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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

II. UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE DIFFICILEMENT COMPATIBLE AVEC NOS ENGAGEMENTS EUROPÉENS

A. UNE TRAJECTOIRE SUBSTANTIELLEMENT MODIFIÉE PAR RAPPORT AU DÉBAT D'ORIENTATION DES FINANCES PUBLIQUES...

La trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement pour l'ensemble du quinquennat dans le cadre du présent projet de loi s'articule autour de trois principaux objectifs9(*) :

- une baisse de cinq points du ratio d'endettement public ;

- une baisse de plus de trois points de la part de la dépense publique (hors crédits d'impôts) dans le PIB ;

- une baisse d'un point de la part des prélèvements obligatoires dans le PIB.

Scénario budgétaire du Gouvernement

(en % du PIB)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2017-2022

Prélèvements obligatoires

44,7

44,3

43,3

43,6

43,6

43,6

- 1,1

Dépense publique (*)

54,6

53,9

53,3

52,5

51,8

50,9

- 3,7

Solde nominal

- 2,9

- 2,6

- 3,0

- 1,5

- 0,9

- 0,2

+ 2,7

Solde structurel

- 2,2

- 2,1

- 1,8

- 1,6

- 1,2

- 0,8

+ 1,4

Dette publique

96,8

96,8

97,1

96,1

94,2

91,4

- 5,4

Note : (*) hors crédits d'impôts

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ces trois objectifs constituaient déjà l'armature du scénario budgétaire présenté en juillet dernier par le Gouvernement dans le cadre du rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) 2018, ainsi que le rappelle le graphique ci-après.

Évolution prévisionnelle du ratio d'endettement, du ratio de dépense publique (hors crédits d'impôts) et de la part des prélèvements obligatoires
entre 2017 et 2022

(en % du PIB)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Si les principaux objectifs restent globalement inchangés - la réduction légèrement plus importante que prévu des ratios de dépense publique et d'endettement étant peu significative à un horizon de cinq années -, la trajectoire devant conduire à leur atteinte a néanmoins été substantiellement modifiée.

1. Un report d'une part importante de l'effort de maîtrise de la dépense publique sur la fin du quinquennat

Le principal changement tient au report d'une partie importante de l'effort de maîtrise de la dépense publique sur les deux dernières années du quinquennat.

Dans le cadre du scénario budgétaire présenté en juillet, l'essentiel de l'effort de maîtrise de la dépense était concentré sur le début du quinquennat, avec une croissance en volume de la dépense publique pratiquement nulle (0,1 %) sur la période 2018-2020, puis égale à 0,7 % au cours des deux dernières années du quinquennat. En retenant le tendanciel d'évolution de la dépense publique de la Cour des comptes (1,6 % en volume), les économies à réaliser s'élevaient ainsi à 20 milliards d'euros par an en début de quinquennat, contre 10 milliards d'euros en 2022.

Comme n'avait pas manqué de le souligner votre rapporteur général10(*), la stabilisation en volume de la dépense publique prévue au cours des trois premières années du quinquennat aurait représenté un effort de maîtrise des dépenses publiques inédit. L'objectif semblait d'autant plus difficile à atteindre que de nombreuses réformes structurelles ne peuvent pleinement produire leurs effets qu'à moyen terme.

Sans surprise, la trajectoire de maîtrise de la dépense publique finalement retenue par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi apparaît en retrait par rapport à l'ambition initialement affichée.

Évolution prévisionnelle de la croissance en volume de la dépense publique

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Sur la première partie du quinquennat, le taux de croissance moyen de la dépense publique serait contenu à 0,5 % - l'objectif d'une stabilisation en volume étant reporté sur les deux dernières années de la programmation -, soit un niveau comparable à celui observé en 2014.

Croissance de la dépense publique depuis 2010

(en %)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Croissance en valeur

2,2

3,1

1,7

1,0

0,9

1,2

Croissance en volume

0,1

1,0

0,9

0,5

0,8

0,9

Source : commission des finances du Sénat (d'après les comptes nationaux de l'Insee)

Au cours de la période 2018-2020, les économies nécessaires pour atteindre ce nouvel objectif d'évolution de la dépense publique peuvent être estimées à 42 milliards d'euros, soit un montant inférieur de 16 milliards d'euros à celui initialement prévu dans le cadre du DOFP.

Ventilation des économies à réaliser sur l'ensemble du quinquennat

(en milliards d'euros)

Note méthodologique : le montant des économies à réaliser a été calculé en retenant le niveau tendanciel d'évolution de la dépense publique estimé par la Cour des comptes en juin 2017 (1,6 % en volume).

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Autrement dit, près de 30 % de l'effort de maîtrise de la dépense publique initialement prévu au cours des trois premières années du quinquennat est reporté sur la fin de la programmation.

En parallèle, le Gouvernement a été contraint de rendre plus progressive la baisse des prélèvements obligatoires, afin de ne pas remettre en cause son rythme de réduction du déficit public en début de quinquennat.

2. Une baisse des prélèvements obligatoires ambitieuse mais moins rapide que prévu

Dans le cadre du rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques, le Gouvernement prévoyait une baisse discrétionnaire des prélèvements obligatoires de 0,6 point de PIB en 2018, qui résultait :

- d'une part, de son choix de ne pas revenir sur les mesures en recettes décidées par la majorité précédente - l'effet des « coups partis en recettes » étant estimé à 0,4 point de PIB en 201811(*) ;

- d'autre part, de sa volonté de mettre en oeuvre immédiatement les principales mesures fiscales annoncées dans le cadre de la campagne.

Ainsi que l'avait souligné votre rapporteur général, ce « choc fiscal » apparaissait particulièrement ambitieux, une telle baisse des prélèvements obligatoires n'ayant été observée qu'à trois reprises en trente ans (2000, 2001 et 2007).

Dans le cadre du présent projet de loi, la baisse des prélèvements obligatoires prévue au titre de l'année 2018 (6,7 milliards d'euros, soit 0,3 point de PIB) est finalement deux fois inférieure au montant initialement annoncé (0,6 point de PIB). Le principal changement tient à la mise en oeuvre en deux temps de la bascule des cotisations salariales sur la contribution sociale généralisée (CSG) au cours de l'année 2018, dont le rendement attendu s'élève à 4,5 milliards d'euros.

Sur l'ensemble du quinquennat, la baisse des prélèvements obligatoires prévue par le Gouvernement n'en reste pas moins très significative (1,1 point de PIB).

Principales mesures en recettes intégrées à la trajectoire budgétaire

(en milliards d'euros)

Baisses de prélèvements obligatoires

Baisse du taux d'impôt sur les sociétés

- 11,1

Dégrèvement de la taxe d'habitation

- 10,1

Exonérations sur les heures supplémentaires

- 3,5

Impôt sur la fortune immobilière

- 3,2

Prélèvement forfaitaire unique

- 1,9

Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes

- 1,9

Prolongation des dispositifs CITE, Pinel et PTZ

- 1,4

Individualisation de l'impôt sur le revenu

- 1,3

Mesures micro-entreprises

- 0,4

Bascule CICE / cotisations

- 0,2

Dernière tranche de la taxe sur les salaires

- 0,1

Hausses de prélèvements obligatoires

Fiscalité énergétique

12,5

Fiscalité du tabac

1,4

Taxe sur les véhicules des sociétés

0,1

Total

- 21,2

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport économique, social et financier 2018)

En 2022, la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale s'établirait ainsi à un niveau (43,6 %) légèrement inférieur à 2012 (43,8 %) mais significativement supérieur au ratio d'avant-crise (42,1 %).

Évolution prévisionnelle de la part des prélèvements obligatoires
dans la richesse nationale

(en % du PIB)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'Insee et trajectoire de la LPFP)


* 9 Benjamin Griveaux, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances, déclarait ainsi devant votre commission des finances le 27 septembre 2017 : « Nous avons symbolisé notre volonté de transformation en trois chiffres : 5, 3 et 1, c'est-à-dire 5 points de dette en moins, 3 points de dépenses publiques en moins et 1 point de prélèvements obligatoires en moins d'ici la fin du quinquennat ».

* 10 Rapport d'information n° 647 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances et déposé le 19 juillet 2017.

* 11 Rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques 2018, p. 17.