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Projet de loi de finances pour 2017 : Le budget de 2017 et son contexte économique et financier

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Le budget de 2017 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

II. LES RECETTES : DES PRÉVISIONS OPTIMISTES, PLUSIEURS MESURES QUI AURONT UN IMPACT UNIQUEMENT À COMPTER DE 2018

Les recettes nettes de l'État devraient s'élever à 301,7 milliards d'euros en 2016 (prévision révisée) et 307 milliards d'euros en 2017, soit une hausse de près de 2 %.

Graphique n° 48 : Évolution des recettes nettes de l'État
entre l'exécution 2015 et la prévision pour 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Tableau n° 49 : Évolution des recettes fiscales et non fiscales de l'État
entre la prévision révisée pour 2016 et la prévision pour 2017

(en milliards d'euros et en %)

Type de recettes (en Md€)

Prévision révisée 2016

PLF 2017

Évolution PLF 2017/prévision révisée 2016

Évolution PLF 2017/prévision révisée 2016

Recettes fiscales nettes

285,9

292,5

6,6

2,31 %

Recettes non fiscales

15,8

14,5

-1,3

-8,23 %

Total des recettes de l'État

301,7

307

5,3

1,76 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Comme le montre le tableau ci-dessus, l'augmentation des recettes de l'État est largement portée par les recettes fiscales nettes.

A. LES RECETTES FISCALES : UNE PRÉVISION OPTIMISTE POUR 2017 EN HAUSSE DE 6,6 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À L'EXÉCUTION PRÉVUE POUR 2016

1. La prévision de recettes fiscales en 2016 a été surestimée de près de 2 milliards d'euros

La loi de finances pour 2016 prévoyait un montant de recettes fiscales nettes de 287,9 milliards d'euros, soit près de 8 milliards d'euros de recettes fiscales nettes supplémentaires par rapport à l'exécution de l'année 2015.

La prévision révisée pour 2016 figurant dans le présent projet de loi de finances évalue les recettes fiscales nettes à 285,9 milliards d'euros, soit une révision à la baisse de près de 2 milliards d'euros (- 1 %). Cet écart relativement modéré observé en 2016 découle principalement de la révision à la baisse de l'évolution spontanée globale des recettes fiscales, c'est-à-dire sans que des mesures nouvelles ou anciennes n'expliquent directement la baisse constatée.

Cette dégradation est notamment issue d'une moins-value de 2,4 milliards d'euros des recettes d'impôt sur les sociétés, qui est due « à la révision à la baisse de la croissance du bénéfice fiscal, qui s'établirait à + 4,2 % contre + 9,7 % au moment de la loi de finances initiale ». Cette baisse découle également de la prolongation d'un an de la mesure de suramortissement pour les investissements réalisés jusqu'au 14 avril 2017 (soit une baisse de 350 millions d'euros des recettes d'impôt sur les sociétés).

Les recettes d'impôt sur le revenu (IR) connaissent également une légère baisse (- 600 millions d'euros) en raison du coût du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) plus important que cela n'était prévu en loi de finances initiale, et de la révision à la baisse de l'évolution de la masse salariale en 2015.

La révision à la hausse de la prévision de recettes de TVA peut également être relevée. Cette augmentation, de 400 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2016, ne provient néanmoins que « de la reprise en base de la plus-value observée en 2015 », et permet de compenser la révision à la baisse des emplois taxables.

La révision à la hausse des autres recettes fiscales, à hauteur de 600 millions d'euros, provient principalement de la révision à la baisse du coût des contentieux de série, en particulier le contentieux fiscal communautaire relatif aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

Le contentieux fiscal communautaire concernant les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) étrangers

Le régime français d'imposition des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) non-résidents a été invalidé par la Cour de justice de l'Union Européenne, par un arrêt du 10 mai 201287(*), sur le fondement de la liberté de circulation des capitaux, prévu à l'article 63 du Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE).

La retenue à la source sur les dividendes versés par des sociétés résidentes à des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) non-résidents faisait en effet l'objet, depuis 2006, de multiples contentieux de la part de fonds d'investissements étrangers, qui s'estimaient victimes d'une discrimination88(*). La règle fiscale a ainsi été modifiée par la loi de finances rectificative du 16 août 201289(*).

La direction générale des finances publiques (DGFip) estimait à la fin de l'année 2012 à près de 4,9 milliards d'euros le montant prévisionnel des restitutions au titre de ce contentieux, intérêts moratoires compris. En conséquence, la loi de finances rectificative précitée ouvrait des crédits budgétaires au titre de ce contentieux fiscal.

Les conséquences budgétaires étaient censées s'étaler jusqu'en 2015, la Cour de justice de l'Union Européenne ayant autorisé les dépôts de réclamations jusqu'au 31 décembre 2014.

En raison du caractère incertain des sommes dues au titre de ce contentieux, des crédits élevés sont inscrits en loi de finances initiale, avant d'être révisés à la baisse en cours d'année. En effet, les dossiers traités par le tribunal administratif de Montreuil, centralisant ce contentieux, augmentent moins rapidement que le nombre de dossiers déposés.

Prévision et exécution des crédits relatifs au contentieux fiscal des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le référé du Premier président de la Cour des Comptes du 27 août 2013, adressé au ministre de l'économie et des finances, sur les contentieux communautaires précompte mobilier et OPCVM ; annexe n°41 relatif aux remboursements et dégrèvements fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2014, par Eva Sas.  

Graphique n° 50 : Évolution des recettes fiscales par catégorie d'impôt entre l'exécution 2015 et la prévision révisée pour 2016 associée
au projet de loi de finances pour 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Graphique n° 51 : Prévision et exécution90(*) des recettes fiscales nettes de l'État

entre 2012 et 2016

(en millions d'euros)

Note de lecture : l'exécution 2016 correspond à la prévision révisée accompagnant le projet de loi de finances pour 2017.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Si l'écart entre prévision et exécution semblait s'être resserré depuis 2014, contrastant avec les exercices précédents où des moins-values fiscales très importantes avaient pu être relevées (près de 11 milliards d'euros par exemple en 2014), force est de constater que les prévisions de recettes pour l'exercice 2017 semblent renouer avec un optimisme peu prudent.

2. L'augmentation attendue des recettes fiscales pour 2017 découle quasi-exclusivement d'une évolution spontanée des impôts très dynamique
a) La décomposition des facteurs de hausse des recettes fiscales

Les recettes fiscales nettes, c'est-à-dire calculées après imputation des remboursements et dégrèvements, augmenteraient de 6,6 milliards d'euros (+ 2,3 %) par rapport à la prévision révisée pour 2016, pour atteindre un montant de 292,5 milliards d'euros.

Comme le montre le graphique ci-dessous, une grande partie de cette augmentation proviendrait de l'évolution spontanée des recettes fiscales, compte tenu de l'absence de mesures nouvelles ayant une incidence importante sur le montant des recettes en 2017.

La seule mesure significative est relative à l'impôt sur le revenu : la baisse de cet impôt, prévue à l'article 2 du projet de loi, diminue le rendement de cet impôt de 1 milliard d'euros. Cette diminution s'ajoute aux nombreuses autres mesures prises par le Gouvernement depuis le début du quinquennat qui ont concouru à renforcer la concentration de l'impôt sur le revenu.

Graphique n° 52 : Décomposition des facteurs d'évolution
des recettes fiscales nettes entre 2016 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'évolution spontanée anticipée des recettes fiscales (hors mesures nouvelles) s'élèverait ainsi à 9,7 milliards d'euros en 2017. Cette augmentation repose sur une élasticité des recettes à la croissance du PIB importante pour 2017, estimée à 1,4. En d'autres termes, les recettes fiscales en 2017 doivent progresser plus rapidement que la croissance de l'économie française91(*) pour que les prévisions de recettes fiscales effectuées par le Gouvernement se réalisent.

Graphique n° 53 : Élasticité des recettes fiscales nettes de l'État
par catégorie d'impôt

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

L'augmentation de l'élasticité apparaît particulièrement forte pour l'impôt sur les sociétés : elle est estimée à 2,5 contre 1,5 en 2016, alors même que l'élasticité prévisionnelle révisée pour 2016 est revue à la baisse de - 0,4, compte tenu du « moindre dynamisme de l'évolution spontanée de l'impôt sur les sociétés, du fait de la révision à la baisse de l'estimation du bénéfice fiscal de 2015 ».

Certes, le rattrapage des recettes fiscales accompagne généralement une reprise de la croissance. Il est néanmoins possible de s'interroger sur le réalisme des estimations du Gouvernement, dans la mesure où la prévision de croissance est elle-même jugée « optimiste » par le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP)92(*).

Au surplus, l'élasticité des recettes fiscales à la croissance est presque systématiquement surestimée par le Gouvernement, comme en témoigne le graphique ci-dessous.

Graphique n° 54 : Élasticité des recettes fiscales nettes depuis 2011
et estimation pour 2017

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Ainsi, votre rapporteur général s'interroge sur le caractère réaliste de l'évolution des recettes fiscales prévue par le Gouvernement, compte tenu de l'élasticité à la croissance retenue pour 2017, qui parait surestimée, et de la prévision de croissance pour 2017, elle-même jugée « optimiste » par le HCFP.

b) Une évolution des « grands impôts » reposant en grande partie sur leur évolution spontanée

La hausse des recettes fiscales provient principalement de la TVA (+ 4,4 milliards d'euros, soit une progression de près de 3 %) et dans une moindre mesure de l'impôt sur le revenu (+ 1,9 milliard d'euros, soit 2,66 %).

Graphique n° 55 : Évolution des recettes fiscales par catégorie d'impôt entre la loi de finances initiale pour 2016 et le projet de loi de finances 2017

(en milliards d'euros et en %)

Note de lecture : en 2017, la TVA devrait croître de 4,4 milliards d'euros, soit une hausse de 3,03 % par rapport à l'estimation révisée pour 2016.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

(1) L'impôt sur le revenu : une augmentation du produit dans la continuité de l'évolution constatée depuis 2012

Le rendement de l'impôt sur le revenu a augmenté de 21 % entre 2013 et 2016, passant d'environ 59 milliards d'euros à 71,5 milliards d'euros.

Si une part de l'augmentation globale du produit de l'impôt sur le revenu découle de son évolution spontanée, les mesures nouvelles prises par le Gouvernement depuis 2013 ont conduit à une augmentation de 4,8 milliards d'euros de la charge fiscale pesant sur les ménages au titre de cet impôt.

Graphique n° 56 : Impact sur le produit de l'impôt sur le revenu des mesures présentées par le Gouvernement depuis le début du quinquennat

(en milliards d'euros)

Note de lecture : en 2017, les mesures présentées dans le PLF et les textes précédents représentent une baisse de l'impôt sur le revenu d'environ 1,9 milliard d'euros. Les chiffrages correspondent à des prévisions ex ante et non à des évaluations ex post.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2017, le rendement de l'impôt sur le revenu augmenterait de 1,9 milliard d'euros par rapport à la prévision révisée pour 2016. L'évolution spontanée des recettes d'impôt sur le revenu, estimée à 3,7 % pour 2017 (soit 2,6 milliards d'euros), expliquerait cette augmentation. Cette hausse de l'évolution spontanée résulterait du « dynamisme des salaires réels en 2016, dont l'effet est amplifié par la progressivité du barème »93(*).

Graphique n° 57 : Décomposition des facteurs d'évolution de l'impôt
sur le revenu entre le révisé 2016 et la prévision pour 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette augmentation, probablement surévaluée au regard de l'élasticité des recettes d'impôt sur le revenu retenue par le Gouvernement, qui s'élève à 1,5 pour 2017, est partiellement compensée par une baisse de 1,1 milliard d'euros découlant d'une mesure nouvelle, prévue par l'article 2 du présent projet de loi de finances, qui diminue l'impôt sur le revenu pour les ménages aux revenus modestes et moyens.

Le Gouvernement propose une réduction d'impôt sur le revenu pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence (RFR) n'excède pas 20 500 euros pour une personne seule et 41 000 euros pour les couples94(*). Le montant de la réduction d'impôt est de 20 % de l'impôt calculé après décote pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 18 500 euros, et dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 37 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune, ces plafonds étant majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire.

Cette réforme conduirait à diminuer le produit de l'impôt sur le revenu de 1 milliard d'euros. Le barème, indexé sur l'inflation, entraînerait par ailleurs une perte de recette de l'ordre de 100 millions d'euros pour 2017.

(2) L'impôt sur les sociétés (IS) : un net fléchissement du rendement hors CICE partiellement compensé par la perception anticipée d'une partie des recettes

L'impôt sur les sociétés devrait baisser de 1 milliard d'euros en 2017 par rapport à l'estimation révisée pour 2016. Son rendement s'élèverait à 29,4 milliards d'euros en 2017.

Graphique n° 58 : Décomposition des facteurs d'évolution de l'impôt sur les sociétés entre le révisé 2016 et la prévision pour 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette diminution est principalement due aux mesures déjà votées, et plus particulièrement à la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). La prolongation de la mesure de suramortissement et la suppression de la contribution exceptionnelle à l'impôt sur les sociétés participent également à la diminution du produit de l'impôt pour 2017, à hauteur respectivement de 150 millions d'euros et de 300 millions d'euros.

L'évolution spontanée de l'impôt sur les sociétés explique le caractère modéré de la diminution du produit de l'impôt pour 2017. Votre rapporteur général relève que l'élasticité retenue par le Gouvernement pour l'impôt sur les sociétés, qui s'élève à 2,5, est particulièrement élevée, et conduit à une évolution spontanée de l'impôt très probablement surévaluée, de 6 %. Cette élasticité estimée repose sur une prévision d'évolution du bénéfice fiscal en hausse en 2016 (+ 4 %).

L'impôt sur les sociétés pour 2017 n'est affecté par aucune mesure nouvelle significative. En effet, moins de 300 millions d'euros découlent de mesures nouvelles.

Hormis la baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés à 28 %, proposée pour les petites et moyennes entreprises en 2017, qui réduit de 300 millions d'euros les recettes d'impôt sur les sociétés en 2017, mais qui prendra son plein effet en 2018 (cf. infra), ces mesures nouvelles se réduisent à de simples mesures de trésorerie liées à la perception anticipée d'une partie du produit de l'impôt (réforme du cinquième acompte et élargissement de l'acompte sur les prélèvements forfaitaires libératoires).

La réforme des modalités de versement du « cinquième acompte » d'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises

À la différence des trois premiers acomptes, calculés en fonction de l'impôt dû au titre de l'exercice précédent, le quatrième et dernier acompte dû par les grandes entreprises doit représenter un montant minimal défini en fonction des résultats prévisionnels de l'exercice en cours. L'augmentation du montant du quatrième acompte par rapport à celui des trois premiers acomptes, résultant de l'application de ce régime, est qualifiée de « cinquième acompte ».

L'article 7 du présent projet de loi de finances relève les fractions d'impôt sur les sociétés calculé sur la base de l'exercice en cours devant être versées à l'occasion du quatrième acompte par les grandes entreprises. Les entreprises devraient ainsi avoir versé, à l'issue du 4ème acompte cumulé avec les acomptes déjà versés, un montant correspondant à :

- 80 % de l'impôt dû au titre de l'année en cours, contre 75 % actuellement, pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 250 millions d'euros et 1 milliard d'euros ;

- 90 % de l'impôt dû au titre de l'année en cours, contre 85 % actuellement, pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 1 milliard d'euros et 5 milliards d'euros ;

- 98 % de l'impôt dû au titre de l'année en cours, contre 90 % actuellement, pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat

Le régime du dernier acompte permet de renforcer le lien temporel entre l'impôt versé et les résultats de l'exercice en cours ; ce faisant, il présente l'avantage d'améliorer la trésorerie de l'État, au détriment de celles des entreprises qui connaissent une augmentation de leur résultat. La modification du régime du dernier acompte proposée par le présent projet de loi de finances a pour seul objectif de répondre aux besoins de trésorerie de l'État, en avançant d'un exercice le paiement d'une plus grande partie de l'impôt sur les sociétés des grandes entreprises. Le Gouvernement chiffre ainsi à 460 millions d'euros le gain pour l'État, en 2017, découlant de cette évolution.

Certes, ce dispositif ne modifie pas le montant de l'impôt dû, mais se contente d'en avancer de quelques mois le paiement. Toutefois, la modification du régime étant pérenne, l'augmentation du montant de l'acompte versé en 2017 ne sera pas compensée par un moindre versement en 2018, puisque le même régime continuera de s'appliquer pour le cinquième acompte versé en décembre 2018 au titre de l'exercice 2018. Bien que de trésorerie, la charge pour les entreprises n'en sera pas moins définitive.

Par ailleurs, la baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés à 28 %, proposée pour les petites et moyennes entreprises en 2017, d'une part, ne constitue pas un signal suffisant pour les investisseurs étrangers et d'autre part, ne contribue pas de manière significative au renforcement de l'attractivité économique de la France. En effet, alors que le taux nominal d'impôt sur les sociétés reste le principal facteur déterminant pour un investisseur étranger lors du choix du pays d'implantation, la politique fiscale du Gouvernement a privilégié des mécanismes dont la complexité est telle qu'elle ne constitue pas un « effet signal » pour de potentiels investisseurs, plutôt que de réduire significativement le taux d'impôt sur les sociétés. Par ailleurs, la réduction du taux de l'impôt sur les sociétés ne s'appliquerait à toutes les entreprises qu'à compter de 202095(*) : le Gouvernement ne supporte donc qu'une fraction du coût total de la réforme.

Ainsi, d'après les prévisions du Gouvernement, le montant total des remboursements et dégrèvements d'impôt sur les sociétés, qui s'élève à 30 milliards d'euros pour 2017, sera supérieur au rendement de l'impôt lui-même, estimé pour 2017 à 29,4 milliards d'euros. Comme l'illustre le graphique ci-dessous, le rendement de l'impôt sur les sociétés fléchit très nettement depuis 2013.

Graphique n° 59 : Rendement de l'impôt sur les sociétés depuis 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les mesures nouvelles décidées par le Gouvernement porteront principalement leurs effets en 2018 : ainsi la diminution du taux d'impôt sur les sociétés réduirait de 1,4 milliard d'euros son rendement en 2018 et la hausse du taux de CICE de 6 % à 7 % en diminuerait le rendement de près de 1,6 milliard d'euros en 2018, 1,9 milliard d'euros en 2019 ainsi qu'en 2020, et 3,1 milliards d'euros en 202196(*).

(3) La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : une augmentation de 4,4 milliards d'euros reposant quasi-exclusivement sur l'évolution spontanée

La croissance de 3 % du rendement de la TVA pour 2017 par rapport à la prévision révisée pour 2016 résulte à 93 % de l'évolution spontanée de cet impôt, estimée à 2,8 % pour 2017. Cette évolution spontanée dynamique découlerait de la croissance des emplois taxables, « en nette augmentation par rapport à celle attendue en 2016 (...), portée par le dynamisme de la consommation des ménages (+ 2,5 %) et de l'investissement (+ 4,2 %). »

Aucune mesure nouvelle n'est annoncée pour 2017.

Les mesures antérieures sont limitées à un rendement de 144 millions d'euros. Des mesures de périmètre contribuent également à l'augmentation du produit de cet impôt revenant à l'État : il s'agit principalement d'une légère diminution du transfert de TVA à destination des organismes de Sécurité Sociale par rapport à 2016.

Graphique n° 60 : Décomposition des facteurs d'évolution de la TVA
entre le révisé 2016 et la prévision pour 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

(4) La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) : une légère augmentation découlant de la convergence de la fiscalité du gazole et de l'essence

Graphique n° 61 : Décomposition des facteurs d'évolution de la TICPE
entre le révisé 2016 et la prévision pour 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le rendement de la TICPE augmenterait de près de 350 millions d'euros en 2017, passant de 15,9 milliards d'euros à 16,2 milliards d'euros. L'évolution spontanée de la TICPE est nulle, et aucune mesure nouvelle n'est prévue pour 2017.

Ainsi, l'augmentation est principalement liée à l'impact des mesures antérieures au présent projet de loi de finances, en particulier à la loi de finances rectificative pour 201597(*), qui acte la montée en charge de la composante carbone créée par la loi de finances pour 201498(*).

D'une part, la loi de finances rectificative pour 2015 prévoit une augmentation de la composante carbone, qui passe de 22 euros par tonne de carbone en 2016 à 30,50 euros par tonne de carbone en 2017. Cette mesure entraine une hausse du rendement de TICPE de 1,4 milliard d'euros pour 2017.

D'autre part, une hausse prévisionnelle de 300 millions d'euros provient de la poursuite de la convergence de la fiscalité du gazole et de l'essence, les tarifs du premier étant augmentés d'un centime d'euro supplémentaire par hectolitre par rapport à 2016, tandis que les tarifs de la seconde sont diminués d'un centime d'euro par hectolitre par rapport à 2016.

Ces mesures sont intégrées dans les tarifs de TICPE prévus pour 2017.

Graphique n° 62 : Tarifs de TICPE par litre de carburant en 2016 et 2017

(en euro, arrondi au centime le plus proche)

Carburant

Tarif 2016

Tarif 2017

Supercarburant sans plomb (SP 95-E5 et SP 98)

0,64

0,65

Supercarburant sans plomb (SP 95-E10)

0,62

0,63

Gazole

0,50

0,53

Source : article 265 du code des douanes

Cette augmentation s'accompagne d'une mesure de transfert d'un montant de 1,4 milliard d'euros (sur le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique »), découlant de l'affectation de la hausse de la composante carbone.

(5) Les autres recettes fiscales : une augmentation modérée

Cet agrégat est composé des recettes fiscales de nature différente, dont la principale est l'impôt sur la fortune (ISF). Elles sont évaluées à 24,1 milliards d'euros pour 2017, soit une progression de près d'un milliard d'euros par rapport à la prévision révisée pour 2016.

Le rendement de l'impôt sur la fortune représente 22 %, soit près du quart, des « autres recettes fiscales ». Son produit estimé pour 2017 s'élève à 5,4 milliards d'euros. Cette évaluation découle d'une évolution spontanée de 2,4 % ainsi que de l'instauration d'un mécanisme anti-abus relatif au plafonnement de l'impôt prévu à l'article 4 du présent projet de loi de finances, dont doit être souligné le risque d'inconstitutionnalité.

La création d'une clause anti-abus visant à lutter contre certain détournements
du plafonnement de l'impôt sur la fortune (ISF)

L'article 885 V bis du code général des impôts prévoit un mécanisme de plafonnement de l'ISF, dont le coût s'élève à 1,077 milliard d'euros pour l'année 2015. Le cumul de l'ISF et des impôts dus en France et à l'étranger au titre des revenus et produits de l'année précédente est ainsi plafonné à 75 % du total des revenus mondiaux nets de frais professionnels.

À ce jour, les sommes en attente au sein de sociétés holdings contrôlées par le redevable demeurent exclues des revenus pris en compte dans le calcul du plafonnement. La technique dite de « l'encapsulage » des dividendes99(*), qui repose sur l'interposition de sociétés au niveau desquelles les revenus sont capitalisés, peut ainsi permettre d'alléger sans limite l'ISF.

En proposant de réintégrer les « revenus distribués à une société passible de l'impôt sur les sociétés contrôlée par le redevable » lorsque le montage présente un objectif principalement fiscal, l'article 4 du présent projet de lois finances vise donc à contourner la décision du Conseil constitutionnel de 2012, qui avait censuré la prise en compte du bénéfice distribuable des sociétés contrôlées par le redevable.

Par ailleurs, en proposant d'introduire une clause anti-abus spécifique visant les montages ayant « pour objet principal » d'éluder l'ISF, tout en l'assortissant des garanties propres à la procédure d'abus de droit classique - y compris la saisine du comité de l'abus de droit fiscal -, cet article vise également à contourner la décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, par laquelle le juge constitutionnel a censuré l'extension de la définition de l'abus de droit aux actes ayant pour « motif principal » d'éluder ou d'atténuer l'impôt.

Source : commission des finances du Sénat

Graphique n° 63 : Les recettes fiscales nettes de l'ISF depuis 2009

(en milliards d'euros)

Note de lecture : les montants pour les années 2009 à 2015 sont les montants exécutés. L'évaluation 2016 est l'estimation révisée à l'occasion du présent projet de loi de finances pour 2017. La prévision 2017 correspond également à celle du présent projet de loi de finances.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Parmi les impôts et droits expliquant l'augmentation du rendement des « autres recettes fiscales » figurent les droits de mutation à titre gratuit par décès, ou droits de succession, qui s'élèveraient en 2017 à 11,5 milliards d'euros (+ 500 millions d'euros par rapport à la prévision révisée pour 2016), progressant sous l'effet de l'évolution spontanée.

La part revenant à l'État de la taxe sur les surfaces commerciales (ou Tascom), qui s'élève à 300 millions d'euros pour 2017, augmenterait également de 100 millions d'euros par rapport à la prévision révisée pour 2016 grâce à la création d'un acompte prévu à l'article 8 du présent projet de loi de finances100(*). A l'instar de la réforme du dernier acompte d'impôt sur les sociétés précitée proposée par le présent projet de loi de finances, la création d'un acompte de Tascom a pour unique objet d'avancer d'un exercice le paiement de l'impôt, au bénéfice de la trésorerie de l'État.

Ainsi, à la « recette de poche » pour le budget général que votre rapporteur général avait dénoncée lors de la création de la surtaxe en 2014, le Gouvernement ajoute une avance de trésorerie au bénéfice de l'État et au détriment des entreprises. À l'image de la modification du régime du cinquième acompte, cet acompte de surtaxe, pour n'être qu'une charge de trésorerie, n'en est pas moins une charge définitive puisqu'elle ne se traduira pas par une diminution de l'impôt payé l'année suivante.


* 87 Arrêt dans les affaires jointes C-338/11 Santander Asset Management SGIIC SA / Directeur des résidents à l'étranger et des services généraux et C-339/11 à C-347/11 Santander Asset Management SGIIC SA e.a. / Ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l'État.

* 88 De 1978 à 2012, les OPCVM établis à l'étranger étaient soumis à un prélèvement à la source de 25 % sur les dividendes qu'ils percevaient des sociétés françaises alors que les OPCVM français en étaient exonérés.

* 89 Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 90 1,4 milliard d'euros sont retranchés à l'exécution des recettes fiscales pour 2015, dès lors qu'ils correspondent au remboursement à l'État par EDF d'une aide d'État déclarée illicite par la Commission Européenne, et qu'ils constituent une recette à caractère exceptionnelle à neutraliser pour apprécier l'ampleur réelle de la moins-value constatée.

* 91 Estimée à 1,5% pour 2017.

* 92 Avis n° HCFP-2016-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017 du 24 septembre 2016.

* 93 D'après l'Évaluation des Voies et Moyens annexée au présent projet de loi de finances

* 94 Pour les familles, ce plafond sera majoré de 3 700 € par demi-part supplémentaire.

* 95 L'article 6 du présent projet de loi de finances prévoit de diminuer le taux d'impôt sur les sociétés des entreprises pour les entreprises jusqu'à 75 000 euros de bénéfices à partir de 2017, puis en 2018 pour les entreprises jusqu'à 500 000 euros de bénéfices et en 2019 pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à un milliard d'euros, et en 2020 pour l'ensemble des entreprises.

* 96 D'après les informations recueillies par votre rapporteur général dans le cadre des réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire.

* 97 Article 14 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 98 Article 32 de la loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 99 Cabinet Bornhauser, « La nouvelle clause anti-abus de l'article 119 ter 3 du CGI condamne-t-elle la holding patrimoniale passive ? », 24 juin 2016.

* 100 Ainsi, d'après le dispositif proposé, les entreprises devront payer, au plus tard le 31 décembre de chaque année, au moins 50 % de la majoration de Tascom due au titre du 1er janvier de l'année suivante. La surtaxe de Tascom rapportant environ 200 millions d'euros par an (195 millions d'euros au titre de 2017), le montant de l'acompte de 50 % de la surtaxe dû au titre de 2018 et qui devra être payé en 2017 est estimé à 100 millions d'euros.