupant sans droit ni titre.

Votre commission a adopté l'article 37 C ainsi modifié.

Article 37 D (art. 39 decies du code général des impôts) - Éligibilité au dispositif de suramortissement des investissements liés au déploiement de la fibre optique

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a proposé l'adoption de cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 37 D sans modification.

Article 37 E (art. L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques) - Péréquation tarifaire pour le déploiement de la fibre optique

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission de l'aménagement du territoire a adopté l'amendement COM-391 présenté par son rapporteur, M. Patrick Chaize.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 E ainsi modifié.

Article 37 FA (nouveau) (art. L. 34-8-3-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) - Réutilisation des infrastructures passives

Le présent article est issu de l'adoption par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de l'amendement COM-392 de son rapporteur, M. Patrick Chaize.

Votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 FA ainsi rédigé.

Article 37 FB (nouveau) - Intervention du ministre chargé de l'économie en cas d'opération de concentration entre fournisseurs de services de communication électronique

Le présent article est issu de l'adoption par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de l'amendement COM-393 de son rapporteur, M. Patrick Chaize.

Votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 FB ainsi rédigé.

Article 37 FC (nouveau) (art. L. 33-10-1 du code des postes et des communications électroniques) - Conventionnement pour le déploiement des réseaux

Le présent article est issu de l'adoption par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de l'amendement COM-394 de son rapporteur, M. Patrick Chaize.

Votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 FC ainsi rédigé.

Article 37 F (art. L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques) - Renforcement du pouvoir de sanction de l'Arcep

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission de l'aménagement du territoire a adopté l'amendement COM-395 présenté par son rapporteur, M. Patrick Chaize.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 F ainsi modifié.

Article 37 (art. L. 36-7 du code des postes et des communications électroniques) - Mise à disposition par l'Arcep des cartes numériques de couverture du territoire

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission de l'aménagement du territoire a proposé l'adoption de cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 37 sans modification.

Article 37 bis (art. 52-1 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique) - Établissement d'une liste complémentaire des communes concernées par les zones blanches

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission de l'aménagement du territoire a adopté l'amendement COM-396 présenté par son rapporteur, M. Patrick Chaize.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 F ainsi modifié.

Article 37 ter (nouveau) (art. L. 33-12 du code des postes et des communications électroniques) - Mesures de vérification commandées par l'Arcep

Le présent article est issu de l'adoption par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de l'amendement COM-397 de son rapporteur, M. Patrick Chaize.

Votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 ter ainsi rédigé.

Article 37 quater (nouveau) (art. L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques) - Conditions de couverture numérique du territoire

Le présent article est issu de l'adoption par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de l'amendement COM-398 de son rapporteur, M. Patrick Chaize.

Votre commission a adopté cet amendement et l'article 37 quater ainsi rédigé.

Article 38 (art. L. 2125-10 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) - Modalités de calcul de la redevance pour occupation ou utilisation du domaine public des fréquences radioélectriques

L'article 39 tend à modifier le calcul de la redevance versée par les opérateurs de télécommunication pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public des fréquences radioélectriques.

Si votre commission a jugé pertinentes les dispositions relatives à la gratuité de certaines fréquences, elle a souhaité revoir les critères de calcul de la redevance proposés par le Gouvernement afin de les rendre plus objectifs.

1. Les fréquences radioélectriques, un domaine public particulier

Le spectre radioélectrique est constitué de fréquences permettant la diffusion d'ondes immatérielles. Chaque fréquence a une « hauteur » spécifique - allant de 9 kilohertz (kHz) à 300 gigahertz (GHz) - et des caractéristiques propres, notamment en termes de capacité de propagation et de pénétration à l'intérieur des bâtiments.

L'occupation ou l'utilisation des fréquences radioélectriques constituent un mode d'occupation privatif du domaine public de l'État278(*).

Réparties au sein du tableau national établi par le Premier ministre279(*), les fréquences radioélectriques sont ensuite « assignées » par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) pour divers usages privés et notamment pour le fonctionnement du réseau téléphonique280(*).

Elles font l'objet d'une redevance calculée selon les règles classiques du droit de la propriété publique : la redevance tient compte « des avantages de toute nature » procurés à l'attributaire de la fréquence281(*). Peuvent notamment être pris en compte le chiffre d'affaires de l'opérateur, la superficie du territoire couvert par la fréquence, le nombre de clients potentiels, etc.

L'attribution des fréquences et le calcul des redevances : l'exemple de la téléphonie 3G

La téléphonie « troisième génération » (3G) est apparue au début des années 2000. Elle permet, par rapport à la technologie précédente - 2G ou « groupe spécial mobile » (GSM) -, un accès plus aisé à internet via les téléphones mobiles.

Elle a fait l'objet de cinq appels à candidatures organisés par l'Arcep entre 2000 et 2010. D'abord réservé à Orange et SFR (2000), le marché s'est ouvert à Bouygues Telecom (2002) puis à Free Mobile (2009).

À chaque mise en concurrence, le mode de calcul de la redevance pour utilisation du domaine public est fixé par décret. Il comprend :

- une part fixe, versée dès l'autorisation d'utilisation des fréquences ;

- une part variable, calculée annuellement en fonction des résultats obtenus par l'opérateur.

Les sommes correspondantes sont conséquentes : en 2011, l'attribution par l'Arcep des fréquences permettant une diffusion de la téléphonie 4G a par exemple été valorisée à 936 millions d'euros.

Résultats de la mise en concurrence pour la bande 2,6 GHz
(téléphonie 4G)

 

Bouygues Telecom

Orange France

Free Mobile

SFR

Classement dans l'appel d'offres282(*)

1

2

3

5

Montant de l'offre
(en millions d'euros)

228

287

271

150

Quantité de fréquences attribuées

15 MHz

20 MHz

20 MHz

15 MHz

Source : Arcep, décision n° 2011-1080 du 22 septembre 2011

2. Vers une gestion dynamique du spectre hertzien

Le présent article s'inspire des préconisations du rapport « Une gestion dynamique du spectre pour l'innovation et la croissance »283(*) de Mme Joëlle Toledano.

Ce rapport invite à revoir les modalités de répartition des fréquences radioélectriques car il constate un « risque de pénurie » de fréquences au regard de l'augmentation des besoins. À titre d'exemple, le trafic mobile a vocation à être multiplié par un facteur compris entre 13 et 25 entre 2011 et 2017.

Mme Jöelle Toledano propose, en outre, de renforcer le rôle de l'innovation dans la gestion du spectre en « légitimant et favorisant l'usage des fréquences accessibles sans licence »284(*), c'est-à-dire en les exemptant de redevance.

Enfin, l'étude d'impact indique que le présent article permettrait de surmonter une « lecture trop littérale » de l'arrêt Bouygues Telecom du Conseil d'État en date du 29 décembre 2014285(*). En l'espèce, un décret augmentant une redevance a été annulé par la juridiction administrative au motif que cet accroissement était « manifestement disproportionné par rapport aux avantages de toute nature procurés aux opérateurs par les nouvelles conditions d'utilisation des fréquences ».

2.1. Le calcul de la redevance

Le Gouvernement propose que le montant de la redevance d'occupation ou d'utilisation des fréquences radioélectriques soit calculé à partir de deux critères :

le critère en vigueur : les « avantages de toute nature » procurés à l'attributaire des fréquences ;

un nouveau critère « d'utilisation et de gestion efficaces des fréquences ».

Concrètement, il s'agirait pour le Gouvernement de prendre en compte dans l'attribution des fréquences radioélectriques des motifs d'intérêts généraux qui pourraient consister, selon le Gouvernement, à « favoriser la couverture du territoire, le déploiement des technologies les plus efficaces et ainsi la bonne utilisation des ressources rares que sont les fréquences radioélectriques »286(*).

Votre rapporteur souligne le caractère potentiellement très large de ce critère. Dans les faits, ce critère serait très difficilement quantifiable, à l'inverse des avantages de toute nature qui peuvent notamment être calculés à partir du chiffre d'affaires prévisionnel de l'entreprise. Il laisserait un pouvoir d'appréciation quasi-complet à l'administration.

Il présenterait, en outre, un risque de non-conformité par rapport au droit communautaire car il ne paraît pas suffisamment objectivable. L'article 13 de la « directive autorisation » du 7 mars 2002287(*) dispose en effet que « les États membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées »288(*) et la rédaction du texte issu de l'Assemblée semble imparfaitement répondre à ces exigences.

Dans ce contexte, votre commission a souhaité que le critère de calcul d'une redevance pour une fréquence radioélectrique demeure celui des avantages de toute nature.

Reprenant l'objectif initial du présent article - la gestion dynamique du spectre hertzien -, elle a toutefois proposé de préciser dans le code général de la propriété des personnes publiques que ce calcul tient compte des besoins d'aménagement numérique du territoire (amendement COM-310 du rapporteur).

Cette rédaction vise à objectiver les éléments pris en compte pour calculer la redevance afin de respecter les exigences communautaires tout en permettant à l'administration de réduire les montants demandés en fonction des sujétions dont s'acquittent les opérateurs de réseaux de communications électroniques pour garantir une couverture équilibrée du territoire.

2.2. L'explicitation d'hypothèses de gratuité

Le présent article prévoit également deux cas de gratuité dans lesquels l'opérateur exploitant une fréquence radioélectrique n'aurait pas à payer de redevance.

Une gratuité systématique serait tout d'abord prévue pour les fréquences faisant l'objet d'un usage collectif dans la mesure où elles « n'ont pas été assignées à un utilisateur ». Cette hypothèse correspond principalement aux fréquences Wifi utilisables par tous sans versement d'une redevance. Il s'agit donc de sécuriser d'un point de vue juridique un état de fait.

Les projets dont la visée est « exclusivement expérimentale » pourraient également être exemptés de redevance afin d'encourager l'innovation.

En l'état du droit, les opérateurs doivent s'acquitter d'une somme calculée par l'Arcep pour mener de tels projets expérimentaux. Or, comme le souligne le rapport précité de Mme Joëlle Toledano, des fréquences gratuites permettraient « à de jeunes entreprises innovantes de développer, tester et mettre rapidement et à moindre coût sur le marché, de nouveaux produits et services » sans avoir à payer une redevance qui constituerait une « barrière à l'entrée » sur un marché289(*).

Contrairement aux fréquences d'usage collectif, la gratuité pour les projets expérimentaux ne serait pas systématique, l'Arcep appréciant, au cas par cas, l'opportunité ou non d'une telle gratuité.

En adoptant l'amendement COM-371 de M. Bruno Sido, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, votre commission a prévu la gratuité systémique de ces expérimentations.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-370 de M. Bruno Sido ainsi que l'article 38 ainsi modifié.

Article 39 (art. L. 35, L. 35-7 [rétabli], L. 36-11, L. 47, L. 48, L. 50 [rétabli] du code des postes et des communications électroniques) - Entretien et renouvellement du réseau des lignes téléphoniques

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-372 présenté par son rapporteur, M. Bruno Sido, et donné un avis favorable à l'amendement COM-401 de M. Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

En conséquence, votre commission a adopté ces amendements et l'article 39 ainsi modifié.


* 239 Dont la moitié serait assumée par des personnes publiques (État, collectivités territoriales, Banque européenne d'investissement, etc.). Pour plus de précisions, voir le rapport n° 193 (2015-2016), Couverture numérique des territoires : veiller au respect des engagements pour éviter de nouvelles désillusions, de MM. Hervé Maurey et Patrick Chaize fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

( http://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-193-notice.html).

* 240 Les chiffres sont issus du rapport n° 193 (2015-2016) précité.

* 241 Les zones couvertes par le haut débit sont colorées en rouge sur la présente carte.

* 242 Loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique.

* 243 Cf. article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* 244 Article L. 1425-2 du CGCT précité.

* 245 Pour mémoire, un syndicat mixte ouvert est une structure intercommunale regroupant des collectivités de différentes natures (communes, départements, régions, etc.). Cf. article 36 du présent projet de loi.

* 246 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 247 Source : étude d'impact du présent projet de loi, p. 118.

* 248 Citoyens d'une société numérique, accès, littératie, médiations, pouvoir d'agir : pour une nouvelle politique d'inclusion, rapport du Conseil national du numérique (CNNum), octobre 2013, p. 23.

* 249 Le site de ces EPN est accessible au lien suivant : http://www.epn-grandangouleme.fr/.

* 250 Cf. site de cette application : http://www.paris.fr/taxis.

* 251 Pour mémoire, les pôles métropolitains ont été créés par la « loi NOTRe » précitée. Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ils peuvent se voir déléguer des compétences « d'intérêt métropolitain » par d'autres EPCI ou par des conseils régionaux et départementaux.

* 252 Pour mémoire, ce conseil est une assemblée consultative des régions composée de collèges représentant des catégories socioprofessionnelles données comme les entreprises, les organisations syndicales, etc. (chapitre IV du titre III de la quatrième partie du CGCT).

* 253 Les conseils de développement sont obligatoires dans les EPCI à fiscalité propre depuis la « loi NOTRe » précitée. Composés de représentants de la société civile, ils sont consultés sur le projet de territoire et sur l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable (article L. 5211-10-1 du CGCT).

* 254 Conseils régionaux, conseils départementaux, syndicats mixtes ouverts.

* 255 Rapport n° 3399 de M. Luc Belot relatif au présent projet de loi, p. 528 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3399.pdf).

* 256 Article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales.

* 257 Ils se distinguent des syndicats mixtes fermés qui ne regroupent que des communes et des EPCI.

* 258 Cf. rapport n° 174 (2014-2015) de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck sur le projet de loi « NOTRe » fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 175 ( http://www.senat.fr/rap/l14-174/l14-174.html).

* 259 CE, 5 janvier 2005, Société eaux du Nord, syndicat professionnel des entreprises de services d'eau et d'assainissement, n° 265938. Cette affaire concernait un syndicat mixte fermé mais est transposable aux syndicats mixtes ouverts.

* 260 Le projet de loi initial fixait ce délai au 31 décembre 2021. Il a été raccourci par l'adoption en commission d'un amendement de M. Gwenegan Bui (groupe socialiste, républicain et citoyen).

* 261 Pour mémoire, les compétences déléguées le sont par convention et pour une durée déterminée alors que les compétences transférées le sont pour une durée indéterminée.

* 262 Amendement n° 15 rectifié ter de M. Louis Pinton disponible au lien suivant :

http://www.senat.fr/amendements/2014-2015/451/Amdt_15.html.

* 263 Compte rendu intégral de la séance du 29 mai 2015

( http://www.senat.fr/seances/s201505/s20150529/s20150529019.html#section3451).

* 264 Pour mémoire, un groupement de commandes permet à des personnes publiques et privées de conclure une convention pour réaliser des achats groupés.

* 265 Article L. 111-5-1 du code de la construction et de l'habitation. Cette obligation s'applique aux immeubles dont le permis de construire a été délivré après le 1er janvier 2010 ou, s'ils regroupent au plus vingt-cinq locaux, après le 1er janvier 2011.

* 266 Loi du 2 juillet 1966 telle que modifiée par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME).

* 267 Article L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques.

* 268 Articles 24-1 et 24-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 269 Déclaration de Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État chargée du Numérique, devant la commission des lois de l'Assemblée. Voir le rapport n° 3399 de M. Luc Belot relatif au présent projet de loi, p. 535 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3399.pdf).

* 270 Article 25 de la loi n° 65-557 précitée fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 271 Rapport n° 370 (2014-2015) fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, p. 322-323 ( http://www.senat.fr/rap/l14-370-1/l14-370-1.html).

* 272 Un immeuble mixte regroupe, pour mémoire, des logements et des locaux commerciaux.

* 273 Ces dispositions concernant le financement du raccordement et l'établissement d'une convention reprennent le droit en vigueur pour l'ensemble des raccordements (art. L. 34-8-3 et L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques).

* 274 Arcep, Questions juridiques soulevées par le raccordement final aux réseaux en fibre optique jusqu'à l'abonné, février 2013, p. 2.

* 275 En pratique, ce sont toutefois les opérateurs qui s'acquittent de ce paiement (Cf. supra).

* 276 Cf. par exemple la décision n° 2014-409 QPC du 11 juillet 2014, M. Clément B. et autres.

* 277 Il est en effet rappelé que ce raccordement ne représenterait pas un coût pour les copropriétaires et que les exceptions prévues pour « motif sérieux et légitime » constituent des garanties procédurales qui paraissent suffisantes.

* 278 Cf. articles L. 2124-26 du code général de la propriété des personnes publiques et L. 41-1 du code des postes et des communications électroniques ainsi que la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 relative à la loi de finances pour 2001, considérant 14).

* 279 Arrêté du 18 mars 2013 relatif au tableau national de répartition des bandes de fréquences.

* 280 Certaines fréquences sont également attribuées aux services de l'État pour l'exercice de missions régaliennes et aux sociétés diffusant des programmes télévisuels ou radiophoniques. Dans ces hypothèses, elles ne font pas l'objet de redevance.

* 281 Article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 282 Les entreprises ayant présenté les offres dont le montant est le plus élevée ne sont pas automatiquement les mieux classés car une note technique est attribuée au candidat en plus de la note financière.

* 283 Rapport au ministre délégué chargé des PME, de l'innovation et de l'économie numérique, juin 2014 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/144000381.pdf).

* 284 Rapport de juin 2014 précité, p. 10, 12 et 47.

* 285 Affaire n° 368773 pour davantage de précisions.

* 286 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 123 et 124.

* 287 Directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 du Parlement européen et du Conseil relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques.

* 288 Dans l'arrêt précité, le Conseil d'État interprète d'ailleurs cette disposition comme la nécessité de tenir compte, pour le calcul d'une redevance, du « surcroît d'avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation, déterminé en ayant recours à une méthode d'évaluation objectivement justifiée, transparente et non discriminatoire ».

* 289 Rapport de juin 2014 précité, p. 20.