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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

III. UN PLAN D'ÉCONOMIES QUI DEMEURE INSUFFISAMMENT TRANSPARENT ET PEU DOCUMENTÉ

A. UN MANQUE DE TRANSPARENCE SUR LA RÉPARTITION DES EFFORTS ENTRE LES DIFFÉRENTS ACTEURS DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

La stratégie de redressement des comptes publics proposée par le Gouvernement repose à juste titre exclusivement sur la maîtrise de la dépense, compte tenu de la baisse des prélèvements obligatoires programmée au cours du quinquennat.

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, tenir l'objectif d'évolution de la dépense publique fixé par le Gouvernement impliquera de réaliser un montant d'économies pouvant être estimé à 80 milliards d'euros sur l'ensemble de la période couverte par la programmation.

Compte tenu de l'ampleur des économies demandées, il apparaît indispensable que les modalités de partage de l'effort entre les différents sous-secteurs des administrations publiques soient transparentes et fondées sur des critères objectifs, au premier rang desquels figure la contribution de chacun à la dépense publique.

Part des différents sous-secteurs des administrations dans la
dépense publique en 2016 (hors crédits d'impôts et transferts)

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir de : Insee, comptes nationaux, 2016)

À ce stade, force est néanmoins de constater que le Parlement ne dispose pas des éléments nécessaires pour porter une appréciation sur la répartition de l'effort de maîtrise de la dépense.

Certes, l'article 7 du présent projet de loi décline l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques.

Déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique
(hors crédits d'impôts et transferts entre sous-secteurs)

(taux de croissance en volume)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Dépense publique

0,8

0,5

0,6

0,4

0,2

0,1

dont APUC

1,0

0,1

0,8

1,2

0,7

0,2

dont APUL

0,7

0,3

0,7

- 0,3

- 1,6

- 0,6

dont ASSO

0,6

0,9

0,4

0,1

0,6

0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

À elle seule, cette décomposition est toutefois insuffisante pour apprécier l'ampleur des efforts réellement demandés à chacun.

Pour ce faire, il serait nécessaire de comparer l'objectif d'évolution de la dépense publique de chaque sous-secteur à la croissance de la dépense qui serait observée « à politique inchangée », communément désignée sous le terme d'évolution « tendancielle ». En effet, ralentir la progression d'une dépense très dynamique peut représenter un effort considérable, tandis que stabiliser une dépense qui tend naturellement à diminuer traduit en réalité un relâchement de l'effort.

Or, contrairement à son prédécesseur, le Gouvernement n'a jusqu'à présent pas communiqué aux parlementaires ses estimations de la croissance tendancielle de la dépense publique par sous-secteur - à l'exception notable de la sphère locale, pour laquelle il a indiqué que le tendanciel retenu pour évaluer le montant des économies à réaliser (13 milliards d'euros) correspond à la moyenne de la croissance des dépenses de fonctionnement constatée au cours de la période 2009-2014.

Ce choix est d'autant moins acceptable que l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 dispose que « le Gouvernement présente au Parlement, en préalable à l'examen du projet de loi de finances de l'année, les hypothèses retenues pour le calcul de la croissance tendancielle de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques ainsi que le montant de cette croissance ». Le Gouvernement était donc tenu par le droit en vigueur de transmettre ces informations aux parlementaires avant l'examen du projet de loi de finances pour 2018.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur général, le Gouvernement a indiqué que « la notion de tendanciel des dépenses est de nature à soulever de nombreuses critiques et par conséquent un chiffrage d'économies par rapport à un tendanciel nuit à la lisibilité des efforts de maîtrise des dépenses réalisés par le Gouvernement ». Aussi, « pour rendre compte des efforts réalisés, de la façon la plus claire, la plus cohérente et la plus neutre possible, sont désormais privilégiées i) la progression des dépenses publiques d'une année sur l'autre, par sous-secteurs, ainsi que ii) la variation de la part des dépenses publiques dans le PIB »37(*).

Cet argumentaire peine à convaincre.

En effet, pour décliner son objectif d'évolution de la dépense publique, le Gouvernement a été contraint d'évaluer au préalable les « marges de manoeuvre » de chaque sous-secteur. En outre, il est nécessairement tenu d'émettre une hypothèse sur l'évolution « à politique inchangée » de la dépense publique de l'administration centrale et des administrations sociales, afin d'en déduire le montant des économies à réaliser pour respecter son objectif d'évolution.

Si la mesure de l'évolution tendancielle de la dépense est controversée et comporte toujours une part d'arbitraire, cette difficulté plaide pour qu'une grande transparence soit faite sur les hypothèses retenues, afin qu'un débat puisse avoir lieu sur leur pertinence.

En renonçant à communiquer ses hypothèses en la matière, le Gouvernement nuit à la lisibilité du débat sur la maîtrise de la dépense publique.

Afin d'illustrer l'importance de ces enjeux, votre rapporteur général a reconstitué la répartition des économies entre les différents sous-secteurs des administrations publiques à partir des estimations de l'évolution tendancielle de la dépense publique publiées par la Cour des comptes en juin dernier, soit 1,8 % pour les administrations locales, 1,5 % pour l'administration centrale et 1,7 % pour les administrations sociales38(*).

Répartition des économies à réaliser au cours du quinquennat reconstituée
à partir du tendanciel d'évolution de la dépense publique de la Cour des comptes

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport de la Cour des comptes précité)

Comme l'illustre le graphique ci-dessus, en se fondant sur l'hypothèse d'une évolution tendancielle en valeur de 3,5 % par an de l'ensemble de leurs dépenses, le montant des économies devant être réalisé par la sphère locale serait significativement plus élevé que celui annoncé par le Gouvernement (25 milliards d'euros).

Ce différentiel s'explique par l'hypothèse d'évolution de la dépense publique locale faite par le Gouvernement, qui est plus faible que celle de la Cour des comptes. En retenant un tendanciel d'évolution de la dépense publique locale sous-évalué, le Gouvernement pourrait donc minorer l'ampleur de l'effort réellement demandé aux collectivités territoriales. Votre rapporteur général s'attachera ainsi dans la suite du présent exposé général à apprécier la pertinence du tendanciel d'évolution de la dépense locale sous-jacent à la trajectoire gouvernementale.

En tout état de cause, cet exemple illustre l'importance qu'un débat puisse s'engager sur les hypothèses sous-jacentes à la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique proposée par le Gouvernement et plaide pour que ce dernier communique sans tarder son scénario d'évolution tendancielle de la dépense publique pour l'administration centrale et les administrations de sécurité sociale.


* 37 Réponses au questionnaire adressé par votre rapporteur général au Gouvernement.

* 38 La Cour des comptes estime que les dépenses publiques augmenteraient au cours du quinquennat de 3,3 % en valeur par an, dont 3,2 % pour l'État et les ODAC, 3,5 % pour les APUL et 3,4 % pour les ASSO, avec une hypothèse d'inflation de 1,7 %. Cf. Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, pp. 121-124.