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Proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle

12 octobre 2016 : Communes associées et commune nouvelle ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 2113-10 et L. 2113-12-2 du code général des collectivités territoriales) - Maintien des communes associées sous forme de communes déléguées en cas de création d'une commune nouvelle

Dans sa rédaction initiale, l'article unique (devenu l'article 1er) de la proposition de loi déposée par notre collègue Bruno Sido, prévoyait le maintien des entités de la fusion-Marcellin, à la demande du conseil municipal de la commune qui en a résulté, sous forme de communes déléguées du nouveau régime de fusion fixé en 2010, à l'occasion d'une nouvelle fusion au sein d'une commune nouvelle.

À l'initiative de la commission des lois et de son rapporteur, le Sénat a précisé le dispositif proposé :

- il a étendu les modalités régissant l'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes, à un élargissement analogue à une ou plusieurs communes-Marcellin. Dans ce cas, l'ancienne commune chef-lieu et les communes associées subsisteraient sous forme de communes déléguées ;

- il a élargi le dispositif prévu par l'article L. 2113-12-2 du code général des collectivités territoriales pour les maires des anciennes communes, aux maires en fonction des communes associées et des communes déléguées. Leur qualité de maire délégué leur serait aussi maintenue de droit jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle suivant sa création au cas de son extension à une ou plusieurs communes comportant des communes associées ou des communes déléguées.

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sous réserve de coordination et précisions rédactionnelles proposées par sa rapporteure, Mme Christine Pires Beaune.

Votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 1er bis A (art. L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales) - Modalités de composition du conseil municipal de la commune nouvelle durant la période transitoire

Introduit en séance à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, cet article précise le cas où, en l'absence de délibérations concordantes des communes fusionnant, le conseil municipal de la commune nouvelle est composé, jusqu'à son premier renouvellement, des maires, des adjoints, ainsi que de conseillers municipaux des anciennes communes, chacune d'entre elles se voyant attribuer un nombre de sièges à la représentation proportionnelle au plus fort reste des populations municipales.

L'effectif total du conseil ne peut alors dépasser 69, sauf attribution de sièges supplémentaires pour permettre la désignation de tous les maires et adjoints, en application de l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales.

Aux termes de l'article 1er bis A, cet effectif maximal constituerait la base de répartition de l'attribution proportionnelle des sièges à chaque ancienne commune.

Cette précision facilitera opportunément les modalités de composition transitoire du conseil municipal de la commune nouvelle.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 1er bis A sans modification.

Article 1er bis (art. L. 2113-8-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Modalités transitoires d'élection des adjoints au maire de la commune nouvelle

Issu d'un amendement de notre collègue Charles Guené, adopté en séance par le Sénat, l'article 1er bis propose, jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle de 1 000 habitants et plus, de déroger à la parité pour l'élection des adjoints2(*) dès lors que l'ensemble des communes ayant fusionné compte moins de 1 000 habitants.

Celles-ci, en effet, ne sont pas soumises à la parité. Dans ce cas, le respect de la parité pour la désignation des adjoints de la commune nouvelle peut s'avérer difficile, voire impossible.

Cette mesure provisoire tient compte de cet écueil. La parité retrouvera ses droits dès le premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle.

L'Assemblée nationale a voté ce dispositif sous réserve d'un amendement rédactionnel de sa rapporteure.

Votre commission a adopté l'article 1er bis sans modification.

Article 1er quater (art. L. 2123-21 et L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales) - Fixation de l'indemnité des maires

L'article 1er quater résulte de l'adoption en séance, par le Sénat, d'un amendement de notre collègue Charles Guené. Initialement, il visait à permettre au conseil municipal de la commune nouvelle de fixer une indemnité de fonction inférieure au taux maximal pour les maires délégués des communes de moins de 1 000 habitants qui en feraient la demande. Cette mesure était étendue aux maires délégués des communes associées de la loi « Marcellin ».

Cependant, cette question a été élargie à l'Assemblée nationale : par un amendement de Mme Valérie Rabault adopté en séance, les députés ont introduit la faculté pour le conseil municipal d'une commune de moins de 1 000 habitants de fixer l'indemnité de fonction du maire à un montant inférieur au barème, à la demande de celui-ci.

Il convient de rappeler que l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 1 000 habitants avait été fixée, de droit, au taux maximal par la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat afin de tenir compte du poids des charges assumées par ces élus généralement dépourvus d'une administration municipale très structurée en raison de la taille de leur commune.

L'article 1er quater revient sur cette réforme en permettant au maire de demander à son conseil municipal de lui attribuer un montant indemnitaire en-deçà du taux maximal.

En conséquence, la disposition spécifique introduite par le Sénat pour les maires délégués, devenue sans objet, a été supprimée puisque le régime applicable aux maires le leur est également.

Votre commission a adopté l'article 1er quater sans modification.

Article 1er sexies (art. L. 2113-2 et L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales) - Délai de rattachement de la commune nouvelle à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de la rapporteure, Mme Christine Pires Beaune, adopté par la commission des lois puis modifié en séance, l'article 1er sexies vise à permettre aux communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle et membres d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre distincts de désigner, par les délibérations demandant leur fusion, l'EPCI auquel elles souhaitent rattacher la commune nouvelle dès sa création. Selon le droit en vigueur, le conseil municipal de la commune nouvelle délibère dans le mois de sa création sur l'établissement public qu'il privilégie.

Ainsi, en application de l'article 1er sexies, les communes délibérant, de manière concordante, sur la création de la commune nouvelle, pourraient, par la même décision, anticiper le choix de l'EPCI de rattachement de celle-ci. Faute d'accord sur ce point, le droit commun s'appliquerait et la commune nouvelle devrait se prononcer dans le délai d'un mois après sa création.

Cette disposition est destinée à régler les difficultés résultant, par l'application du droit en vigueur, entre la création de la nouvelle collectivité et son adhésion à une intercommunalité, « notamment pour la perception des impôts intercommunaux et la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des intercommunalités concernées... »3(*).

Pour le reste, l'article 1er sexies reprend la procédure fixée par le II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales qui organise la procédure de rattachement en cas de désaccord du préfet avec le choix exprimé par la commune nouvelle. Le représentant de l'État doit alors saisir la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). Pour être validé, le choix des élus doit recueillir la majorité des deux tiers des membres de la CDCI. À défaut comme en l'absence de décision de la commission, le choix préfectoral prime. Cependant, l'Assemblée nationale a porté une modification à ce dispositif en réduisant de trois à un mois le délai ouvert à la CDCI pour se prononcer.

En réécrivant les trois premiers alinéas du II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, les députés ont malencontreusement supprimé les dispositions régissant les cas autres que celui prévu par l'article 1er sexies : absence d'accord des communes fusionnant sur l'EPCI à fiscalité propre de rattachement ; création d'une commune nouvelle à l'initiative du préfet (cf. article L. 2113-2).

Cependant, votre rapporteur a proposé de procéder à la rectification technique en résultant dans le prochain véhicule législatif, cette discordance rédactionnelle ne semblant pas présenter de difficulté réelle d'application dans l'immédiat. En revanche, en raison de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées parlementaires et de la nécessité de procéder aux coordinations indispensables à la désignation des délégués sénatoriaux en vue du prochain renouvellement du Sénat qui interviendra dans moins d'un an, il lui apparaît impératif de permettre l'adoption définitive sans tarder de l'article 2 et donc de l'ensemble de la présente proposition de loi.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'article 1er sexies sans modification.

Article 1er septies A - Maintien provisoire des aides à l'électrification rurale

Introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de séance déposé par le Gouvernement, cet article maintient aux communes nouvelles, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, le bénéfice des aides au titre du fonds d'amortissement des charges d'électrification attribuées aux communes rurales, sur le territoire des anciennes communes qui s'en trouveraient exclues, du fait de la création d'une commune nouvelle. Ces aides sont prévues par l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales.

Cette disposition transitoire constitue une mesure raisonnable qui permettra à la commune nouvelle d'anticiper la cessation de la perception de ces aides. Toutefois, le texte de l'article 1er septies A comporte une erreur de référence : il vise l'article L. 2224-31 précité "dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011". Ce faisant, il renvoie à un dispositif qui n'est plus en vigueur et au fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) qui a été remplacé depuis le 1er janvier 2012 par un compte d'affectation spéciale (CAS).

Sur la proposition de son rapporteur et pour les motifs exposés à l'article 1er sexies, votre commission a adopté l'article 1er septies A sans modification.

Article 1er septies (art. L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales) - Précision

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, résulte d'un amendement de la rapporteure adopté en commission. Il précise que sont membres du conseil municipal de la commune nouvelle les conseillers municipaux qui étaient « en exercice » dans les communes ayant fusionné, sans que soit par ailleurs mentionné le motif de cette mention qui semble aller de soi.

Votre commission a adopté l'article 1er septies sans modification.

Article 1er octies (art. L. 2333-76 et L. 2573-46 du code général des collectivités territoriales) - Modalités d'harmonisation de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères

L'article 1er octies résulte de l'adoption d'un amendement de la rapporteure par la commission des lois de l'Assemblée nationale, ensuite modifié en séance. Il prévoit les modalités d'harmonisation de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères pour la création d'une commune nouvelle sur le modèle du régime de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

À défaut de délibération de la commune nouvelle avant le 1er mars de l'année suivant sa création, les régimes applicables dans chacune des anciennes communes seraient maintenus sur chacun de leur territoire pour une durée maximale de cinq années.

Cette mesure de bon sens s'appuie sur le délai prévu en cas de fusion d'EPCI pour la même redevance par l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 1er octies sans modification.

Article 1er nonies (art. L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales) - Mesures transitoires de représentation d'une commune nouvelle au conseil communautaire

Introduit par un amendement de la rapporteure adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis réécrit en séance, l'article 1er nonies institue un mécanisme permettant à chacune des communes ayant fusionné au sein d'une commune nouvelle, créée après le dernier renouvellement général des conseils municipaux, d'être transitoirement représentée à l'EPCI à fiscalité propre dont celle-ci est membre, en cas de fusion d'EPCI ou en cas d'extension du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre à une commune nouvelle. Ce dispositif ne s'appliquerait que jusqu'au prochain renouvellement de son conseil municipal.

À cette fin, l'article 1er nonies prévoit de garantir durant cette période, par un siège au moins, la représentation de chacune des communes ayant fusionné en une commune nouvelle créée postérieurement au dernier renouvellement général des conseils municipaux, au sein du conseil communautaire de l'EPCI à fiscalité propre dont elle fait partie.

Le code général des collectivités territoriales prévoit déjà une disposition transitoire de cet ordre : lorsqu'une commune nouvelle est créée en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre, il lui est attribué, jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux suivant, un nombre de sièges communautaires égal à la somme des sièges détenus précédemment par chacune des communes ayant fusionné.

Le texte adopté à l'article 1er nonies par la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoyait un dispositif différent de celui finalement retenu par les députés : le nombre de sièges attribué à la commune nouvelle dans l'EPCI issu de la fusion ou qu'elle avait rejoint s'élevait à la somme des sièges détenus précédemment par chacune des anciennes communes.

En séance4(*), cependant, le Gouvernement, invoquant l'inconstitutionnalité de la disposition au regard du principe d'égalité des suffrages, en avait demandé, par amendement, la suppression. Plusieurs députés ont contesté l'argument au nom du caractère transitoire de la mesure, en se référant à la décision du Conseil constitutionnel intervenue sur la conformité du régime transitoire de composition de l'organe délibérant de la métropole de Lyon. Rappelons que la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui a créé, au 1er janvier 2015, une nouvelle collectivité territoriale par fusion de la communauté urbaine du Grand Lyon et du département du Rhône sur son périmètre, a prévu que jusqu'en mars 2020, les délégués communautaires élus en mars 2014 exercent le mandat de conseiller métropolitain. Le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur, ce faisant, avait poursuivi un but d'intérêt général en ce qu'il « a entendu faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre »5(*). La disposition a été déclarée en conséquence conforme à la Constitution.

Le même raisonnement peut être transposé à l'établissement d'un mécanisme transitoire destiné à faciliter la fusion des communes.

La rapporteure de l'Assemblée nationale, Mme Christine Pires Beaune, a donc fait adopter en séance un amendement prévoyant un nouveau dispositif plus restrictif puisque le texte transmis au Sénat prévoit que la commune nouvelle disposerait d'un nombre de sièges permettant la représentation de chacune des anciennes communes. Ainsi, si le nombre de sièges attribué à la commune nouvelle en application de la représentation proportionnelle ou de l'accord local (cf. article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) était inférieur au nombre des communes ayant fusionné en son sein, cet effectif serait augmenté à concurrence du nombre suffisant pour permettre à chacune de ces entités d'être représentée au conseil communautaire.

Cette disposition apparaît à votre commission et à son rapporteur raisonnable et équilibrée en ce qu'elle ne prévoit l'élargissement provisoire de la représentation de la commune nouvelle que par le strict nécessaire. Ce mécanisme facilitera cependant les fusions en permettant, dans un premier temps, la représentation des communes historiques à l'intercommunalité. Le droit commun sera rétabli dès le premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 1er nonies sans modification.

Article 1er decies (art. L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales) - Mesures transitoires de représentation d'une commune nouvelle au comité syndical d'un syndicat de communes

L'article 1er decies a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de la rapporteure adopté par la commission des lois puis modifié en séance. Il prévoit des règles transitoires de représentation des communes nouvelles au sein de l'organe délibérant des syndicats de communes, dans l'esprit ayant présidé à l'introduction de l'article 1er nonies.

En cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, celle-ci, pendant la période s'achevant au premier renouvellement général des conseils municipaux suivant sa création, conserverait un nombre de sièges égal à la somme de ceux précédemment détenus par chacune des anciennes communes au sein du comité syndical, sauf si le règlement du syndicat exclut l'application de cette règle.

Pour les motifs exposés à l'article 1er nonies, votre commission a adopté l'article 1er decies sans modification.

Article 1er undecies (art. L. 2113-17 et L. 2113-17-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement des dispositions régissant les communes déléguées

Cet article résulte de l'adoption en séance par les députés d'un amendement du Gouvernement. Il est destiné à adapter aux caractéristiques des communes nouvelles l'application de plusieurs renvois aux dispositions « Paris-Lyon-Marseille » pour « alléger un dispositif jugé trop lourd »6(*). Il intervient principalement en matière de relations financières entre la commune nouvelle et ses communes déléguées.

Il peut être utile de rappeler que les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille sont en grande partie applicables aux communes déléguées.

Aux termes de l'article 1er undecies, seraient supprimés :

- la délibération du conseil de la commune déléguée sur l'implantation et le programme d'aménagement des équipements de proximité ;

- l'avis obligatoire du conseil de la commune déléguée sur les subventions attribuées sur son territoire à des associations par le conseil municipal de la commune nouvelle ;

- le débat obligatoire du conseil de la commune déléguée avec les associations au moins une fois par trimestre.

Toutefois, l'avis comme le débat pourraient intervenir sur la décision du conseil municipal de la commune nouvelle ;

- l'obligation d'instituer une dotation de fonctionnement et un état spécial ;

- la délégation des équipements de proximité.

Cependant, pour les communes déléguées dotées d'un conseil, le conseil municipal pourrait décider d'instituer une dotation de fonctionnement ou de leur déléguer la gestion des équipements de proximité. Elles devraient alors être dotées d'un état spécial.

Par ailleurs, l'article 1er undecies organise l'association des communes déléguées aux affaires qui les concernent au moyen d'un règlement spécial adopté par le conseil municipal de la commune nouvelle dans les six mois de son installation. Ce document prévoirait l'information et la consultation des communes déléguées sur les affaires exécutées, en tout ou partie, sur leur territoire.

Ces dispositions permettront d'assouplir le fonctionnement de la commune nouvelle tout en associant les communes déléguées aux dossiers qui les concernent.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 1er undecies sans modification.

Article 1er duodecies (art. L. 1331-7 du code de la santé publique) - Harmonisation de la participation au financement de l'assainissement collectif

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de séance de la rapporteure. Il prévoit les modalités d'harmonisation, en cas de création d'une commune nouvelle, de la participation au financement de l'assainissement collectif (PFAC) des propriétaires des immeubles raccordés au réseau public.

Le montant de cette participation devrait être harmonisé lors de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle, ceux en vigueur sur le territoire de chaque ancienne commune étant maintenus au titre de l'année de création de la commune nouvelle.

Cette disposition ouvre un délai à la commune nouvelle de nature à faciliter sa mise en place.

Votre commission a adopté l'article 1er duodecies sans modification.

Article 2 (art. L. 290-2 [nouveau] du code électoral) - Désignation des délégués sénatoriaux durant la période transitoire de composition du conseil municipal de la commune nouvelle

Cet article a été introduit au Sénat à l'initiative de votre commission des lois et de son rapporteur, puis modifié en séance par l'adoption d'un amendement du Gouvernement.

Il vise à fixer les modalités permettant de déterminer le nombre des délégués des conseils municipaux des communes nouvelles pour l'élection des sénateurs durant les deux phases de la période transitoire de composition de leur assemblée délibérante.

Ces dispositions ont fait l'objet de modifications rédactionnelles opportunes à l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

*

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.


* 2 La règle de parité des candidatures aux postes d'adjoint dans les communes de 1 000 habitants et plus est fixée par l'article L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales.

* 3 Cf. rapport n° 3777 (AN, XIVe législature) de Mme Christine Pires Beaune fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* 4 Cf. débats AN, 2ème séance du 1er juin 2016.

* 5 Cf. décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014.

* 6 Cf. débats AN, 2ème séance du 1er juin 2016.