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Projet de loi de finances pour 2017 : Direction de l'action du Gouvernement

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Poursuivre les mutualisations permises par le regroupement des services dans l'ensemble immobilier « Ségur-Fontenoy »

L'opération immobilière « Ségur-Fontenoy », débutée en 2012, vise à rassembler sur un site unique 2 363 postes de travail pour cinq4(*) autorités administratives indépendantes, dix5(*) services du Premier ministre ainsi que deux cabinets ministériels et le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du Premier ministre.

C'est la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) qui conduit et qui finance les travaux de restructuration de l'ensemble immobilier : en contrepartie, l'État s'est engagé, en 2013, à lui verser des loyers pour un montant total de 370 millions d'euros jusqu'en 2029. Ainsi, l'État a engagé cette somme dès 2013 : il s'agit de l'essentiel des restes à payer de la mission.

Le présent projet de loi de finances évalue à 377,9 millions d'euros les engagements non couverts fin 2016 par des paiements au titre du projet Ségur : 7,9 millions d'euros correspondent aux « aménagements faits à la demande de l'administration et qui n'avaient pas été prévus dans le projet initial6(*) ». Interrogée par le rapporteur spécial sur ces aménagements, la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre a indiqué qu'ils concernaient « tout d'abord la sûreté et en premier lieu la protection et la conservation des informations et supports classifiés ».

Conformément à la demande du Défenseur des droits, soucieux de ne pas devoir réengager de nouveaux baux particulièrement coûteux, le bâtiment situé place de Fontenoy qui accueille plusieurs AAI a été livré mi-2016 : sa mise à disposition a été matérialisée par la signature du procès-verbal de constat d'achèvement par le secrétaire général du Gouvernement le 30 juin 20167(*) ; le Défenseur des droits et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) y ont emménagés respectivement le 26 septembre et le 10 octobre 2016.

Le rapporteur spécial s'est rendu sur place le 13 octobre et a interrogé la Présidente de la CNIL, Isabelle Falque-Pierrotin, qui lui a fait part d'une inquiétude : en raison de la hausse continue de son activité liée à la digitalisation de la société et aux nouvelles missions qui lui sont confiées par la loi8(*), les effectifs de la CNIL sont dynamiques (+ 3 ETPT en 2017) et le nombre de postes de travail prévu pourrait s'avérer, à terme, sous-dimensionné. Toutefois, selon la CNIL, environ 40 postes de travail pourraient encore être installés dans les locaux qu'elle occupe désormais.

S'agissant de l'ensemble de l'opération, la surface utile nette (SUN) par poste de travail devrait être de 10 m2, soit en-deçà du ratio cible de France Domaine (12 m2), avec toutefois des différences assez marquées entre les services ou autorités administratives indépendantes.

Suivi du ratio SUN/poste de travail

* Effectifs présents en septembre 2016

** Dont le centre mutualisé de conception graphique et de reprographie

*** Surface des bureaux du 39-43 quai André Citroën

**** Seule une partie de la DILA rejoint le site Ségur-Fontenoy

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Il conviendra d'être attentif à ce que cette ambition louable ne conduise pas à la transformation de salles de réunions partagées en bureaux réservés à certains services.

Le loyer versé fin 2016 pour le bâtiment Fontenoy s'élève à 1,48 million d'euros pour un trimestre ; en 2017, le loyer est estimé à 4 millions d'euros9(*). À titre de comparaison, les loyers versés par la CNIL et le Défenseur des droits s'élevaient, en 2016, à 5 millions d'euros (respectivement 2 millions d'euros et 3 millions d'euros).

Toutes choses égales par ailleurs, la résiliation des baux de ces deux autorités administratives indépendantes permettra donc de réaliser environ 1 million d'euros d'économies par an.

Selon le montage initial, le loyer total versé à la SOVAFIM pour l'ensemble de l'opération sera supérieur aux loyers jusqu'alors versés. Mais, à l'issue de l'opération, en 2029, l'État sera propriétaire d'un immeuble entièrement rénové.

Suivi des loyers pour la période 2016 - 2018

(en millions d'euros)

 

2016

2017

2018

Loyers TTC des services et AAI rejoignant Ségur-Fontenoy

16,714

11,178

0,000

Loyers TTC actualisés Ségur-Fontenoy

2,056

10,008

22,041

Source : direction des services administratifs et financiers (DSAF)

En outre, l'équilibre de l'opération doit également prendre en compte le produit des cessions des immeubles libérés par l'opération. Ces cessions ont été estimées en 2013 par France Domaine à 151 millions d'euros.

Détail des implantations restituées dans le cadre de l'opération Ségur-Fontenoy

Adresse géographique

Service gestionnaire

Montant du loyer

Estimation cession France Domaine 2013 (5)

Vente ou réutilisation

Date de fin de bail

35 rue saint Dominique

Multiservices

2 609 392 (1)

63 700 000 €

vente (6)

 

19 rue de Constantine

SIG

610 004 (1)

10 780 000 €

remise DIE

 

2 bis cité Martignac

DSAF

2 086 384 (1)

3 087 000 €

remise DIE

 

18 rue de Martignac

CGSP

20 678 000 €

remise DIE

 

113 rue de Grenelle

CGSP

19 600 000 €

remise DIE

 

29 quai Voltaire

DILA

0

33 000 000 €

remise DIE

 

64 allée de Bercy

SGMAP

nc.

nc.

?

 

16/18 rue Vaneau

DSAF

2 299 903 (1)

 

 

31/12/2017

8 et 12 rue Vivienne

CNIL

2 046 607 (1)

 

 

31/12/2016

11/15 rue St Georges

DDD

2 991 446 (1)

 

 

31/12/2016

7/9 rue St Florentin

DDD

 

 

5 Pleyel St Denis

CGET

3 033 530 (2)

 

 

30/11/2017

3 Stade de France St Denis

OFDT

377 379 (3)

 

 

04/01/2017

39 quai André Citroen

DILA

429 279 (4)

 

 

31/12/2017

39 quai André Citroen

DSAF

609 464 (4)

 

 

31/12/2017

(1) montants prévus 2016

       

(2) montant PAP 2016

         

(3) montant loyer CF 2015

       

(4) montant payés en 2016 relatifs à l'année 2015

     

(5) il convient de préciser que France Domaine a déjà encaissé 32,8 M€ de soulte versée par la SOVAFIM

(6) l'État conserve ce site jusqu'au 31/03/2018

       

Source : direction des services administratifs et financiers (DSAF)

La livraison du bâtiment Ségur est prévue le 31 août 2017 et les premiers emménagements devraient intervenir à partir de la fin du mois d'octobre 2017.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, « au cours du second semestre 2017, les services du Premier ministre paieront le loyer du bâtiment Ségur-Fontenoy et continueront de supporter les loyers des locaux actuellement occupés, le temps de mettre en oeuvre la migration des services et de remettre en l'état les locaux libérés. En effet, l'emménagement des services du Premier ministre interviendra en plusieurs étapes à partir de la livraison des nouveaux locaux10(*) ».

Ainsi, le présent projet de loi de finances prévoit 26,8 millions d'euros en AE et 36,5 millions d'euros en CP pour financer le projet : « ces crédits correspondent à des coûts de transition au titre du déménagement des services et de l'aménagement des nouveaux locaux. Ils doivent également permettre de couvrir l'augmentation transitoire des loyers en raison de la juxtaposition des premiers loyers de Ségur-Fontenoy et des derniers paiements au titre des anciens baux. »

Détail du coût du projet Ségur-Fontenoy en 2017

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Loyers et charges immobilières

0,2

14,5

Gardiennage et accueil

2,8

1,7

Fluides

4,9

1,1

Maintenance des bâtiments

2,5

2,4

Maintenance des équipements informatiques et assistance informatique

0,4

0,4

Autres dépenses de fonctionnement

1,3

1,2

Sous-total : dépenses récurrentes

12,1

21,3

Études et pilotage

0,3

0,2

Matériels, mobiliers et équipements (hors informatiques)

2,7

5,7

Équipements informatiques

4,1

2,7

Projets informatiques

5,7

4,4

Autres dépenses liées au projet Ségur

0,8

0,8

Déménagement

0,8

0,8

Sous-total : dépenses spécifiques au projet Ségur

14,4

14,7

Dépenses d'investissement spécifiques au projet Ségur

0,4

0,4

     

TOTAL

26,8

36,5

Source : commission des finances du Sénat à partir du projet annuel de performances

De plus, afin de doter l'ensemble des utilisateurs du site « Ségur-Fontenoy » d'un système d'information sécurisé, un projet spécifique, doté d'une enveloppe globale de 15 millions d'euros pour la période 2015-2020 est prévu dont 9,5 millions d'euros d'AE et 7,7 millions d'euros pour l'année 2017.

Un budget opérationnel de programme (BOP) spécifique aux dépenses mutualisées de Ségur-Fontenoy a été créé au sein du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » afin de prendre en charge les loyers et les autres dépenses mutualisées du site qui n'apparaitront plus dans les budgets respectifs des autorités administratives indépendantes. Ainsi, au titre des mutualisations, un transfert de 2,6 millions d'euros et de 7 ETPT a été opéré entre les programmes 308 « Protection des droits et libertés » et 129 « Coordination du travail gouvernemental » dans le présent projet de loi de finances.

Outre la rationalisation immobilière, ce regroupement doit permettre de mutualiser des fonctions support ; un programme de mutualisation, arrêté en juillet 2015, dresse la liste des fonctions mutualisées : « les finances-achats avec un centre de services partagés financiers unique, la fusion des régies, la gestion des missions et déplacements ainsi que la mise en place d'un pôle de l'achat et un BOP soutien mutualisé, les ressources humaines avec la gestion centralisée de la paye, les ressources documentaires avec la création d'un centre de documentation unique, ou encore la logistique ainsi que les systèmes d'information et la téléphonie11(*) ».

La documentation, in fine, des économies réalisées grâce aux mutualisations devra être particulièrement suivie.

L'identification et la documentation des voies de mutualisation, permettant notamment de dégager des synergies lors de l'installation à Ségur-Fontenoy

« Cette opération, outre la rationalisation qu'elle va générer en matière de dépenses immobilières, se traduit également par un programme de mutualisations des fonctions support. Si les fonctions liées à l'immobilier et à la logistique sont concernées au premier plan, ce programme permet également de regrouper des fonctions jusqu'ici exercées de manière totalement ou partiellement dispersée : documentation, fonctions de saisie dans l'outil Chorus, gestion des déplacements temporaires des agents, achats, régie financière.

« A l'heure actuelle, les travaux en matière de mutualisation des fonctions support concernent la définition d'une trajectoire pluriannuelle (2016-2020) d'évolution des ETP « support », pour les fonctions énumérées ci-dessus, ainsi que d'organisations cibles. Cette première vague sera complétée par la finalisation ultérieure d'une seconde vague de mutualisations à mettre en oeuvre en matière de ressources humaines et de systèmes d'information, permettant d'établir sur un périmètre global les gains en matière de mutualisations sur le site Ségur-Fontenoy.

« Sur le plan méthodologique, ces mutualisations sont conduites dans le cadre de groupes de travail thématiques, associant des représentants de chaque entité concernée par une fonction mutualisée. Ces groupes de travail sont chargés d'élaborer un ou plusieurs scénarios d'organisation et de définir les processus d'accomplissement des fonctions mutualisées. Les propositions de ces groupes de travail sont ensuite validées, ou arbitrées si un consensus préalable ne s'est pas dégagé, en réunion des secrétaires généraux des entités ou, si nécessaire, en comité directeur de l'opération, instance qui regroupe sous la présidence du Secrétaire général du Gouvernement les plus hauts représentants des entités appelées à rejoindre le site Ségur-Fontenoy.

« En parallèle de ces travaux, la Direction des services administratifs et financiers a lancé un important chantier de définition des synergies et des voies de progrès, notamment financières, permises par l'opération Ségur-Fontenoy. Ces travaux ont vocation à déterminer d'une part les gains quantitatifs issus du regroupement et des mutualisations qui en découlent, en identifiant notamment les économies générées (restitution de baux privés, mutualisation des achats, rationalisation des fonctions support, etc.) ainsi que l'impact des coûts liés au projet, notamment en matière d'investissement (équipements, travaux, etc.) et les conditions dans lesquelles ces coûts sont amortis pluriannuellement par les économies générées par le regroupement. Ils visent, d'autre part, à définir les gains qualitatifs induits par la présence sur un site unique restructuré (bien-être au travail pour les agents, performances en matière de développement durable, etc.). »

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. Le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) : une baisse des moyens qui ne doit pas obérer la capacité de la France à intervenir dans les négociations relatives au « Brexit »

Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une stabilité des moyens du Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) par rapport à 2016, avec un budget de 16,6 millions d'euros, dont 11 millions d'euros de dépenses de personnel.

En réalité, pour la première fois en 2017, le budget du SGAE devra prendre en charge une subvention de 726 000 euros versée au Groupement d'intérêt économique « Toute l'Europe », ce qui représente une réduction de 13 % de ses dépenses de fonctionnement et de 4,5 % de son budget total par rapport à 2016.

Si les moyens nécessaires au SGAE pour animer la coordination interministérielle sur les sujets européens sont d'abord des moyens humains, la réduction de ses moyens de fonctionnement ne doit pas peser sur ses missions, et en particulier sur la capacité de la France à intervenir dans le cadre des négociations relatives au « Brexit ».

Le plafond d'emplois du SGAE tel que ventilé par le présent projet de loi s'élève à 137 ETPT (soit deux ETPT de moins qu'en 2016), auquel il faut ajouter environ 35 mises à disposition par divers ministères : selon les informations recueillies, ces mises à disposition seraient de plus en plus difficiles à obtenir en raison des tensions rencontrées par les administrations d'origine des personnels.

Au cours de l'exercice 2017, une attention particulière devra donc être portée sur les moyens, notamment humains, dont dispose le SGAE et des redéploiements internes au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » pourront être envisagés. En particulier, l'augmentation de 2,5 millions d'euros des dépenses de personnel des cabinets du Premier ministre et des ministres rattachés12(*), ne parait pas totalement justifiée.

En effet, selon les documents budgétaires, cette hausse des moyens humains s'expliquerait par le rattachement au Premier ministre, à partir de février 2016, de deux secrétariats d'État supplémentaires13(*) ; pourtant, l'un des deux a été supprimé en août 2016.

3. Le SIG : poursuivre la coordination interministérielle et l'optimisation des dépenses de communication grâce aux mutualisations

Le Service d'information du Gouvernement (SIG) analyse l'opinion publique pour le Gouvernement et coordonne la communication des différents ministères à destination du public. À ce titre, le Service d'information du Gouvernement délivre des agréments aux ministères, s'agissant des sondages comme des actions de communication envisagées.

La définition d'une stratégie de communication est mise en oeuvre par les échanges, sous l'égide du SIG, entre les acteurs de la communication des ministères, mais aussi grâce aux agréments délivrés par le SIG aux ministères qui envisagent de réaliser des campagnes de communication, des sites Internet ou des études et sondages.

À ce titre, l'éclatement des services (et des budgets) de la communication dans les ministères, voire au sein des ministères, peut constituer une difficulté pratique. Ainsi, le SIG a mis plusieurs années à mutualiser certains marchés conséquents.

Le SIG dispose de moyens stables en 2017, avec un budget total de 19,9 millions d'euros. En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, il est toutefois précisé que « la période de réserve pré-électorale qui doit être observée au premier semestre 2017 implique un infléchissement des actions d'information et de communication, ce qui explique la diminution des crédits sollicités au PLF 2017 (13,51 M€) par rapport à ceux demandés au PLF 2016 (14,39 M€), soit une diminution de l'ordre de 0,88 M€14(*) ».

Au sein de ce budget de fonctionnement de 13,5 millions d'euros, 3,79 millions d'euros sont consacrés à l'analyse de l'opinion et des médias et à la veille. À ce titre, les sondages représentent une dépense annuelle de l'ordre de 2 millions d'euros, relativement stable depuis 2012.

Évolution (2012-2016) des dépenses du SIG relatives aux sondages

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des informations du SIG

Remarque : l'année 2013 a été marquée par la suspension des études relatives aux questions d'actualité.

Jusqu'en 2016, le SIG prenait en charge certaines études à la demande d'autres institutions, comme par exemple en 2014, un sondage sur les professions réglementées réalisé à la demande du ministère de l'économie et des finances ou, en 2015, un sondage permettant à France Stratégies de rédiger le premier rapport sur les nouveaux indicateurs de richesse. Ces dépenses faisaient l'objet d'un remboursement l'année suivante.

Depuis 2016, un marché mutualisé permet aux ministères de passer commande aux prestataires et de prendre en charge immédiatement la dépense sur leur budget propre - après avoir obtenu un agrément du SIG.

Outre les économies ainsi réalisées, la fin de la prise en charge, par le SIG, de certains sondages réalisés à la demande des ministères a permis de dégager 168 366 euros en 2016 pour la réalisation d'un sondage visant à « alimenter le travail sur la lutte contre la radicalisation ».

La communication en matière de lutte contre la radicalisation en 2016

Depuis la fin de l'année 2015, le SIG coordonne une équipe interministérielle et bénéficie d'un million d'euros en provenance du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIDP) pour prévenir et lutter contre la radicalisation, en particulier sur les réseaux sociaux.

Ainsi, c'est sous l'égide du SIG qu'ont été créés le site Internet « stop-djihadisme.gouv.fr », consulté 2,1 millions de fois, la vidéo « Ils te disent » ainsi que des comptes dédiés à la prévention de la radicalisation sur les principaux réseaux sociaux.

Outre une campagne de lutte contre le racisme et l'antisémitisme (d'un coût de 2,5 millions d'euros) prévue en 2015 et reportée en 2016, une campagne nationale de lutte contre la radicalisation, dont le budget s'élève à 2,5 millions d'euros, devrait débuter en novembre.

À titre de comparaison, au Royaume-Uni, une équipe spécifique de 100 personnes disposant d'un budget de l'ordre de 16 millions d'euros se consacre exclusivement à la lutte contre la radicalisation.

Source : commission des finances du Sénat à partir des informations transmises par le SIG

Les autres dépenses du Service d'information du Gouvernement concernent le co-financement d'actions de communication jugées prioritaires mais ne disposant pas d'un budget suffisant.

4. Une augmentation justifiée du budget de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

Selon Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, lors de son audition par la commission des lois du Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, « nous sommes encore « sous maquettés », pour employer un jargon budgétaire. Je sais bien que les temps sont durs, et croyez que nous gérons les crédits avec rigueur (...). Mais enfin, si l'on veut aller plus vite, accélérer les procédures - alors que le Parlement nous octroie des déclarants nouveaux, comme avec la loi sur la déontologie des fonctionnaires d'avril 2016 -, il faut mettre des effectifs. »

Interrogé, il s'est déclaré satisfait du budget proposé dans le cadre du présent projet de loi de finances : par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, les crédits de paiement augmentent de 2,37 millions d'euros (+ 60 %) - son budget passant de 4 millions à 6,37 millions d'euros, en raison notamment du recrutement de 10 personnes en 2017.

Il s'agit en particulier de faire face à l'augmentation de 40 % du nombre de déclarants à la Haute Autorité et à la création du registre des représentants d'intérêts.

L'augmentation des autorisations d'engagement (passant de 4 millions à 11 millions d'euros), plus importante encore, résulte quant à elle de l'anticipation d'une nouvelle prise à bail : un déménagement est en effet rendu nécessaire par la croissance des effectifs. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, aujourd'hui installée dans le IIe arrondissement de Paris, aurait engagé des recherches de sites avec France Domaine et les services du Premier ministre, sans succès à ce jour.

Outre la nécessité de disposer de locaux sécurisés, des contraintes « techniques » résulteraient du stockage, dans une trentaine d'armoires fortes, des dossiers des déclarants. Toutefois, le rapporteur spécial a souhaité savoir dans quelle mesure la généralisation de la télédéclaration, à compter du 15 octobre 2016, pouvait permettre de s'affranchir de cette contrainte.

Interrogée, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a confirmé qu' « avec l'obligation de télédéclaration, la Haute Autorité s'inscrit à terme vers une dématérialisation complète des dossiers et des procédures. Les déclarations reçues après le 15 octobre 2016 n'ont pas vocation à être imprimées systématiquement » et elle a indiqué que « conformément à l'article 5 du décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013, la Haute Autorité doit conserver « les déclarations ainsi que les observations des électeurs [...] jusqu'à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de la fin de fonctions ou du mandat au titre desquels elles sont déposées », avant de les transmettre aux Archives Nationales. La Haute Autorité a versé un premier lot d'environ 2 800 dossiers aux archives nationales en 2014 et procède actuellement à une nouvelle campagne d'archivage en vue d'un nouveau versement avant la fin de l'année.

« Au regard de ces éléments, une suppression progressive des armoires fortes pourra être envisagée à partir de l'année 2019 pour atteindre une suppression définitive des armoires en 2027 ».

Si cette contrainte paraît donc réelle à court terme, elle ne doit pas constituer un obstacle à une localisation, sans doute moins centrale, permettant une maîtrise bienvenue des dépenses de loyer. En 2016, les dépenses immobilières et les charges afférentes (accueil, sécurité) de la HATVP étaient estimées à 0,6 million d'euros.

Par ailleurs, la généralisation de la télédéclaration, depuis le 15 octobre 2016, permettra de réaliser des gains de productivité significatifs et devrait limiter les opérations de saisie pour les déclarants.


* 4 Défenseur des droits, CNIL, Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH).

* 5 Commissariat général à l'égalité des territoire (CGET), Commissariat général à la stratégie et à la prospective, Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation (CIVS), Délégation du Gouvernement auprès de l'Organisation internationale du Travail (DGOIT), une partie de la Direction de l'information légale et administrative (DILA), le Haut Conseil à l'Égalité (HCE), le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), le Secrétariat général de la mer (SGMer), le Service d'information du Gouvernement (SIG), la direction des services administratifs et financiers (DSAF).

* 6 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017.

* 7 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 8 Notamment la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme et le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).

* 9 Il s'agit du loyer toutes taxes comprises (TTC), hors charges.

* 10 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 11 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 12 Par rapport aux crédits ouverts en 2016.

* 13 Il s'agit du Secrétariat d'État à l'égalité réelle et du Secrétariat d'État à l'aide aux victimes.

* 14 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017.