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Projet de loi de finances pour 2017 : Travail et emploi

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Travail et emploi ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 22 novembre 2016 sous la présidence de Mme Michèle André, la commission a examiné le rapport de MM. François Patriat et Jean-Claude Requier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Travail et emploi » et sur le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

Mme Michèle André, présidente. - Nous vous prions d'excuser l'absence de François Patriat, qui a dû subir une intervention chirurgicale à la suite de son accident. Nous lui souhaitons un prompt rétablissement. Il a donné délégation au rapporteur spécial Jean-Claude Requier avec qui il a travaillé en bonne intelligence.

M. Jean-Claude Requier, rapporteur spécial. - En 2017, la mission « Travail et emploi » sera dotée de 16,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 15,5 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression record de 5 milliards d'euros et 3,8 milliards d'euros respectivement.

Hors mesures de périmètre et de transfert, qui seront importantes - la mission « Travail et emploi » portant, à partir de 2017, les crédits consacrés à la compensation aux organismes de sécurité sociale de certains dispositifs d'exonérations de charges patronales - les crédits de la mission augmenteront à hauteur de 3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,8 milliard d'euros en crédits de paiement, prolongeant l'effort considérable en faveur de l'emploi observé depuis 2012. Sur la durée du quinquennat, les crédits de paiement de la mission auront augmenté de plus de 50 %.

Les priorités de ce budget sont claires : maintenir l'effort en faveur des personnes les plus éloignées du marché du travail et des jeunes, favoriser l'emploi dans les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), rénover les instances du dialogue social, lutter contre le travail illégal et améliorer les conditions de travail. Le plan d'urgence pour l'emploi décidé par le président de la République en janvier 2016 sera prorogé.

D'un montant de 4 000 euros maximum, l'aide « Embauche PME », qui ne devait à l'origine concerner que les contrats débutant entre le 18 janvier 2016 et le 31 décembre 2016, sera ainsi maintenue. Le succès est important : 580 000 aides sollicitées par les entreprises à fin août 2016.

Deuxième versant du plan d'urgence pour l'emploi, le plan « 500 000 formations supplémentaires » sera également poursuivi. Dix-sept régions ont accepté de prendre part à ce dispositif qui s'adresse aux demandeurs d'emploi pas ou peu qualifiés et aux chômeurs de longue durée. Il ne s'agit pas de diminuer artificiellement les chiffres du chômage, comme cela a pu être dit ici ou là, mais bien de proposer des formations qualifiantes dans des secteurs en tension ou porteurs.

Les crédits consacrés aux structures d'insertion par l'activité économique seront en outre stabilisés.

Ces dispositifs, qui s'adressent aux personnes les plus éloignées du marché du travail, jouent un rôle majeur en permettant à ces personnes de conserver un lien avec le monde du travail. Il était important d'en préserver les moyens.

La dépense consacrée à ces dispositifs s'élèvera à plus de 800 millions d'euros, soit près de 66 000 aides au poste.

Afin de consolider l'amélioration du marché du travail prévue pour 2017, l'enveloppe consacrée aux contrats aidés sera maintenue à un haut niveau. En particulier, les contrats aidés dans le secteur non marchand (CUI-CAE), destinés aux personnes les plus éloignées du marché du travail, et les emplois d'avenir seront maintenus à leur niveau de 2016.

En revanche, le nombre des contrats aidés dans le secteur marchand diminuera, passant de 60 000 à 45 000, car les personnes concernées rencontrent des difficultés moins grandes d'insertion dans l'emploi.

L'expérimentation visant à résorber le chômage de longue durée instaurée par la loi du 29 février 2016 débutera en 2017. La liste des dix territoires sélectionnés a été arrêtée hier : Collombelles, dans le Calvados ; Collombey-les-Belles, en Meurthe-et-Moselle ; Jouques, dans les Bouches-du-Rhône ; Mauléon, dans les Deux-Sèvres ; la métropole de Lille ; la communauté de communes Nièvre et Forêts, dans la Nièvre ; le XIIIe arrondissement de Paris ; Pipriac, en Ille-et-Vilaine ; Thiers, dans le Puy-de-Dôme ; et Villeurbanne, quartier Saint-Jean, dans le Rhône.

L'effort en faveur des jeunes, priorité du quinquennat, sera également poursuivi et même amplifié. Conformément à l'article 46 de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, la Garantie jeunes sera généralisée : 150 000 jeunes devraient intégrer ce dispositif en 2017, contre un peu moins de 60 000 fin 2016. Il s'agit donc d'un effort considérable, mais justifié car les résultats sont extrêmement positifs.

L'action du Gouvernement en faveur de la jeunesse se traduira en outre par la poursuite de l'effort en matière d'apprentissage. L'objectif de 500 000 apprentis d'ici la fin de l'année 2017, fixé dans le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, est maintenu. Cet objectif est réaliste, le nombre d'apprentis en 2016 devant être proche de 450 000, contre un peu plus de 400 000 deux ans plus tôt ; 80 millions d'euros sont en outre inscrits dans le budget de la mission « Travail et emploi » pour l'aide au pouvoir d'achat des apprentis, de 250 euros à 400 euros pour les moins de vingt-et-un ans, en conformité avec la promesse du Premier ministre du 11 avril dernier.

L'année 2017 constituera une année charnière en matière de dialogue social. Les résultats du deuxième cycle de mesure de l'audience des organisations syndicales devraient être promulgués en mars 2017. Le scrutin dans les très petites entreprises (TPE), initialement prévu du 28 novembre au 12 décembre 2016, devrait finalement se tenir entre le 30 décembre 2016 et le 13 janvier 2017. Ce report ne devrait pas remettre en cause l'échéance de mars. Il existait un contentieux lié à la participation du Syndicat des travailleurs corses (STC) au scrutin. Un syndicat a porté l'affaire devant les tribunaux. Le Gouvernement a préféré attendre que l'affaire soit jugée pour lancer des élections qui, autrement, auraient pu être annulées.

En 2017 aura lieu le premier renouvellement des conseillers prud'hommes selon les nouvelles modalités de désignation fondées sur l'audience des organisations syndicales et patronales ; 14 512 juges prud'homaux seront désignés.

La lutte contre le travail illégal constituera également un axe fort. Je veux ici saluer l'action de la ministre, Myriam El Khomri, qui s'est particulièrement investie dans ce dossier. Le nombre de contrôles mensuels réalisés par l'inspection du travail a triplé depuis 2015, passant de 500 à 1 500 en 2016. Au total, le montant cumulé des amendes acquittées atteindra 4 millions d'euros fin 2016.

En 2017, l'accent sera plus particulièrement mis sur la lutte contre la fraude à la prestation internationale de service avec, par exemple, un suivi permanent des 500 opérations de BTP les plus importantes.

Le budget 2017 se traduira par d'importantes hausses - nécessaires - en faveur de l'emploi, du dialogue social et de la lutte contre le travail illégal. Il n'en est pas moins un budget responsable. D'importants efforts seront consentis par le ministère avec la suppression de 150 postes après une baisse de 192 équivalents temps plein en 2016.

Cette diminution des effectifs limite l'impact des mesures de revalorisation importantes prévues, avec la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » ou du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (Rifseep).

Les dépenses de fonctionnement du ministère diminueront de 3 %.

En 2017, les moyens consacrés à la mission « Travail et emploi » seront donc à la hauteur des ambitions affichées par le Gouvernement. Ce budget consolide les axes forts poursuivis depuis 2012. Je vous propose donc, en accord avec François Patriat, d'adopter sans modification les crédits de la mission « Travail et emploi » et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

Je n'aurai certainement pas l'occasion de m'exprimer dans l'hémicycle sur ce sujet...

M. Richard Yung. - Vraiment ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La discussion générale nous donnera à tous l'occasion de nous exprimer en séance publique.

J'exprimerai le même regret que chaque année. La majorité sénatoriale a déposé des amendements dans le cadre de l'examen des projets de loi de finances pour 2015 et 2016 visant à accorder plus de crédits aux contrats aidés dans le secteur marchand et à diminuer le nombre de contrats aidés dans le secteur non-marchand. Les statistiques prouvent en effet que dans le secteur marchand le taux de retour à l'emploi, à l'issue du contrat, est plus élevé. Ce sont les entreprises qui créent les emplois, non les administrations ni les collectivités, victimes de la diminution de leurs ressources. Le secteur associatif a également des capacités d'accueil limitées.

Le secteur marchand, lui, a des besoins en emplois non qualifiés. Les statistiques sont claires : le taux de retour à l'emploi durable est quasiment le double de ce qu'il est dans le secteur non-marchand. Pourquoi alors diminuer les crédits dans le secteur concurrentiel, où les contrats débouchent sur des emplois durables ? Pourquoi une telle prévention à l'encontre des entreprises ? Le risque de concurrence avec les autres contrats n'est pas réel, car les emplois aidés sont réservés à un public beaucoup plus éloigné de l'emploi et en grande difficulté, qui ne serait pas embauché via des contrats normaux.

M. Michel Forissier, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - J'aimerais vous faire part de deux points d'inquiétude.

Le maintien du chômage à un niveau élevé et l'échec des négociations entre les partenaires sociaux pour conclure une nouvelle convention d'assurance chômage en mai dernier rendent très inquiétantes les perspectives financières de l'Unédic, surtout en cas d'augmentation des taux d'intérêt. La dette s'élevait à 25,7 milliards d'euros en 2015, elle devrait atteindre, selon les prévisions du budget pour 2016, 41,4 milliards d'euros en 2019, à réglementation inchangée, soit treize mois de recettes. Si cette dette avait été cantonnée à 5 milliards d'euros pendant la crise économique de 1993 et avait avoisiné 14 milliards d'euros en 2006, elle ne cesse de se creuser depuis 2009.

Les partenaires sociaux souhaitent faire jouer un rôle contracyclique à l'assurance chômage. Or aujourd'hui cette stratégie n'est plus tenable, car même si notre pays retrouvait une croissance forte, il faudrait une dizaine d'années d'excédents conjoncturels pour apurer la dette. La laisser filer, c'est interdire toute marge de manoeuvre à l'assurance chômage, c'est confier le fardeau de son remboursement aux générations à venir et c'est s'exposer à des frais importants le jour où les taux d'intérêt remonteront.

J'ai l'impression que nos collègues de l'Assemblée nationale n'attachent pas assez d'importance à ces points. J'ai alerté la ministre, qui m'a répondu que les services de l'Unédic « ont la capacité de faire face ». Dans une stratégie globale de désendettement de l'État, il me semble pourtant que le Gouvernement doit « booster » les partenaires sociaux et mobiliser la réflexion pour résorber la dette, ou du moins stopper sa progression.

Mon autre sujet d'inquiétude - la Cour des comptes l'évoque, ce n'est pas une lubie de ma part - concerne l'accès des jeunes à l'emploi. S'agissant de la Garantie jeunes, j'étais en faveur d'une année supplémentaire d'expérimentation, non pour retarder la généralisation du dispositif, mais pour le parfaire. Car il entraînera des dépenses supplémentaires pour les collectivités locales. Or elles ne peuvent à elles seules pallier les carences de l'école républicaine. À en croire le dernier rapport du Conseil national d'évaluation du système scolaire, l'école ne lutte pas contre les inégalités sociales et familiales, elle les renforce à chaque étape de la scolarité. On ne peut guère parler de réussite...

Le défi est donc majeur pour notre pays car, selon les données du Gouvernement, plus d'un million de jeunes entre 18 et 25 ans ne sont ni en emploi, ni en études, ni en formation. Pire, le dernier panorama de la société que l'OCDE consacre à la France, publié en octobre dernier, a démontré que le pourcentage des jeunes âgés de 19 à 29 ans qui ne sont ni en emploi, ni en études, ni en formation, est passé 14 % en 2008 à 16,6 % en 2015. L'Allemagne, au même niveau que nous en 2005, a vu son taux baisser à 9 % en 2015.

Notre pays compte aujourd'hui 1,8 million de jeunes sans emploi et sortis du système éducatif, soit 270 de plus qu'en 2008. L'OCDE estime le coût de l'inactivité des jeunes à 1 % du PIB en France. C'est un sujet qui doit donc être au coeur de nos préoccupations.

J'ignore quel sera l'impact de la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, mais il est clair que les dispositifs d'accompagnement intensif des jeunes éloignés du marché de l'emploi seront toujours un pis-aller tant que l'on n'aura pas réformé en amont et en profondeur l'école et la formation professionnelle. Je regrette que ma proposition de loi sur la refondation de l'apprentissage n'ait pas été reprise dans la loi « El Khomri ».

Pour conclure, je salue l'excellent rapport de nos collègues. Je partage, dans leurs grandes lignes, ses analyses.

M. Bernard Lalande. - On pense que les entreprises embaucheront mécaniquement si on leur accorde un certain nombre de facilités. C'est un raccourci, ou alors c'est mal connaître l'entreprise !

Une entreprise n'embauche que si elle peut créer de la richesse. Il faut favoriser l'investissement et non le dividende, c'est ainsi que l'Allemagne a réussi à maintenir des emplois industriels. La France, elle, a opéré le choix contraire : elle a favorisé le dividende et a subi la désindustrialisation. Avant l'apprentissage, réfléchissons à une politique industrielle, qui aura des résonnances sur l'apprentissage. Mettons en avant les investissements, car quand les entreprises investissent, elles créent des emplois.

Quoi qu'il en soit, le plan en faveur de l'apprentissage est un vrai succès. J'approuve les remarques du rapporteur général sur les emplois marchands. Les collectivités territoriales servent depuis très longtemps de variables d'ajustement pour tous les emplois aidés, ce qui crée dans les collectivités territoriales une zone de précarité. À chaque nouveau plan, les collectivités locales réembauchent les mêmes personnes sous un nouveau type de contrat précaire... Si l'on veut favoriser l'emploi durable, il est important de faire le lien entre les différentes catégories d'emplois aidés. Surtout, l'apprentissage doit être possible tout au long de l'existence et ne doit pas être réservé uniquement aux jeunes. Il serait utile que des travailleurs, tout en conservant leur salaire, puissent apprendre de nouveaux métiers et s'adapter aux évolutions économiques.

M. Jean-Claude Requier, rapporteur spécial. - Pour répondre au rapporteur général, le Gouvernement a souhaité concentrer son effort sur les publics les plus éloignés de l'emploi. Les personnes ciblées par les contrats aidés dans le secteur marchand ont une plus grande « employabilité » que celles ciblées par des contrats aidés dans le secteur non-marchand. Voilà pourquoi l'enveloppe des contrats aidés a été maintenue dans le secteur non-marchand.

Je dirai à Michel Forissier que je n'ai pas non plus de solution pour lutter contre l'endettement de l'Unédic. La convention d'assurance chômage de 2014 a été prorogée par un décret de juin 2016. La future convention devra prendre en compte la situation financière de l'Unédic.

En ce qui concerne la Garantie jeunes, le bilan est plutôt positif : 57 726 jeunes bénéficiaires à fin 2016. L'expérimentation de cette Garantie jeunes a permis de faire passer le taux d'emploi des intéressés de 30 % à 40 % : ils ont été embauchés en emploi durable.

Enfin, parmi les bénéficiaires, 94 % n'étaient ni étudiants, ni en emploi, ni en formation, et près de 80 % étaient très peu qualifiés ou n'avaient aucun diplôme ; 21 % résidaient dans un quartier prioritaire de la politique de la ville et 18 % n'étaient pas connus des missions locales, ils ont été orientés par l'aide sociale ou la protection judiciaire de la jeunesse.

Je répondrai à Bernard Lalande que l'apprentissage est un succès. L'objectif est de 500 000 apprentis d'ici à la fin de 2017, après 450 000 en 2016, et 400 000 deux ans plus tôt. L'aide exceptionnelle apportée cette année n'est pas très élevée, mais constituera un complément de revenu appréciable pour ses bénéficiaires. Pour espérer que les artisans dans les zones rurales trouvent des successeurs, il faut des apprentis.

Mme Michèle André, présidente. - En milieu urbain aussi !

M. Daniel Raoul. - Le rapporteur général a évoqué la baisse des crédits consacrés aux contrats aidés dans le secteur marchand. Avez-vous une idée de la consommation passée et actuelle des crédits ? La baisse ne résulte-t-elle pas simplement d'un ajustement entre niveau de consommation et besoins estimés pour 2017 ?

M. Jean-Claude Requier, rapporteur spécial. - Nous regarderons ce point plus avant et je vous transmettrai une réponse écrite.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Travail et emploi » et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.