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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Exposé général et examen des articles

19 juillet 2017 : Règlement du budget et approbation des comptes 2016 - Exposé général et examen des articles ( rapport - première lecture )

III. UN RELÂCHEMENT PRINCIPALEMENT IMPUTABLE À L'ÉTAT

A. UNE BAISSE DU DÉFICIT NOMINAL PORTÉE À TITRE PRINCIPAL PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Ainsi que l'illustre la décomposition de l'évolution du déficit entre 2015 et 2016, si les administrations locales et les administrations de sécurité sociale ont contribué à l'amélioration du solde, tel n'est pas le cas de l'État.

Contributions des différentes catégories d'administrations publiques
à l'évolution du déficit public entre 2015 et 2016

(en milliards d'euros)

Source: commission des finances du Sénat (d'après : Insee, comptes nationaux)

1. Une diminution du déficit portée à 60 % par les administrations publiques locales...

En 2016, la réduction du déficit est ainsi portée à 60 % par les administrations publiques locales.

La dynamique observée depuis le début du quinquennat se confirme, ces dernières étant responsables de deux tiers de l'effort de réduction du déficit réalisé depuis 2013, alors même qu'elles ne représentent que 20 % des dépenses et des recettes publiques.

Évolution des soldes des différentes catégories
d'administrations publiques entre 2013 et 2016

(en milliards d'euros)

Source: commission des finances du Sénat (d'après : Insee, comptes nationaux)

Il peut être observé qu'il s'agit du seul secteur des administrations publiques en excédent : alors que le solde des administrations publiques locales était à l'équilibre l'an passé (- 0,1 milliard d'euros), il présente un excédent de 3 milliards d'euros à l'issue de l'exercice 2016.

Cette évolution traduit à la fois une hausse modérée des recettes (+ 0,4 %, après + 0,9 % en 2015) et une nouvelle diminution des dépenses (- 0,8 %, après - 0,9 % en 2015).

Évolution des dépenses des administrations publiques locales

(en milliards d'euros, en %)

 

2016

Évolution

Total des dépenses

248,2

- 0,8

Dépenses de fonctionnement

129,6

+ 0,1

Intérêts versés

5,1

- 7,8

Prestations sociales en espèces et en nature

26,0

+ 1,8

Transferts courants entre administrations

3,6

+ 3,0

Autres transferts et subventions

41,2

- 2,0

Acquisitions nettes d'actifs non financiers

42,7

- 3,3

dont formation brute de capital fixe

40,3

- 3,3

Source: commission des finances du Sénat (d'après : Insee, comptes nationaux)

Sur le plan des dépenses, l'effort réalisé apparaît d'autant plus significatif qu'il a porté sur les dépenses de fonctionnement.

S'agissant des seules collectivités territoriales et de leurs groupements31(*), une baisse des dépenses de fonctionnement est ainsi pour la première fois observée, alors même que l'objectif d'évolution de la dépense locale (Odedel), respecté pour la troisième année consécutive32(*), visait à contenir leur hausse à 1,6 %.

Évaluation du respect de l'Odedel

(en %)

 

2014

2015

2016

 

Objectif

Exécution

Objectif

Exécution

Objectif

Exécution

Dépenses totales

1,2

- 0,15

0,5

- 0,5

1,2

- 0,8

Dépenses de fonctionnement

2,8

2,5

2,0

1,8

1,6

- 0,2

Note méthodologique : les dépenses totales excluent les remboursements de dette.

Source: commission des finances du Sénat (d'après les données de la direction du budget)

Par ailleurs, l'investissement local demeure orienté à la baisse (- 3,3 %), après avoir diminué de 9,7 % en 2015 et de 8,3 % en 2014 - et ce alors même que le cycle électoral des communes, qui portent près de 60 % de l'investissement local, est supposé avoir exercé un effet positif sur ce dernier.

Contribution de la composante électorale à la croissance de l'investissement

(en points)

Note de lecture : au cours de l'année n, qui correspond à l'année d'élection, le cycle électoral contribue à hauteur de - 1,9 point à l'évolution de la formation brute de capital fixe.

Source : commission des finances (d'après : D. Besson, « L'investissement des administrations publiques locales. Influence de la décentralisation et du cycle des élections municipales », Insee Première, n° 867, 2002)

Aussi, il est fort probable que la diminution des dotations de l'État constitue le principal facteur explicatif de la baisse observée.

2. ...et à 35 % par les administrations de sécurité sociale

Si la sphère locale a porté en 2016 près des deux tiers de la réduction du déficit public, les administrations de sécurité sociale y ont contribué à hauteur d'un tiers.

En effet, le déficit des comptes sociaux atteint 2,9 milliards d'euros en 2016, contre 4,7 milliards d'euros en 2015, soit une diminution de 1,8 milliard d'euros.

Ce déficit reflète le besoin de financement du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (8,4 milliards d'euros) ainsi que des organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (2,3 milliards d'euros)33(*), partiellement compensé par la capacité de financement dégagée par le reste de la sphère sociale (7,8 milliards d'euros)34(*), et plus particulièrement par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)35(*).

Décomposition du besoin de financement du régime général et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

Maladie

- 5,8

- 4,8

Accidents du travail

0,7

0,8

Retraite

- 0,3

0,9

Famille

- 1,5

- 1,0

Fonds de solidarité vieillesse

- 3,9

- 3,6

Résultat comptable

- 10,8

- 7,8

Contribution au déficit en comptabilité nationale

- 11,1

- 8,4

Note : la somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme. L'écart entre le résultat comptable et la contribution au déficit maastrichtien s'explique par les retraitements liés au passage en comptabilité nationale.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale)

La réduction du déficit des comptes sociaux observée en 2016 tient à la fois à l'évolution des recettes, plus dynamique que l'an passé (1,3 %, contre 1,1 % en 2015) « sous l'effet de la poursuite des relèvements du taux de cotisations à l'assurance vieillesse »36(*), et à une augmentation modérée des dépenses, qui progressent néanmoins à un rythme plus rapide qu'en 2015 (0,9 %, contre 0,6 %).

La hausse contenue des dépenses tient en partie aux effets mécaniques de la faible inflation, qui freine la revalorisation légale des prestations, et du transfert à l'État du financement de l'allocation de logement familiale, auparavant assuré par la Caisse nationale des allocations familiales, afin de compenser les allègements de charges prévus dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité.

En outre, les prestations vieillesse « poursuivent leur progression à un rythme relativement modéré, en lien notamment avec la faiblesse de leur revalorisation au 1er octobre 2015 et leur gel en 2016 », tandis que les prestations familiales « se replient, sous l'effet notamment d'une légère baisse de la natalité et de la fin de la montée en charge de la modulation des allocations familiales en fonction des revenus », ainsi que le relève l'Insee37(*).

Si la progression des dépenses d'assurance maladie reste également contenue, les dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) s'établissant à un niveau très légèrement inférieur à l'objectif (185,2 milliards d'euros), le comité d'alerte souligne néanmoins que la situation est « très contrastée selon les différents sous-objectifs » 38(*).

Avec un dépassement de 500 millions d'euros, les dépenses de soins de ville ne sont toujours pas maîtrisées - et ce alors même que l'objectif initial avait été abaissé de 243 millions d'euros par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017. Si cet écart a pu être compensé par une sous-exécution de l'Ondam hospitalier, cela tient néanmoins à des prélèvements sur fonds de roulement (260 millions d'euros) qui ne pourront pas indéfiniment se répéter et à des annulations de crédits (408 millions d'euros) susceptibles de peser sur les comptes des établissements si les efforts de productivité sont plus faibles qu'escompté. Aussi, comme le rappelait la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives de finances publiques de juillet 2012, « le respect de l'Ondam ne peut être pertinent que si l'on examine, dans le même temps, le résultat consolidé des hôpitaux »39(*). À cet égard, il doit être souligné que si le déficit des hôpitaux publics diminue (295 millions d'euros en 2016, contre 406 millions d'euros en 2015), il n'est toujours pas résorbé40(*).

Enfin, les dépenses d'indemnisation du chômage continuent de progresser à un rythme soutenu (+ 2,2 %), avant l'entrée en vigueur progressive, à compter du 1er octobre 2017, des nouvelles règles prévues par la convention du 14 avril 2017.


* 31 Les organismes divers d'administration locale et les budgets annexes sont exclus.

* 32 L'Odedel a été mis en place par l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2014-2019.

* 33 Il s'agit essentiellement des hôpitaux du secteur public, des établissements de santé privés participant au service public hospitalier (PSPH), de Pôle emploi et des oeuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale.

* 34 Commission des comptes de la sécurité sociale, « Les comptes de la sécurité sociale », juillet 2017, p. 184.

* 35 Cette capacité de financement s'explique par le fait que les remboursements de capital des emprunts ne constituent pas une dépense en comptabilité nationale, contrairement aux remboursements des intérêts. En 2015, la Cades a ainsi dégagé une capacité de financement de 13 milliards d'euros.

* 36 Insee première, « Les comptes des administrations publiques en 2016 », n° 1651, mai 2017, p. 4.

* 37 Ibid.

* 38 Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, Avis n° 2017-1, 13 avril 2017.

* 39 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives de finances publiques pour 2012, p. 150.

* 40 Direction générale de l'offre de soins, « Situation financière des hôpitaux publics : premiers résultats 2016 », 16 mai 2017.