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Proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle

12 octobre 2016 : Communes associées et commune nouvelle ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MARDI 12 OCTOBRE 2016

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Nous examinons, en deuxième lecture, la proposition de loi de notre collègue M. Bruno Sido. Le Sénat puis l'Assemblée nationale ont complété le dispositif initial, clair, simple et limité, dans l'esprit de la loi de 2015, pour faciliter la transition entre les communes fusionnant et la commune nouvelle issue de leur regroupement.

Nous avions traité des difficultés apparues dans le fonctionnement des communes nouvelles et des conséquences des dispositions transitoires. Quant à l'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes, nous avons préservé les communes déléguées en cas d'élargissement analogue à une ou plusieurs communes issues de la loi Marcellin - tel est le coeur de la proposition de loi.

Nous avons élargi, en cas d'extension de la commune nouvelle, aux maires des communes associées et déléguées, le maintien de droit de cette qualité jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, tel que prévu pour les maires des anciennes communes.

Nous avons instauré une dérogation provisoire, jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal, à la règle de parité pour l'élection des adjoints au maire, dès lors que chacune des communes ayant fusionné avait une population inférieure à 1 000 habitants.

Nous avons créé des règles spécifiques d'ordre du tableau de la municipalité pour la période s'étendant de la création d'une commune nouvelle jusqu'au premier renouvellement de son assemblée délibérante. Nous avons autorisé le conseil municipal de la commune nouvelle à fixer le montant de l'indemnité de fonction des maires des communes déléguées de moins de 1 000 habitants, qui en font la demande, en-deçà du barème - ce qui a provoqué de vastes débats.

Nous avions précisé les modalités de remplacement d'un siège de conseiller communautaire devenu vacant jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, créée en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ainsi que les règles déterminant le nombre de délégués sénatoriaux durant les deux phases de la période transitoire de composition du conseil municipal d'une commune nouvelle - sources elles aussi de débats dans notre commission.

À l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pires Beaune, l'Assemblée nationale, a poursuivi notre travail dans le même esprit et ajouté neuf articles afin de faciliter la mise en place de communes nouvelles, dont trois dispositions d'ordre financier.

L'Assemblée nationale a précisé les modalités de répartition des sièges de conseiller municipal entre les anciennes communes au cas où, en l'absence de délibération concordante des communes fusionnant, le conseil municipal est composé, jusqu'à son premier renouvellement, des maires, des adjoints et de conseillers municipaux des anciennes communes proportionnellement à leurs populations respectives. L'effectif maximal du conseil est alors de 69 conseillers, sous réserve des sièges supplémentaires nécessaires pour assurer la présence de tous les maires et adjoints. Les députés ont autorisé les communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle, et membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, à délibérer sur celui des EPCI auquel elles souhaitent rattacher la commune nouvelle, dès sa création. Cela fait gagner du temps et clarifie le débat.

L'article 1er septies précise que sont membres du conseil municipal de la commune nouvelle les conseillers municipaux en exercice dans les communes ayant fusionné. Jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle est garantie la représentation au sein du conseil communautaire de chacune des communes ayant fusionné.

Des règles transitoires de composition du comité syndical sont introduites, en cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, pour qu'elle conserve un nombre de sièges égal à la somme de ceux précédemment détenus par chaque ancienne commune. Un amendement du Gouvernement a adapté aux caractéristiques des communes nouvelles l'application des dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille qui leur sont applicables.

Les articles 1er septies A, 1er octies et 1er duodecies tiennent compte des conséquences financières de la fusion. Les communes nouvelles conserveront, jusqu'au prochain renouvellement, le bénéfice du régime des aides au titre du Fonds d'amortissement des charges d'électrification attribuées aux communes rurales, sur le territoire des anciennes communes qui s'en trouveraient exclues du fait de la création de la commune nouvelle. Ils harmonisent la redevance d'enlèvement des ordures ménagères pour la création d'une commune nouvelle sur le modèle de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. À défaut d'une délibération de la commune nouvelle avant le 1er mars de l'année suivant sa création, les régimes applicables dans chacune des anciennes communes seraient maintenus sur chacun de leurs territoires pour cinq ans maximum.

Ils harmonisent aussi la participation pour le financement de l'assainissement collectif lors de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle, celle en vigueur sur le territoire de chaque ancienne commune étant maintenue au titre de l'année de création de la commune nouvelle.

Les députés ont généralisé le principe retenu par les sénateurs à l'article 1er quater. Revenant sur la réforme du 31 mars 2015 qui tenait compte des charges particulières des maires des petites communes, ils ont autorisé le conseil municipal d'une commune de moins de 1 000 habitants à fixer l'indemnité de fonction du maire à un montant inférieur au barème, à la demande de l'intéressé. La disposition spécifique adoptée par le Sénat pour les maires délégués, devenue sans objet, a donc été supprimée : le régime est applicable à tous les maires, délégués ou non.

L'Assemblée nationale a aussi adopté conformes les articles 1er ter et 1er quinquies, et apporté des modifications rédactionnelles aux articles 1er, 1er bis, 1er quater et 2. Ce texte pragmatique complète utilement les mesures de la loi de 2015, pour tenir compte des difficultés et des blocages apparus dans le fonctionnement des communes nouvelles. Les modifications de l'Assemblée nationale, toutes pertinentes, sont davantage des compléments que des changements.

Cependant, deux d'entre elles sont mal rédigées et soulèvent des problèmes d'application : l'article 1er sexies, relatif au délai de rattachement de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre, en réécrivant l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, a malencontreusement supprimé les dispositions régissant les autres cas : création d'une commune nouvelle à la demande du préfet ou absence d'accord des communes sur l'EPCI de rattachement.

Par ailleurs, le nouveau dispositif de maintien des aides à l'électrification rurale fait référence au régime antérieur à la loi de finances rectificatives pour 2011 qui l'a modifié.

J'aurais pu proposer des amendements mais si nous ne le votons pas conforme, ce texte ne sera pas adopté durant cette législature. Ce serait dommageable, notamment pour l'entrée en vigueur immédiate des dispositions qu'il comporte. Par ailleurs, il comprend les coordinations indispensables pour permettre la désignation des délégués sénatoriaux des communes nouvelles pour les élections sénatoriales de 2017. Des véhicules législatifs se présenteront pour rectifier les deux erreurs que j'ai mentionnées : le projet de loi de finances ou le collectif budgétaire pour corriger le point sur les aides à l'électrification en milieu rural ; la proposition de loi de Mme Gourault, qui sera examinée la semaine prochaine par la commission, pourrait également servir de véhicule pour l'autre malfaçon.

Mme Jacqueline Gourault. - D'accord.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Je propose donc une adoption conforme de la proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Les élections sénatoriales ne peuvent se tenir sans ce texte : le nombre de conseillers municipaux d'une commune nouvelle est variable mais il ne peut recouper que par exception le tableau déterminant, dans le code général des collectivités territoriales, l'effectif des conseils municipaux à partir duquel est déterminé le nombre de délégués sénatoriaux par commune. Le nombre de délégués sénatoriaux est fixé à partir du nombre de conseillers municipaux. Or les communes nouvelles ont un nombre de conseillers municipaux qui ne correspond à aucune des strates démographiques prévues par le tableau. Nous ne savons donc pas comment désigner les délégués sénatoriaux ni déterminer leur nombre dans une commune nouvelle, alors que certains départements comptent de nombreuses communes nouvelles. Les élections sénatoriales ne pourraient donc pas se tenir sans la proposition du rapporteur d'adopter cette proposition de loi conforme malgré quelques malfaçons certaines.

M. Alain Richard. - La grande majorité des dispositions de ce texte sont heureuses et ne bouleversent pas le régime communal. Toutefois, la représentation d'une commune nouvelle dans un EPCI à fiscalité propre - prévue à l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales avec le tableau et la règle des plus ou moins 20% d'écart - ne respecterait pas les critères fixés par le Conseil constitutionnel car elle augmenterait, au-delà du barème et de la règle des 20%, la représentation de la commune nouvelle en faisant une place spécifique aux communes déléguées. Selon le raisonnement du Conseil constitutionnel, la présence de représentants de communes déléguées qui ne sont plus des collectivités territoriales ne pourrait être un motif de dérogation à la règle d'écart démographique.

M. Philippe Bas, président. - ... même si c'est temporaire ?

M. Alain Richard. - C'est un risque, même si personne ne devrait saisir le Conseil constitutionnel. Un recours du type de celui de la commune de Salbris en cas de mésentente locale n'est toutefois pas impossible. Quitte à modifier, réexaminons ce sujet.

L'article 1er decies gonfle la représentation de la commune nouvelle dans un syndicat, « sauf si le règlement du syndicat s'y oppose ». Or les critères de représentation sont fixés davantage par le statut que par le règlement. Corrigeons aussi ce point. Si je ne souhaite pas mauvaise chance à la proposition de loi de Jacqueline Gourault, l'ordre du jour de l'Assemblée nationale deviendra de moins en moins prévisible, notamment pour adopter des propositions de loi. Prenons comme véhicule plutôt le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, dont on est sûr de l'aboutissement.

M. Philippe Bas, président. - Qu'on s'en réjouisse ou non...

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis gêné par cette proposition de loi, partie d'une problématique recevable et sympathique : aligner les possibilités offertes aux anciennes communes associées « Marcellin » sur le nouveau régime des communes nouvelles. Or, progressivement, de nouvelles dispositions se sont greffées. Ainsi, les communes nouvelles ne sont pas des nouvelles communes : elles ont un statut et des droits particuliers, davantage que les autres. Elles peuvent désigner plus de délégués sénatoriaux, même si ce n'est que temporaire. J'attends avec gourmandise ce qui se passera en 2020. Je ne suis pas sûr que tous les élus que nous rencontrons sur le terrain et qui se sont lancés dans l'aventure aient compris où ils s'engageaient. Il y aura des réveils un peu amers...

On crée des communes nouvelles : le nombre de délégués doit correspondre à la strate démographique de la commune créée. Pourquoi donner un bénéfice financier et de représentativité ? On le sait bien : l'objectif est de se débarrasser des communes, donc plus on créera de communes nouvelles, mieux cela vaudra. Je n'approuve pas ce type de pratiques. Il paraît que les dispositions annexes sont demandées à cor et à cri pour l'indemnité des maires de communes de moins de 1 000 habitants. La loi de finances réduira les indemnités puisqu'elle les fiscalisera. Ce sera la grande victoire de ce quinquennat : avoir amoindri le statut de l'élu local, qui n'était déjà pas brillant...

Mme Jacqueline Gourault. - Sur l'article 1er quater, j'ai un regret. Lors de l'adoption de la proposition de loi « Sueur-Gourault » sur l'exercice du mandat local, nous avons décidé, à la demande des associations d'élus, de fixer une indemnité automatique dans les communes de moins de 1 000 habitants, puisqu'elles reçoivent une dotation « élu local » et pour faciliter le renouvellement des élus dans ces petites communes. Cent maires, au grand maximum, ont protesté. Je regrette que cette mesure ait été rendue exécutoire dès que la loi a été publiée. Si elle l'avait été au prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2020, cela n'aurait pas provoqué de réactions. Dans certaines communes, il y avait eu des ententes de répartition entre les adjoints - et non un accord pour éviter que le maire ne puise dans le budget de la commune. Les maires ne voulaient pas revenir sur cet accord. Je ne vais pas m'opposer à cela mais c'est une erreur. Les maires subiront des pressions pour revenir sur leur indemnité. Il est gênant de défendre pendant dix ans des convictions avant de céder à cause de cent maires.

M. René Vandierendonck. - Le débat à l'Assemblée nationale a été assez précis : selon l'amendement de Mme Rabault, la réduction de l'indemnité ne pouvait être décidée qu'à la demande du maire. J'aurais préféré le texte du Sénat, mais nous devons savoir faire des compromis, quand le temps est compté. Pour notre groupe, le vote conforme est judicieux.

M. Alain Vasselle. - Je partage totalement les propos de M. Collombat et Mme Gourault. Lorsque nous avons revu le statut de l'élu et revalorisé l'indemnité des élus des petites communes, une dotation spécifique a été accordée pour compenser cette dépense nouvelle. Il ne faudrait pas accorder cette possibilité de diminuer cette indemnité. En milieu rural, les pressions seront telles que les maires abandonneront leur indemnité, alors que celle-ci ne couvre même pas tous les frais qu'ils engagent dans l'exercice de leurs fonctions.

Toutes les communes nouvelles se constituant dans ma région l'ont fait uniquement pour la carotte financière à la clef. C'est un effet pervers datant de la création des intercommunalités. On trouble le fonctionnement de nos institutions par des dispositions de cette nature, posant problème pour la politique d'aménagement du territoire et pour les institutions. On fait perdre de la proximité à tous nos citoyens, on le dénonce et on continue à voter des dispositions actant cette perte de proximité !

Je ne vois pas de dispositions sur les délégués sénatoriaux dans ce texte. Quand quelques communes fusionnent, l'article 1er decies prévoit de garder le même nombre de conseillers municipaux que dans les communes précédentes : ainsi, on aura une représentation différente, en nombre de délégués sénatoriaux, pour des communes de même population.

M. Philippe Bas, président. - Les délégués sénatoriaux sont mentionnés à l'article 2.

M. Michel Mercier. - Pour les communes de moins de 1 000 habitants, prévoir qu'un conseil municipal peut réduire l'indemnité du maire place ce dernier dans une situation impossible : il sera montré du doigt, notamment par la presse locale, s'il refuse de le faire. Alors qu'actuellement, il peut refuser cette indemnité sans y être contraint : il lui suffit d'écrire au receveur et c'est terminé.

La réforme des communes nouvelles est excellente. J'ai moi-même créé une commune nouvelle grâce à la loi de 2010, sans carotte financière. À partir de début mars, je suis prêt à vous inviter pour visiter cette commune nouvelle de 6 000 habitants, rassemblant cinq communes, qui a économisé sur sa gestion 300 000 euros par an, et a rationalisé ses services pour plus d'efficacité. Les communes nouvelles ne sont pas obligatoires, mais elles peuvent représenter une excellente solution. Elles ont besoin de stabilité. Arrêtons d'adopter une loi nouvelle chaque trimestre, même s'il faut régler la question des délégués sénatoriaux. La première chose que le Sénat doit aux collectivités territoriales, c'est la sécurité juridique.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je m'étonne que M. Pélissard, ancien président de l'Association des maires de France (AMF), ait proposé ce texte. La solution française pour régler les problèmes réside plutôt dans l'intercommunalité que dans les fusions. Mais l'on a trouvé un système simple et pratique pour celles-ci. Je ne fais donc aucune propagande, qui serait contreproductive, à l'instar de celle de certains préfets clamant : « mariez-vous, mariez-vous »... La carotte aurait pu ne pas exister : à un moment, les carottes sont totalement cuites ! Tous ceux qui voulaient fusionner auront fusionné...Dans mon département, les deux cas de fusion correspondaient à une volonté des élus.

Le sujet des indemnités est assez pénible : nous l'avions inscrit dans la proposition de loi de Mme Gourault et moi-même, à l'époque des États généraux des collectivités territoriales. Des 17 ou 18 dispositions de la loi, toutes sont appréciées, hormis celle-ci, contestée par quelques maires. L'AMF l'a puissamment exigée : les maires ruraux n'ont pas à demander leur indemnité. Nous avions trouvé normal que ces élus reçoivent une indemnité pour le travail qu'ils réalisent jour et nuit. Après le vote, l'AMF a publié un communiqué pour se féliciter de l'adoption de la loi, grâce à son initiative. Et ensuite, il y a eu quelques réticences. Entre ceux qui trouvaient la mesure bonne et ceux voulant revenir en arrière, la proportion des premiers est beaucoup plus importante que ne le croient les protestataires. Quand quelque chose a été voté à l'unanimité de l'Assemblée nationale et du Sénat, et demandé par les associations d'élus, dont la plus puissante a crié victoire...

M. Jacques Mézard. - Cela a été pareil pour le juge d'instruction...

Mme Cécile Cukierman. - Comme en première lecture, nous ne voterons pas le texte en séance. Nous ne sommes pas opposés au principe de création d'une commune nouvelle mais à la création d'une contrainte, sans accord des communes ni consultation des populations concernées par un référendum local.

Le rapport de l'Assemblée nationale précise la répartition des sièges au conseil municipal en cas d'absence de délibération concordante, preuve de désaccords sur les modalités de fusion.

L'enjeu financier est réel. On a parfois incité les communes et les collectivités à se regrouper. Or les préfectures ne sont pas envahies par des demandes de création de communes nouvelles... Souvent, il faut remuer ciel et terre pour savoir comment des communes nouvelles peuvent être créées ou accélérées.

M. François Zocchetto. - Je ne reviens pas sur les communes nouvelles. Michel Mercier a très bien résumé notre position. Dans mon département, ceux qui ont souhaité fusionner sont heureux de l'avoir fait, et pas uniquement pour des raisons financières.

La question de l'indemnité n'est pas neutre ; cette disposition pourrait aboutir à choisir un maire non pas sur sa compétence, mais sur sa fortune : un tel serait choisi car il n'aurait pas besoin d'indemnité. Cela conduira, parfois inconsciemment, à une surreprésentation des retraités au détriment des personnes en activité. Je suis totalement opposé à cet alinéa.

Quelle est la contrainte de calendrier qui oblige à arrêter l'examen de ce texte aujourd'hui ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas contre les communes nouvelles, qui relèvent dans certains cas du bon sens. Mais pourquoi inciter à des regroupements sans aucun sens, comme par exemple celui de vingt communes en une seule ? Je ne donne pas cher de la suite des opérations !

M. Christophe Béchu. - Dans mon département, 120 communes sur 360 ont disparu après la création de communes nouvelles. Plus de 150 000 habitants vivent dans des communes qui n'existaient pas l'année dernière, et ce mouvement n'est pas terminé. Une deuxième vague aura lieu, avec une concentration de grandes communes pouvant aboutir à quelques situations administratives compliquées. Ainsi, il y a six cantons où les six communautés de communes ont toutes fusionné à l'unanimité : il n'y a plus que six communes là où il y en avait 90, formant ensemble une communauté d'agglomération, avec parfois des difficultés telles que le nombre de « places de l'église », de « routes nationales » ou de « rues de Cholet » dans les mêmes communes, et qu'il faut rebaptiser, avec des difficultés à court terme pour ceux votant les 20 et 27 novembre avec des codes postaux qui ont changé par rapport aux dernières élections...

Ce mouvement n'est peut-être pas à l'oeuvre partout avec la même intensité qu'en Normandie ou dans le Maine-et-Loire. Clarifions les textes touchant aux communes nouvelles, pour celles qui ont franchi le pas comme pour celles qui s'interrogent. Réfléchissons aussi aux délais et à l'intérêt à agir.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Monsieur Richard, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a effectivement défini des bornes de plus ou moins 20 % pour garantir le principe d'égalité de la représentation entre les différents territoires. Mais elle semble plus large pour les dispositions transitoires, ainsi de la loi « Maptam » du 27 janvier 2014 en ce qui concerne le régime transitoire de composition du conseil de la métropole de Lyon.

Monsieur Collombat, on ne peut pas contester une surreprésentation temporaire des communes déléguées sur des territoires diffus. Si l'on défend une meilleure représentation des territoires, garantissons une meilleure représentation des communes nouvelles ayant des communes déléguées ou associées, ancrées sur des territoires où la population est diffuse, avec des entités territoriales distinctes.

Je n'entre pas dans le débat sur l'indemnité, qui n'est pas l'objet du texte. Nous l'avons traité pour les communes nouvelles. Après, il s'est élargi. À titre personnel, j'estime qu'on a eu tort de limiter aux communes de moins de 1 000 habitants l'allocation automatique de l'indemnité à laquelle les élus ont droit. À chaque fois, la première délibération de chaque collectivité porte obligatoirement sur les indemnités, ce qui donne lieu partout à une polémique. C'est le cas dans ma région Grand Est, même si les élus gagnent moins que d'autres conseillers départementaux dans une région faisant deux fois la Belgique, sans trouver grâce auprès des journalistes ou de l'opinion... Quand on recrute un fonctionnaire territorial à tel niveau, il a droit à tel traitement, sans discussion possible. On devrait faire pareil avec les élus. Il y a un régime particulier pour les communes de moins de 1 000 habitants. Nous aurons l'occasion d'en débattre...

Ce texte ne rend pas plus coercitif le régime des communes nouvelles, lorsqu'on parle de délibération concordante sur la composition du futur conseil...Une commune nouvelle n'est constituée que sur la base du volontariat des communes sauf initiative du préfet ou de l'EPCI pour une commune nouvelle comportant toutes les communes de l'EPCI. Mais en l'absence d'accord de toutes les communes sur le projet de fusion, se tient obligatoirement une consultation des électeurs.

Monsieur Zocchetto, si l'on n'adopte pas maintenant ce texte, il n'aura plus de place dans le calendrier de cette législature ; or nous en avons techniquement besoin pour les élections sénatoriales, afin de combler un vide juridique, à moins d'un an des élections. Pour le reste, nous trouverons les véhicules législatifs, et je retiens la proposition de M. Richard de trouver un autre véhicule législatif.

M. Philippe Bas, président. - La méthode n'est pas glorieuse, mais c'est la meilleure.

Mme Catherine Troendlé. - Pourquoi faut-il que nous adoptions le texte conforme aujourd'hui ? Une CMP ne pourrait-elle se tenir d'ici à la fin de la session ?

M. Philippe Bas, président. - L'ordre du jour rend cette hypothèse improbable. Or ce texte permet la désignation de délégués sénatoriaux dans les communes nouvelles, disposition indispensable pour les prochaines élections sénatoriales. S'il n'était pas adopté, certains scrutins pourraient être invalidés si un très faible écart de voix était constaté...

M. François Grosdidier, rapporteur. - Nous n'avons aucune divergence de fond avec l'Assemblée nationale. Deux articles sont simplement mal rédigés, que l'on pourra corriger par d'autres véhicules législatifs.

Mme Jacqueline Gourault. - Je reste défavorable aux dispositions relatives aux indemnités des élus...

M. François Grosdidier, rapporteur. - Certes, tout le monde n'y est pas favorable. Nous en avons déjà débattu une heure en séance...

M. Philippe Bas, président. - C'est en effet un autre sujet ; reste qu'il vaut mieux adopter le texte en l'état, pour des raisons de calendrier.

La proposition de loi est adoptée sans modification.