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Projet de loi autorisant la ratification du protocole au traité de l'Atlantique Nord sur l'accession du Monténégro

18 janvier 2017 : Accession du Monténégro à l'OTAN ( rapport - première lecture )

N° 313

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 janvier 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, autorisant la ratification du protocole au traité de l'Atlantique Nord sur l'accession du Monténégro,

Par M. Xavier PINTAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin, président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi, vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

4148, 4259 et T.A. 847

Sénat :

173 et 314 (2016-2017)

INTRODUCTION

Mesdames et Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi n° 173 (2016-2017) autorisant la ratification du Protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République du Monténégro, signé à Bruxelles le 19 mai 2016.

L'entrée en vigueur de ce Protocole, qui fera du Monténégro le 29pays de l'Alliance atlantique, interviendra quand les 28 Etats membres de l'OTAN auront notifié leur ratification et que le Monténégro l'aura lui-même ensuite ratifié, ce qu'il devrait faire par la voie parlementaire.

En ce qui concerne la France, le Sénat est saisi en deuxième de ce projet de loi de ratification, l'Assemblée nationale l'ayant, pour sa part, adopté le 1er décembre 2016.

L'accession du Monténégro à l'OTAN procède de la politique dite « de la porte ouverte » appliquée par l'Alliance à l'égard des pays de l'est de l'Europe après la fin de la guerre froide. Elle répond au souhait de cet Etat de rejoindre la communauté euro-atlantique, manifesté également par sa candidature à l'Union européenne.

Votre commission ne peut que se réjouir de cette aspiration, qui au-delà de la question de la sécurité, démontre une volonté de partager les valeurs et les principes de l'Alliance atlantique. Elle estime qu'on ne saurait toutefois occulter, dans le contexte stratégique actuel, les difficultés suscitées par les élargissements successifs de l'OTAN et particulièrement les tensions qu'ils font naître avec la Russie.

Le présent processus étant largement engagé et eu égard au bénéfice que peuvent en retirer tant que le Monténégro que l'Alliance atlantique du point de vue de leur sécurité, votre commission se prononce en faveur de l'adoption de ce projet de loi et donc de la ratification du Protocole d'accession du Monténégro à l'OTAN.

Toutefois, sans revenir à une conception de la sécurité du continent européen fondée sur la confrontation et le partage de zones d`influence, elle souhaite qu'un terme soit mis, après celui-ci, à la dynamique d'élargissement de l'OTAN, qui mérite d'être plus étroitement maîtrisée.

Le présent projet de loi sera examiné en séance publique le jeudi 26 janvier 2017.

I. L'ADHÉSION DU MONTÉNÉGRO A L'OTAN : L'ABOUTISSEMENT LOGIQUE D'UN PROCESSUS ENGAGÉ DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

A. UN ETAT JEUNE DÉSIREUX DE REJOINDRE LA COMMUNAUTE EURO ATLANTIQUE

1. Un pays ayant récemment recouvré son indépendance

Territoire peuplé de populations serbes intégré dans l'empire ottoman à partir de 1496, le Monténégro accède à plusieurs reprises à une existence autonome, notamment avec l'appui de la Russie (cf. l'alliance conclue avec Pierre le Grand en 1711), avant que les Turcs reconnaissent son indépendance et ses frontières lors du Congrès de Berlin en 1878.

En 1910, la Principauté devient un Royaume qui s'allie en 1912 avec la Grèce, la Bulgarie et la Serbie contre l'empire ottoman. Combattant avec les Alliés pendant la première guerre mondiale, le Monténégro s'unit après celle-ci, à la Serbie, en novembre 1918, avant d'être intégré avec elle dans le Royaume de Yougoslavie, constitué avec les Croates et les Slovènes.

Après la deuxième guerre mondiale, le Monténégro devient en 1945 une république fédérée de la République populaire de Yougoslavie puis, en 1963, de la République socialiste de Yougoslavie sous Tito.

Demeurant, après les guerres qui ont secoué ce pays à compter de 1990, l'une des deux républiques de la troisième Yougoslavie, puis de la communauté d'Etats de Serbie-et-Monténégro en 2002, le Monténégro se sépare pacifiquement de la Serbie le 3 juin 2006 après un référendum sur l'indépendance, manifestant sa volonté de « prendre son destin en main ».

Peu après, la Russie, suivie par les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la France, puis par la Serbie, reconnaissent son indépendance.

Depuis celle-ci, le pays n'a pas connu d'alternance politique, le paysage politique restant marqué par l'hégémonie du parti des Démocrates socialistes (DPS) du Premier ministre Milo Djukanovic, au pouvoir depuis plus de vingt-cinq ans. Après avoir été l'allié du président serbe Slobodan Milosevic, cet ancien communiste s'est imposé comme un leader réformateur et pro-occidental.

Au début du mois d'octobre 2015, le pouvoir a cependant dû faire face à un mouvement de contestation orchestré par la partie proserbe et pro-russe de l'opposition (Front démocratique) autour des thèmes de la lutte contre la corruption, l'exigence de transparence, mais aussi le refus de l'entrée du Monténégro dans l'OTAN. Donnant lieu à des manifestations parfois violentes, ce mouvement a débouché sur quelques arrestations mais aussi sur un processus de dialogue politique. Un gouvernement d'ouverture à l'opposition, dit « gouvernement de la confiance électorale » a été mis en place en mai 2016, dans l'attente des élections législatives d'octobre 2016, en même temps qu'étaient adoptées des mesures destinées à renforcer la transparence.

Les élections qui se sont déroulés le 16 octobre 2016 ont été remportées par le DPS (40 % des voix, soit le double du Front démocratique) qui n'a cependant pas obtenu la majorité absolue et a dû s'allier avec les partis des minorités bosniaque, albanaise et croate pour former un gouvernement. M. Dusto Markovic, jusqu'alors vice-premier ministre a été nommé premier ministre, M. Milo Djukanovic restant, quant à lui, président du DPS, avec, selon toute vraisemblance, la probabilité qu'il se présente à la prochaine élection présidentielle.

2. L'aboutissement d'un engagement euro-atlantique précoce

Peu après son indépendance en juin 2006, le Monténégro a adhéré à la convention entre les Etats parties au traité de l'Atlantique Nord et les autres Etats participant au Partenariat pour la Paix du 19 juin 1995 (dite convention SOFA PpP) et a exprimé le souhait de se rapprocher de l'OTAN.

En décembre 2009, il est invité à rejoindre le Plan d'action pour l'adhésion (MAP). Ce programme dans le cadre duquel l'OTAN apporte des avis, une aide et un soutien pratique aux pays qui aspirent à la rejoindre, ne préjuge cependant en rien d'une adhésion future.

Les sommets de l'OTAN de Lisbonne (2010) et de Chicago (2012) prennent acte des progrès accomplis par le Monténégro, tout en rappelant l'existence d'axes d'amélioration. Lors du sommet du pays de Galles des 4 et 5 septembre 2014, les Alliés décident d'un dialogue renforcé avec le Monténégro et conviennent de se prononcer sur l'opportunité d'inviter ce pays à adhérer à l'OTAN à la fin de l'année 2015.

Au vu des progrès réalisés depuis 2009, le Monténégro est invité à entamer des pourparlers d'adhésion à l'Alliance lors du Conseil des ministres des affaires étrangères des pays de l'OTAN du 2 décembre 2015.

L'étape suivante a été la signature par les Etats membres de l'OTAN, le 19 mai 2016, du protocole au traité de l'Atlantique Nord sur l'accession du Monténégro, à la suite de laquelle ce dernier devient « pays invité » et peut assister à des réunions du Conseil de l'Alliance.

Le processus d'adhésion du Monténégro à l'OTAN s'est déroulé parallèlement à son rapprochement européen. Ayant fait part de son souhait de devenir membre de l'UE en décembre 2008, le Monténégro obtient le statut de candidat en décembre 2010. Les négociations d'adhésion ont été ouvertes le 29 juin 2012 sur la base de la « Nouvelle approche » présentant des exigences renforcées en matière d'état de droit et de lutte contre la criminalité organisée, le Monténégro étant le premier pays pour lequel elle a été appliquée. Conformément à ce la «Nouvelle approche », les chapitres 23 (« pouvoir judiciaire et droits fondamentaux ») et 24 (« justice, liberté et sécurité ») qui ont été ouverts parmi les premiers, en décembre 2013, font l'objet d'un suivi particulier sur la base de plans d'actions et seront les derniers à être clôturés.

Depuis le début des négociations, 26 chapitres sur les 35 que compte l'acquis communautaire ont été ouverts, dont deux ont également pu être fermés. Six chapitres ont été ouverts en 2015 : les chapitres relatifs à la fiscalité (16) et aux relations extérieures (30) en mars, les chapitres relatifs aux services financiers (9) et aux réseaux transeuropéens (21) en juin puis les chapitres politique relatifs aux transports (14) et à l'énergie (15) en décembre. Deux chapitres ont, par ailleurs, été ouverts le 30 juin 2016 : les chapitres 12 « sécurité sanitaire des aliments, politique vétérinaire et phytosanitaire » et 13 « pêche ».

Le « paquet élargissement », publié par la Commission européenne en novembre 2016, atteste des progrès accomplis, que Mme Dragica Ponorac, ambassadrice du Monténégro en France, a également soulignés lors de son audition (mise en place d'une agence anti-corruption, modernisation du système judiciaire, création d'une unité policière spécialisée dans la lutte contre le crime organisée...), même s'il ne faut pas nier l'existence d'une marge de progrès, notamment en matière d'état de droit et de lutte contre la corruption. Si le Monténégro s'est doté, dans la plupart des domaines, d'un cadre législatif et réglementaire adopté, celui-ci doit désormais être mis en application.

Soulignons que le Monténégro bénéficie d'une assistance financière communautaire dans le cadre de l'Instrument de pré-adhésion IPA qui, pour la période 2014-2020 s'élève à 270,5 millions d'euros. Par ailleurs, les citoyens monténégrins bénéficient d'un régime de libéralisation du régime de visas depuis le 19 décembre 2009 et sont donc exemptés de visas pour effectuer de courts séjours dans l'espace Schengen.