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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

31 octobre 2017 : Programmation des finances publiques de 2018 à 2022 ( rapport - première lecture )

C. DES ÉCONOMIES CONCERNANT L'ÉTAT ET LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE PEU DOCUMENTÉES

1. La trajectoire de l'État : une tenue de la dépense à partir de 2020 qui repose sur des économies non encore identifiées

La trajectoire des dépenses de l'État est déterminée par le projet de loi de programmation des finances publiques à travers deux principaux dispositifs : le budget triennal51(*) d'une part, qui fixe les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État pour les trois années à venir52(*), et les normes de dépenses53(*) d'autre part, définies sur la durée du quinquennat, de 2018 à 2022.

L'évolution des dépenses de l'État prévue par le Gouvernement est très contrastée entre les différentes missions du budget de l'État : certaines voient leurs moyens renforcés dans des proportions significatives quand d'autres connaissent au contraire des baisses marquées - en particulier les missions « Travail et emploi » (- 19 % en volume) et « Cohésion des territoires » (- 11 % en volume).

Principales hausses et baisses de crédits par missions, entre l'annuité 2020
et l'annuité 2018 du budget triennal de l'État

(en milliards d'euros constants de 2017)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du présent projet de loi de programmation)

Au total, les crédits du budget général augmenteraient de 3 % en valeur entre 2018 et 2020 et seraient à peu près stabilisés en volume avec une légère hausse de 0,5 % (+ 1,16 milliard d'euros).

Le caractère contrasté de l'évolution des crédits entre les différentes missions, s'il ouvre évidemment des questions sur la soutenabilité ou l'opportunité de certaines des trajectoires prévues, paraît du moins constituer un progrès en ce qu'il signale une rupture avec la politique du rabot qui avait les faveurs du précédent Gouvernement et dont votre rapporteur général avait souligné à maintes reprises l'inefficacité.

Le budget triennal 2018-2020 s'articule donc autour de choix de politique budgétaire clairs, avec des hausses marquées en faveur de certaines missions, dont la Défense et la Justice, et des baisses prononcées sur d'autres politiques publiques comme le logement ou l'emploi.

Cependant, ni les hausses prévues ni les diminutions annoncées ne sont définitives puisque le Gouvernement précise, dans le rapport annexé, que les plafonds de 2020 « seront actualisés pour intégrer notamment les économies complémentaires issues du processus Action publique 2022 nécessaires au respect de la trajectoire globale ».

Si le total de l'annuité 2020 du budget triennal est ajusté du montant d'économies prévues au titre du processus « Action publique 2022 »54(*) (ce qui suppose que ces économies ne portent pas sur la charge de la dette ou d'autres dépenses exclues du calcul des plafonds, comme les contributions au CAS « Pensions »), l'objectif d'évolution des crédits du budget général sur la période est modérément ambitieux avec une croissance de 1,2 % en valeur et une baisse de 1,3 % en volume. À titre d'exemple, le précédent budget triennal - qui n'a, il est vrai, pas été respecté - prévoyait une diminution des dépenses de 0,2 % en valeur et de 3,3 % en volume.

Taux d'évolution des crédits alloués aux missions
du budget général de l'État sur la période 2018-2020

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du présent projet de loi et du projet de loi de finances pour 2018)

Les objectifs fixés dans le cadre des normes de dépenses de l'État, qui portent sur un agrégat plus large55(*) que les plafonds du triennal et décrivent une trajectoire plus longue, de 2018 à 2022, permettent de confirmer les conclusions issues de l'analyse du budget triennal : l'essentiel des efforts est reporté sur les trois dernières années du quinquennat et renvoyé aux économies identifiées dans le cadre du processus « Action publique 2022 ».

Ainsi, les dépenses dites « pilotables » diminueraient de 3,3 % en volume sur la période de programmation (2018-2022) et de 2,7 % sur le quinquennat (2017-2022) mais la réduction des dépenses sous norme débuterait à partir de 2019 seulement, quoique de façon très modérée (-0,4 % en volume) et s'accentuerait en 2020 (réduction de 1 % en volume chaque année à partir de 2020).

L'objectif fixé sur les dépenses totales de l'État est celui d'une quasi-stabilisation, avec une très légère baisse de - 0,1 % en volume sur la période de programmation et une hausse de 0,6 % sur le quinquennat. Là encore, l'effort est reporté, pour l'essentiel, sur les trois dernières années du quinquennat.

La mise en oeuvre d'une démarche volontariste d'identification d'économies ciblées, rompant avec la logique du « rabot » privilégiée par le précédent Gouvernement, paraît louable, mais l'échec de la « modernisation de l'action publique » (MAP) puis des « revues de dépenses » témoigne du fait que l'identification d'économies par des revues de dépenses ou des processus similaires ne porte pas toujours ses fruits faute d'appropriation des propositions de réformes par les pouvoirs publics. Aussi l'ampleur des économies à documenter associée au caractère extrêmement contraint du calendrier - le comité devant rendre ses conclusions dans le courant du premier semestre 2018 - incitent à la plus grande prudence.

La trajectoire des dépenses de l'État, si elle a le mérite de trancher avec un « rabot » homothétique qui avait atteint ses limites, paraît donc entachée de fortes incertitudes liées aux résultats effectifs du processus « Action publique 2022 » et à la répartition des efforts complémentaires qui seront nécessaires pour tenir les objectifs de dépenses de l'État fixés par le Gouvernement. Au total, le report des efforts sur la fin du quinquennat et leur absence de documentation laisse craindre, pour l'heure, un dérapage de la dépense.

2. La trajectoire des administrations de sécurité sociale : un manque de transparence, de fortes incertitudes

Le redressement des comptes des administrations de sécurité sociale revêt une importance décisive pour asseoir la crédibilité de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, compte tenu de l'importance de celles-ci dans la dépense publique (46,5 % en 2016).

Aussi, il est particulièrement regrettable que certaines informations essentielles à la bonne lecture de la trajectoire des finances sociales n'aient pas été transmises aux parlementaires, en dépit des demandes répétées de votre rapporteur général.

D'après le présent projet de loi, le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), déficitaire de 2,9 milliards d'euros en 2016, reviendrait en territoire positif dès 2017, avant de devenir nettement excédentaire à compter de 2018.

Trajectoire de solde effectif et de dépense des administrations de sécurité sociale

(en % du PIB, taux de croissance en volume hors crédits d'impôts et transferts)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde effectif

0,2

0,5

0,8

0,8

0,8

0,8

Dépense

0,6

0,9

0,4

0,1

0,6

0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Cette évolution résulterait :

- d'une part, de l'amélioration de la conjoncture et de l'emploi, qui exercerait un effet dynamique sur la masse salariale (hausse de 3,3 % en 2017 et de 3,1 % en 2018) et, de ce fait, sur les recettes (croissance de 3,2 % en 2017, contre 1,2 % en 2016) ;

- d'autre part, de la maîtrise de la dépense sociale, dont le taux de croissance annuel moyen serait limité à 0,5 % sur l'ensemble du quinquennat - soit un objectif très inférieur à la croissance tendancielle retenue par la Cour des comptes (1,7 % en volume) qui supposera, pour être respecté, la réalisation d'ici 2022 d'un montant d'économies qui peut être estimé à 36 milliards d'euros, ainsi que cela a été précédemment rappelé.

Toutefois, le Gouvernement n'a pas souhaité communiquer au Parlement une décomposition de la trajectoire détaillant, en comptabilité nationale, l'évolution du solde des principaux régimes et organismes relevant du champ social - régime général, fonds de réserve pour les retraites (FRR), Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), assurance chômage, régimes de retraite complémentaires, autres régimes de sécurité sociale, hôpitaux et autres organismes dépendant des assurances sociales (Odass).

Le rapport annexé à la LPFP ne fournit ainsi une telle décomposition que pour les régimes complémentaires de retraite et le régime d'indemnisation du chômage - et uniquement sur la période 2018-2020.

À cette première difficulté s'ajoute l'absence de transparence sur les transferts à venir entre l'État et les ASSO.

Dans un contexte marqué par la prévision de larges excédents des comptes sociaux à compter de 2018, le rapport annexé au présent projet de loi indique qu'il est fait l'hypothèse, dans la trajectoire, d'une « contribution du secteur des ASSO à la réduction du déficit de l'État, sous forme de transfert, dès 2019 », qui aurait pour effet de stabiliser « l'excédent ASSO hors Cades et FRR sur toute la période à un niveau légèrement supérieur à l'équilibre ».

Cette décision semble en partie inspirée par l'édition 2017 du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de la Cour des comptes, au sein duquel il est suggéré que « tout excédent structurel de la sécurité sociale devrait être préservé en vue de contribuer à la réduction du déficit de l'ensemble des administrations publiques et au désendettement complet de la sécurité sociale »56(*).

En pratique, le solde des ASSO est ainsi plafonné à 0,8 point de PIB sur la période 2019-2022 dans la trajectoire gouvernementale - l'excédent étant supposé être transféré à l'État.

Le choix de transférer une fraction des excédents des ASSO à l'État dès 2019, avant même d'avoir procédé au désendettement complet de la sécurité sociale, apparaît critiquable. Ces excédents pourraient utilement permettre d'anticiper l'extinction de la CADES et d'amortir les déficits aujourd'hui conservés par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). En effet, la structure de financement de la dette sociale rend cette dernière beaucoup plus sensible que la dette de l'État à une hausse des taux d'intérêt57(*). Son extinction doit donc constituer un objectif prioritaire afin de limiter les risques budgétaires liés à la remontée des taux d'intérêt. Interrogé sur ce choix, le Gouvernement n'a pas souhaité préciser la nature et le montant des transferts envisagés, se contentant d'indiquer que « la mise en place pratique de ce transfert, comme son évaluation plus fine, sera étudiée à l'occasion des prochains textes financiers, et un rapport, prévu par l'article 23 de la LPFP sera publié au premier trimestre 2018 sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale ».

En l'état, il est donc très difficile d'apprécier la crédibilité de la trajectoire des comptes sociaux proposée par le Gouvernement.

S'agissant des régimes obligatoires de base, si l'évolution prévisionnelle du solde en comptabilité nationale demeure inconnue, la trajectoire en comptabilité budgétaire pour la période 2017-2021 figure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Le solde de l'ensemble des régimes de base et du FSV deviendrait excédentaire à compter de 2019 et continuerait de progresser tout au long du quinquennat.

Évolution du solde du régime général et des régimes de base

(en milliards d'euros)

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Maladie

- 4,8

- 4,1

- 0,8

1,0

3,8

6,6

AT-MP

0,8

1,0

0,5

0,8

1,3

1,7

Famille

- 1,0

0,3

1,3

2,4

3,6

5,0

Vieillesse

0,9

1,3

0,2

- 0,8

- 2,0

- 3,0

Régime général

- 4,1

- 1,6

1,2

3,5

6,6

10,3

FSV

- 3,6

- 3,6

- 3,4

- 2,7

- 1,5

- 0,8

Régime général et FSV

- 7,8

- 5,2

- 2,2

0,8

5,2

9,5

Régimes obligatoires de base et FSV

- 7,0

- 4,9

- 2,2

0,6

4,8

8,6

Source : annexes B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

Le taux de croissance de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) serait contenu à 2,3 % sur la période 2018-2020, permettant un redressement du solde de la branche maladie. Compte tenu de l'évolution tendancielle des dépenses d'assurance maladie, estimée à 4,5 % par le Gouvernement en 2018, un effort d'économies de 4,2 milliards d'euros sera nécessaire dès l'an prochain pour respecter cet objectif. Le solde de la branche deviendrait excédentaire à compter de 2019, en dépit de la montée en charge de nouvelles conventions, au premier rang desquelles figure la convention médicale du 26 août 2016.

S'agissant de la branche famille, le solde serait en excédent dès 2017 et continuerait à s'améliorer tout au long de la période. Les mesures d'économies sous-jacentes à la trajectoire restent, à ce stade, peu documentées, en dehors de l'annonce de la réforme de la prestation d'accueil du jeune enfant58(*), qui générerait une économie de 500 millions d'euros en 2022, et de la « maîtrise des dépenses du Fonds national d'action sociale »59(*).

À l'inverse, le solde combiné de la branche vieillesse du régime général et du FSV se dégraderait à compter de 2017, sous l'effet :

- d'une part, de la reprise de l'inflation, qui se traduirait par une plus forte revalorisation des pensions ;

- d'autre part, de la fin des effets positifs sur les recettes (hausses de taux de cotisations décidées en 2014) et les dépenses (décalage de l'âge légal décidé en 2010) des précédentes réformes des retraites.

Évolution du solde de la branche vieillesse et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2017

2018

2019

2020

2021

Vieillesse

1,3

0,2

- 0,8

- 2

- 3

FSV

- 3,6

- 3,4

- 2,7

- 1,5

- 0,8

Vieillesse + FSV

- 2,3

- 3,2

- 3,5

- 3,5

- 3,8

Note de lecture : l'évolution respective des soldes de la branche vieillesse et du FSV est marquée par le transfert du financement du minimum contributif du FSV à la branche vieillesse d'ici à 2020.

Source : annexes B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

Au-delà des régimes obligatoires de base, il est également possible de retracer l'évolution du solde des régimes complémentaires de retraite et de l'Unédic entre 2018 et 2020.

Décomposition de solde effectif des ASSO

(en milliards d'euros, en comptabilité nationale)

 

2018

2019

2020

ASSO

12,9

20,4

20,8

dont régimes complémentaires de retraite

1,6

4,5

5,5

dont assurance chômage

- 1,7

- 0,4

1,1

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

D'après le rapport annexé au présent projet de loi, le solde des régimes complémentaires de retraite se redresserait fortement entre 2018 et 2020 (+ 3,9 milliards d'euros), du fait de l'accord national interprofessionnel signé le 30 octobre 2015 par les partenaires sociaux gestionnaires des régimes de retraite complémentaire des cadres (Agirc) et des non-cadres (Arrco). En effet, les mesures prévues par l'accord devraient permettre « d'améliorer le solde de l'ensemble des régimes de retraite de 0,3 point de PIB dès 2020 », d'après l'évaluation publiée en août 2016 par la direction générale du Trésor60(*).

S'agissant du régime d'indemnisation du chômage, le solde de l'Unédic connaîtrait également une amélioration sensible entre 2018 et 2020 (+ 2,8 milliards d'euros), « sous l'effet de l'amélioration progressive de l'emploi et des mesures prises par les partenaires sociaux lors des accords professionnels du 28 mars 2017 ».

Décomposition de l'évolution du solde de l'Unédic entre 2018 et 2020

(en milliards d'euros, en comptabilité nationale)

 

2018

2019

2020

Solde effectif

- 1,7

- 0,4

1,1

Recettes

38,8

39,3

40,5

Dépenses

39,9

39,7

39,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Il peut être noté que l'Unédic, dans son rapport sur les perspectives financières de l'assurance chômage paru en juin 2017, anticipe un redressement plus modéré du solde financier du régime sur la période (+ 2,1 milliards d'euros), en raison d'une hypothèse de croissance de la masse salariale plus conservatrice61(*).

Surtout, votre rapporteur général s'étonne que la question de l'impact de l'extension de l'assurance chômage aux démissionnaires et aux indépendants sur la soutenabilité du régime ne soit pas abordée, alors même que le rapport économique, social et financier indique que la réforme devrait être mise en oeuvre dès le printemps 201862(*).

Alors que le coût en année pleine de l'extension aux démissionnaires était évalué à 2,7 milliards d'euros par l'Institut Montaigne et à 1,4 milliard d'euros par Emmanuel Macron dans le cadre de la campagne présidentielle, il pourrait en réalité être compris entre 3 et 5 milliards d'euros à paramètres d'indemnisation inchangés, selon les premières estimations du ministère du travail révélées par le journal Les Échos63(*). S'agissant de l'éligibilité des indépendants, l'Institut Montaigne retient une estimation médiane de 2,1 milliards d'euros par an64(*).

Interrogé sur ce point, le Gouvernement a indiqué que l'impact de ces mesures sur la trajectoire financière de l'Unédic est supposé neutre, car le cadre qui a été fixé à la réforme consiste à faire en sorte que les nouvelles dépenses soient compensées. La concertation avec les partenaires sociaux sur les mesures d'universalisation devra ainsi permettre de déterminer les mesures d'économie à mettre en regard de l'universalisation.

À cet égard, le rapport annexé au présent projet de loi se contente d'indiquer qu' « en contrepartie de ces droits nouveaux, le contrôle de la recherche d'emploi sera accru avec le recrutement de mille conseillers ».

S'il est nécessaire de s'assurer du caractère effectif de la recherche d'emploi des bénéficiaires de l'assurance chômage, les économies susceptibles d'être dégagées par un renforcement des contrôles ne sont manifestement pas à la hauteur des enjeux budgétaires liés à l'extension du bénéfice de l'indemnisation aux indépendants et démissionnaires.

Tentative d'estimation des enjeux budgétaires liés à un meilleur contrôle
de la recherche d'emploi

Entre juin 2013 et mars 2014, Pôle emploi a mené dans trois régions une expérimentation sur la mise en place d'équipes dédiées au contrôle de la recherche d'emploi65(*). Si les résultats de cette étude ne peuvent être considérés comme représentatifs de la situation nationale, ils permettent indirectement d'obtenir un ordre de grandeur des enjeux budgétaires liés à un meilleur contrôle de la recherche d'emploi. À titre de rappel, l'absence d'effort pour retrouver un emploi est susceptible d'entrainer une radiation de 15 jours lorsqu'elle est constatée pour la première fois.

En supposant que l'ensemble des demandeurs d'emplois fasse l'objet d'un contrôle effectif au niveau national, le gain brut attendu peut être estimé à 250 millions d'euros à partir des hypothèses suivantes :

- radiation de 8 % des demandeurs d'emplois pour 15 jours, dont 55 % ne sont pas indemnisés66(*) ;

- taux de réinscription des demandeurs d'emploi radiés indemnisés de 75 %67(*), avec 5 mois de droit restant68(*) ;

- 4,3 millions de demandeurs d'emplois inscrits à Pôle emploi en catégorie A ou B69(*) ;

- indemnité moyenne de 1 000 euros par mois70(*).

Ce gain brut potentiel doit être mis en regard du coût lié au recrutement de conseillers dédiés au contrôle des demandeurs d'emploi. À titre d'illustration, l'embauche de mille conseillers représenterait un surcoût annuel de 30 millions d'euros71(*).

Compenser le coût des mesures d'universalisation supposera donc d'envisager des mesures de redressement vraisemblablement moins consensuelles (ex : dégressivité des indemnités, baisse de l'indemnité mensuelle maximale, combinaison des deux sous la forme d'un plafond mobile dégressif, réduction de la durée d'indemnisation, etc.), en lien avec l'évolution du mode de financement de l'assurance chômage.

À ce stade, la trajectoire proposée par le Gouvernement pour les administrations de sécurité sociale apparaît donc d'autant plus volontariste qu'elle reste peu documentée et pourrait s'accompagner de la mise en oeuvre d'un volume important de dépenses nouvelles.

Alors que l'essentiel des économies proposées par le Gouvernement dans le cadre du PLFSS 2018 provient de mesures de gestion non reconductibles (ex : décalage de la date de revalorisation des pensions) ainsi que de leviers « traditionnels » déjà largement exploités (ex : baisse des prix des médicaments, développement des génériques) et dont le potentiel d'économies finira par s'amoindrir, il est aujourd'hui urgent de procéder aux réformes de structure susceptibles d'infléchir durablement la trajectoire des dépenses.


* 51 Prévu par l'article 12 du présent projet de loi.

* 52 Crédits hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », remboursements et dégrèvements et charge de la dette.

* 53 Prévues par l'article 8 du présent projet de loi.

* 54 D'après le rapport annexé au présent projet de loi, les économies attendues au titre du processus « Action publique 2022 » sont chiffrées, pour 2020, à 4,5 milliards d'euros.

* 55 Voir le commentaire de l'article 8 du présent projet de loi.

* 56 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017, p. 202.

* 57 Voir sur ce point : « La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir », rapport d'information n° 566 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, 31 mai 2017.

* 58 La réforme, de nature essentiellement réglementaire, vise à aligner le montant et les plafonds de l'allocation de base à taux plein sur celui du complément familial pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1er avril 2018.

* 59 Rapport économique, social et financier 2018, p. 65.

* 60 Direction générale du Trésor, « L'accord Agirc-Arrco d'octobre 2015 améliore le solde du système de retraite de 0,3 point de PIB entre 2020 et 2060 », Trésor-éco, n° 178, août 2016.

* 61 Unédic, Rapport sur les perspectives financières de l'assurance chômage 2017-2020, juin 2017, p. 32.

* 62 Rapport économique, social et financier 2018, p. 29.

* 63 Alain Ruello, « Indemnisation des démissionnaires : un choc financier pour l'Unédic », Les Échos, 2 octobre 2017.

* 64 Institut Montaigne, « Programme d'Emmanuel Macron - Synthèse », 2017.

* 65 Pôle emploi, « Rapport sur l'expérimentation des équipes dédiées au contrôle de la recherche d'emploi », octobre 2014.

* 66 L'hypothèse correspond aux résultats de l'expérimentation dans la région où les contrôles ont été menés sur une base essentiellement aléatoire. Cf. Pôle emploi, « Rapport sur l'expérimentation des équipes dédiées au contrôle de la recherche d'emploi », octobre 2014, p. 19.

* 67 L'hypothèse correspond aux résultats de l'expérimentation dans les trois régions pour les demandeurs d'emplois radiés indemnisés. Cf. Pôle emploi, « Rapport sur l'expérimentation des équipes dédiées au contrôle de la recherche d'emploi », octobre 2014, p. 14.

* 68 Pour les personnes sortant de droit, la durée moyenne de droit consommé est de 10 mois en 2016. Cf. Unédic, « Qui sont les allocataires indemnisés par l'assurance chômage en 2016 », juillet 2017, p. 3.

* 69 Dans le cadre de l'expérimentation, les contrôles sur requêtes aléatoires ont été réalisés parmi les demandeurs d'emploi de catégorie A ou B inscrits depuis plus de trois mois hors suivi délégué. L'hypothèse retenue correspond au nombre total de demandeurs d'emploi de catégorie A ou B inscrits à Pôle emploi en août 2017 et peut donc être considérée comme un majorant.

* 70 Il s'agit de l'indemnité moyenne constatée en 2016. Cf. Unédic, « Qui sont les allocataires indemnisés par l'assurance chômage en 2016 », juillet 2017, p. 3.

* 71 En retenant l'hypothèse d'un coût par équivalent temps plein de 30 000 euros.