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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Exposé général et examen des articles

19 juillet 2017 : Règlement du budget et approbation des comptes 2016 - Exposé général et examen des articles ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS PRÉPARATOIRES

A. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES (31 MAI 2017)

Réunie le mercredi 31 mai 2017, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu M. Didier Migaud, Premier président de la Cour de comptes, sur le rapport relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice 2016 et sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2016.

Mme Michèle André, présidente. - Le Sénat étant une assemblée permanente, l'interruption de nos travaux en séance publique pendant la période électorale ne doit pas nous faire renoncer à notre rendez-vous annuel, fin mai, consacré à la présentation du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire et à la certification des comptes de l'année précédente. Nous sommes d'ailleurs nombreux ce matin pour vous entendre, monsieur le Premier président de la Cour des comptes. La particularité des années électorales est que la présentation des deux documents, qui sont théoriquement annexés au projet de loi de règlement, intervient alors que celui-ci n'est pas encore déposé. On peut imaginer qu'il sera, comme en 2012, délibéré en Conseil des ministres après les élections législatives. Le report du dépôt du projet de loi de règlement nous prive cependant d'un troisième document que vous nous présentez chaque année à cette date : l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le respect de la trajectoire de solde structurel. J'imagine que cet avis nous parviendra en même temps que le projet de loi de règlement.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. -Comme chaque année, je suis très heureux d'être auditionné par votre commission, au moment de la publication des travaux que la LOLF demande à la Cour de produire pour le Parlement, en amont de la discussion du projet de loi de règlement. Ces travaux portent respectivement sur les comptes et le budget de l'État en 2016. Ils ont vocation à vous servir d'appui dans vos analyses, et je souhaite que les rapports que nous présentons aujourd'hui et les analyses qui les sous-tendent vous soient les plus utiles possibles.

Le rapport annuel de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui sera publié tout début juillet, vous apportera des informations complémentaires et actualisées sur le champ constitué par l'ensemble des administrations publiques : État, sécurité sociale mais aussi collectivités territoriales. Il inclura un exercice d'audit donnant une vue complète sur la situation actuelle et prochaine des comptes publics, en réponse à la demande formulée par le Premier ministre dans une lettre datée du 22 mai dernier.

Pour vous présenter ces rapports, je suis accompagné de Raoul Briet, président de chambre, qui préside la formation inter-chambres chargée de leur préparation, d'Henri Paul, président de chambre et rapporteur général du comité du rapport public et des programmes, ainsi que de plusieurs autres magistrats qui y ont contribué.

L'acte de certification des comptes de l'État de 2016 est le onzième exercice de ce type conduit par la Cour des comptes en application des dispositions de la LOLF. Les comptes de 2016 ont été arrêtés par le ministre de l'économie et des finances avant qu'il ne quitte ses fonctions. Ils seront intégrés dans le projet de loi de règlement qui vous sera soumis par le nouveau Gouvernement. Dans l'acte qui est porté à votre connaissance aujourd'hui, la Cour vous donne son opinion motivée sur la régularité, la sincérité et la fidélité de l'image que procurent les documents produits par l'État sur sa situation comptable et financière, au regard de sa comptabilité générale - et non de sa comptabilité budgétaire.

Dans le bilan de l'État au 31 décembre 2016, le passif total s'élève à environ 2 200 milliards d'euros, en hausse de près de 100 milliards d'euros par rapport à fin 2015. Le total des actifs atteint presque 1 000 milliards d'euros, soit un niveau stable par rapport à fin 2015. Ainsi, la situation nette de l'État est négative, d'environ 1 200 milliards d'euros. Les engagements hors bilan de l'État atteignent, pour la première fois, 4 000 milliards d'euros, soit une progression de 700 milliards d'euros par rapport à fin 2015, due à la réévaluation des engagements de retraite.

Le résultat de 2016 est déficitaire et s'établit à 76 milliards d'euros, contre 83 milliards d'euros pour l'exercice précédent - au cours duquel la participation de l'État dans la SNCF avait été lourdement dépréciée. La perte constatée représente désormais l'équivalent de 25 % des produits fiscaux de l'exercice, contre à peine 10 % il y a dix ans.

Au titre de l'exercice 2016, la Cour certifie que les comptes de l'État donnent une image fidèle de son patrimoine et de sa situation comptable et financière. Elle assortit cependant cette certification de quatre réserves substantielles. L'amélioration de la fiabilité des comptes de l'État permet ainsi, pour la première fois depuis quatre ans, de diminuer le nombre de réserves en le ramenant de cinq à quatre. Toutefois, cette diminution, qui tire les conséquences logiques de plusieurs années d'amélioration, ne se traduit pas par la disparition pure et simple de l'une des cinq réserves formulées sur les comptes du précédent exercice. Nous avons en effet retenu une nouvelle présentation de nos constats d'audit qui permet aux lecteurs de l'Acte - au premier rang desquels votre commission - de mieux distinguer les questions d'« auditabilité » des états financiers, c'est-à-dire essentiellement la performance du système d'information financière et l'efficacité du contrôle interne, qui font l'objet de la réserve n° 1, des anomalies proprement dites relevées dans les comptes, qui sont décrites dans les réserves n° 2, 3 et 4.

Nous constatons d'abord que les fonctionnalités offertes par l'application Chorus, grâce à laquelle les comptes de l'État sont établis et suivis, ne sont pas assez utilisées pour fiabiliser les enregistrements. Des pratiques inappropriées, antérieures à sa mise en place, sont encore trop souvent possibles, et font obstacle à l'audit des comptes. Les modalités de son raccordement avec les applications qui lui transmettent des écritures comptables, qui sont toujours au format de l'ancien plan de comptes, obligent à des traitements intermédiaires nombreux et complexes qui sont source d'un risque significatif d'erreurs.

En outre, la capacité des ministères à organiser leur contrôle interne et à le piloter est encore insuffisante : le recensement des risques s'appuie rarement sur une carte des processus de gestion formalisée et, lorsque c'est le cas, celle-ci est en général circonscrite aux seules opérations des comptables ; les outils de compte-rendu sont trop limités pour mesurer l'efficacité des contrôles. Par ailleurs, l'audit interne est inégalement structuré et mis en oeuvre.

Notre deuxième réserve concerne les stocks militaires et les immobilisations corporelles. Nous soulignons le caractère incomplet ou la mauvaise retranscription dans les comptes de l'État des inventaires physiques de stocks ; le mode d'évaluation de ces mêmes actifs n'est pas toujours justifié. Puis, nous relevons le défaut de comptabilisation de certaines infrastructures civiles : barrages d'irrigation, digues, canaux, travaux sur les autoroutes concédées... Le mode d'évaluation du parc pénitentiaire de l'État se fonde sur des informations insuffisamment pertinentes et fiables, et de nombreuses difficultés pratiques entravent la détermination de la valeur vénale de son parc immobilier. Enfin, nous dénonçons la sous-évaluation notable des obligations de dépollution de l'État à la clôture de l'exercice.

La troisième réserve porte sur les immobilisations financières de l'État, car la Cour ne peut toujours pas se prononcer sur la fiabilité de l'évaluation d'un grand nombre de participations financières.

Enfin, des insuffisances significatives continuent d'affecter le contrôle et l'enregistrement en comptabilité des données relatives aux charges de personnel, aux charges d'intervention et aux produits régaliens. En particulier, l'évaluation des créances fiscales et le traitement comptable de certaines opérations et de certains risques à caractère fiscal ne donnent pas, en l'état actuel des choses, une image fidèle des droits et obligations de l'État. C'est notre quatrième réserve.

Un schéma retraçant l'évolution des réserves dans le temps vous a été communiqué. Il montre que depuis 2006, premier exercice soumis à la certification, l'administration a consenti des efforts qui ont permis la levée progressive de réserves substantielles. L'exercice 2016 en donne une illustration claire, puisque 33 parties de réserve font l'objet d'une levée dans l'acte et que toutes les réserves de 2015 sont concernées par ces levées, y compris les réserves dites systémiques, qui concernaient le système d'information et le contrôle interne. La situation s'améliore donc, c'est incontestable. L'administration continue de consentir des efforts importants en matière comptable. Ces efforts sont utiles, parce qu'ils accroissent la fiabilité des comptes, sous le regard attentif du certificateur, et parce qu'ils agissent comme un levier décisif de modernisation. Néanmoins, les sujets de vigilance restent nombreux et significatifs, et certains sont structurants, comme ceux qui concernent le système d'information financière et le contrôle interne.

Les conclusions du rapport publié en février 2016, dans lequel la Cour a dressé le bilan de la tenue par l'État d'une comptabilité générale, dix ans après son entrée en vigueur, sont éclairantes à cette égard - elles avaient d'ailleurs été présentées dans le cadre d'un colloque organisé conjointement par le Sénat et la Cour des comptes le 15 juin 2016. Par ces travaux, notre institution a pu mesurer les apports de la comptabilité générale, notamment dans la connaissance de sa situation financière et la modernisation de ses services. Elle a mis en évidence les progrès importants réalisés grâce au dialogue soutenu entre certificateur et certifié. Mais elle a aussi relevé une utilisation trop limitée de la comptabilité générale par l'administration, en particulier par les gestionnaires, et par les parlementaires eux-mêmes, qui avaient pourtant souhaité la réforme.

La Cour regrette d'autant plus cet état de fait qu'une plus large utilisation de la comptabilité générale permettrait d'identifier des leviers d'amélioration de la gestion publique - les familiers de ces sujets parlent de chaînage vertueux. Un chaînage vertueux, c'est par exemple quand l'administration utilise les données issues de la comptabilité patrimoniale jointe à la loi de règlement pour éclairer le processus de fixation des dotations inscrites dans le budget des années suivantes. Ainsi, pour les administrations, faire en sorte d'assurer un inventaire précis de leurs implantations immobilières et faire figurer chaque année leur valeur dans les comptes est un moyen très sûr pour suivre l'état réel du parc immobilier, estimer les moyens nécessaires à son entretien et, ce faisant, conduire une politique immobilière performante.

Dans son rapport, la Cour appelait à ce que l'effort soit aussi davantage porté sur l'amélioration des conditions d'établissement des comptes, avec le souci constant de proportionner les travaux à l'objectif de fournir une information comptable fiable et répondant aux besoins de ses destinataires.

Il importe que l'administration concentre désormais ses efforts sur trois priorités parmi celles que la Cour avait identifiées dans son bilan. Poursuivre la simplification de la tenue des comptes de l'État, d'abord, notamment en tirant davantage parti des possibilités d'automatisation et de dématérialisation qu'offre le progiciel Chorus ; ensuite, identifier les évolutions propres à remédier aux principales insuffisances relevées par la Cour, afin d'améliorer la fiabilité des comptes de l'État ; enfin, réduire les difficultés que la Cour rencontre encore pour les auditer.

Le rapport sur le budget de l'État en 2016 apporte un éclairage sur les finances de l'État en analysant l'exécution budgétaire de l'année passée. Ses quelques 2 000 pages comportent 57 analyses de la gestion des missions budgétaires, deux analyses de l'exécution des recettes, fiscales et non fiscales, une analyse des dépenses fiscales, et deux analyses des prélèvements sur recettes, au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Ces nombreux exercices illustrent les analyses globales sur l'exécution budgétaire 2016. Le rapport lui-même comprend une analyse de l'exécution 2016 et un chapitre thématique, consacré cette année aux relations budgétaires entre l'État et ses opérateurs.

La Cour y dresse six constats sur l'exécution budgétaire en 2016. Premièrement, la réduction du déficit du budget de l'État, observée en 2016, est peu significative. Deuxièmement, des facteurs exceptionnels ont permis aux recettes de rester proches des prévisions malgré un rendement décevant de l'impôt sur les sociétés. Troisièmement, les dépenses de l'État ont été contenues grâce à une économie sur la charge de la dette et à des accommodements critiquables. Quatrièmement, la gestion 2016 s'éloigne toujours plus des objectifs et des principes de la LOLF. Cinquièmement, au terme de l'exercice, les incertitudes sur la trajectoire budgétaire pluriannuelle sont renforcées. Enfin, la situation financière de l'État s'est encore détériorée.

La Cour constate en premier lieu que la réduction du déficit du budget de l'État, observée en 2016, est peu significative. Le déficit budgétaire représente 69,1 milliards d'euros. Il est inférieur de 3,2 milliards d'euros aux prévisions de déficit de la loi de finances initiale. Cette différence résulte, pour l'essentiel, de la situation plus favorable que prévue des comptes spéciaux, dont l'excédent est supérieur de 3 milliards d'euros à ce qui avait été anticipé. Or, cette situation s'explique par l'annulation, à hauteur de 2 milliards d'euros, de la contribution au désendettement du compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État ». Cette annulation permet d'afficher un déficit budgétaire inférieur aux prévisions initiales, mais elle est sans effet sur la dette de l'État.

Par rapport à 2015, le déficit enregistre une légère réduction, à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Néanmoins, lorsque l'on compare les agrégats en neutralisant les effets de périmètre, qui portent sur les dépenses exceptionnelles des années 2013 et 2014 et sur les programmes d'investissement d'avenir, il apparaît que le déficit de 2016 reste supérieur à celui de 2013.

Sur la même période, le déficit de l'État en comptabilité nationale augmente également, alors même que celui de l'ensemble des administrations publiques se réduit. Il est vrai que le budget de l'État a supporté le financement du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité et de solidarité, pour un montant significatif, qui atteint 24,5 milliards d'euros en 2016.

Enfin, le solde primaire de l'État, c'est-à-dire hors charge de la dette, ne permet pas de stabiliser sa dette en part du PIB. Ce déficit primaire représente 1,2 % du PIB alors qu'un excédent primaire de 0,7 % du PIB aurait été nécessaire. L'écart atteint donc presque 2 % du PIB, ce qui est considérable.

En deuxième lieu, la Cour observe que des facteurs exceptionnels ont permis aux recettes d'être proches des prévisions malgré un rendement de l'impôt sur les sociétés décevant. Les recettes fiscales nettes s'élèvent à 284,1 milliards d'euros et sont ainsi inférieures de 3,8 milliards d'euros au montant prévu en loi de finances initiale. Les moins-values fiscales sont concentrées sur l'impôt sur les sociétés, en baisse de 2,9 milliards d'euros par rapport aux prévisions, en raison d'une croissance du bénéfice fiscal moins forte qu'attendu et d'un moindre rendement du contrôle fiscal.

Néanmoins, l'agrégat des recettes nettes après prélèvements ne présente pas, lui, un écart aussi important avec les prévisions de la loi de finances initiale. Il ne s'élève qu'à 1,1 milliard d'euros. Cela est d'abord lié à l'encaissement de recettes exceptionnelles non reconductibles - notamment deux années de redevances d'usage des fréquences hertziennes, pour 1,3 milliard d'euros, et un prélèvement particulièrement élevé de 2,4 milliards d'euros sur la Coface. C'est aussi dû à une réduction des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Cette réduction s'explique par le retard pris par l'Union européenne dans la mise en oeuvre du cadre financier pluriannuel 2014-2020 et par de moindres dépenses au titre du fonds de compensation de la TVA pour les collectivités territoriales.

En l'état, rien ne permet d'anticiper la reconduction d'éléments aussi favorables en 2017.

Troisième constat de la Cour : en 2016, les dépenses de l'État ont été contenues grâce à une économie sur la charge de la dette et au prix d'accommodements critiquables. Hors recapitalisation de l'Agence française de développement, les dépenses nettes du budget général atteignent 308,3 milliards d'euros en 2016. Elles sont inférieures de 1,4 milliard d'euros aux évaluations initiales, grâce à une économie de 3 milliards d'euros sur la charge de la dette. Hors charge de la dette, pensions et mission « Relations avec les collectivités territoriales », c'est-à-dire sur le périmètre du budget triennal, les dépenses nettes du budget général en 2016 s'établissent à 223,5 milliards d'euros. Ceci représente une augmentation de 1 % à périmètre constant par rapport à 2015.

Si cette progression peut paraître relativement modérée, elle porte pourtant les dépenses à un niveau supérieur de 5,2 milliards d'euros à la cible de la programmation pluriannuelle. L'objectif de 5 milliards d'euros d'économies prévu par le Gouvernement pour l'État en 2016 n'a pas non plus été atteint. En outre, cette augmentation de 1 % des dépenses telle qu'elle est mesurée par la comptabilité budgétaire sous-estime leur évolution réelle. Elle ne tient pas compte de l'augmentation des reports de charges, qui progressent de 900 millions d'euros sur le budget général, à périmètre constant.

Par ailleurs, des contournements de la charte de budgétisation sont intervenus, par exemple sous la forme d'une substitution de taxes affectées à des dépenses budgétaires ou d'une surévaluation des mesures de périmètre. Ces accommodements conduisent également à minorer l'évolution des dépenses à périmètre constant de 1,9 milliard d'euros sur le budget général.

Si l'on prend en compte à la fois l'augmentation des reports de charges et les contournements de la charte de budgétisation, la progression des dépenses sur le périmètre du budget triennal s'établit à environ 1,8 %, soit près de deux fois plus que ce que fait apparaître la comptabilité budgétaire de l'État en 2016.

Quatrième constat de la Cour : la gestion 2016 s'éloigne toujours plus des objectifs et des principes de la LOLF. La loi organique relative aux lois de finances de 2001 poursuivait trois objectifs principaux : mieux définir les politiques publiques, responsabiliser les décideurs et améliorer la mesure des résultats de la gestion publique. L'exercice 2016 continue à creuser l'écart entre les pratiques et ces objectifs.

Tout d'abord, la lisibilité des politiques publiques a été brouillée par le développement des financements extrabudgétaires, notamment dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir. Les modifications introduites dans la gestion du troisième volet inscrit en loi de finances initiale 2017 sont positives mais restent incomplètes : la Cour recommande d'achever sa mise en conformité avec le droit commun budgétaire.

Ensuite, des sous-budgétisations importantes - représentant 3 milliards d'euros en 2016 - et des décisions de dépenses nouvelles intervenues dès le début de la gestion ont conduit à une exécution particulièrement heurtée.

Plusieurs mécanismes ont en effet été mobilisés de façon importante : mises en réserve de crédits élevées, renforcées en cours d'année par des sur-gels, y compris des reports, utilisation très étendue de la procédure des décrets d'avance, définition de cibles de fin de gestion distinctes des crédits ouverts. La note d'exécution budgétaire de la mission « Défense » analyse ces pratiques dans le détail sur l'un des plus gros budgets de l'État.

Ces mécanismes privent en partie l'autorisation parlementaire de sa signification et déresponsabilisent les gestionnaires en induisant un pilotage infra-annuel très rapproché de la dépense par la direction du budget et la mise en oeuvre en cours de gestion de mesures non différenciées de réduction des autres crédits. C'est ainsi l'ensemble du cadre de gestion de la LOLF, fondé sur le principe d'auto-assurance des gestionnaires, qui se trouve remis en cause.

Enfin, les indicateurs de performance présentent une information riche mais sous-utilisée, à la fois par les ministres et par le Parlement, dans le contrôle de l'action des responsables de programmes.

J'en viens à ma cinquième observation. Il s'agit aussi d'une transition vers les constats que je serai amené à partager avec vous le mois prochain dans l'audit des finances publiques : à l'issue de l'exercice 2016, les incertitudes sur la trajectoire budgétaire pluriannuelle sont renforcées.

À court terme, tout d'abord, l'accélération de la croissance des dépenses fiscales et les reports de charges créent un risque sur l'exécution 2017. En effet, le coût du CICE, qui s'est quasiment stabilisé en 2016, reprendra sa progression en 2017. S'agissant des dépenses, les reports de charges sont en augmentation fin 2016, comme l'illustrent notamment les analyses portant spécifiquement sur les missions « Agriculture, alimentation et affaires rurales » et « Travail et emploi. »

À moyen terme, les effets différés des décisions prises fin 2015 et en 2016 dans différents domaines accélèrent fortement l'évolution tendancielle de certaines dépenses. Ainsi, la croissance des dépenses de personnel a atteint 1,6 % hors pensions en 2016. Supérieure à l'augmentation cumulée des cinq années précédentes, elle a notamment rendu nécessaires des ouvertures de crédits importantes sur la mission « Enseignement scolaire », qui sont détaillées dans la note d'exécution qui vous est transmise. Cette hausse sera difficile à ralentir, compte tenu de la montée en charge de l'accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations signé fin 2015.

Par ailleurs, l'augmentation des dépenses des missions « Travail et emploi », « Défense » et « Sécurités » constatée en 2016 s'inscrit dans le cadre d'engagements pluriannuels et se poursuivra en 2017 et au cours des années suivantes.

Enfin, l'ensemble des analyses précédentes obligent à constater que la situation financière de l'État s'est encore détériorée en 2016. La dette financière négociable de l'État s'établit à 1 621 milliards d'euros fin 2016, en hausse de 45 milliards d'euros. Comme en 2015, c'est le niveau élevé de l'utilisation des primes à l'émission qui permet à l'augmentation de la dette financière d'être inférieure au déficit. Cette pratique est utilisée par d'autres pays, mais il s'agit d'un répit strictement temporaire puisque l'encaissement immédiat de primes à l'émission a comme contrepartie le paiement de coupons plus élevés dans les années à venir.

Par ailleurs, la baisse de 700 millions d'euros de la charge de la dette, que l'on constate malgré l'augmentation de cette dernière en 2016, s'explique par la faiblesse des taux et de l'inflation. Force est de constater que, depuis 2011, la charge de la dette de l'État a diminué de 10 % alors que son encours a augmenté de 23 %. Cela a facilité l'exécution budgétaire au cours des dernières années mais devient un risque dès lors que l'on considère l'avenir. En effet, si la remontée des taux amorcée fin 2016 se poursuivait et ne s'accompagnait pas d'une accélération de la croissance, c'est dans un environnement beaucoup moins favorable que l'État devrait poursuivre l'effort indispensable de redressement de ses comptes au cours des prochaines années.

Pour conclure sur l'exécution budgétaire, l'exercice 2016 apparaît comme une occasion manquée. Le contexte propice que constituaient la baisse de la charge de la dette et la forte réduction des prélèvements sur recettes n'a guère été mis à profit pour progresser dans le rétablissement des finances de l'État. À l'inverse, l'année 2016 se caractérise par l'émergence de facteurs d'accélération durable de la dépense, qui sont susceptibles de compromettre à court et moyen terme le retour à l'équilibre des comptes.

Enfin, nous avons voulu mettre un coup de projecteur sur l'encadrement budgétaire et financier pluriannuel des opérateurs de l'État. Les constats de la Cour dans ce domaine sont d'une nature un peu différente car ils ne portent pas seulement sur l'exécution 2016 mais résultent d'un travail rétrospectif plus large.

Les concours de l'État aux opérateurs ont représenté 50,7 milliards d'euros en 2016. Entre 2012 et la loi de finances initiale de 2017, ils ont augmenté de 9,9 % à périmètre constant, alors que les dépenses de l'État hors charge de la dette n'ont progressé que de 1,7 %.

Compte tenu de l'importance des dépenses de l'État consacrées aux opérateurs et de leur dynamisme, les lois de programmation des finances publiques successives ont mis en place depuis 2011 des dispositifs d'encadrement budgétaire et financier des opérateurs. Nos analyses révèlent que l'endettement a été maîtrisé, mais que l'encadrement des effectifs par les plafonds d'emploi s'est révélé peu opérant et que de nombreuses taxes affectées restent à rebudgétiser. La définition d'un objectif global d'évolution des concours de l'État aux opérateurs inclus dans la norme de dépenses pourrait redonner une cohérence aux dispositifs actuels d'encadrement des opérateurs dans la prochaine programmation des finances publiques. Cet objectif global pourrait être décliné au niveau des principaux opérateurs par un contrat d'objectifs et de moyens coordonné avec le budget triennal de l'État. Par ailleurs, la masse salariale des opérateurs nécessite un pilotage spécifique qui pourrait s'appuyer sur une extension du nombre d'opérateurs suivis par la commission interministérielle d'audit des salaires du secteur public.

Ces recommandations, si elles sont suivies, permettront aux opérateurs de prendre toute leur place dans l'effort de redressement des comptes publics dans le cadre de la prochaine loi de programmation pluriannuelle.

Mme Michèle André, présidente. - Après les attentats de 2015, nous avions inscrit des crédits en loi de finances pour 2016 afin de financer les deux plans de lutte contre le terrorisme. Avez-vous dressé un bilan de l'emploi de ces crédits ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Merci pour ce rapport, dont plusieurs analyses convergent avec les miennes : en 2016, les économies ont été des économies de constatation, et vous parlez également d'accommodements critiquables. Concernant la certification des comptes de l'État, pourquoi la Cour des comptes n'est-elle pas en mesure de se prononcer sur la fiabilité de l'évaluation d'un grand nombre de participations financières ? Comment remédier à cette situation inquiétante, à l'heure où l'État redéfinit son rôle d'actionnaire, dans un contexte d'incertitudes dans le secteur de l'énergie ? Faut-il renforcer les capacités de l'Agence des participations de l'État ?

Vous qualifiez l'exercice 2016 d'occasion manquée, et soulignez « l'émergence de facteurs d'accélération durable de la dépense, qui sont susceptibles de compromettre à court et moyen terme le retour à l'équilibre des comptes. » Pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ? Par ailleurs, les restes à payer atteignent le niveau inédit de 100 milliards d'euros en 2016. Quelle en est la raison et quelles en sont les conséquences pour les prochains exercices budgétaires ?

Enfin, les décrets d'avance ont fait l'objet d'un avis défavorable de notre commission des finances, qui a considéré qu'ils n'étaient que la conséquence d'une sous-budgétisation initiale et non la réponse à un imprévu. La Cour des comptes confirme une sous-budgétisation de 3 milliards d'euros. Dans ces conditions, les décrets d'avance privent l'autorisation parlementaire d'une partie de sa signification et déresponsabilisent les gestionnaires. Faut-il changer les règles pour revenir à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, et limiter les mises en réserve et les surgels ?

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Les notes d'exécution budgétaire sur les missions « Sécurité », « Justice » et « Défense » répondent à votre question, madame la Présidente. Dans la police, en particulier, les emplois prévus ont bien été créés. 

Les participations financières font l'objet de notre troisième réserve dans l'acte de certification des comptes de l'État. En effet, les informations comptables sont très incomplètes. En conséquence, nous ne pouvons pas nous prononcer sur l'évaluation d'une part significative du patrimoine financier de l'État. D'abord, les données sont hétérogènes et ne relèvent pas toutes du même référentiel comptable. Puis, nous n'avons pas d'assurance sur la fiabilité des comptes de 433 entités, soit parce que les rapports de leurs commissaires aux comptes ne nous ont pas été communiqués, soit parce qu'elles ne sont pas soumises à l'obligation de faire certifier leurs comptes. Enfin, nous avons constaté des anomalies dans les comptes de certaines de ces entités. Une solution serait d'étendre le périmètre des entités devant faire certifier leurs comptes. Des marges de progrès existent indiscutablement.

Sur les leçons de l'exécution 2016, je vous renvoie à l'audit que nous réalisons actuellement. Les dépenses de personnel ont crû autant qu'au cours des cinq années précédentes. Leur augmentation devrait continuer en 2017.

Il n'est pas normal de présenter une loi de finances initiale avec un tel montant de sous-budgétisation de dépenses chroniques - et dont le montant est parfaitement connu à l'avance. Cela conduit ensuite à des gels, sur-gels et autres reports, et cela contrevient à la sincérité et à la transparence voulues par la loi organique relative aux lois de finances. Celle-ci encadre les virements de crédits et les reports, mais reste silencieuse sur le niveau maximal de la réserve - dont le montant est toutefois voté par le Parlement. Cela dit, la réserve est là pour faire face à des aléas, pas à des sous-budgétisations. Et rien ne s'opposerait à ce que le Parlement l'encadre.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. -Les lois de programmation prévoient un montant minimal de réserve, afin de s'assurer que nous puissions faire face aux aléas. Rien n'empêche de fixer un montant maximal. Les charges à payer, qui mesurent les reports de charge d'un exercice à l'autre, ont progressé d'un milliard d'euros dans le budget général - essentiellement dans les missions « Agriculture » et « Recherche et enseignement supérieur ». Cette progression réduit les marges de manoeuvres du budget à venir. Les restes à payer mesurent les autorisations d'engagements qui n'ont pas encore donné lieu à l'ouverture de crédits de paiement. Ces montants rigidifient l'équation budgétaire à moyen terme : ils atteignent 100 milliards d'euros fin 2016, et concernent principalement le ministère de la Défense et la mission « Travail et Emploi ».

M. Marc Laménie. - Merci pour cet état des lieux et ces recommandations. Qu'est-ce qui distingue les réserves substantielles des autres ? Les anomalies qui vous relevez entraînent-elles un manque à gagner pour le budget de l'État ? Si oui, de quel montant ?

M. Maurice Vincent. - Ce rapport est très intéressant et rigoureux. J'y apporterai quelques nuances. Certes, les reports et l'accord pluriannuel sur la fonction publique compliqueront incontestablement l'élaboration des budgets à venir. Mais vos six constats, rigoureux, manquent de perspective : sur les dernières années, la réduction du déficit budgétaire s'est bien confirmée, et nous approchons des 3 % du PIB. Vous critiquez l'usage des décrets d'avance ; qu'aurait-on dit si le Gouvernement n'avait pas procédé aux dépenses indispensables dans le domaine agricole ou militaire ? Il est normal que, même dans un cadre pluriannuel, le politique tienne compte du contexte. Par ailleurs, alors que la Banque centrale européenne (BCE) déverse des liquidités pour relancer la croissance, une politique de réduction plus rapide du déficit budgétaire aurait été contre-productive.

Sur les comptes, vous énumérez des facteurs exceptionnels, parmi lesquels les 2 milliards d'euros du compte « Participations financières de l'État » qui n'ont pas été affectés au désendettement. C'était une mesure de bonne gestion : le coût de la dette est minimal, et nos participations procurent des dividendes de 3 % !

Mme Fabienne Keller. - Merci pour ce rapport précis et documenté. Avec Yvon Collin, nous nous réjouissons de la recapitalisation de l'Agence française de développement (AFD). Ainsi, nous pourrons continuer à financer des projets Nord-Sud. Cher Maurice Vincent, il me semble tout de même que le rapport de la Cour des comptes met en évidence un doublement de la dynamique des dépenses !

M. Francis Delattre. - C'est un keynésien...

Mme Fabienne Keller. - Je note une baisse significative - 3,8 milliards d'euros -du produit de l'impôt sur les sociétés. Est-ce dû à une baisse de l'activité économique, à l'optimisation fiscale européenne, ou à une amplification du suramortissement des investissements productifs avant l'extinction du dispositif ? La baisse des dépenses du fonds de compensation de la TVA est une bonne nouvelle pour l'équilibre budgétaire, mais une très mauvaise nouvelle pour l'économie. Quelle est la tendance ? Enfin, de quel montant l'utilisation des primes d'émission a-t-il permis de faire baisser la dette ?

M. Michel Bouvard. - Depuis le vote de la loi organique relative aux lois de finances, les opérateurs sont devenus un moyen de contourner la norme de dépenses et brouillent la lisibilité de l'encadrement budgétaire par le Parlement. Entre dépenses de personnel et taxes affectées, la croissance des dotations de l'État est considérable. Une loi ordinaire suffit-elle, ou faut-il une loi organique ? Nous découvrons sans arrêt de nouvelles aberrations : l'an dernier, nous avons appris que la Masse des douanes n'était pas recensée dans la liste des opérateurs ! Où s'arrête cette zone grise ?

Vous donnez une valeur nette du parc immobilier. Comment y arrivez-vous ? La pratique des primes d'émissions est générale en Europe. À l'heure où une partie importante de notre dette doit être renouvelée, constate-t-on un accroissement de leur encaissement ? Si oui, cela n'appelle-t-il pas à la prudence ?

M. Alain Houpert. - La note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Agriculture » relève « une programmation des crédits avec des économies en trompe-l'oeil », « des hypothèses de budgétisation contestables », « un schéma de fin de gestion chaotique », « une diminution artificielle de la dépense ». Certes, je constate ici-même que la programmation des crédits de l'agriculture est insincère et peu soutenable, mais le Conseil constitutionnel ne s'en émeut pas. Peut-on parler d'un conflit de jurisprudence entre la Cour des comptes et le Conseil ? Au moins, celui-ci pourrait décider de l'insincérité partielle d'une loi de finances : la mission « Agriculture » serait un excellent candidat ! Il est urgent que le budget agricole soit mis à la hauteur des enjeux. Nous comptons beaucoup sur l'enquête que nous vous avons demandée sur la chaîne de paiement des subventions agricoles.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - La Cour des comptes ne peut qu'observer des éléments d'insincérité, mais c'est le Conseil constitutionnel qui est le juge de la sincérité. Sa jurisprudence est de ne prendre en compte l'insincérité que lorsque les grandes lignes de la loi de finances initiales sont faussées. En l'espèce, les éléments d'insincérité se multiplient, et portent sur plusieurs milliards d'euros... Cela pose un problème !

Je ne saurais trahir le secret des délibérés, mais la distinction entre réserves substantielles et autres réserves a été faite par la Cour dès le début de la certification des comptes. Nous n'avons plus que des réserves substantielles, grâce à la levée de certaines réserves partielles. Oui, nous constatons des anomalies. Cela ne signifie pas que la direction du budget ou que la direction générale des finances publiques en soient responsables : en démocratie, les arbitrages sont rendus par les responsables politiques. D'où l'importance d'une juridiction indépendante à même de signaler ces anomalies au législateur, qui vote les lois de finances. Mais, pour répondre à Maurice Vincent, nous n'allons pas sur le terrain politique : nous formulons des constats objectifs et la mise en perspective est du ressort des parlementaires. D'ailleurs, nous ne vous avons présenté que les résultats de l'État, dont le solde est plutôt stable, en effet. L'amélioration globale du solde de toutes les administrations publiques est faible, comparée à nos voisins. C'est un choix politique, que la Cour n'a pas à apprécier, si ce n'est que cette lenteur du redressement des finances publiques doit être compatible avec les engagements pris par la France vis-à-vis de ses partenaires européens. Nous reconnaissons d'ailleurs que l'État a supporté le coût du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité et compense les allègements de charges à la Sécurité sociale.

Nous ne contestons pas le principe des décrets d'avance, pourvu qu'ils soient utilisés pour faire face à des aléas. Nous nous étonnons, en revanche, lorsqu'un collectif rouvre des crédits qui viennent d'être annulés - parfois pour les geler dans la foulée ! Cela ne contribue pas à la lisibilité des politiques publiques...

De même, nous ne commentons pas la décision politique de ne pas affecter 2 milliards d'euros au désendettement. Nous signalons simplement qu'elle permet une amélioration du solde budgétaire en trompe-l'oeil.

Il est très difficile d'anticiper le produit de l'impôt sur les sociétés, car les acomptes peuvent être déterminés en fonction de la politique de l'entreprise. L'audit révèlera peut-être de bonnes nouvelles pour le début de l'année 2017... Et il est exact que les chiffres du fonds de compensation de la TVA traduisent une baisse de l'investissement.

La loi ordinaire suffit à encadrer les opérateurs. La difficulté réside dans leur nombre, et dans leur variété.

Nous ne portons pas de jugement sur l'usage des primes d'émission, même si celui-ci s'est récemment accru. Certains pays ne le pratiquent pas. C'est le cas de l'Allemagne, dont la situation financière est certes différente de la nôtre... Et le Royaume Uni et l'Espagne, qui le pratiquent aussi, ne sont pas dans une situation très enviable. De fait, cette pratique ne fait que reporter l'endettement dans le temps, et ne le maîtrise nullement.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. -À l'origine, nous avons signalé les réserves les plus importantes au ministère des finances en les qualifiant de substantielles. Les autres réserves se rapportant à des processus plus faciles à améliorer, seules des réserves substantielles subsistent. Le recours aux primes à l'émission a été inférieur en 2016 à ce que nous avons connu en 2015, et son motif a changé : en 2016, les taux d'intérêts négatifs ont contraint l'Agence France Trésor à encaisser immédiatement la totalité des primes d'émission. L'impôt sur les sociétés étant très imprévisible, gardons-nous de tirer des conclusions prématurées du résultat de 2016. Quant au fonds de compensation de la TVA, les chiffres de 2016 reflètent l'investissement réalisé en 2015 : ils n'ont donc aucune valeur prédictive. La valorisation du patrimoine immobilier peut être réalisée d'après la valeur de marché, ou la valeur historique. Il nous semble que nous avons utilisé trop systématiquement la valeur vénale pour des biens immobiliers spécifiques, auxquels ce type d'évaluation est mal adapté. Nous recommandons enfin de fixer un objectif d'évolution des concours aux opérateurs au sein de la norme de dépenses et d'essayer, au moins pour les plus importants, de retrouver la voie d'une démarche pluriannuelle. Mais les opérateurs sont très divers : quoi de commun entre Pôle Emploi et le parc du Mercantour ?

M. Claude Raynal. - Vos six constats sont assez raides ! Vous parlez de 2016 comme d'une occasion perdue. J'y vois plutôt des marges de manoeuvre bien utilisées. Certes, nous aurions pu diminuer la dette de quelques milliards d'euros. Mais les 24 milliards d'euros du CICE n'ont-ils pas été utiles à notre économie ? Il faudra en juger avec le recul. Le léger redressement de notre croissance au premier trimestre - 0,4 % - semble indiquer que le CICE a porté ses fruits en stimulant l'investissement des entreprises. En qualifiant de peu significative la réduction du déficit, vous portez un jugement politique qui passe sous silence l'utilité des politiques menées. Les précautions oratoires que vous avez utilisées avec nous auraient dû figurer dans votre rapport. J'ajoute que le terrorisme a contraint le Gouvernement à changer de pied et à relancer les dépenses militaires et de sécurité. En somme, les marges de manoeuvres ont été utilisées pour des politiques, me semble-t-il, peu discutées. Vous auriez pu le signaler en introduction. Je me rappelle de l'année où Jacques Chirac avait lancé au Gouvernement de Lionel Jospin qu'il disposait d'une cagnotte : ce fut une véritable injonction à dépenser !

M. Philippe Dallier. - Ce rapport tombe à pic pour mettre un terme à la petite musique de fond qu'on entend depuis fin 2016, et qui consistait pour le Gouvernement à dire que tout va mieux et qu'il a atteint ses objectifs. La réduction de 50 milliards d'euros des dépenses n'a jamais été faite, la courbe de la dette n'a nullement été inversée... Certains vous reprochent de ternir la situation, de ne pas insister sur les actifs. Justement, les chiffres de l'actif et du passif figurent clairement dans le rapport ! Voilà des années que la France certifie ses comptes - elle a été l'une des premières à le faire en Europe. Du coup, à quoi va bien pouvoir servir l'audit qui vous a été commandé ? J'ose espérer que nous n'y découvrirons rien !

M. Yvon Collin. - Je me réjouis également de la recapitalisation de l'Agence française pour le développement. Pourriez-vous préciser votre réserve sur les créances fiscales de l'État ? Vous parlez d'un écart de presque 2 % de PIB : à quel niveau notre déficit primaire aurait-il dû s'établir pour que 2016 n'ait pas été une occasion manquée ?

M. François Marc. - Sur la méthode, vous nous indiquez que la gestion s'éloigne toujours plus des objectifs. Lors de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, sous la présidence de Jean Arthuis, nous avions veillé à ce que les indicateurs de performance soient précis. Vous nous dites que leur appropriation reste faible. Quelles sont vos préconisations ? Faut-il une nouvelle loi ?

M. Éric Doligé. - Les taux bas sont comme une drogue. Ne pourrait-on pas préciser clairement le risque que ferait courir une hausse des taux ?

M. Francis Delattre. - L'absence de loi de finances rectificative signifie-t-il que le présent Gouvernement s'inscrit dans la continuité du précédent ?

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons économisé un milliard d'euros en 2015 et un autre en 2016 sur le prélèvement sur recettes au profit de l'union européenne, en raison d'un retard dans la mise en oeuvre de la politique de cohésion. Quelles sont vos prévisions pour 2017 ? Avez-vous estimé l'incidence du Brexit sur la contribution française aux finances de l'Union européenne ? Depuis 2013, la France emprunte à un taux inférieur à celui qu'obtient le Royaume-Uni. L'écart avec l'Allemagne ne change pas. Comment expliquer cette confiance faite à notre signature ?

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - La France inspire confiance, raison pour laquelle elle peut emprunter à taux bas. Nous devons cependant rester vigilants : les taux d'intérêt pourraient remonter en raison de la politique monétaire des États-Unis et de celle de la BCE qui a indiqué que sa politique accommodante avait un terme. Cette hausse pourrait ne pas être proportionnée à la croissance ; dans ce cas, l'écart serait plus difficile à supporter. Cela dit, les prévisions de Bercy sont très raisonnables. Généralement, l'exécution est toujours meilleure que la prévision, ce qui permet de réaliser des économies par rapport à la loi de finances initiale tout en conservant à l'esprit que la charge de la dette s'étale au-delà de l'année budgétaire.

La dette sociale pose problème surtout si elle finance le fonctionnement, un problème d'équité entre les générations. Elle ne bénéficiera pas aux générations futures, à la différence des investissements. Quand bien même elle va diminuant, il y a là un vrai sujet.

Il n'est pas exclu que l'Union européenne demeure confrontée en 2017 aux effets des décisions qu'elle a prises, ce qui aura des effets sur la contribution de la France. En tous les cas, le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne augmentera, Brexit ou non.

Il ne revient pas à la Cour des comptes de décider si une loi de finances rectificative est nécessaire...

Le rapport de la Cour des comptes n'est ni raide ni mou. Notre travail consiste à évaluer la réalisation des objectifs qui ont été fixés en loi de finances initiale et dans les lois de programmation. Des écarts peuvent se justifier pourvu que les objectifs soient revus. Par exemple, le déficit, fixé à 2,7 % dans le budget, a été révisé à 2,8 % dans le programme de stabilité ; cela appelle naturellement quelques remarques. Du reste, ce constat a déclenché des propos très politiques de la part d'un ministre et de quelques parlementaires. Les rebondissements de cette affaire sont à suivre cet été...

M. Michel Bouvard. - Vous faites du teasing ?

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Les 24 milliards d'euros du CICE et du pacte de stabilité figurent dans notre rapport et la synthèse. La lecture que l'on en fait dépend de la sensibilité politique de chacun.

La Cour des comptes se méfie de l'expression « cagnotte ». Comment utiliser ce mot quand notre pays accuse un tel déficit ?

L'efficacité de la dépense publique et la performance de l'action publique, voilà de vrais sujets. En France, on s'intéresse trop souvent davantage aux annonces qu'aux résultats. Il faudrait développer une culture de l'évaluation, déjà présente au Sénat, en enrichissant nos indicateurs qualitatifs. La Cour des comptes formulera des préconisations : gels et reports déresponsabilisent les acteurs publics, à l'opposé de ce que nous recherchions dans la loi organique relative aux lois de finances. La France progresse dans ce travail d'évaluation, bien engagé en Australie et dans les pays nordiques, mais cela reste insuffisant. Il faut y associer le public : consommateurs, contribuables et assurés sociaux. Il faut responsabiliser l'ensemble des acteurs, par exemple en matière de transport sanitaire ou de médicaments. La Cour, mais vous le savez au Sénat, met à disposition ses deux mille pages de notes d'exécution budgétaire où l'on trouve de nombreux éléments pour avancer dans cette direction.

Mme Michèle André, présidente. - J'ai tracé des pistes pour améliorer le caractère opérationnel du dispositif de performance lors du colloque organisé par la Cour des comptes et l'Assemblée nationale, le 22 septembre 2016. François Marc avait lui-même engagé des travaux sur ce sujet lorsqu'il était rapporteur général.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - On met souvent en avant l'équilibre du solde primaire, nous en sommes encore loin. La Cour constate deux points de PIB d'écart avec le solde effectif.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. -La réserve de la Cour sur les dépenses fiscales de l'État porte, en raison de la grande faiblesse du système d'information de la direction générale des finances publiques, sur le trop faible provisionnement affecté aux contentieux fiscaux et l'insuffisante estimation du risque de non recouvrement de créances fiscales à la suite d'un redressement fiscal.

Les rendements tirés des contrôles fiscaux ont diminué en 2016 pour revenir à leur niveau de 2014.

Mme Michèle André, présidente. - Michel Bouvard, malgré nos pressions amicales, nous quitte pour se consacrer à sa Savoie bien-aimée...

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - ... et à la Cour des comptes où nous sommes très sourcilleux sur le plein temps... La présidente qui l'accueillera lui a déjà concocté un programme de travail !