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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

N° 56

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 octobre 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

234, 268 et T.A. 28

Sénat :

40, 57 et 58 (2017-2018)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 34 de la Constitution prévoit que les « orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation » qui « s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 succèdera ainsi à quatre autres lois de programmation de même nature adoptées entre 2009 et 2014.

L'exercice a toutefois été renouvelé par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui transpose dans l'ordre juridique interne le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union européenne, entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Désormais, la loi de programmation des finances publiques constitue le principal support des engagements européens de la France et doit à ce titre fixer un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et, en vue de sa réalisation, déterminer les trajectoires des soldes structurel et effectif, ainsi que l'évolution de la dette publique.

En complément des orientations pluriannuelles obligatoires énumérées à l'article 2 de la loi organique précitée, la loi de programmation des finances publiques peut également comporter des orientations pluriannuelles facultatives ainsi que « des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques ».

Encore convient-il de préciser que les différentes dispositions figurant dans les lois de programmation des finances publiques n'ont pas toutes la même valeur juridique. Ainsi, les orientations pluriannuelles des finances publiques constituent des dispositions programmatiques et ne sont pas juridiquement contraignantes1(*). À l'inverse, les règles relatives à la gestion des finances publiques ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement ont une portée normative. Pour cette raison, elles doivent être présentées de manière distincte des orientations pluriannuelles des finances publiques.

Le présent exposé général examine, tout d'abord, le scénario macroéconomique sous-jacent à la trajectoire budgétaire pluriannuelle. Ensuite, il analyse les orientations pluriannuelles des finances publiques proposées par le présent projet de loi.

I. UN SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE CRÉDIBLE

A. UN RYTHME DE CROISSANCE SOUTENU TOUT AU LONG DU QUINQUENNAT

1. Une accélération de la croissance à compter de 2017...

Après une année 2016 décevante, au cours de laquelle le produit intérieur brut (PIB) n'a progressé que de 1,2 %2(*), soit un rythme inférieur à celui observé en 2015 (1,3 %) et à la prévision initiale des conjoncturistes (1,5 %), le Gouvernement devrait pouvoir s'appuyer sur une accélération de la croissance française à compter de 2017.

Alors que la croissance avait en 2016 été fortement pénalisée - à hauteur de 0,4 point - par les mauvaises récoltes et l'effet des attentats, elle est désormais soutenue par le dynamisme de la demande mondiale et un climat des affaires à son plus haut niveau depuis 2011.

Selon le scénario retenu par le Gouvernement, la croissance accélérerait ainsi à 1,7 % en 2017 - une performance qui n'a pas été observée en France depuis 2011 - puis se maintiendrait à ce niveau jusqu'en 2021, pour finalement atteindre 1,8 % en 2022.

Taux de croissance de la France depuis 2011

(en %)

Source: commission des finances du Sénat

Alors que la croissance française est significativement inférieure à celle de la zone euro depuis 2014, la tendance s'inverserait à compter de l'année 2018.

Taux de croissance de la France de la zone euro

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après la trajectoire du Gouvernement et les prévisions du FMI de juillet 2017 pour la zone euro)

2. ... qui permettrait à l'économie française de dépasser son niveau de production potentiel à compter de 2020

D'après la trajectoire gouvernementale, la croissance effective s'établirait à un niveau supérieur à la croissance potentielle3(*) tout au long du quinquennat, permettant à l'économie française de rejoindre puis de dépasser son niveau de production potentiel.

Évolution prévisionnelle de la croissance, de la croissance potentielle
et de l'écart de production entre 2017 et 2022

(en %)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,25

1,25

1,25

1,25

1,3

1,35

Écart de production

- 1,1

- 0,7

- 0,2

0,2

0,6

1,1

Source : commission des finances du Sénat (d'après la trajectoire du Gouvernement)

L'écart de production, qui représente la différence4(*) entre le PIB effectif et le niveau d'activité « soutenable » sur longue période sans provoquer de déséquilibre sur les marchés des biens et du travail, appelé PIB potentiel, basculerait ainsi en territoire positif à compter de 2020.

Autrement dit, alors que l'économie française se caractérise actuellement par une sous-utilisation inefficiente de ses ressources productives, elle entrerait à compter de 2020 dans une période faste au cours de laquelle ses capacités seraient temporairement surexploitées.

Si la croissance effective ne peut dépasser durablement la croissance potentielle, une phase haute du cycle économique succéderait à la phase basse de dix ans (2009-2019) qu'a connu l'économie française, conformément à la tendance observée historiquement.

Évolution de l'écart de production en France depuis 1965

(en % du PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les estimations de la Commission européenne)


* 1 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012.

* 2 Il s'agit du taux de croissance non corrigé des jours ouvrables. Le taux de croissance corrigé des jours ouvrables s'est établi à 1,1 % en 2016.

* 3 La croissance potentielle est définie comme l'évolution du volume maximal de biens et services que l'économie peut produire en fonctionnant à plein régime, aussi appelé PIB potentiel.

* 4 Chaque année, l'évolution de l'écart de production dépend ainsi de l'évolution respective de la croissance effective et de la croissance potentielle : si la croissance effective est inférieure à la croissance potentielle, l'écart de production se creuse ; inversement, si la croissance effective est supérieure à la croissance potentielle, le « potentiel de rebond » de l'économie diminue.