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Projet de loi de finances pour 2017 : Sécurités (sécurité civile)

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Sécurités (sécurité civile) ( rapport général - première lecture )

C. FACE À L'AUGMENTATION DES INTERVENTIONS ET À LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE, LA NÉCESSITÉ D'UNE MEILLEURE MAÎTRISE DES RESSOURCES DES SDIS ET D'UN RENOUVEAU DU VOLONTARIAT

1. Une augmentation du nombre d'opération, notamment du secours à personnes, dans un contexte de modération budgétaire pour les SDIS

Comme l'ont récemment rappelé dans un rapport d'information nos collègues Pierre-Yves Collombat et Catherine Troendlé7(*), les SDIS font face à une augmentation du secours à personne, qui s'explique notamment par le brouillage des compétences respectives du « 15 » et du « 18 » et par une plus grande réactivité des SDIS par rapport aux autres services. Ils apparaissent également davantage comme des services de proximité que le SAMU et le SMUR pour le public.

Au total, entre 2004 et 2014, le nombre des interventions des SDIS a crû de 20 %, et les interventions de secours à personne ont crû de plus de 55 %. Le rapport entre les interventions des SDIS au titre des incendies et celles relatives au secours à personne était d'un pour six en 2004, il est de un pour douze en 2014.

Évolution des interventions des SDIS entre 2004 et 2014

Source : Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises,
« Les statistiques des services d'incendie et de secours », édition 2015

Les SDIS ont réalisé, en 2015, près de 4,45 millions d'interventions, soit une croissance de + 3,7 % liée aux augmentations des interventions pour incendies (+ 11 %) et pour secours à victimes et de l'aide à personne (+ 5 %), tempérées par la diminution des opérations diverses (- 8 %).

Cette double évolution est préoccupante.

L'essor du secours à personne, qui tend à devenir le premier métier des sapeurs-pompiers, donne lieu à une sur-sollicitation des SDIS pour des opérations hors urgence ou de détresse. Ces missions de « bobologie » (ascenseurs, guêpes, etc.), qui ne constituent pas le coeur de métier des SDIS, tendent à entraîner une fragilisation et une démotivation du volontariat.

Parallèlement, les budgets des SDIS sont quasiment stabilisés depuis cinq années. La progression de leurs dépenses totales, de 0,2 % en 2011, se situe en 2012 à 1,1 % hors inflation, et en 2013, à 1,2 % également hors inflation, soit une hausse très modérée. En 2014, les budgets des SDIS ont progressé par rapport à 2013 de 1,3 % en valeur brute, et de 0,8 % en tenant compte de l'inflation. En 2015, les budgets des SDIS progressent par rapport à 2014 de 1,1 %. À cette inévitable modération budgétaire s'ajoute le fait que les ressources des SDIS, provenant des départements, communes et EPCI, sont difficilement maîtrisables.

Le financement des SDIS par les collectivités territoriales

Le financement des SDIS est prévu par l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, à partir des contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des départements. Aux termes de cet article, il appartient au conseil d'administration du SDIS de fixer le montant des contributions des communes et des EPCI au vu des critères qu'il définit. Ces critères tiennent généralement à la population, au potentiel fiscal, et à l'existence ou non d'un centre de secours sur le territoire de la commune. S'agissant des contributions du département, la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a apporté une modification importante dans le financement des SDIS dans la mesure où elle permet au conseil général de fixer lui-même le montant de sa contribution au budget du SDIS, au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir, adopté par le conseil d'administration de celui-ci.

La loi de démocratie de proximité du 27 février 2002 a prévu qu'à partir de l'exercice 2003, toutes les dépenses supplémentaires des SDIS soient financées par le département. Ce dispositif vise à faire du département le principal financeur des SDIS. En moyenne, sa participation s'élève à 58 % du financement total, mais des disparités fortes existent : elle atteint par exemple 100 % dans l'Essonne et 33 % dans les Ardennes.

L'article 116 de la loi de finances rectificative pour 2008, en maintenant le plafonnement des contingents communaux, a confirmé ce dispositif.

Cet état des lieux impose une réflexion prospective sur la redynamisation du volontariat et l'augmentation de l'efficience des SDIS, sans quoi la pérennité du modèle actuel pourrait s'en trouver menacée.

2. Une nécessaire redynamisation du volontariat

Les volontaires constituent la « colonne vertébrale » des sapeurs-pompiers. Ils représentent 83 % du total des effectifs des SDIS, contre 17 % pour les sapeurs-pompiers professionnels. Pour les SDIS de cinquième catégorie (les plus petits), la part des volontaires dans les effectifs représente 93 %.

Leur engagement est régi par le code de la sécurité intérieure ainsi que par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. Ni les dispositions du code du travail, ni celles du statut de la fonction publique ne lui sont applicables. Les activités de sapeur-pompier volontaire sont à but non lucratif et ouvrent droit seulement au versement d'indemnités horaires ainsi qu'à des prestations sociales et de fin de service.

Ces indemnités sont versées au sapeur-pompier volontaire en fonction des activités réellement exercées. En 2013, le montant moyen annuel des indemnités versées à chaque sapeur-pompier volontaire s'élevait à 2 425 euros, soit environ 200 euros par mois8(*).

Votre rapporteur spécial rappelle que ce modèle favorise une maîtrise des coûts au profit des contribuables, tout en assurant aux usagers des secours de qualité dans des délais raisonnables en tout point du territoire.

Depuis le début des années 1990, le législateur est intervenu à plusieurs reprises pour améliorer la situation des sapeurs-pompiers volontaires et promouvoir le volontariat. Ces mesures ont permis notamment l'amélioration de la protection sociale9(*), de la relation entre le sapeur-pompier volontaire et son employeur professionnel et la création d'une « indemnité » obligatoire et d'une allocation de vétérance10(*).

Le décret du 19 mai 2013 a permis une meilleure souplesse dans le management des sapeurs-pompiers volontaires (engagement, suivi de leurs activités, disponibilité et relations avec les employeurs) et a mis en cohérence le cadre juridique de l'activité des sapeurs-pompiers volontaires avec la refonte de la filière des sapeurs-pompiers professionnels.

Surtout, le plan d'action pour les sapeurs-pompiers signé lors du congrès national des sapeurs-pompiers qui s'est tenu à Chambéry en octobre 2013 a permis de mettre en oeuvre différentes mesures visant à inverser la tendance à la baisse des effectifs de volontaires. Il a prévu notamment :

- la prise en compte de l'inflation dans le calcul de l'indemnité des volontaires ;

- la nomination d'un officier volontaire dans l'équipe de direction de chaque SDIS11(*) ;

- une campagne de communication promouvant l'engagement sapeur-pompier.

Une convention ayant pour objet de faciliter l'accès des sapeurs-pompiers volontaires aux logements sociaux situés près de leur lieu d'engagement a par ailleurs été signée le 21 juillet 2015.

Votre rapporteur spécial se félicite de ces évolutions qui, après une décennie d'érosion, ont permis d'inverser la tendance : l'année 2014 a marqué une augmentation du nombre de sapeurs-pompiers volontaires. Au 31 décembre 2015, on comptait ainsi 193 656 sapeurs-pompiers volontaires contre 193 756 fin décembre 2014 et 192 314 fin décembre 2013.

Toutefois, il convient d'insister sur deux points particulièrement préoccupants qui, s'ils n'étaient pas pris en compte par les pouvoirs publics, pourraient mettre en danger le fonctionnement du système.

D'une part, l'évolution constante et importante du secours à personnes vient fragiliser le volontariat et entraine une baisse de motivation. Ainsi, malgré la hausse du nombre de volontaires, et alors que les SDIS réalisent des efforts importants pour permettre une disponibilité du volontariat, force est de constater que celle-ci est de plus en plus réduite.

D'autre part, la panne de la formation professionnelle des sapeurs-pompiers volontaires apparaît fortement problématique. Alors qu'ils bénéficient théoriquement de la formation professionnelle pour les formations liées à leur engagement, la mise en oeuvre, en 2014, du compte personnel de formation, les en empêche pour l'instant12(*).

Lors du 123e congrès de la FNSPF, le Président de la République, François Hollande, avait d'ailleurs admis la nécessité « d'améliorer les conditions de formation et d'avancement, de faire en sorte que les volontaires puissent aussi remplir leurs missions alors même qu'ils exercent une activité salariée », indiquant en outre que « des mesures d'accompagnement seront mises en place, les règles seront assouplies pour élargir les recrutements et faire en sorte d'atteindre le plus vite possible l'objectif des 200 000 »13(*). Votre rapporteur se montrera particulièrement vigilant quant aux suites réservées à ces propos.

Enfin, s'il est inopportun de parler de « concurrence » entre les engagements dans la réserve militaire et en tant que sapeur-pompier volontaire, il convient de mentionner le risque de désaffection de l'engagement pompier au profit de l'engagement vers la réserve militaire, davantage tournée vers l'ordre public et qui a récemment bénéficié d'une grande publicité suite aux attentats de 2015, notamment. À ce titre, il apparaît regrettable que les pompiers n'aient pas davantage été associés à la création d'une Garde nationale, qui doit regrouper les réserves opérationnelles de l'armée, de la police et de la gendarmerie.

3. Une plus grande efficience des SDIS

Le maintien d'un service public de qualité n'est possible, dans le contexte de « stagnation budgétaire » des budgets des SDIS, que si des pistes d'économie sont envisagées.

Il en est ainsi par exemple, de la réduction des coûts de formation par le développement, notamment, de la validation des acquis de l'expérience, le développement des mesures de mutualisation des achats (par la voie de l'Union des groupements d'achats publics), ainsi que de la mutualisation des fonctions support avec les services des conseils généraux ou d'autres services publics.

D'autres pistes, comme la tarification des opérations obligatoires pourraient être davantage mises en oeuvre. Ainsi, 21 mars 2016, le CASDIS du Calvados a adopté une délibération prévoyant la facturation de sollicitations répétitives et émanant de personnes solvables, qui a reçu un fort écho médiatique. Ce type de facturation d'opérations facultatives, permet de répondre à un double objectif : trouver des sources de financement et recentrer l'activité des SDIS sur les missions premières que lui a assignées le législateur.

Comme l'avait relevé votre rapporteur spécial l'an dernier14(*), la principale piste d'évolution pourrait être la mise en place d'une politique ambitieuse de réduction du nombre de centres de traitement des appels d'urgence (CTA).

Si les obstacles techniques et culturels à une telle évolution ne doivent pas être négligés, de nombreux pays se sont déjà engagés dans cette voie avec succès.

À titre d'illustration, la Finlande a réussi à mener entre 2009 et 2015 une réforme ambitieuse de son organisation qui a permis de réduire le nombre de centres d'appels de 15 à 6 et de faire du 112 le numéro de téléphone unique en cas d'urgence15(*).

À l'inverse, un onzième numéro d'urgence a été mis en place dans notre pays en 201516(*).

Comparaison entre le nombre de numéros d'appel d'urgence et de
centres de traitement des appels en France et en Finlande

 

Nombre de numéros d'urgence

Nombre de centres d'appels

Nombre de centres d'appels pour un million d'habitants

France

11

500

7,7

Finlande

1

6

1,1

Source : commission des finances du Sénat

Selon l'état des lieux établi par nos collègues Pierre-Yves Collombat et Catherine Troendlé17(*), 20 SDIS disposent d'un centre commun « 15/18 », qui peut prendre deux formes :

- une cohabitation physique. Quatorze SDIS ont ainsi créé des plateformes mutualisées logées dans les mêmes locaux : Ain, Ardèche, Ariège, Aude, Cher, Hérault, Indre-et-Loire, Lot-et-Garonne, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Orientales, Haute-Savoie, Vaucluse, Vosges, Essonne ;

- une communauté virtuelle. Six centres « 15/18 » sont organisés selon le mode d'une plateforme virtuelle : Corrèze, Ille-et-Vilaine ; Loire ; Loire-Atlantique ; Maine-et-Loire ; Oise. Chacun est « chez soi » mais les deux entités sont interconnectées par un logiciel dédié.

Si ces réformes sont, à terme, absolument indispensables pour accroître l'efficience des SDIS et garantir la pérennité du système, il apparaît nécessaire de rester particulièrement vigilant quant à ce que les regroupements de plates-formes n'aboutissent pas à des transferts de charges des « bleus » vers les « rouges », au détriment des SDIS, comme c'est le cas en matière de transport sanitaire18(*).

Par ailleurs, si ces évolutions sont encourageantes, nos collègues notent que « trop souvent, cependant, cette coopération repose sur la bonne volonté des personnes, tant du côté des SAMU que des SDIS, qui conduisent un travail aussi remarquable qu'opiniâtre, dépassant les pesanteurs de leurs administrations respectives »19(*). Votre rapporteur spécial se joint à ces remarques qui montrent que, dans ce domaine, une rationalisation plus ambitieuse impliquera nécessairement une forte volonté politique traitement interministériel de ce dossier, qui ne peut continuer à dépendre de la seule bonne volonté de quelques acteurs isolés.

Votre rapporteur spécial prend acte du lancement d'une étude par le ministère de l'intérieur au sujet de la création d'un système unifié de réception des appels et de gestion opérationnelle (SGO), qui vise à uniformiser les systèmes informatiques utilisés par les SDIS pour la réception des appels d'urgence, l'engagement des moyens et le suivi des opérations.

Aujourd'hui, chaque service départemental d'incendie et de secours s'organise de manière autonome et recourt à des produits du marché, alors qu'au quotidien, les SDIS doivent échanger de nombreuses informations entre eux et avec les autres acteurs du secours et de la sécurité. Cette évolution doit donc être encouragée, même si elle ne doit pas faire perdre de vue l'objectif d'une mutualisation généralisée des différents centres d'appel et d'une fusion des numéros d'urgence.


* 7 Rapport d'information n° 24 (2016-2017) de Pierre-Yves Collombat et Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2016.

* 8 Enquête Infosdis 2014.

* 9 Loi du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale du sapeur-pompier volontaire en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service.

* 10 Loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

* 11 Décret n° 2016-955 du 11 juillet 2016.

* 12 Discours d'Éric Faure, président de la FNSPF, le 24 septembre 2016, lors du 123e congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers.

* 13 Discours du Président de la République, le 24 septembre 2016, lors du 123e congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers.

* 14 Rapport général n° 164 (2015-2016) de Jean Pierre Vogel, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2015.

* 15 Marko Nieminen, Heikki Uusitalo, « Managing change : the example of Finland, from 15 centres to a network of 6 centres », EENA case study document, 7 mai 2015.

* 16 La liste complète est désormais la suivante : 15, 17, 18, 112, 114, 115, 119, 191, 196, 197, 116000. Cf. arrêté du 6 juillet 2015 homologuant la décision n° 2015-0153 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 17 mars 2015 modifiant la décision n° 02-1179 du 19 décembre 2002 établissant la liste des numéros d'urgence devant être acheminés gratuitement par les opérateurs de communications électroniques.

* 17 Rapport d'information n° 24 (2016-2017) de Pierre-Yves Collombat et Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2016.

* 18 Les « restes à régler » pour carence du transport sanitaire ont augmenté significativement pour les SDIS en 2014 (1,75 million d'euros).

* 19 Rapport d'information n° 24 (2016-2017) de Pierre-Yves Collombat et Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2016.