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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Exposé général et examen des articles

19 juillet 2017 : Règlement du budget et approbation des comptes 2016 - Exposé général et examen des articles ( rapport - première lecture )

B. SI LA CIBLE DE DÉFICIT NOMINAL A ÉTÉ RESPECTÉE, L'ABSENCE DE RESPECT DES DEUX OBJECTIFS STRUCTURELS TRADUIT UN RELÂCHEMENT DE L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

À l'issue de l'exercice 2016, si l'objectif intermédiaire de déficit nominal a bien été atteint, la France n'a respecté ni l'objectif d'ajustement structurel, ni la règle de dépenses.

Évaluation du respect de l'effort budgétaire recommandé par le Conseil

(en points de PIB, en points de PIB potentiel, en %)

Note méthodologique : l'ajustement structurel réalisé a été calculé à partir des estimations de solde structurel de la Commission européenne figurant dans les prévisions économiques du printemps 2017. Le taux d'évolution des dépenses nettes est exprimé en valeur, sur la base du déflateur du PIB figurant dans les prévisions de printemps 2015 de la Commission européenne.

Source: commission des finances du Sénat

Dans la mesure où la cible intermédiaire de déficit nominal prime sur les deux autres objectifs, cela n'emporte pas de conséquence immédiate dans le cadre de la procédure de déficit excessif. En effet, ainsi que le prévoit le code de conduite, il y a lieu de considérer, « pour des raisons légales », que l'État membre a agi conformément à la recommandation qui lui a été adressée par le Conseil dès lors que l'objectif intermédiaire de déficit nominal a été atteint - et ce même si les progrès demandés au titre des règles de déficit structurel et de dépenses n'ont pas été réalisés19(*).

L'absence de respect de ces deux objectifs traduit néanmoins un relâchement préoccupant de l'effort de consolidation budgétaire, ainsi que s'attachent à le montrer les développements qui suivent.

1. Le respect d'un objectif de déficit nominal conciliant

En 2016, le déficit public au sens de Maastricht atteint 75,9 milliards d'euros, soit 3,4 % du PIB, contre 78,7 milliards d'euros en 2015, soit 3,6 % du PIB.

Par rapport à 2015, la diminution de 0,2 point de PIB du déficit provient d'une diminution de la part des dépenses publiques dans le PIB plus importante (- 0,3 point de PIB) que celle des recettes (- 0,1 point de PIB). Les dépenses publiques hors crédits d'impôts progressent, en valeur, à un rythme plus élevé (1,2 %) qu'en 2015 (0,9 %).

Évolution des dépenses et des recettes publiques depuis 2012

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

Dépenses publiques

56,8

57,0

57,1

56,7

56,4

  Dépenses publiques hors crédits d'impôts

56,0

56,2

55,9

55,2

55,0

Recettes publiques

52,0

52,9

53,2

53,1

53,0

   Prélèvements obligatoires

43,8

44,8

44,6

44,4

44,4

Source: commission des finances du Sénat (d'après : Insee, comptes nationaux, base 2010)

Ainsi, la France a formellement respecté l'objectif de déficit nominal au titre de l'année 2016.

Néanmoins, il convient de rappeler que le déficit effectif pour l'exercice 2014 était fortement surestimé lorsque la trajectoire d'ajustement de la France a été fixée par le Conseil de l'Union européenne en 2015, ce qui a conduit à minorer significativement l'effort de réduction du déficit à fournir en 2015 et 2016.

En effet, le déficit nominal au titre de l'année 2014 était estimé à 4,3 % du PIB dans les prévisions de l'hiver 2015 des services de la Commission, alors qu'il s'est finalement établi à 4,0 % du PIB. Compte tenu de l'évolution du déficit enregistrée en 2015, la réduction nominale du déficit nécessaire pour respecter l'objectif fixé à 3,4 % du PIB en 2016 a finalement été trois fois moins importante qu'anticipé - 0,2 point de PIB, contre 0,6 point de PIB dans la recommandation du Conseil.

Réduction nominale du déficit nécessaire pour respecter
la trajectoire fixée par le Conseil de l'Union européenne

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Trajectoire fixée par le Conseil sur le fondement des prévisions d'hiver 2015

4,3

4,0

3,4

2,8

Évolution du déficit nominal effectivement constatée

4,0

3,6

3,4

 

Réduction nominale du déficit nécessaire pour atteindre l'objectif sur le fondement des prévisions d'hiver 2015

 

0,3

0,6

0,6

Réduction nominale réellement nécessaire pour atteindre l'objectif

 

0,0

0,2

0,6

Source: commission des finances du Sénat

Plutôt que d'utiliser les marges de manoeuvre offertes par les résultats de l'exécution 2014 pour revenir dès 2016 sous les 3 %, sortir du volet correctif du pacte de stabilité et sécuriser l'atteinte de l'objectif fixé pour 2017, le Gouvernement a donc préféré minimiser l'effort de redressement des comptes publics et repousser à 2017 la « marche » la plus haute.

Alors même que la France sera bientôt le seul État membre de la zone euro avec l'Espagne relevant du volet correctif du pacte de stabilité20(*), l'effort de réduction du déficit nominal fourni en 2016 est ainsi inférieur de 0,4 point à la moyenne de la zone euro.

Évolution du solde public entre 2015 et 2016

(en points de PIB)

 

2015

2016

Évolution

France

- 3,4

- 3,2

+ 0,2

Union européenne

- 1,7

- 2,4

+ 0,7

Zone euro

- 1,5

- 2,1

+ 0,6

Source: commission des finances du Sénat (d'après la base de données Ameco)

Sur longue période, il peut être observé que certains pays voisins tels que le Royaume-Uni et le Portugal sont parvenus à respecter l'objectif des 3 % dès 2016 alors que leur solde nominal était au départ significativement plus dégradé que celui de la France. De même, si le déficit de l'Espagne reste supérieur à celui de la France en 2016, l'effort de réduction opéré depuis 2009 est 70 % plus important.

Évolution du solde public entre 2009 et 2016

(en points de PIB)

 

2009

2016

Évolution

Portugal

- 9,8

- 2,0

+ 7,8

Royaume-Uni

- 10,1

- 3,0

+ 7,1

Espagne

- 11,0

- 4,5

+ 6,4

Zone euro

- 6,3

- 1,5

+ 4,8

France

- 7,2

- 3,4

+ 3,8

Source: commission des finances du Sénat (d'après la base de données Ameco)

Si l'objectif de déficit effectif a été respecté sans peine, il en va différemment de l'ajustement structurel réalisé.

2. Un ajustement structurel nettement inférieur à l'objectif

L'ajustement structurel se définit comme la variation du solde structurel, qui correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. Dès lors, l'ajustement structurel renvoie à la variation du solde public dont ont été retranchés les effets de la conjoncture économique.

Contrairement au solde effectif, le solde structurel n'est pas directement observable.

Son niveau dépend principalement de l'estimation de l'écart de production, qui représente la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel - ce dernier correspondant au niveau d'activité « soutenable » sur longue période sans provoquer de déséquilibre sur les marchés des biens et du travail. Ainsi, plus le PIB effectif est considéré comme étant éloigné de son potentiel, plus la part cyclique du déficit effectif est importante. Pour le Gouvernement, il existe donc une incitation à surestimer la capacité de rebond de l'économie française, afin de minorer le déficit structurel.

Cette tentation est d'autant plus grande que la mesure de l'écart de production ne fait pas consensus et est particulièrement instable. Entre 2004 et 2014, les estimations de l'écart de production ont ainsi été révisées en moyenne de 0,9 point par la Commission européenne, de 1,3 point par le Fonds monétaire international et de 2 points par l'OCDE21(*).

Sans surprise, l'estimation de l'écart de production du Gouvernement pour 2016 est une nouvelle fois très supérieure aux évaluations de la Commission européenne, du FMI et de l'OCDE - permettant ainsi d'afficher un déficit structurel artificiellement limité à 1,6 % du PIB, contre 2,5 % du PIB dans l'estimation de la Commission européenne.

Estimations de l'écart de production et du solde structurel en 2016

(en points de PIB potentiel)

Note méthodologique : il s'agit de l'estimation gouvernementale calculée sur la base de l'hypothèse de croissance potentielle de la loi de finances initiale pour 2016, et non de la LPFP 2014-2019.

Source: commission des finances du Sénat (d'après : Commission européenne, Prévisions économiques du printemps 2017 ; OCDE, Perspectives économiques de décembre 2016 ; FMI, Perspectives de l'économie mondiale d'avril 2017)

Comme le relève le Haut Conseil des finances publiques, l'estimation gouvernementale de l'écart de production apparaît peu crédible, dans la mesure où « un écart de production aussi creusé est censé traduire une sous-utilisation significative des facteurs de production », hypothèse « peu compatible avec le niveau, proche de sa moyenne historique, du taux d'utilisation des capacités de production dans l'industrie observé au cours des derniers trimestres »22(*).

L'estimation du déficit structurel par la Commission européenne

Pour déterminer le déficit structurel, la Commission européenne commence par calculer pour chaque État membre le déficit corrigé du cycle, en appliquant la formule suivante :

Déficit corrigé du cycle = Déficit effectif + Écart de production * Semi-élasticité budgétaire

La semi-élasticité budgétaire mesure la sensibilité du déficit effectif à l'écart de production. Sa valeur, mise à jour tous les six ans, a été révisée pour la dernière fois en 2014. Elle est calculée pour chaque État membre à partir de l'estimation économétrique de l'élasticité individuelle des recettes et dépenses sensibles à la conjoncture réalisée par l'OCDE et de leur poids moyen dans le PIB. Pour la France, la semi-élasticité budgétaire est actuellement estimée à 0,603. En d'autres termes, lorsque l'écart de production se creuse de 1,0 point, la part conjoncturelle du déficit effectif augmente de 0,603 point du PIB.

Compte tenu de l'écart de production estimé par la Commission européenne (- 1,3 point), le déficit corrigé du cycle s'élève ainsi en 2016 à 3,4 - 1,3 * 0,603 = 2,6 % du PIB.

Une fois le déficit corrigé du cycle, le déficit structurel est obtenu en retranchant les mesures ponctuelles et temporaires.

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017)

À cet égard, à la suite de la contestation de différents États membres23(*), la Commission européenne a récemment mené une étude visant à confronter ses estimations de l'écart de production, fondées sur une approche structurelle24(*), avec une méthode économétrique reposant sur différents indicateurs statistiques. Si des écarts importants sont mis en évidence pour certains États membres, tel n'est pas le cas pour la France. En effet, le résultat obtenu selon les deux méthodes ne diffère que de 0,1 point, venant ainsi confirmer le caractère peu vraisemblable de l'hypothèse gouvernementale25(*).

Aussi, votre rapporteur général tient à rappeler que la surestimation de l'écart de production est préjudiciable à la gouvernance française des finances publiques, dans la mesure où elle vient neutraliser le rôle de « garde-fou » du Haut Conseil des finances publiques.

En effet, lorsque ce dernier évalue s'il existe un « écart important » avec les orientations définies dans la loi de programmation des finances publiques, l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 dispose que le solde structurel doit être calculé avec la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation. Cette année encore, le Haut Conseil est donc contraint de constater que le déficit structurel estimé pour 2016 (1,7 point de PIB) est en ligne avec la prévision retenue dans la loi de programmation (1,8 point de PIB), alors même qu'il estime que la trajectoire de PIB potentiel figurant dans cette dernière ne constitue plus « une référence pertinente pour une juste appréciation de la trajectoire des finances publiques »26(*).

À l'avenir, il est donc indispensable que la trajectoire de PIB potentiel retenue dans la loi de programmation reste « en ligne » avec le consensus des économistes. Dans la mesure où la Commission européenne recalcule le solde structurel des États membres en utilisant ses propres hypothèses afin d'apprécier si les efforts budgétaires entrepris ont été suffisants, la trajectoire retenue dans la loi de programmation pourrait reprendre les estimations de l'écart de production de cette dernière.

Pour 2016, quelle que soit l'estimation du déficit structurel retenue, il doit être souligné que l'ajustement structurel en résultant est significativement inférieur à l'objectif fixé par le Conseil de l'Union européenne (0,8 point de PIB).

Estimations de l'ajustement structurel réalisé par la France en 2016

(en points de PIB potentiel)

Note méthodologique : il s'agit de l'estimation gouvernementale calculée sur la base de l'hypothèse de croissance potentielle de la loi de finances initiale pour 2016, et non de la LPFP 2014-2019.

Source: commission des finances du Sénat (d'après : Commission européenne, Prévisions économiques du printemps 2017 ; OCDE, Perspectives économiques de décembre 2016 ; FMI, Perspectives de l'économie mondiale d'avril 2017)

3. Une absence de maîtrise des dépenses pilotables, dans un contexte pourtant favorable

Compte tenu des incertitudes pesant sur la mesure du déficit structurel, votre rapporteur général souscrit pleinement aux remarques formulées par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis sur le programme de stabilité 2017-2020, qui appelait à ce que « l'appréciation de la situation des finances publiques prenne également en compte d'autres indicateurs reflétant mieux l'orientation de la politique budgétaire, comme l'effort structurel »27(*).

À cette fin, il apparaît particulièrement important de compléter l'analyse de l'ajustement structurel réalisé en 2016 par une évaluation du respect de la règle de dépenses européenne.

Il s'agit en effet d'une règle directement inspirée du concept français d'effort structurel, dans la mesure où l'évolution des dépenses est corrigée des mesures discrétionnaires en recettes. Autrement dit, un dépassement du taux maximum d'évolution des dépenses publiques est possible dès lors qu'il est compensé par une hausse des prélèvements obligatoires.

Ajustement structurel et effort structurel

L'ajustement structurel ne constitue qu'une mesure imparfaite pour qualifier l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire. En effet, par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde effectif et sa part conjoncturelle, de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle ; en particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires, pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement.

Aussi, afin de mieux approcher la composante discrétionnaire des finances publiques - et donc l'action budgétaire du Gouvernement -, a été développée la notion d'effort structurel, qui a été proposée pour la première fois dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 200428(*).

L'effort structurel peut se décomposer en deux facteurs : l'effort structurel en dépenses, qui correspond à l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle, et l'effort structurel en recettes, soit les mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires perçus par l'ensemble des administrations publiques29(*).

Ainsi, le calcul de l'effort structurel permet un traitement amélioré des recettes dans la mesure de la composante discrétionnaire du solde public, dès lors qu'il permet d'exclure les incidences de l'évolution des élasticités. Toutefois, il ne permet pas d'isoler les évolutions des dépenses publiques qui ne sont pas maîtrisées par le Gouvernement, à l'instar des charges de la dette, pouvant momentanément venir accroître l'effort structurel en dépenses.

À cet égard, il doit être rappelé que l'introduction de cette nouvelle règle dans le cadre du Six-Pack visait précisément à remédier aux difficultés liées à l'évaluation de l'ajustement structurel.

De ce point de vue, la règle de dépenses présente deux avantages.

- la règle de dépenses est construite de façon à exclure de l'agrégat les dépenses non pilotables telles que la charge d'intérêt, alors que l'ajustement structurel dépend de nombreux éléments qui échappent au contrôle des gouvernements (ex : variation des élasticités) ;

- la cible de dépenses ne dépend pas de l'écart de production - dont la mesure est particulièrement instable et controversée - mais de la croissance potentielle de moyen terme.

Pour 2016, l'évaluation du respect de la règle de dépenses confirme le relâchement de l'effort budgétaire suggéré par l'évolution du solde structurel, le taux de croissance maximum des dépenses nettes fixé par la Commission européenne (1,2 %) ayant été dépassé de 0,3 point.

Évaluation du respect de la règle de dépenses européenne en 2016

(en milliards d'euros, en %)

 

2015

2016

Dépenses totales

1 244,0

1 257,1

Agrégat corrigé

1 200,8

1 213,7

Taux de croissance des dépenses (en valeur)

 

1,1

Taux de croissance des dépenses nettes des mesures en recettes (en valeur)

 

1,5

Taux de référence à ne pas dépasser (en volume)

 

0,2

Déflateur du PIB utilisé pour calculer le taux de référence en valeur

 

1,0

Taux de référence à ne pas dépasser (en valeur)

 

1,2

Écart au taux de référence

 

+ 0,3

Note méthodologique : conformément à la méthode retenue par la Commission européenne, le déflateur du PIB correspond à celui figurant dans les prévisions économiques du printemps 2015. En outre, le niveau des mesures discrétionnaires en recettes utilisé pour calculer l'agrégat corrigé correspond à celui de la base Ameco de la Commission européenne. S'agissant des dépenses totales et de l'investissement, les données de l'Insee ont été utilisées. S'agissant de la composante cyclique des prestations chômage, des dépenses de programmes européens parfaitement provisionnées par des fonds européens et des « one-off », les données figurant dans le programme de stabilité 2017 ont été mobilisées.

Source: commission des finances du Sénat

Ce dépassement est d'autant plus problématique que l'effort à réaliser pour atteindre l'objectif a été fortement minoré par les erreurs de prévision de la Commission européenne.

En effet, pour que les gouvernements puissent élaborer leur budget sur la base d'un objectif de dépenses stable, le niveau du déflateur du PIB utilisé pour fixer la cible à atteindre correspond à l'estimation de la Commission européenne du printemps de l'année précédente. Pour 2016, le déflateur du PIB retenu correspond ainsi à celui figurant dans les prévisions économiques du printemps 2015 (1,0 %). Or, la Commission européenne a surestimé de 0,6 point le déflateur du PIB. En retenant le déflateur du PIB effectivement constaté par l'Insee à l'issue de l'exercice (0,4 %), le taux de croissance des dépenses publiques nettes à ne pas dépasser aurait été de 0,6 %, et non de 1,2 %. Par conséquent, le dépassement de l'objectif aurait été trois fois plus important (0,9 point, et non 0,3 point).

La mesure française de l'effort structurel vient confirmer ce constat d'un relâchement de l'effort budgétaire.

Comme le souligne le Haut Conseil des finances publiques : « calculé avec la croissance potentielle de la LPFP, l'effort structurel est limité à 0,1 point de PIB, après 0,7 point en 2015, 0,6 point en 2014 et environ 1 point par an en moyenne sur la période 2011-2013 »30(*).

Effort structurel réalisé en 2015 et 2016
avec les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP

(en points de PIB potentiel)

 

2015

2016

Effort structurel

0,7

0,1

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

- 0,1

- 0,1

Effort en dépenses

0,8

0,3

Note : la somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.

Source : Haut Conseil des finances publiques

Au total, quel que soit l'outil de mesure mobilisé - ajustement structurel, effort structurel, évolution des dépenses pilotable nettes des mesures en recettes -, les résultats convergent : la France a utilisé les marges de manoeuvres offertes par une trajectoire de déficit nominal particulièrement conciliante pour reporter l'effort de redressement des comptes publics.

Ce relâchement est principalement imputable à l'État, comme s'attachent à le montrer les développements qui suivent.


* 19 Cf. Spécifications relatives à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant la présentation et le contenu des programmes de stabilité et de convergence (« For legal reasons, a deficit-based EDP cannot be stepped up if the Member State achieves its intermediate headline deficit target, even when the recommended change in the structural balance is not achieved. »).

* 20 La Commission a recommandé le 12 juillet dernier la clôture de la procédure de déficit excessif à l'égard de la Grèce.

* 21 Commission européenne, « An assessment of the relative quality of the EU outputgap estimates », décembre 2015.

* 22 Haut Conseil des finances publiques, Avis n° 2017-1 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2017 à 2020, p. 9.

* 23 Cf. courrier envoyé par les ministres des finances de huit États-membres à la Commission européenne en mars 2016, disponible en ligne à l'adresse suivante :

http://estaticos.expansion.com/opinion/documentosWeb/2016/03/31/Cartadeficitestructural.pdf

* 24 Le PIB potentiel est déterminé à partir d'une fonction de production en évaluant les quantités de facteurs de production qui permettent un niveau d'activité soutenable.

* 25 Commission européenne, « Assessment of the Plausibility of the Output Gap Estimates », Economic Brief 023, avril 2017.

* 26 Haut Conseil des finances publiques, Avis n° HCFP-2017-2 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2016, p. 4.

* 27 Haut Conseil des finances publiques, Avis n° 2017-1 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2017 à 2020, p. 12.

* 28 Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 reposait sur un engagement exprimé en termes d'effort structurel et non plus de solde effectif.

* 29 S. Duchêne et D. Lévy, « Solde "structurel" et "effort structurel" : un essai d'évaluation de la composante "discrétionnaire" de la politique budgétaire », Diagnostic Prévisions et Analyses économiques, n° 18, 2003.

* 30 Haut Conseil des finances publiques, Avis n° HCFP-2017-2 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2016, p. 6.