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Projet de loi pour une République numérique

6 avril 2016 : République numérique ( rapport - première lecture )

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME AXELLE LEMAIRE, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE ET DU NUMÉRIQUE

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MARDI 5 AVRIL 2016

M. Philippe Bas, président. - Madame la ministre, nous sommes très heureux de vous accueillir devant notre commission des lois qui a déjà réalisé un important travail sur ce projet de loi. Son titre ne fait pas preuve d'une excessive modestie, mais son ambition se traduit sans doute par son contenu.

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État chargée du numérique. - Merci de votre accueil. Le titre de ce projet de loi pourra être débattu en commission ou en séance publique... Quoi qu'il en soit, l'ambition n'est pas celle d'une personne : nous souhaitons que ce projet soit porté par l'ensemble de la communauté citoyenne, afin d'inscrire l'économie et la société dans l'environnement numérique.

Longtemps, le numérique fut considéré comme un domaine spécifique et très technique, dont l'examen était réservé aux seuls geeks et aux experts. Aujourd'hui, la réalité est autre : le numérique est partout, et notamment dans chaque politique publique. L'économie est tirée par les technologies numériques, indispensables pour être compétitif à l'international. Même chose dans la sphère sociétale, avec le nécessaire arbitrage entre la sécurité, la protection et le respect de l'ordre public et le respect des libertés fondamentales - au premier rang desquelles la protection des données personnelles. L'égal accès de tous au numérique, réseaux fixes ou téléphonie mobile, dans la totalité des territoires, est une très forte demande et une nécessité urgente pour nos concitoyens, y compris pour les personnes handicapées. Le numérique doit être un socle pour les sujets économiques, sociétaux, sociaux et territoriaux, objets des trois titres du projet de loi, afin que le logiciel républicain, mis à jour, s'applique partout, et que notre pays soit une grande nation du numérique.

Le titre Ier est consacré à l'économie de la donnée et à la circulation des savoirs. Dans ce secteur, ce n'est pas la rareté qui compte - comme pour les ressources naturelles - mais l'abondance de données produites, notamment par l'État et les administrations publiques, et leur bonne circulation, afin qu'elles soient réutilisées par les entreprises et forment un potentiel de création économique. L'ouverture des données publiques est un gage de transparence démocratique et une exigence de nos concitoyens. Voyez les Panama Papers... L'ouverture des données joue un rôle central dans l'actualité internationale, elle est une exigence démocratique. L'opacité n'est plus acceptée par les citoyens, qui réclament davantage de transparence. Désormais, l'ouverture se fera par défaut, soit un renversement de la règle du secret qui a longtemps prévalu. L'administration s'ouvre à la société civile et aux entreprises. Grâce à ces data, les entreprises développeront de nouveaux services innovants comme la prévision de la consommation énergétique, l'urbanisation de nouveaux secteurs...

La circulation du savoir est essentielle aux chercheurs des sciences dures comme des sciences humaines, dont les travaux sont, par nature, ouverts et internationaux. Ils doivent pouvoir être transmis au plus large public, le plus rapidement possible. Le numérique bouleverse des modèles économiques établis comme celui des éditeurs de revue scientifique papier, dont les revenus étaient garantis par les abonnements des bibliothèques. Il faudra les accompagner vers des formats numériques, d'où des dispositions sur la diffusion publique des écrits scientifiques après un délai d'embargo, à la fin du contrat d'exclusivité avec l'éditeur. Je peux détailler d'autres mesures de circulation des travaux scientifiques si vous le souhaitez.

Le titre II relatif aux données personnelles prévoit la loyauté des plateformes d'intermédiation, qui mettent en relation des utilisateurs avec les fournisseurs de biens et de services, ainsi que le principe d'ouverture des réseaux pour garantir la neutralité d'internet, afin de créer de nouveaux droits. Pour une meilleure protection des données personnelles, nous introduisons un droit à l'oubli des personnes mineures, en adéquation avec le règlement européen qui entrera bientôt en vigueur, ainsi que des dispositions sur la mort numérique : quel sera le sort des données personnelles après le décès ? Quel accès y auront les ayant-droits, notamment aux informations confidentielles comme l'historique des relevés bancaires ? En garantissant la loyauté des plateformes, nous protégeons le consommateur pour rétablir l'équilibre entre les particuliers et les géants de l'internet, qui vous enferment parfois dans un certain écosystème dont il est difficile de sortir. Cela donnera une information la plus claire, la plus loyale et la plus transparente possible, protègera le consommateur, favorisera la concurrence et augmentera la capacité d'entrer dans de nouveaux marchés en croissance.

Il y a quelques années avait été décidée la portabilité des numéros de téléphone en cas de changement d'opérateur. Nous l'instaurons pour les serveurs de messagerie électronique - les courriels - et les données résultant de l'utilisation d'un compte sur internet, comme les données bancaires, l'historique des préférences musicales ou les photos de famille.

Le titre III est relatif à l'accessibilité, sujet qui vous tient particulièrement à coeur en tant que représentants des territoires. Le Gouvernement s'engage fortement sur l'égalité et l'équité du numérique. Le plan « France très haut débit », plus gros chantier du quinquennat, dispose de 3,5 milliards d'euros. Les résultats sont là, même s'ils ne sont pas toujours très visibles par nos concitoyens et que vous êtes les premiers à recueillir leurs récriminations. Il faut accélérer le déploiement ; nous rétablissons l'éligibilité au fonds de compensation de la TVA et introduisons le suramortissement pour les opérateurs investissant dans les réseaux. Il faut aussi abattre tous les obstacles réglementaires freinant le déploiement du numérique. Le Gouvernement travaille en très bonne collaboration avec tous les sénateurs impliqués pour trouver les solutions disponibles afin d'aller plus vite.

Les sourds et malentendants demandent depuis longtemps des outils de traduction, demande à laquelle il faut donner droit. Le numérique est un secteur encore nouveau, il ne faudrait pas que la France accumule le même retard qu'en d'autres domaines, concernant l'accès des personnes handicapées. Il est temps d'agir avec force. L'accessibilité des sites internet publics et privés pour les malvoyants est une condition pour assurer l'égalité du numérique pour tous. L'État doit être exemplaire, en ayant un niveau d'exigence élevé et en créant des obligations pour les personnes publiques.

M. Philippe Bas, président. - Merci, madame la ministre, de cette présentation. Je salue la présence de Mme Colette Mélot, rapporteure pour la commission de la culture, de l'éducation et de la communication ; nous avons délégué à quatre commissions une partie des dispositions du texte.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Merci pour cette présentation d'un texte très vaste. Nous avons auditionné de nombreuses personnes, et vous avons entendue ainsi que des membres de votre cabinet. On voit surtout des réalisations sectorielles de l'open data. Comment cela s'articule-t-il avec le régime général ? Certaines dispositions du projet de loi vont plus loin que les dispositions du futur règlement européen. Ne craignez-vous pas la création d'un désavantage pour les entreprises françaises, au bénéfice des Gafa (Google, Apple, Facebook et Amazon), cibles initiales de ce texte ? À la suite des demandes de nombreuses associations, il est proposé de créer un centre relais téléphonique national pour les personnes handicapées, directement pris en charge par les opérateurs, via un groupement interprofessionnel. Qu'en pensez-vous ?

Mme Colette Mélot, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a été saisie au fond sur cinq articles, et s'est saisie pour avis de plusieurs autres. L'article 17 sur l'accès aux publications scientifiques a retenu mon attention, et l'introduction par l'Assemblée nationale des articles 18 bis sur le text and data mining  - la fouille de textes et de données - et de l'article 18 ter sur la liberté de panorama fait reculer le droit de la propriété intellectuelle, ce qui inquiète en particulier les éditeurs et les chercheurs. Vous avez dit envisager un accompagnement pour les éditeurs. Lequel ? De même, il ne faut pas freiner notre recherche.

M. Jean-Pierre Sueur. - Votre important projet marque une évolution dans l'appréhension du numérique. Faut-il une loi ? Une loi ne vaut que pour la République française, quand le domaine du numérique est mondial. À cet égard, je salue vos initiatives pour renforcer en la matière la cohérence européenne, qui peut servir de socle à une harmonisation internationale. Il ne s'agit pas de dénoncer le numérique comme diabolique : ceux qui jadis l'ont fait de l'imprimerie ont perdu. Mais les revues scientifiques ont un modèle économique. S'il devient impossible de les rendre payantes, elles ne fonctionneront plus. Comment la loi garantira-t-elle le droit de propriété intellectuelle, le droit d'auteur, le respect de la vie privée, la répression de la diffamation ? Comment fera-t-elle respecter l'interdiction des sites faisant l'apologie du terrorisme ? La question est de concilier le respect de ces droits avec l'accroissement des libertés et le développement du partage des données. La publication actuelle de documents par une centaine d'organes de presse constitue certainement un progrès démocratique ; mais le respect des droits que j'ai mentionnés est également fondamental...

Mme Catherine Tasca. - Bravo pour votre courageux travail qui embrasse toutes les questions suscitées par l'essor du numérique. L'article 23 comporte des innovations bienvenues sur les plateformes, mais l'Assemblée nationale l'a modifié, contre votre avis. Où en sommes-nous ? Le droit d'auteur est une tradition qu'il faut préserver.

M. Alain Marc. - Oui, il faut une loi sur le numérique. N'êtes-vous pas choquée par l'inégalité entre les territoires en termes d'accessibilité ? Dans ma communauté de communes, un syndicat numérique fournira, pour un coût de dix euros par habitant pendant quinze ans, non pas le très haut débit pour tous mais un débit au moins acceptable. La technique filaire pose la question de l'état des réseaux, que France Télécom met des années à réparer.

M. François Bonhomme. - Comme vos prédécesseurs, vous évoquez le numérique en termes de progrès ou de retards. Ne faudrait-il pas se préoccuper davantage de la formation des esprits ? À l'économie numérique correspond une société numérique. Dès 1978, Soljenitsyne dénonçait dans son discours de Harvard les « intrusions sans vergogne dans l'intimité de personnes connues, en vertu du slogan: `tout le monde a le droit de tout savoir.' Mais c'est un slogan faux, fruit d'une époque fausse ; d'une bien plus grande valeur est ce droit confisqué, le droit des hommes de ne pas savoir, de ne pas voir leur âme divine étouffée sous les ragots, les stupidités, les paroles vaines. Une personne qui mène une vie pleine de travail et de sens n'a absolument pas besoin de ce flot pesant et incessant d'information ».

M. Philippe Bas, président. - Et cela date de 1978...

M. François Bonhomme. - Si je partage l'ensemble des idées de votre projet, il y manque à mon sens des dispositions sur la formation des citoyens. Pour les ministres successifs de l'éducation, l'intrusion du numérique à l'école n'est vue que comme un progrès, alors qu'il faudrait y sanctuariser le savoir.

M. Patrick Masclet. - L'obligation de diffuser les archives départementales numérisées est inquiétante, vu l'état des finances des départements. Ces archives représentent la moitié des archives françaises : 5 000 kilomètres de rayonnage, qui s'accroissent de 100 kilomètres chaque année. Pourquoi obliger les départements à en assurer la diffusion numérique ? Nos concitoyens peuvent déjà en demander communication sous le format qu'ils souhaitent.

M. Philippe Bas, président. - Question judicieuse.

M. René Vandierendonck. - Travaillant avec M. le sénateur Jérôme Bignon sur l'attractivité de nos ports, j'ai constaté que les systèmes informatiques utilisés au Havre et à Marseille ne sont pas homogènes - et que la traçabilité des données, cruciale en matière de logistique, laisse à désirer. Nous avons également eu au Sénat un débat sur l'auto-liquidation de la TVA : mieux vaudrait que nos PME qui exportent puissent y procéder dans nos ports comme à Anvers ou Rotterdam. Quant à vos propos sur le rétablissement de l'égalité entre les territoires pour l'accès au numérique, nous les entendons depuis des lustres ! Pourrez-vous nous fournir des cartes précises, où figurent notamment les intercommunalités surgies depuis le 31 mars ? Nous y verrions enfin un peu plus clair, car nous sommes saturés par le « baratin ».

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - La diversité de vos interventions montre que le champ est vaste. J'essaierai d'être claire et d'éviter le « baratin » !

Sur la loyauté des plateformes, le Gouvernement a choisi d'agir. Le lobby de l'impuissance publique était fort. Les acteurs économiques s'opposaient à une intervention des pouvoirs publics dans cette sphère virtuelle, ce territoire nouveau : il ne faudrait pas sur-réglementer, disaient-ils. Discours classique... L'obligation de loyauté impose simplement aux géants de l'internet - que nous définissons non plus en fonction du chiffre d'affaires, qui n'a pas le même sens que dans le reste de l'économie, mais selon le nombre de connexions - de fournir aux consommateurs une information transparente. C'est bien le minimum ! Le Gouvernement a choisi d'aborder le sujet par le biais du droit de la consommation, car la directive européenne e-commerce nous laisse davantage de possibilités d'agir que les règles européennes du droit de la concurrence. Le contentieux entre Google et la Commission européenne dure depuis six ans. Ce délai ne correspond pas à la temporalité très rapide du secteur.

À l'Assemblée nationale, un amendement concernait les plateformes d'hébergement - en clair, Airbnb - et un autre imposait la présence physique d'un représentant commercial sur le territoire français. Ces ajouts sont en contradiction avec le droit européen. Le Gouvernement négocie avec la Commission européenne sur ce texte, et cherche à convaincre nos partenaires que la France peut agir sur le droit de la consommation. La France comme l'Allemagne plaident à Bruxelles pour une régulation des plateformes mais ces efforts n'aboutiront pas avant plusieurs années... En attendant, le droit français s'applique, dès lors que les consommateurs français sont concernés. La Cnil a prononcé des sanctions contre deux grandes entreprises du numérique : celles-ci ont payé leurs amendes et ont modifié leurs conditions générales d'utilisation. Toutefois, il est parfois difficile de garantir l'application de nos règles.

Merci, monsieur Frassa, de votre implication dans la préparation de ce texte. La commission des lois s'est saisie de 76 des 99 articles du texte, et en particulier des articles sur l'open data. À ce propos, vous m'interrogez sur la cohérence entre les textes. L'objectif du Gouvernement est d'aller loin dans l'ouverture des données publiques. D'abord, la loi NOTRe a introduit le principe d'ouverture des données publiques par défaut, applicable immédiatement à toutes les collectivités territoriales. Puis, la loi Valter a interdit la vente des données produites par les administrations - à l'exception des établissements publics à caractère industriel et commercial, tels l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) ou Météo France, sous réserve que la redevance ne dépasse pas le coût marginal brut de la production et de la diffusion des données. Mon projet de loi, enfin, pose le principe plus large d'open data par défaut pour l'État et les services publics industriels et commerciaux, et introduit une mission de service public de la donnée.

Pour une meilleure articulation entre ces trois textes, les dispositions de la loi NOTRe ont été intégrées au présent projet de loi : les mêmes articles s'appliqueront aux collectivités territoriales, à l'État et aux établissements publics. Le seuil de 3 500 habitants est toutefois maintenu pour leur application aux collectivités, et nous ajoutons un seuil de 50 agents publics pour les administrations concernées. Enfin, ayant entendu les élus locaux, nous avons introduit un délai de deux ans, par réalisme. Pour accompagner les collectivités territoriales, nous publierons des guides de bonnes pratiques et développerons la formation - je souhaite mobiliser à cette fin les programmes d'investissements d'avenir.

Les entreprises françaises sont-elles pénalisées ? Les géants d'internet peuvent déjà acheter les données publiques. Débourser un million de dollars leur est facile. Ce l'est beaucoup moins pour nos start-up. Ce sont elles qui seront favorisées par l'open data. Puis, le critère d'application de notre droit est la domiciliation des consommateurs.

C'est l'article 43 qui répond aux problèmes rencontrés par les quelque 90 000 personnes malentendantes. Il concerne à la fois les services publics, les services clients des grandes entreprises et les opérateurs de téléphonie. Longuement consultées, les associations ont souligné que la plateforme devait couvrir les trois modes de communication : langue des signes française, langage parlé complété et transcription texte. Nous avons fixé une obligation de résultat et appelé à un partage équilibré des coûts. Aux États-Unis, une plateforme nationale unique de traduction est financée par une taxe sur les abonnements téléphoniques. Cette option aurait chez nous un coût annuel de 53 millions d'euros, ce qui est excessif. Les prestataires existants pourraient arguer qu'elle serait contraire au droit européen. Enfin, un tel système laisserait peu de place à l'innovation, qui foisonne : j'ai ainsi découvert hier une application traduisant en langage texte les « Emoji » !

Merci, madame Mélot, de l'implication de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication dans la préparation de ce texte. Vous avez évoqué le text and data mining (TDM) ou fouille de données, et la liberté de panorama. Le Gouvernement a été très allant sur la publication des écrits scientifiques sur internet, dès lors qu'il s'agit de recherche publique, financée par des fonds publics. Il a annoncé un accompagnement financier important des éditeurs. Tout le monde s'accorde à reconnaître l'utilité du TDM. Faut-il une loi ? Le Gouvernement considère que cela contreviendrait à la directive européenne sur les droits d'auteur, qui sera prochainement renégociée. D'où l'idée de privilégier la voie contractuelle. Une mission a été confiée à M. Charles Huot sur ce sujet.

Quant à la liberté de panorama, elle concerne le droit de photographier les monuments nationaux. La plupart des pays européens ont mis en place une exception au droit d'auteur : par exemple, photographier la tour Eiffel le soir n'est pas autorisé ! Il faut recueillir au préalable l'autorisation des ayants-droit.

M. Jean-Pierre Sueur. - Qui sont-ils ?

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - Les artistes de la lumière et de l'éclairage.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est donc pas la famille Eiffel...

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - Non. Le droit doit-il s'adapter aux usages ? Nous aurons ce débat. Pour l'heure, nous n'avons pas retenu cette option.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et pour Chambord ?

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - Il s'agit du domaine public, c'est donc autorisé - sauf si des électriciens ont mis des projecteurs...

M. Jean-Pierre Sueur. - Invraisemblable !

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - Les touristes qui publient leurs photos de vacances sur les réseaux sociaux ont de quoi s'y perdre... L'entretien des monuments historiques peut-il être financé par le biais de ce droit ? On peut en douter, comme l'a montré le débat au Sénat sur le projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. Espérons que nos discussions éclairciront ce point.

M. Jean-Pierre Sueur. - Elles l'éclaireront !

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - Faut-il une loi ? Dans le numérique, le droit souple prend toute sa place. Nous devons encourager la diffusion des bonnes pratiques. Ainsi, l'article 23 prescrit aux grands acteurs de l'internet de partager leurs meilleures pratiques, afin qu'émerge une forme d'autorégulation, comme chez les opérateurs des marchés financiers. Il nous faudra défendre le modèle français en matière de propriété intellectuelle, et réguler au niveau national chaque fois que nous y sommes autorisés par la réglementation européenne.

Nous encourageons l'open data pour les données publiques, mais en respectant les exceptions qui existent depuis 1978 : secret commercial, protection des données personnelles, secret de la défense nationale... Ce texte donne mission à la Cnil de promouvoir les technologies de protection des données personnelles, et notamment le chiffrement.

M. Jean-Pierre Sueur. - N'oublions pas le déchiffrement !

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - En effet, il aide à prévenir les attentats et il n'est pas incompatible avec les droits que j'ai énoncés.

Sur l'accessibilité des territoires, j'ai toujours tenu un langage de vérité. J'ai souhaité que la proposition de loi de M. Chassaigne, votée à l'unanimité par les députés, soit reprise dans mon projet de loi ; elle renforçait les obligations de l'entreprise Orange, prestataire du service universel, pour l'entretien des lignes fixes. L'Arcep a diligenté des enquêtes. À l'occasion du renouvellement cette année du cahier des charges, nous relèverons sans doute le niveau de contrainte, car l'investissement dans la fibre optique ne saurait nuire à ceux qui n'ont pas accès aux nouvelles technologies. Le défi pour Orange est de continuer à fournir des services de téléphonie classique tout en développant la fibre.

M. François Bonhomme. - Le relèvement de la taxe sur les fournisseurs d'accès internet ne va-t-il pas à l'encontre de cet objectif ?

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État. - C'est pourquoi nous introduisons la possibilité de suramortissement des investissements dans les réseaux. La fusion, qui n'aura pas lieu, entre Orange et Bouygues, aurait pu être l'occasion de renforcer les obligations de couverture...

Sur la formation des esprits, nous pourrions aussi citer 1984 d'Orwell ! Le plan numérique à l'école fixé par le Président de la République prévoit l'équipement des établissements et la formation des enseignants, mais il comporte aussi un volet sur les contenus afin de donner aux élèves leur autonomie dans l'environnement numérique : apprendre à protéger ses données, à contrer le cyber-harcèlement, à se retrouver dans les flux d'information. L'enjeu est de taille ! D'ailleurs, le présent texte confie à la Cnil la mission d'organiser le débat autour des défis que posent les évolutions numériques. Le Gouvernement consacre 1 milliard d'euros à l'éducation au numérique, car c'est une priorité absolue.

L'obligation de diffuser les archives départementales figurait dans une version antérieure du texte mais en a été retirée, car il serait irréaliste d'imposer une telle contrainte aux départements. Nous encourageons toutefois la numérisation des archives - qui est très avancée.

Pour la couverture numérique du territoire, rien n'avait été fait depuis des lustres ! Nous avons pris le risque d'ouvrir la boîte de Pandore, quitte à réveiller les frustrations. Le Président de la République a consacré de nouveaux budgets à la couverture mobile, dont nous nous efforçons d'accélérer le déploiement afin que la France, aujourd'hui dans la moyenne européenne, soit l'un des pays les mieux couverts au monde. Un article du projet de loi prévoit l'ouverture des données de couverture des opérateurs de téléphonie. L'Arcep demande aussi l'établissement de cartes. Ainsi, chacun connaîtra, pour son lieu de vie, la qualité de la couverture par chaque opérateur et pourra choisir en connaissance de cause en fonction de son lieu d'habitation.

M. Philippe Bas, président. - Merci.