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Projet de loi de finances pour 2017 : Défense

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Défense ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 novembre 2016 sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur la mission « Défense ».

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense ». - En 2017, les crédits de la mission « Défense » s'élèveront à plus de 42 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à près de 41 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une diminution de 3 milliards d'euros pour les premières et une hausse de 900 millions d'euros pour les seconds.

La diminution des autorisations d'engagement, qui concernera pour l'essentiel les programmes 178 et 146 à hauteur de 800 millions d'euros et 3,5 milliards d'euros respectivement, peut sembler surprenante ; elle est liée aux calendriers de maintien en condition opérationnelle pour le programme 178 et des commandes d'équipements majeurs pour le programme 146, 2016 ayant été une année singulière de ce point de vue.

Ce budget offre quelques motifs de satisfaction. L'augmentation des crédits de paiement de la mission « Défense » s'inscrit dans l'esprit de la révision de la loi de programmation militaire de juillet 2015, qui s'est notamment traduite par la substitution d'une part importante des ressources exceptionnelles par des crédits budgétaires. Durant la période 2015-2019, la loi de programmation militaire (LPM) actualisée prévoyait un montant de ressources exceptionnelles ramené à 930 millions d'euros, contre un montant initial de près de 4,4 milliards d'euros. Cette évolution, que le Sénat avait appelée de ses voeux, allait incontestablement dans le bon sens.

L'augmentation des crédits de la mission « Défense » prévue en 2017 va même au-delà de ce qui était prévu dans la LPM actualisée : alors que celle-ci fixait un plafond de crédits de paiement à 32,3 milliards d'euros, ressources exceptionnelles comprises, le total des crédits du ministère de la défense devrait s'élever en 2017 à près de 32,7 milliards d'euros, soit un écart de plus de 400 millions d'euros, dont 100 millions d'euros imputables aux recettes exceptionnelles. Ce surcroît de dépenses, nécessaire compte tenu de l'évolution du contexte national et international, montre cependant les limites de l'exercice de programmation, la loi de programmation militaire étant dépassée moins d'un an et demi après son actualisation.

Néanmoins, des points de vigilance subsistent. Au lendemain des attentats de novembre 2015, le Président de la République a annoncé différentes mesures en faveur de la défense, en particulier l'arrêt des déflations de personnel ; le renforcement de la chaîne opérationnelle, du renseignement et de la cyberdéfense ; un effort en faveur du fonctionnement et des infrastructures pour accompagner l'effort en matière d'effectifs ; un effort financier sur le plan capacitaire, avec une priorité donnée aux munitions, à la mobilité des unités déployées sur le territoire national ainsi qu'à la protection des emprises de la défense ; et enfin l'amélioration de la condition du personnel.

Entérinées lors du conseil de défense du 6 avril 2016, ces décisions, dont le coût est estimé à 775 millions d'euros en 2017 et à 1,2 milliard d'euros en 2019, n'ont cependant pas donné lieu à une nouvelle actualisation de la loi de programmation militaire. Et, hors des 317 millions d'euros de crédits budgétaires supplémentaires inscrits dans ce budget, les quelque 458 millions restants reposent sur des financements incertains ou non pérennes.

Le niveau de recettes exceptionnelles prévu est supérieur de 100 millions d'euros à ce qu'anticipait la loi de programmation militaire actualisée. Or si certaines opérations immobilières importantes sont effectivement programmées pour les années à venir, notamment les cessions de l'îlot Saint-Germain, de Saint-Thomas d'Aquin et du Val-de-Grâce, leur réalisation en 2017 est loin d'être assurée. De plus, le ministère de la défense devrait bénéficier de 205 millions d'euros de « gains de pouvoir d'achat » liés à l'évolution des facteurs et de 100 millions d'euros liés à l'actualisation des échéanciers de paiement. Enfin, un prélèvement de 50 millions d'euros est prévu sur la trésorerie du service des essences des armées.

D'autres points méritent notre vigilance, à commencer par les déboires de Louvois qui, malgré la mobilisation d'effectifs importants pour en limiter les dysfonctionnements, continue de présenter d'importantes faiblesses. Son remplacement par Source Solde, décidé par le ministre en décembre 2013, était nécessaire compte tenu de son état jugé irréparable.

Le déploiement de Source Solde s'effectuera par étapes, la dernière bascule, qui concerne l'armée de l'air, étant programmée pour décembre 2019. La durée prévisionnelle du projet a été portée de 60 à 68 mois. Or chaque mois compte : il n'est pas acceptable que les militaires ne perçoivent les indemnités liées à leur participation aux opérations extérieures (OPEX) ou à Sentinelle avec plusieurs mois, voire plus d'une année de retard. Le prélèvement à la source, s'il est mis en place, pourrait entraîner des difficultés supplémentaires.

Par ailleurs, en 2017, la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » et la création d'une indemnité d'absence cumulée se traduiront par des modifications significatives dans Louvois qui pourraient donner lieu à d'importants dysfonctionnements.

La fin de gestion 2016 s'annonce en outre très hypothétique. Les crédits du programme 146 « Équipement des forces » ont été gelés à hauteur de 1,9 milliard d'euros, dont 800 millions d'euros au titre de la réserve de précaution, 470 millions d'euros au titre du « surgel » et 590 millions d'euros de crédits de 2015 reportés en 2016. À ce niveau record de crédits gelés s'ajoute l'incertitude liée au montant de la contribution du ministère de la défense au financement des surcoûts OPEX et OPINT (opérations intérieures), dont le montant non budgété devrait s'élever à 830 millions d'euros en 2016.

Lors de son audition par la commission de la défense nationale de l'Assemblée nationale le 12 octobre dernier, le délégué général pour l'armement a indiqué que « le report de charges pourrait approcher 3,2 milliards d'euros, montant compromettant l'équilibre de la LPM », alors que « la LPM initiale et ses actualisations successives ont prévu de contenir le report de charges à 2,8 milliards d'euros d'ici à la fin de l'année 2019 ». Un tel niveau de report de charges pourrait se traduire par un étalement ou par des annulations de commandes d'équipements, ce qui, dans le contexte actuel, ne serait évidemment pas acceptable. 2,8 milliards d'euros, cela représente 25 % à 30 % du budget total du programme 146 qui est de 10 milliards d'euros.

Enfin, ce budget ne prend pas suffisamment en compte le passif. Lors des auditions que j'ai conduites, il m'a été indiqué que, si l'enveloppe de 500 millions d'euros de crédits supplémentaires consacrés au maintien en condition opérationnelle était nécessaire, elle restait significativement insuffisante. Il faudrait 300 millions d'euros supplémentaires pour assurer la régénération des matériels. Le risque d'une perte capacitaire est réel.

Pour les infrastructures, ce budget pare au plus urgent : loger dans des conditions à peu près décentes les militaires déployés dans le cadre de l'opération Sentinelle, accompagner l'augmentation des effectifs de la force opérationnelle terrestre. Néanmoins, les crédits prévus ne suffiront pas à assurer de manière satisfaisante l'entretien quotidien des bâtiments.

Au total, le report sur les années à venir de dépenses engagées et la remise à plus tard d'une remontée capacitaire prenant véritablement en compte le niveau d'engagement de la France, tant à l'étranger qu'à l'intérieur de ses frontières, donnent l'impression d'une fuite en avant. Ce n'est pas propre à la mission « Défense » et les motifs de rejet du budget 2017 dans son ensemble sont nombreux. Pour autant, il convient de noter l'évolution, certes insuffisante mais réelle, du budget de la défense. J'espère que la fin de gestion 2016 nous permettra d'aborder 2017 dans de meilleures conditions et que la loi de finances rectificative répondra aux incertitudes que j'ai soulevées. Compte tenu de ces éléments, je vous invite à adopter en l'état les crédits de la mission.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pouvez-vous nous éclairer sur l'application éventuelle de la décote « Duflot » aux cessions immobilières et, en particulier, à celle de l'îlot Saint-Germain, qui priverait le ministère de la défense de recettes significatives destinées au financement du « Pentagone » à la française ?

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (programme 146 « Équipement des forces »). - Je partage le constat du rapporteur : ce budget décline la loi de programmation militaire dont les objectifs ont été respectés chaque année - ce qui n'avait pas toujours été le cas auparavant, à cause d'une accumulation de décalages calendaires et financiers. L'actualisation votée en 2015 justifie des crédits supplémentaires à la prévision initiale, qui s'élevait à 31 milliards d'euros. Enfin, le Président de la République s'est engagé après les attentats de novembre 2015 à améliorer les conditions d'exercice des personnels.

Le budget global, à 32,7 milliards d'euros, couvre l'essentiel des besoins. Comme chaque année, la fin de gestion 2016 appelle une attention particulière ; jusqu'ici, les crédits initiaux ont été respectés à chaque reprise. Nous serons particulièrement attentifs au décret d'avance et à la loi de finances rectificative qui, pour une part, complètera le décret sur cette mission. Nous y retrouverons probablement les moyens initialement affectés. Dans ces conditions, le groupe socialiste suivra l'avis du rapporteur.

M. Gilbert Roger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (programme 212 « Soutien de la politique de défense »). - Pour le programme 212 qui concerne le personnel, le rapporteur a relevé à juste titre les difficultés liées à Louvois, les incertitudes sur le nouveau logiciel et les inquiétudes que suscite le prélèvement à la source. On nous assure que cela va s'améliorer, mais le sujet reste délicat. Lors de ma visite au centre de recrutement des armées à Vincennes la semaine dernière, on m'a dit que la prime des soldats de l'opération Sentinelle serait distribuée manuellement, tant le retard est important : aucune prime n'a été versée depuis qu'elle a été décidée. Sentinelle mobilise 10 000 militaires supplémentaires, à qui il convient d'assurer de bonnes conditions de service.

M. André Trillard, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense »). - Le programme 144 que je rapporte est bien doté. Il existe cependant un point d'achoppement sur la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) dont le personnel n'a pas le même statut que celui de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Le salaire d'entrée, à 1 500 euros nets, risque de rendre difficiles des recrutements à Bac plus 5 à Paris. Pour le reste, le budget du programme est suffisant.

M. Antoine Lefèvre. - Pouvez-vous nous apporter des précisions sur les crédits prévus pour la garde nationale ?

Sentinelle mobilise 10 000 hommes ; on joue sur les temps de repos, mais aussi sur la préparation opérationnelle de nos militaires, ce qui est problématique. Le coût de l'opération était annoncé à 1 million d'euros par jour ; sommes-nous toujours à ce niveau ? Ce coût a-t-il été budgété dans la perspective de la prolongation de l'état d'urgence ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Il convient de faire la part de notre responsabilité dans l'effort de défense auquel notre pays doit faire face et des doutes que nous éprouvons à l'égard de la sincérité même du budget. Peut-on estimer que le budget pour 2017 est en amélioration et que les incertitudes ont été réduites ? Qu'en est-il des crédits dits nouveaux prévus à la suite des attentats ? Ils nous sont présentés comme un élément positif ; je n'en doute pas mais ils correspondent à des charges accrues. Peuvent-ils être considérés comme une amélioration de la sincérité du budget ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Le projet de loi de finances pour 2017 renoue avec les recettes exceptionnelles, 250 millions d'euros inscrits en 2017 contre 150 millions d'euros prévus par la loi de programmation militaire, alors que le Sénat a souhaité réduire la dépendance du budget de la défense à ces recettes. Est-ce réaliste ? Le ministère le pense, en faisant valoir la probable réalisation de la vente du Val-de-Grâce. Lors du débat sur les recettes exceptionnelles, le Sénat avait voté un amendement protégeant les opérations immobilières de la défense de la décote « Duflot ». Un accord avait ensuite été trouvé en commission mixte paritaire sur la limitation à 30 % de cette décote, mais l'Assemblée nationale est revenue dessus.

Nous sommes par conséquent dans une double incertitude, portant à la fois sur la matérialisation des ventes, mais il n'y pas de raison de douter du cabinet du ministère, et sur les proportions de la décote. La perte de recettes exceptionnelles est compensée par un prélèvement sur la réserve générale, mais c'est une fuite en avant.

M. Michel Bouvard. - Nous avons évoqué avec le préfet d'Île-de-France et de Paris, Jean-François Carenco, le « pastillage » des biens immobiliers cédés par l'État à Paris. L'îlot Saint-Germain sera pour moitié dédié à des logements sociaux, mais l'accord de cession signé sous l'égide du préfet ne précise pas si la décote y sera appliquée. Dans la réponse au questionnaire budgétaire, il nous a été indiqué que l'opération du Val-de-Grâce était disjointe de la première et que la négociation se poursuivrait à l'automne. Les conditions de cession n'ont pas été évoquées. On en retire une impression de grand flou et de bricolage.

M. Daniel Reiner. - Dans le total des recettes exceptionnelles, 50 millions d'euros sont tirés d'opérations non immobilières comme des ventes de matériel.

Le Val-de-Grâce n'est a priori pas concerné par la décote. Quoi qu'il en soit, la loi de programmation militaire prévoit la compensation des éventuels différentiels constatés dans les recettes exceptionnelles par des crédits budgétaires.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Le projet de loi de finances pour 2017 respecte la loi de programmation militaire, les crédits sont même plus importants que prévu. Cependant, le niveau d'engagement des troupes est lui aussi supérieur au niveau anticipé dans la loi de programmation militaire. On peut voir le verre à moitié vide ou à moitié plein. Pour les OPEX, le fonctionnement courant, c'est-à-dire les surcoûts en personnel et en carburant, est couvert ; mais le renouvellement du capital n'est pas assuré. Or après un ou deux ans en opération, le renouvellement des matériels est inévitable.

Nous risquons par conséquent de nous trouver dans une impasse ; c'est pourquoi il convient d'être particulièrement vigilant sur la loi de finances rectificative et le décret d'avance. Si nos réserves ne sont pas levées, le prochain Gouvernement, quel qu'il soit, devra payer la facture laissée en 2017.

Il nous a été confirmé que le ministère de la défense n'était pas encore en mesure de mettre en oeuvre le prélèvement à la source. Pour la future garde nationale, un effectif de 40 000 hommes est prévu pour 2018. Le surcoût des OPINT devrait être compris entre 145 millions d'euros et 180 millions sur l'année, soit deux fois moins que le chiffre avancé par Antoine Lefèvre ; mais son estimation se rapporte probablement au coût total.

Si l'on exclut la question du surcoût des OPEX et des OPINT, le budget 2017 est-il sincère ? Dans une certaine mesure, si les gels, dégels et surgels de la fin 2015 ne sont pas reproduits cette année. Soyons, je le répète, très vigilants sur la loi de finances rectificative et les éventuels décrets d'avance.

Pour conclure, je conçois l'adoption proposée comme un encouragement adressé au Gouvernement pour qu'il honore la fin de l'exécution budgétaire de 2016.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Défense ».

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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.