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Proposition de loi tendant à garantir la représentation des communes déléguées au sein des communes nouvelles

8 novembre 2017 : Représentation des communes déléguées ( rapport - première lecture )

B. LES INQUIÉTUDES LIÉES AUX POSSIBLES CONSÉQUENCES DU PROCHAIN RENOUVELLEMENT GÉNÉRAL DES CONSEILS MUNICIPAUX DE 2020 SUR L'AVENIR DES COMMUNES DÉLÉGUÉES

Pour faciliter la création de communes nouvelles, le législateur a défini un régime dérogatoire au droit commun permettant d'augmenter, à titre transitoire, l'effectif de leurs conseils municipaux et, ainsi, aux élus des communes historiques, d'y siéger. La fin programmée de ce régime transitoire suscite les inquiétudes des élus locaux.

1. Le lissage dans le temps des effets de la création d'une commune nouvelle sur l'effectif de son conseil municipal
a) Effectif du conseil municipal au cours de la période entre la création de la commune nouvelle et le renouvellement suivant du conseil municipal (première phase de la période transitoire)

Au cours de la période entre la création de la commune nouvelle et le renouvellement suivant du conseil municipal (première phase de la période transitoire), et en application de l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal de la commune nouvelle est composé de l'ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes, si leurs conseils municipaux le décident par délibérations concordantes prises avant la création de la commune nouvelle.

À défaut, il comprend les maires, les adjoints et des conseillers municipaux des anciennes communes dont le nombre est calculé par le préfet en tenant compte d'une triple exigence :

- limiter l'effectif total du conseil municipal à 69 membres, sauf dans le cas où la désignation des maires et adjoints des anciennes communes rend nécessaire l'attribution de sièges supplémentaires ;

- attribuer à chaque ancienne commune un nombre de sièges en application de la représentation proportionnelle au plus fort reste des populations municipales, cette répartition s'opérant en prenant pour base de calcul un effectif de 69 sièges ;

- attribuer à chaque ancienne commune un nombre de sièges qui ne peut être ni supérieur au nombre de ses conseillers municipaux en exercice ni inférieur à l'effectif de son maire et de ses adjoints en exercice.

Cet assouplissement ne crée aucune charge nouvelle : le montant cumulé des indemnités de fonction des conseillers municipaux de la nouvelle commune ne peut excéder le montant cumulé des indemnités maximales correspondant au nombre de sièges composant le conseil municipal répartis en application de la représentation proportionnelle de la population de chacune des anciennes communes.

Si la plupart des communes ont créé des communes déléguées, 5 % d'entre elles ont préféré ne pas y recourir préférant une représentation au sein du conseil municipal de la commune nouvelle proportionnelle à la population de chaque ancienne commune.

b) Effectif du conseil municipal entre le premier renouvellement et le deuxième renouvellement consécutifs à la création de la commune nouvelle (seconde phase de la période transitoire)

Entre le premier renouvellement et le deuxième renouvellement consécutifs à la création de la commune nouvelle (seconde phase de la période transitoire), et en application de l'article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal de la commune nouvelle comporte un nombre de membres égal à celui prévu au tableau de l'article L. 2121-2 du même code général pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure.

Tableau relatif au nombre des membres
du conseil municipal des communes
(article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales)

Population de la commune

Nombre des membres
du conseil municipal

De moins de 100 habitants

7

De 100 à 499 habitants

11

De 500 à 1 499 habitants

15

De 1 500 à 2 499 habitants

19

De 2 500 à 3 499 habitants

23

De 3 500 à 4 999 habitants

27

De 5 000 à 9 999 habitants

29

De 10 000 à 19 999 habitants

33

De 20 000 à 29 999 habitants

35

De 30 000 à 39 999 habitants

39

De 40 000 à 49 999 habitants

43

De 50 000 à 59 999 habitants

45

De 60 000 à 79 999 habitants

49

De 80 000 à 99 999 habitants

53

De 100 000 à 149 999 habitants

55

De 150 000 à 199 999 habitants

59

De 200 000 à 249 999 habitants

61

De 250 000 à 299 999 habitants

65

Et de 300 000 et au-dessus

69

Selon les cas, cette disposition représente un gain d'au moins deux et d'au plus quatre conseillers municipaux supplémentaires.

Ce « bonus » s'inscrit également dans une enveloppe normée : le montant cumulé des indemnités maximales des conseillers municipaux est contenu dans l'enveloppe indemnitaire correspondant aux conseils municipaux de la même strate démographique.

c) Effectif du conseil municipal à l'issue du deuxième renouvellement consécutif à la création de la commune nouvelle (régime définitif)

À l'issue du deuxième renouvellement consécutif à la création de la commune nouvelle (régime définitif), le nombre des membres du conseil municipal de la commune nouvelle est celui prévu au tableau de l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales pour sa strate démographique.

Ainsi, à titre d'exemple, une commune nouvelle de 1 200 habitants créée en décembre 2016, par fusion d'une commune de 400 habitants et d'une commune de 800 habitants, aura un conseil municipal comprenant successivement :

- 26 membres entre décembre 2016 et les élections municipales de 2020, s'il existe un accord pour qu'il soit composé de l'ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes ;

- 19 membres à l'issue des élections municipales de 2020 ;

- 15 membres à l'issue des élections municipales de 2026.

2. Les inquiétudes liées au prochain renouvellement général des conseils municipaux : une moindre représentation des communes déléguées en raison de la baisse de l'effectif des conseils municipaux

Les 517 communes nouvelles créées au 1er janvier 2016 et au 1er janvier 2017, et issues de la fusion de 1 760 communes, comptent aujourd'hui, en raison de la faculté prévue à l'article L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales, 24 139 conseillers municipaux.

Selon les estimations de l'Association des Maires de France, la réduction des effectifs des conseils municipaux de ces 517 communes nouvelles devrait être d'environ 49 % en 2020 (12 300 conseillers municipaux) et d'environ 56 % en 2026 (10 500 conseillers municipaux).

Cette baisse sera particulièrement sensible dans les communes nouvelles regroupant de nombreuses communes, avec une diminution de l'effectif de leur conseil municipal pouvant parfois atteindre 70 %.

À titre d'exemple, le conseil municipal de la commune nouvelle de La Hague (Manche), créée le 1er janvier 2017 par le regroupement de dix-neuf communes transformées en communes déléguées avec une population de 11 840 habitants, compte actuellement 234 conseillers municipaux. Ce nombre devrait diminuer à 35 en 2020 - soit une baisse de 85 % - puis à 33 en 2026.

Il en sera de même du conseil municipal de la commune nouvelle de Souleuvre en Bocage (Calvados), issue du regroupement des vingt communes de l'ancienne communauté de communes de Bény-Bocage. Il est aujourd'hui composé de 212 conseillers municipaux pour une population de 8 735 habitants, et devrait en compter 33 en 2020 puis 29 en 2026.

Cette baisse, parfois brutale, de l'effectif des conseils municipaux des communes nouvelles suscite des inquiétudes compréhensibles aussi bien chez les élus qui ont mis en place des communes nouvelles que chez ceux qui envisagent de le faire : crainte d'une représentation insuffisante de certaines communes déléguées au conseil municipal de la commune nouvelle, pouvant conduire à l'impossibilité de créer un conseil de la commune déléguée, voire à une disparition de cette dernière, et à une prise en compte insuffisante des aspirations de ses habitants en contradiction avec les engagements pris dans la charte constitutive de la commune nouvelle.

C'est pourquoi il apparaît indispensable de surmonter cette difficulté réelle afin de conserver l'attractivité des communes nouvelles comme outil de dynamisme, d'efficacité et de proximité dans nos territoires.