PREMIÈRE PARTIE : L'EXTENSION DE LA LIBÉRALISATION DES SERVICES AÉRIENS TRANSATLANTIQUES À L'ISLANDE ET À LA NORVÈGE
I. LE CADRE JURIDIQUE MIS EN PLACE PAR L'ACCORD DE TRANSPORT AÉRIEN TRANSATLANTIQUE DE 2007
Le cadre juridique applicable au transport aérien transatlantique de passagers et de fret résulte de l'accord de transport aérien, signé en 2007, entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et les États-Unis d'Amérique, d'autre part. Cet accord a été modifié par un protocole signé en 2010.
Cet accord de 2007 fait suite aux arrêts dits de « Ciel ouvert » 1 ( * ) de la Cour de justice de l'Union européenne du 5 novembre 2002, relatifs à des accords aériens bilatéraux concernant huit États membres de la Communauté européenne (Royaume-Uni, Danemark, Suède, Finlande, Belgique, Luxembourg, Autriche, Allemagne) et les États-Unis d'Amérique.
Dans ces arrêts, la Cour a estimé que certaines dispositions des accords bilatéraux contestés représentaient une entrave à la liberté d'établissement reconnu par les traités européens, en ce qu'elles limitaient la désignation des transporteurs aériens par un État membre aux entreprises détenues et effectivement contrôlées par des intérêts de cet État membre. Elle a également considéré que d'autres dispositions empiétaient sur la compétence communautaire, notamment celles relatives à la fixation des tarifs pour les services aériens intra-européens, aux systèmes informatisés de réservation des billets d'avion, à la gestion des créneaux horaires et aux services d'assistance en escale.
En 2003, prenant acte de ces arrêts, la Commission a reçu mandat pour négocier un accord avec les États-Unis d'Amérique visant à établir « un espace aérien sans frontière » avec l'Union européenne, qui remplacerait les accords bilatéraux de l'ensemble des États membres.
En 2005, une communication intitulée « Développer l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté » 2 ( * ) est venue préciser les objectifs de la nouvelle politique de la Commission en matière de transport aérien. Elle précise que, s'agissant de la négociation des accords entre l'Union européenne et certains partenaires clés de l'Union européenne, comme les États-Unis d'Amérique, les accords européens de services aériens sont adaptés aux spécificités du pays concerné, en recherchant toutefois un certain degré de convergence des réglementations dans les principaux domaines du transport aérien, notamment dans celui de la sécurité.
Les 25 et 30 avril 2007, à l'issue de quatre années de négociation, les parties concernées ont signé l'accord aérien transatlantique, mais, cette signature n'a été rendue possible que par l'inclusion à l'article 21 intitulé « Négociations en vue d'une seconde étape » d'une clause prévoyant l'ouverture rapide de négociations pour « poursuivre l'ouverture de l'accès au marché et maximiser les avantages pour les consommateurs, les transporteurs aériens, le personnel et les populations des deux côtés de l'Atlantique » . Le protocole signé le 24 juin 2010 est le fruit de ces nouvelles négociations.
L'accord aérien transatlantique de 2007 est venu se substituer aux accords bilatéraux précédemment conclus par les États membres avec les États-Unis. Pour la France toutefois, l'accord sur les transports aériens entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique, signé à Washington le 18 juin 1998, reste le cadre juridique applicable aux parties du territoire de la République française auxquelles l'ensemble des dispositions des traités européens ne sont pas applicables, comme Saint-Pierre-et-Miquelon ou la Nouvelle-Calédonie.
Cet accord de 2007 libéralise les services aériens transatlantiques en prévoyant une ouverture totale des liaisons transatlantiques aux compagnies aériennes européennes et américaines.
Il permet principalement aux transporteurs aériens européens et américains de déterminer librement leurs tarifs et d'exploiter les routes internationales entre l'Union européenne et les États-Unis (droits dits de 3 ème et 4 ème libertés 3 ( * ) ) et les routes au-delà de l'Union européenne et des États-Unis (droits de 5 ème liberté), sans aucune limitation sur le nombre de routes, sur la fréquence de services, sur la capacité des appareils. S'agissant du transport de fret, il les autorise à exploiter des routes déconnectées de leur territoire d'origine (droits dits de 7 ème liberté), les transporteurs américains n'en bénéficient toutefois pas pleinement pour l'instant.
L'accord de 2007 vise également à consolider la coopération entre les parties dans de nombreux domaines et notamment en matière de sûreté et de sécurité, domaines dans lesquels les Européens et les Américains appliquent des normes supérieures aux standards minima requis par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Cette mission est assignée au comité mixte composé des représentants des parties, institué par l'article 18.
Il affiche aussi comme objectif une concurrence loyale et équitable en reconnaissant que les subventions publiques peuvent fausser la concurrence. Il prévoit un mécanisme de consultation entre les parties ainsi que la possibilité de soumettre tout problème à l'examen du comité mixte. Il prône le renforcement de la coopération entre les autorités respectives des parties en charge de la concurrence (Voir annexe spécifique « concernant la coopération sur les questions de concurrence dans le secteur des transports aériens »).
Dans le domaine de l'environnement, l'accord de 2007 apparaît comme précurseur, en y consacrant un article spécifique, l'article 15, amendé par le protocole de 2010. Outre une déclaration de principe en faveur de l'environnement, l'accent est mis sur la collaboration entre les parties, qui s'engagent, par ailleurs, à appliquer le principe de « l'approche équilibrée », méthodologie développée par l'OACI. La gestion des nuisances sonores sur les aéroports font l'objet de dispositions spécifiques.
S'agissant de la protection des consommateurs traitée à l'article 16, la réglementation européenne 4 ( * ) s'applique à tous les passagers au départ d'un aéroport européen, et aux passagers voyageant sur une compagnie européenne entre les États-Unis et un aéroport européen.
Par ailleurs, les exemptions et exonérations des droits de douanes et taxes accordées sur une base de réciprocité sont conformes à la pratique des accords aériens.
Enfin si la gestion du trafic aérien n'a pas fait l'objet d'un article spécifique dans l'accord de 2007, le protocole a introduit de nouvelles dispositions dans l'article 18 relatif au Comité mixte afin d'encourager la coopération entre les autorités compétentes dans le but principal de rendre compatibles/interopérables les nouveaux systèmes de gestion du trafic aérien en cours de développement des deux côtés de l'Atlantique, dans le cadre du programme SESAR (« Single European Sky ATM Research ») côté européen, et NextGen (« Next Generation Air Transportation System ») pour les Américains.
Le bilan de la mise en oeuvre de cet accord montre qu'il n'a pas révolutionné un marché déjà ouvert et fortement concurrentiel. En effet, avant 2007, 16 États membres, dont la France, avaient déjà conclu avec les États-Unis des accords bilatéraux dits de « ciel ouvert ».
Selon Eurostat, le trafic passager entre l'Union européenne à vingt-sept et les États-Unis est passé de 52,13 millions de passagers en 2007 à 56,65 millions en 2016, soit une progression de moins de 9 %. Cette faible croissance s'explique par la maturité du marché à la date de signature de l'accord et la crise économique de la fin des années 2000. La Direction générale de l'aviation civile (DGAC) indique que le trafic entre la France et les États-Unis est passé de 6,20 millions de passagers à 7,1 millions pendant cette même période. Entre ces deux dates, le nombre d'aéroports français reliés par un service direct avec les États-Unis est resté stable. Il s'agit des aéroports d'Orly, de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Nice.
Selon le ministère de l'Europe et des affaires étrangères 5 ( * ) , l'opportunité offerte par l'accord de 2007 à n'importe quelle compagnie européenne de desservir les États-Unis au départ de n'importe quel aéroport européen n'a été que très peu utilisée et s'est généralement soldée par des échecs économiques, comme les tentatives de la compagnie Air France au départ de Londres. La forte implantation des transporteurs nationaux sur « leur » territoire, et le modèle économique dominant pour les services long-courriers, à savoir le recours à un hub pour alimenter les avions gros porteurs et optimiser leur remplissage, expliquent ce phénomène. Toutefois, l'apparition de nouveaux modèles économiques sur le long-courrier, comme les compagnies à bas-coûts ou la desserte point-à-point, c'est-à-dire sans passer par un hub, rendue possible par les appareils de dernière génération, devrait multiplier les nouveaux compétiteurs sur le marché transatlantique, à l'image de la compagnie Norwegian , premier opérateur « européen » à bas-coûts qui exploite de manière durable des services long-courriers (cf. infra ).
* 1 Cour de justice de l'Union européenne : Affaires C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 et C-476/98 concernant le Royaume-Uni, le Danemark, la Suède, la Finlande, la Belgique, le Luxembourg, l'Autriche et l'Allemagne
* 2 Communication de la Commission COM(2005) 79 final, du 11 mars 2005.
* 3 Selon la nomenclature de l'Organisation de l'aviation civile internationale, OACI.
* 4 Règlement (CE) n° 261/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement.
* 5 Source : réponse au questionnaire.