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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 : Examen des articles

8 novembre 2017 : Financement de la sécurité sociale pour 2018 - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Rapport n° 77 (2017-2018) de M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 8 novembre 2017

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Synthèse du rapport (67 Koctets)


N° 77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 novembre 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2018,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE, Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU,

Rapporteurs,

Sénateurs

Tome II :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Mizzon, Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, M. Jean Sol, Mme Claudine Thomas, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe, M. Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

269, 313, 316 et T.A. 29

Sénat :

63 et 68 (2017-2018)

Les conclusions de la commission des affaires sociales

Équilibres financiers généraux (rapporteur général : M. Jean-Marie Vanlerenberghe)

La commission a supprimé l'augmentation de 1,7 point du taux de CSG applicable aux pensions de retraite et d'invalidité (article 7). Cette hausse de CSG représenterait 4,5 milliards de prélèvements supplémentaires sur les retraités, alors que la seule compensation envisagée par le Gouvernement réside dans une exonération de taxe d'habitation, dont tous ne bénéficieront pas, et qui ne représente que 3 milliards pour l'ensemble de la population. Afin de maintenir un niveau des recettes équivalent pour la sécurité sociale en 2018, la commission a prévu une moindre restitution à l'Etat de la fraction de TVA dont elle est destinataire.

S'agissant de la suppression du régime social des indépendants et de son rattachement au régime général (article 11), la commission a adopté des amendements visant à répondre aux inquiétudes des travailleurs indépendants. Elle prévoit qu'au sein du régime général, un accueil et un accompagnement dédiés pour les travailleurs indépendants soient organisés pour répondre à leurs spécificités. Afin de renforcer le pilotage politique de la réforme pendant la période transitoire, le comité de surveillance prévu par le texte sera directement placé auprès des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. La commission a également souhaité développer l'expérimentation de l'auto-liquidation en incitant les Urssaf à améliorer leur offre de services en matière de recouvrement et en demandant au Gouvernement de remettre des propositions pour simplifier le calcul de l'assiette des cotisations sociales.

La commission a approuvé le relèvement de la fiscalité applicable au tabac (article 12), ainsi que le barème proposé par l'Assemblée nationale pour la fiscalité des boissons sucrées et édulcorées (article 13 bis). Par cohérence avec l'objectif de santé publique poursuivi, elle a prévu la suppression des droits spécifiques pesant sur les eaux de boisson afin d'adresser un signal cohérent en direction des consommateurs.

S'agissant de la fiscalité portant sur le médicament (article 14), elle a exclu le chiffre d'affaires réalisé au titre des médicaments biosimilaires de l'assiette prise en compte pour la détermination de la contribution due au titre de la clause de sauvegarde. Elle a également aménagé le mécanisme de la clause de sauvegarde afin de rendre comparables les assiettes prises en compte d'une année sur l'autre pour le calcul de la contribution due en application du taux Lv ou Lh.

Compte tenu des recettes supplémentaires dégagées par la taxe sur les boissons sucrées, elle a aussi supprimé la taxe sur les farines (article 18), déjà votée par le Sénat en 2015, jugeant ce prélèvement obsolète.

Assurance maladie (rapporteur : Mme Catherine Deroche)

La commission a approuvé plusieurs mesures du projet de loi relatives à la santé, telles que l'extension de la vaccination obligatoire des jeunes enfants (article 34), la création d'un cadre expérimental pour l'innovation dans le système de santé (article 35) et la tarification de droit commun de la télémédecine (article 36) qu'elle avait appelée de ses voeux dans plusieurs rapports.

S'étant opposée à l'obligation du tiers payant généralisé lors de la discussion de la loi « santé » de 2016, la commission a maintenu la suppression votée par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement (article 44 bis).

Elle a adopté des amendements pour rétablir la procédure accélérée d'inscription des actes à la nomenclature tout en préservant le rôle dévolu aux professionnels de santé (article 37), adapter les mesures de régulation portant sur les dispositifs médicaux à la réalité des acteurs de ce secteur économique (article 41), encadrer la procédure de demande d'accord préalable (article 42) et reporter le transfert aux établissements de santé de la prise en charge des dépenses de transport sanitaire interétablissements (article 47).

Sur le sujet spécifique des autorisations temporaires d'utilisation (ATU), qui ne figurait pas dans le projet de loi transmis par l'Assemblée nationale, elle a souhaité préciser les modalités de calcul du montant des remises versées au titre des produits sous ATU ainsi que de la fixation de leur prix net de référence (article 38 bis).

Secteur médico-social (rapporteur : M. Bernard Bonne)

La commission a adopté deux amendements touchant à la mutualisation obligatoire des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens régissant des établissements pour personnes handicapées à tarification identique (article 50) et à la rationalisation des financements d'appui de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) aux départements dans le cadre du versement de l'allocation personnalisée à l'autonomie (article 50 bis).

Accidents du travail et maladies professionnelles (rapporteur : M. Gérard Dériot)

La commission a apporté son soutien aux dispositifs proposés en matière de couverture et de gestion du risque professionnel, en particulier l'article 31 qui fixe le point de départ du versement des prestations à la date de la première constatation médicale.

La commission a adopté un amendement qui précise que l'inscription ou la modification d'une inscription d'un établissement ouvrant droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata) nécessite l'information, non seulement de l'employeur concerné mais aussi du demandeur de l'inscription (article additionnel après l'article 32 bis).

Assurance vieillesse (rapporteur : M. René-Paul Savary)

Elle a approuvé la revalorisation sur trois ans du minimum vieillesse (article 28), tout en regrettant qu'en s'accompagnant d'une nouvelle réduction des recettes du Fonds de solidarité vieillesse, cette mesure soit financée par une aggravation du déficit de celui-ci.

A l'article 18, elle a supprimé la possibilité d'étendre les charges du FSV par voie réglementaire.

Famille (rapporteur : Mme Elisabeth Doineau)

La commission a également supprimé l'article 26, qui diminuait les montants et plafonds de la prime à la naissance et de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant, alors que d'importantes économies ont été réalisées ces dernières années sur la politique familiale et que la branche famille dégage à nouveau des excédents.

Elle a adopté un amendement tendant à ce que l'allocation de rentrée scolaire due au titre d'enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance soit versée au service auquel l'enfant est confié ou, si le juge l'estime souhaitable, à sa famille.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2016

Article 1er - Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2016

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2016, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article comporte des dispositions figurant obligatoirement dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ; [...] »

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des trois tableaux d'équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base ;

- le tableau d'équilibre, par branche, du régime général ;

- le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, cette catégorie ne comportant que le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ces tableaux comportent le résultat, le montant total des produits et le montant total des charges en droits constatés.

Depuis le PLFSS pour 2017, les tableaux relatifs aux régimes obligatoires de base et au régime général comportent une ligne relative aux recettes, aux dépenses et au solde de l'ensemble des branches et du FSV, ce qui permet de faire apparaître d'emblée le solde de la sécurité sociale mais aussi les recettes et les dépenses hors transferts entre branches.

Cet article établit également les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence des tableaux d'équilibre pour 2016

Dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement définie à l'article 47-1 de la Constitution, en application du 2° du VIII de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.

Sur la base des vérifications effectuées et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués, la Cour, dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, « estime que les tableaux d'équilibre qui seront soumis à l'approbation du Parlement à l'article 1er du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en découle mais fait les quatre observations suivantes :

« 1. Les tableaux d'équilibre intègrent un produit de contribution sociale généralisée de 740 millions d'euros enregistré à tort dans les comptes de la branche maladie, de la CNAMTS et de l'activité de recouvrement de l'exercice 2016 ;

« 2. Le tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base intègre un produit à recevoir de 99,3 millions d'euros de la CRP SNCF sur l'État au titre de la dotation d'équilibre de ce dernier pour l'exercice 2016 qui n'a pas de contrepartie en charge à payer dans les comptes de l'État, ce qui crée une incertitude de même montant sur les recettes et le solde inscrits dans le tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base ;

« 3. Les tableaux d'équilibre sont établis en procédant à des contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes sociaux ;

« 4. Les positions exprimées par la Cour et les opinions émises par les commissaires aux comptes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d'équilibre, en raison notamment de la persistance d'insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de difficultés comptables. »

Ces deux dernières observations de la Cour sont récurrentes depuis plusieurs années.

· L'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Le déficit global des régimes de base est de 7 milliards d'euros en 2016, en diminution de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2015.

Tableau d'équilibre 2016 de l'ensemble des régimes obligatoires de base
et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

195,9

200,7

- 4,7

AT-MP

14,1

13,3

0,8

Vieillesse

228,8

227,2

1,6

Famille

48,6

49,6

- 1,0

Total

473,7

477,1

- 3,4

FSV

16,7

20,3

- 3,6

Total avec FSV

470,5

477,5

- 7

Source : PLFSS 2018

Les charges ont progressé de 0,5 %. Les recettes ont progressé de 1,2 %, les cotisations sociales et la CSG ayant progressé respectivement de 0,8 % et 2,2 %.

Soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour les années 2014 à 2016

(en milliards d'euros)

 

Résultats 2014

Résultats 2015

Résultats 2016

Maladie

- 6,5

- 5,8

- 4,7

Vieillesse

- 0,7

0,2

1,6

Famille

- 2,7

- 1,5

- 1

AT-MP

0,7

0,8

0,8

Total

- 9,3

- 6,3

- 3,4

Source : LFSS et PLFSS 2018

La situation de l'ensemble des branches s'est améliorée en 2016. Deux des quatre branches restent déficitaires :

- la branche maladie enregistre un solde négatif de 4,7 milliards d'euros en 2016 soit une amélioration de 900 millions d'euros ;

- le solde négatif de la branche famille, à 1 milliard d'euros, s'est amélioré de 500 millions d'euros ;

- la branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre en revanche, pour la quatrième année consécutive, un solde positif de 800 millions d'euros en 2016.

- La branche vieillesse consolide son excédent à 1,6 milliard d'euros, soit une amélioration de 1,4 milliard d'euros par rapport à 2015.

La loi de financement pour 2016 prévoyait un déficit de 9,2 milliards d'euros en 2016. Le déficit 2016 a bénéficié d'un effet base, le déficit 2015 ayant été substantiellement inférieur aux prévisions.

L'ensemble des régimes de base présente un solde en ligne avec la prévision rectifiée par la LFSS pour 2017 malgré la dégradation du solde du régime général par rapport à cette prévision rectifiée. La progression des cotisations de la CNRACL et l'excédent de la CNAVPL ont apporté une contribution plus forte qu'attendu à l'excédent des autres régimes obligatoires de base.

Comparaison du solde effectif 2016 avec le solde prévisionnel de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour 2016

(en milliards d'euros)

 

LFSS 2016

Solde prévisionnel 2016

LFSS 2017

Solde prévisionnel
2016

PLFSS 2018

Solde effectif 2016

Écart LFSS/solde effectif

ROBS

- 5,5

- 3,1

- 3,4

- 0,3

ROBS + FSV

- 9,2

- 6,9

- 7

- 0,1

Source : LFSS et PLFSS 2018

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2016, par branche, du régime général de sécurité sociale

Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est élevé à 7,8 milliards d'euros en 2016, en réduction de 3 milliards d'euros par rapport à 2015.

Le principal écart avec le tableau des régimes obligatoires de base provient du solde de la branche vieillesse, en raison de la contribution positive des autres régimes à ce solde de 0,8 milliard d'euros, dont 0,6 milliard d'euros de la CNRACL.

Tableau d'équilibre 2016 du régime général et du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

194,6

199,4

- 4,8

AT-MP

12,6

11,8

0,8

Vieillesse

123,7

122,8

0,9

Famille

48,6

49,6

- 1,0

Total

366,6

370,7

- 4,1

FSV

16,7

20,3

- 3,6

Total avec FSV

365,0

372,7

- 7,8

Source : PLFSS 2018

Les dépenses du régime général et du FSV ont progressé de 0,4 % en 2016 (après + 1,9 % en 2015). Le ralentissement des dépenses résulte en premier lieu du transfert de certaines charges à l'État (allocation de logement familial) en compensation des mesures de baisse des cotisations, sans lequel la progression des dépenses aurait été de 1,8 % et de l'effet des réformes des retraites, des allocations familiales et du congé parental.

Les produits ont enregistré une progression de 1,3 % inférieure à celle de la masse salariale du secteur privé (+ 2,4 %) en raison de l'extension en année pleine de la réduction de la cotisation famille.

Soldes des différentes branches du régime général pour les années 2014 à 2016

(en milliards d'euros)

 

Résultats 2014

Résultats 2015

Résultats 2016

Maladie

- 6,5

- 5,8

- 4,8

Vieillesse

- 1,2

- 0,3

0,9

Famille

- 2,7

- 1,5

- 1

AT-MP

0,7

0,7

0,8

Total

- 9,7

- 6,8

4,1

Source : LFSS et PLFSS 2018

Le solde 2016 présente une amélioration de 2,6 milliards d'euros par rapport à 2015.

Comparaison du solde effectif 2016 avec le solde prévisionnel de l'ensemble des branches du régime général pour 2016

(en milliards d'euros)

 

LFSS 2016

LFSS 2017

PLFSS 2018

Écart LFSS/
solde effectif

Maladie

- 6,2

- 4,1

- 4,8

- 0,6

Vieillesse

0,5

1,1

0,9

- 0,2

Famille

- 0,8

- 1

- 1

-

AT-MP

0,5

0,7

0,8

0,1

Total

- 6,0

- 3,4

- 4,1

- 0,7

FSV

- 3,7

- 3,4

- 3,6

- 0,2

Total avec FSV

- 9,7

- 7,1

- 7,8

- 0,7

Source : LFSS et PLFSS 2018

Par rapport aux prévisions de la loi de financement initiale, le solde s'améliore de 1,9 milliard d'euros. Il se dégrade en revanche de 700 millions d'euros par rapport à la prévision rectifiée, notamment en raison de la moindre amélioration qu'anticipé du solde de l'assurance maladie.

Par rapport à la prévision initiale, l'écart est imputable au report sur 2016 d'un résultat 2015 meilleur qu'anticipé de 2 milliards d'euros, réparti à quasi parité entre recettes et dépenses.

En 2016, l'écart en dépenses s'est amplifié en 2016 (1,8 milliard d'euros, dont 1,4 au titre des prestations sociales) tandis que les recettes ont été inférieures à la prévision en raison d'une progression de la masse salariale surestimée (2,4 % contre une hypothèse de 2,6 %). Seul le produit exceptionnel de CSG a permis de limiter les pertes de recettes sur les revenus d'activité.

Par rapport à la prévision révisée, le rendement plus faible des recettes assises sur les revenus d'activité tient au fait que le salaire moyen a progressé moins fortement que prévu alors que l'évolution de l'emploi a été conforme à la prévision. Le redémarrage de l'emploi s'est concentré davantage que prévu sur les emplois à bas salaires ce qui a pesé sur les recettes avec une dynamique plus forte (+ 0,4 milliard d'euros) des allègements de cotisations.

· L'approbation du tableau d'équilibre pour 2016 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau ne concerne qu'un seul organisme, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement d'avantages vieillesse à caractère non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.

Organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

 

Résultats 2013

Résultats 2014

Résultats 2015

Résultat 2016

FSV

- 2,9

- 3,5

- 3,9

- 3,6

Source : LFSS et PLFSS 2018

La loi de financement pour 2016 avait prévu pour le FSV un solde de - 3,7 milliards d'euros en 2016.

Le déficit constaté, - 3,6 milliards d'euros, est meilleur que la prévision initiale mais plus dégradé que la prévision rectifiée par la LFSS pour 2017.

· L'approbation des dépenses constatées en 2016 relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

Pour 2016, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base était fixé par la loi de financement initiale à 185,2 milliards d'euros. Il représentait, par rapport aux dépenses alors estimées pour 2015, une progression de 1,75 %.

Ce calibrage intégrait la deuxième étape du plan d'économies de 10,6 milliards d'euros pour les dépenses sous Ondam sur la période 2015-2017.

Ce taux de progression a été révisé par la loi de financement pour 2017 à 1,8 %, l'objectif en valeur étant maintenu à 185,2 milliards d'euros.

La construction de l'Ondam 2016 reposait sur une hypothèse d'évolution moyenne « spontanée » des dépenses de 3,6 %, à laquelle devaient s'appliquer 3,4 milliards d'économies répartis sur l'ensemble des sous-objectifs.

Ainsi que l'avait indiqué votre commission, ces économies devaient être relativisées pour une part dans la mesure où elles comprenaient des transferts de charges vers d'autres acteurs, la CNSA pour le financement de l'Ondam médico-social (160 millions d'euros) et le FEH et l'ANFH pour le financement du FMESPP (40 millions d'euros) ou des mesures de périmètre , la baisse de cotisations d'assurance maladie des praticiens et auxiliaires médicaux constituant certes une moindre charge pour l'Ondam mais aussi une moindre recette pour l'assurance maladie (270 millions d'euros). La prise en compte de ces transferts se traduisait par un taux de progression de l'Ondam supérieur à 1,9 %.

Avec des dépenses constatées de 185,2 milliards d'euros, l'objectif voté par le Parlement est respecté pour la septième année consécutive, tant en volume, avec une sous-exécution de 27 millions d'euros, qu'en taux d'évolution révisé.

Comme les années précédentes, le respect de l'Ondam s'accompagne cependant d'une croissance des dépenses d'assurance maladie nettement supérieure à celle de la richesse nationale.

Dépenses relevant de l'Ondam constatées entre 2010 et 2016

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Ondam voté

162,4

167,1

171,1

175,4

178,3

181,9

185,2

Ondam exécuté

161,8

166,3

170,1

173,7

177,9

181,8

185,2

Augmentation des dépenses

+ 3,6

+ 4,5

+ 3,8

+ 3,7

+ 4,2

+ 3,9

- 3,4

Source : LFSS

   

Le taux d'évolution 2016 est le plus rigoureux depuis la création de cet instrument :

Taux de progression des dépenses dans le champ de l'Ondam

L'exécution de l'Ondam 2016 est assez comparable au scénario constaté les années précédentes: malgré un dérapage des dépenses de soins de ville, l'Ondam est respecté, grâce à une sous-exécution sur les autres sous-secteurs due aux mesures de régulation et à des transferts de charges.

Par sous-objectifs, les dépenses constatées sont les suivantes :

Sous-objectifs
(en millions d'euros)

Objectif LFSS 2016

Rectification
LFSS 2017

Exécution 2016

(p)

Variation/2015

Dépenses de soins de ville

84 308

84 553

85 075

2,4 %

Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l'activité

77 920

77 947

77 566

1,6 %

Autres dépenses relatives aux établissements de santé

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

8 866

8 773

8 750

0,9 %

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements pour personnes handicapées

9 317

9 239

9 150

1 %

Autres prises en charge

1 698

1 623

1 599

1,6 %

Fonds d'intervention régional

3 086

3 050

3 018

- 1,0 %

Total

185 195

185 185

185 158

2,04 %

En début d'exercice, 547 millions d'euros ont été mis en réserve, en application du taux de 0,3 %, afin de prévenir les dépassements anticipés pour les établissements tarifés à l'activité. Ces mises en réserve ont été complétées par une augmentation, en LFSS pour 2017, de la contribution des fonds hospitaliers au financement du Fmespp, portée à 200 millions d'euros et de la CNSA, portée à 200 millions d'euros.

Ainsi que le signale la Cour des comptes, ces mesures de régulation se sont accompagnées d'un transfert sur 2017 d'une partie des dépenses de médicaments en ATU et post ATU, pour un montant de 180 millions d'euros.

Compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, la Cour des comptes estime que le taux de progression de l'Ondam en 2016, que votre commission avait réévalué à 2 % lors de l'examen du PLFSS pour 2017, est de 2,2 %.

· L'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites

Conformément aux dispositions de la loi du 9 novembre 2010, le fonds de réserve pour les retraites a été mis en extinction. Depuis 2011, il ne perçoit plus aucune recette, ses produits (1,3 point de prélèvement sur les revenus du capital) ayant été transférés à la Cades.

Le fonds a pour objet :

- de participer au financement des déficits des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018 en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Sur ce fondement, à compter du 1er janvier 2011 et jusqu'en 2024, le fonds verse chaque année 2,1 milliards d'euros à la Cades. A la fin de l'année 2015, il avait ainsi versé 12,6 milliards d'euros ;

- de gérer à l'horizon 2020, pour le compte de la Cnav, la part de la soulte (40 %) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg) en contrepartie de son adossement au régime général, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ;

- de mobiliser ses actifs, sur recommandation du comité de suivi des retraites, en application de la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, en cas de dérapage des déficits de la branche vieillesse.

Au 31 décembre 2016, la valeur de marché des actifs du fonds de réserve des retraites, dont la soulte IEG valorisée à 4,8 milliards d'euros, était de 36 milliards d'euros. Le résultat financier de l'exercice était de 0,8 milliard d'euros et le résultat net de 0,75 milliard d'euros, avec une performance globale de 4,2 % en moyenne annuelle.

· L'approbation des recettes mises en réserve par le fonds de solidarité vieillesse

En application de la loi de 2010 portant réforme des retraites, la seconde section du FSV, devenue la troisième en 2016, était dédiée à la mise en réserve de recettes destinées à financer le maintien à 65 ans du départ en retraite des parents de trois enfants ou, dans certaines conditions, des parents d'enfants handicapés.

100 millions d'euros ont été mis en réserve pour la dernière fois en 2013, ce qui a porté la réserve à près de près de 900 millions d'euros, un montant jugé suffisant, d'après les projections réalisées par la Cnav, pour le financement de ce dispositif pour lequel des décaissements étaient prévus à partir de 2016.

La loi de financement pour 2015 a par conséquent mis fin aux mises en réserve, les seules ressources allouées à cette section spécifique du FSV étant, à partir de 2014, les produits financiers réalisés sur le montant de la réserve. En application de la loi de financement pour 2017, ces réserves ont été transférées à l'assurance-maladie pour l'amorçage du fonds de financement pour l'innovation pharmaceutique.

· L'approbation du montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose l'approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2016, soit 14,4 milliards d'euros. Ce montant est supérieur à l'objectif d'amortissement défini en loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 (14,2 milliards d'euros). Il est conforme à l'objectif révisé en loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

L'amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées (soit le produit de la CRDS, de 0,6 point de CSG et du versement annuel effectué par le FRR à la Cades) et le montant de ses frais financiers nets.

Les recettes de la caisse se sont élevées à 16,8 milliards d'euros pour l'année 2016.

Nature des ressources

Montant
(en milliards d'euros)

CRDS

6,956

CSG

7,706

Versement du FRR

2,1

Source : CCSS

En application de la loi de financement pour 2016, un transfert de dette de 23,6 milliards a été opéré en 2016, ce qui a porté le montant des dettes transférées à 260,496 milliards d'euros à la fin 2016.

La dette amortie s'élevait à 124,7 milliards d'euros et la dette restant à amortir à 135,834 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace les résultats de la gestion 2016 que votre commission ne peut que constater sans pour autant l'approuver.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 - Approbation du rapport annexé sur les excédents ou déficits de l'exercice 2016 et le tableau patrimonial

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement retraçant la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2016 ainsi que les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture de déficits constatés en 2016, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (extrait du A du I)

« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

L'annexe A comporte deux parties distinctes décrivant, d'une part, la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2016 et d'autre part, les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés.

I - Le dispositif proposé


· La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2016

Le tableau patrimonial consolide l'ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son périmètre, qui comprend le régime général et quinze autres régimes (n'y figurent pas les régimes qui n'ont pas de bilan ou dont le bilan est inférieur à 200 millions d'euros, dont le montant agrégé est inférieur à 0,1 milliard d'euros après neutralisation des effets des relations financières entre eux), les organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (Fonds de réserve pour les retraites, FRR).

En 2016, le résultat d'ensemble de la sécurité sociale s'est amélioré une nouvelle fois. Le tableau patrimonial présente un résultat net d'ensemble positif de 8,1 milliards d'euros, en amélioration de 3,4 milliards d'euros par rapport à 2015. Ce solde positif est dû au résultat excédentaire de la Cades et du FRR (respectivement de 14,4 et 0,7 milliard d'euros) qui compense, bien que ces deux organismes s'inscrivent dans une temporalité différente, les résultats déficitaires du régime général (- 4,1 milliards d'euros) et du FSV (- 3,6 milliards d'euros) et le résultat positif des autres régimes (0,7 milliard d'euros). L'amélioration de ce résultat d'ensemble traduit essentiellement la réduction des déficits, les résultats de la Cades et du FRR étant relativement stables. Hors Cades et FSV, le solde des régimes de base et du FSV est de - 7 milliards d'euros contre 10,3  milliards d'euros en 2015.

Le report à nouveau, qui reflète les déficits des années passées se réduit de 3,2 milliards d'euros pour s'établir à - 155,6 milliards d'euros, principalement sous l'effet du report à nouveau du régime général (- 1,3 milliard d'euros, en amélioration de 12,8 milliards d'euros) à la suite de la reprise par la Cades de 23,6 milliards d'euros de dette. Sous l'effet de cette reprise de dettes, le report à nouveau de la Cades se creuse de 10,1 milliards d'euros, ce qui correspond à la différence entre la dette reprise (23,6 milliards d'euros) et son résultat positif 2015 affecté en report à nouveau (13,5 milliards d'euros), pour s'établir à - 150,4 milliards d'euros.

A fin 2016, le passif net ou « dette » de la sécurité sociale représentait 101,4 milliards d'euros, en diminution de 8,1 par rapport à 2015.

Le financement de ce passif est assuré par l'endettement financier, l'endettement financier net, différence entre le passif et l'actif financier, s'élevant à 118 milliards d'euros au 31 décembre 2016, en légère diminution par rapport à 2015. Sur ce total, l'endettement financier net du régime général s'élevait à 24,7 milliards d'euros, dont 20,9 milliards portés par l'Acoss, au 31 décembre 2016.

Les actifs financiers sont principalement ceux du Fonds de réserve des retraites (34,5 milliards d'euros).

En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la Cour des comptes a émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence du tableau patrimonial au 31 décembre 2016

La Cour estime que le tableau patrimonial qui sera soumis à l'approbation du Parlement à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2016, mais fait les deux observations suivantes :

1. Les actifs et passifs respectifs des régimes de base du régime social des indépendants intégrés au tableau patrimonial demeurent imparfaitement fiabilisés ;

2. les positions exprimées par la Cour et les opinions émises par les commissaires aux comptes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial 2016, en raison notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de la persistance de difficultés comptables.


·
La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2016

L'annexe A rappelle les soldes des différentes branches du régime général et du FSV pour 2016.

Elle rappelle que l'article 26 de la loi de financement pour 2016 a saturé le plafond de 62 milliards d'euros de transfert à la Cades prévu par la loi de financement pour 2011 en organisant un transfert de 23,6 milliards d'euros couvrant la totalité des déficits 2013 et 2014 de la branche famille et de la branche maladie et des déficits 2015 de la branche vieillesse et du FSV et une partie du déficit 2015 de la branche maladie.

À fin 2016, le plafond de transfert de dette étant saturé, les déficits restent portés en trésorerie par l'Acoss. Pour le régime général, ils s'ajoutent à la part non-reprise du déficit de la branche maladie en 2015 (- 4,7 milliards d'euros) et au déficit 2015 de la branche famille (- 1,5 milliard d'euros).

(en milliards d'euros)

Solde

Modalités de couverture

Maladie

- 4,8

Acoss

Famille

- 1,0

Acoss

Vieillesse

+ 0,9

Trésorerie Acoss

FSV

- 3,6

Acoss

AT-MP

+ 0,8

Résorption des déficits cumulés de la branche en 2016 (excédent cumulé de 0,6 milliard d'euros)

L'annexe A précise que le résultat cumulé des régimes de base autres que le régime général s'élève à 0,7 milliard d'euros à fin 2016. La plupart de ces régimes sont équilibrés :

- par une intégration financière au régime général (régimes maladie dans le cadre de la Puma, branche vieillesse des salariés agricoles, RSI) ;

- par une subvention d'équilibre de l'État (SNCF, RATP, régime des mines et des marins) ;

- par la « cotisation » employeur (Fonction publique de l'État, IEG).

Il est rappelé que le déficit cumulé (0,7 milliard d'euros) de la branche maladie du régime des mines a été transféré à la Cnamts en 2016.

L'annexe A indique que le déficit de la branche retraite du régime des exploitants agricoles s'est élevé à 0,3 milliard d'euros en 2016, soit un déficit cumulé de 3,5 milliards d'euros dont l'Acoss assure le financement en trésorerie.

On peut donc tenter de résumer de la façon suivante les déficits cumulés portés par l'Acoss à la fin de l'année 2016, hors branche AT-MP mais en tenant compte de l'excédent de la branche vieillesse en 2016 :

Régime général

14,7 milliards d'euros

Mines

0,7 milliard d'euros

Exploitants agricoles

3,5 milliards d'euros

Total

18,9 milliards d'euros

L'annexe A évoque enfin la CNRACL dont l'excédent était de 0,3 milliard d'euros en 2016 et dont les réserves s'élèvent par conséquent à 2,1 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article retrace les conséquences du dernier exercice clos sur le bilan des comptes sociaux. Votre commission en prend acte.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2017

Article 3 (art. 57 et 100 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016
de financement de la sécurité sociale pour 2017) - Ajustement des dotations de l'assurance maladie et du FEH au FMESPP ; rectification des contributions
de la branche AT-MP à la branche vieillesse et au Fiva ; prélèvement sur les recettes du fonds CMU-C au profit de la branche maladie

Objet : Cet article, qui concerne l'exercice 2017, rectifie les montants de deux dotations versées au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) : il majore la contribution de l'assurance maladie et réduit le prélèvement sur les réserves du fonds pour l'emploi hospitalier (FEH). Il modifie également le montant de la contribution de la branche des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) au fonds pour l'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) ainsi qu'à la branche vieillesse au titre du financement des départs en retraite anticipés pour incapacité permanente. Il prévoit enfin un prélèvement sur les recettes du fonds CMU au profit de l'assurance maladie.

I - Le dispositif proposé

A. Un ajustement des concours financiers abondant le FMESPP

Le paragraphe I du présent article procède à l'ajustement des concours financiers au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) : il s'agit, d'une part, de la dotation de l'assurance maladie, d'autre part, du prélèvement sur les réserves du fonds pour l'emploi hospitalier (FEH). Le montant de la première est majoré tandis que la mobilisation des excédents du FEH est revue à la baisse. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, cette opération est rendue nécessaire par la situation financière du FEH.


· Une majoration de 15 millions d'euros de la dotation de l'assurance maladie au FMESPP

Créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 20011(*), le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) finance des actions d'investissement visant à améliorer la performance hospitalière au plan national. Ses ressources proviennent en partie d'une participation des régimes obligatoires d'assurance maladie dont le montant est fixé chaque année en loi de financement de la sécurité sociale.

Pour l'année 2017, cette dotation avait initialement été fixée à 44,4 millions d'euros par le paragraphe I de l'article 100 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 20172(*).

Le a) du 2° du paragraphe I du présent article majore cette dotation pour la porter à 59,4 millions d'euros.


· Une minoration de 40 millions d'euros du montant du prélèvement sur les réserves du FEH au profit du FMESPP

Créé en 19943(*), le fonds pour l'emploi hospitalier (FEH) a pour mission d'accompagner les restructurations hospitalières. À ce titre, il participe au financement des surcoûts supportés par les établissements de santé du fait de diverses mesures accordées à leurs personnels, pour lesquelles il permet une mutualisation entre les établissements concernés : cessation progressive d'activité (CPA), temps partiel, certaines formations et aides à la mobilité, compte épargne temps (CET).

Géré par la caisse des dépôts et consignations (CDC), le fonds est financé par une contribution employeur des établissements de santé dont le niveau s'élève à 1 % des salaires et traitements qu'ils versent4(*).

Pour l'année 2017, le II de l'article 100 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 prévoit un prélèvement, au profit du FMESPP, d'une somme de 70 millions d'euros sur les réserves, constatées au 31 décembre 2015, du FEH.

Le b) du 2° du paragraphe I du présent article ramène ce montant à 30 millions d'euros.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, les perspectives financières du FEH apparaissent dégradées en raison d'une importante progression des charges au titre de l'année 2016 qui n'a pas été anticipée. Les réserves du fonds ont été ramenées de 166 millions d'euros fin 2015 à 41,5 millions d'euros fin 2016. Le maintien d'une contribution de 70 millions d'euros au FMESPP conduirait à mettre le fonds en difficulté dès 2018 au regard de la nécessité de disposer d'une trésorerie suffisante pour assurer le paiement des demandes qui lui sont adressées.

B. Une rectification de la contribution de la branche AT-MP au Fiva et à la branche vieillesse


· Une réduction du montant de la dotation de la branche AT-MP au Fiva, de 400 à 250 millions d'euros

Créé en 2001, le Fiva est financé à titre principal par une contribution de la branche AT-MP dont le montant est défini chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale.

Le paragraphe I de l'article 57 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a fixé à 400 millions d'euros le montant de cette contribution au titre de l'année 2017.

Le a) du 1° du I du présent article ramène ce montant à 250 millions d'euros.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, cette opération se justifie par les prévisions actualisées d'exécution des dépenses d'indemnisation du fonds, qui « s'élèveraient à 384,5 millions d'euros en 2017 contre 450,9 millions d'euros en 2016 » dans un contexte de baisse tendancielle des demandes qui lui sont adressées. Cette mesure permettrait « de maintenir un fonds de roulement satisfaisant d'un point de vue prudentiel : son niveau s'élèverait à 97,7 millions d'euros à la fin de l'année 2017, montant correspondant à plus de trois mois de dépenses d'indemnisation. »


· Une hausse du montant de la contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse, de 59,8 à 67,4 millions d'euros

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites5(*) permet, depuis le 1er juillet 2011, un départ en retraite anticipée à 60 ans pour les assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente au moins égal à 10 % reconnu au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d'une maladie professionnelle.

Ce dispositif est prévu à L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale. Les dépenses supplémentaires engendrées pour la branche vieillesse par ces départs en retraite anticipée sont financées par une contribution de la branche AT-MP prévue à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale6(*).

En vertu de l'article L. 242-5 du code de la sécurité sociale, le montant de cette contribution est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale.

Le paragraphe IV de l'article 57 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a fixé ce montant à 59,8 millions d'euros.

Le b) du 1° du I du présent article porte cette contribution à 67,4 millions d'euros, dont 0,7 million au titre des frais de gestion.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, cette modification est rendue nécessaire par l'identification d'un besoin de financement pour 2017 supérieur à la prévision initiale, en particulier du fait de l'élargissement du dispositif de départ en retraite anticipée qui résulte de la réforme du compte personnel de prévention de la pénibilité prévue par l'ordonnance du 22 septembre 20177(*) entrée en vigueur le 1er octobre dernier. Celle-ci étend en effet le dispositif aux salariés exposés à quatre facteurs de pénibilité désormais sortis du compte de prévention (manutention manuelle de charges lourdes, postures pénibles, vibrations mécaniques, risques chimiques), ce qui devait générer un surcroît de dépenses de l'ordre de 7,6 millions d'euros entre octobre et fin décembre 2017.

C. Une réduction des recettes du fonds CMU au profit de la branche maladie

Créé en 19998(*), le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (fonds CMU), a pour principales missions de financer la CMU complémentaire (CMU-C) et l'aide pour une complémentaire santé (ACS), ainsi que de suivre et d'analyser le fonctionnement de ces dispositifs.

Depuis 2017, en vertu de l'article L. 862-3 du code de la sécurité sociale9(*), les recettes du fonds CMU ne sont constituées que du seul produit de la taxe sur les primes versées aux contrats d'assurance ou taxe de solidarité additionnelle (TSA) à laquelle sont assujettis les organismes d'assurance complémentaire en santé. Une partie du solde du produit de cette taxe est affectée à la branche maladie du régime général de la sécurité sociale.

Le paragraphe II du présent article prévoit de déroger à la clé de répartition du produit de la TSA ainsi définie à l'article L. 862-3 précitée ; il réduit de 150 millions d'euros, au profit de la branche maladie, le montant de la recette perçue par le fonds CMU.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, « le produit de TSA dont bénéficie le fonds ayant excédé ses besoins, les comptes des autres affectataires de cette taxe (la Cnamts depuis 2017) s'en trouvent impactés. Des excédents se sont ainsi constitués au fonds CMU, au détriment de l'amélioration des soldes des branches du régime général ». D'après les prévisions indiquées, les réserves du fonds devraient en effet s'élever à 218 millions d'euros fin 2017, après 285 millions d'euros fin 2016.

Evolution du résultat cumulé du Fonds CMU au cours des dix dernières années

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

Résultat cumulé

129

153

205

205

210

257

285

368*

* Ce montant n'intègre pas le prélèvement de 150 M€ sur les recettes du fonds prévu par le présent projet de loi. Après prélèvement, le résultat cumulé 2017 ne devrait plus s'élever qu'à 218 millions d'euros

Source : Direction de la sécurité sociale (DSS)

Au total, après le prélèvement de 150 millions d'euros opéré au profit de la Cnamts, le montant de la TSA au titre de l'année 2017 est réparti comme suit selon les informations communiquées à votre rapporteur :

- 2,527 milliards d'euros affectés au fonds CMU ;

- 2,430 milliards d'euros à la Cnamts.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur général de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

III - La position de la commission

Au cours des derniers exercices, les dotations de la branche maladie aux divers fonds ou organismes qu'elle finance ont été régulièrement ajustées en deuxième partie de loi de financement, en particulier s'agissant du FMESPP. Au regard de la situation financière de l'assurance maladie, votre commission juge indispensable de mener une réflexion approfondie sur la gestion des réserves dormantes des fonds ou organismes intervenant dans le champ de la santé. Les rectifications opérées chaque année dans un sens puis dans l'autre témoignent d'un financement pour le moins erratique, ne participant pas d'une bonne visibilité du Parlement sur les dotations votées dans la quatrième partie de la loi de financement de la sécurité sociale.


· S'agissant tout d'abord du FMESPP, votre commission constate qu'après un important excédent de 79 millions d'euros apparu en 2016 du fait de produits exceptionnels issus notamment des réserves du FEH et de l'association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH), le fonds affiche une perte de 25 millions d'euros de produits en 2017. Au gré des années et des textes financiers, le FMESPP voit sa dotation soit sensiblement réduite, soit fortement augmentée. Pour votre commission, qui a déjà eu l'occasion de le souligner, la modernisation des établissements de santé est pourtant un enjeu majeur qui appelle une stratégie pluriannuelle déployée dans le cadre d'une vision stable et cohérente.

Quant au FEH, dont le Gouvernement indique que ses missions n'ont pas vocation à évoluer dans un avenir proche, la priorité étant de rétablir son équilibre financier, votre commission avait déjà émis des réserves les années passées sur la pratique consistant à prélever sur ses recettes des montants d'importance variable pour abonder d'autres fonds ou organismes. Elle ne peut que réitérer ce regret et son interrogation sur l'intérêt de ce fonds qui semble sous-utilisé alors même qu'il est financé par les établissements de santé qui sont eux-mêmes en difficulté financière.


· En ce qui concerne la diminution de la dotation de la branche AT-MP au Fiva, votre commission estime qu'il s'agit d'une mesure de bonne gestion au regard de la confirmation en 2017 de la baisse des dépenses d'indemnisation du fonds amorcée en 2016. La baisse de dotation ne remet pas en cause la capacité de cet établissement à remplir ses missions.


· S'agissant enfin du fonds CMU-C, le Gouvernement indique que la Cnamts aurait dû bénéficier de la recette de TSA « si elle avait été mieux calibrée ». L'article 18 du présent projet de loi prévoit qu'à l'avenir le fonds sera financé par la part de TSA nécessaire pour assurer un solde à l'équilibre, le solde étant attribué à l'assurance maladie. Avec ce mécanisme d'affectation, la part de TSA qui finance le fonds CMU-C variera chaque année en fonction de ses dépenses. Dans la mesure où elle permet d'éviter l'accumulation de réserves qui font ensuite l'objet d'opérations de réaffectation, votre commission n'est pas opposée à cette solution.

A l'initiative du rapporteur général, la commission a adopté un amendement qui précise l'assiette du prélèvement de 150 millions d'euros sur les recettes de taxe de solidarité additionnelle du fonds CMU-C en 2017 ; il s'agit des recettes perçues au titre des contrats de complémentaire santé responsables. L'amendement apporte en outre une précision de référence (amendement n° 31).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 241-3, section 4 du chapitre V du titre IV du livre II, art. L 651-2-1, L. 651-3, L. 651-5 et L. 651-5-3 du code de la sécurité sociale, art. 39 du code général des impôts, art. 112 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016) - Suppression de la C4S

Objet : Cet article supprime la contribution supplémentaire à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et fusionne la C3S et la contribution additionnelle.

I - Le dispositif proposé

L'article 112 de la loi de finances rectificative pour 2016 a mis en place une contribution supplémentaire à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dont l'objectif était d'anticiper d'un an la comptabilisation d'une partie du produit de la C3S et de la contribution additionnelle à la C3S pour 2018, à hauteur de 400 millions d'euros, dans les comptes de la sécurité sociale pour 2017.

Au taux de 0,04 %, soit un quart du taux cumulé de la C3S (0,13 %) et de la contribution additionnelle (0,03 %), cette contribution est assise sur le chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année N (2017), soit la même assiette que la C3S de l'année 2018 assise sur le chiffre d'affaires de l'année N-1. Elle est acquittée sous forme d'acompte de 90 %, payable le 15 décembre, le solde étant exigible le 15 mai de l'année suivante.

Cette contribution supplémentaire n'a pas pour effet d'alourdir l'imposition des entreprises assujetties à la C3S : elle s'impute sur le montant de la C3S à acquitter l'année suivante en 2018 au titre de l'année 2017 et réduit à due concurrence le produit de la C3S enregistré dans les comptes 2018 de la sécurité sociale.

Elle concerne 350 entreprises sur les 20 000 qui restent redevables de la C3S.

Le présent article revient sur cette disposition introduite en LFR 2016 et fusionne en une seule contribution la C3S et la C3S additionnelle dont l'assiette et les modalités de recouvrement sont identiques, ce qui a pour effet, au 4° de l'article, de porter le taux de la C3S à 0,16 %.

Il rétablit l'obligation de télérèglement, qui avait été supprimée dans la perspective de la suppression de la contribution

Il procède aux coordinations nécessaires, notamment à l'article 39 du code général des impôts où la déduction de la contribution du bénéfice net des entreprises était prévue.

Il supprime enfin l'affectation à la branche maladie du produit de la contribution supplémentaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur la proposition d'Olivier Véran, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement distinguant, au sein de cet article, les dispositions relevant de l'année 2017 qui trouvent leur place en deuxième partie du PLFSS, la suppression de la contribution supplémentaire à la contribution sociale de solidarité des sociétés, de celles qui relèvent de la troisième partie relative à l'exercice 2018, la fusion de la contribution additionnelle et de la contribution ainsi que le rétablissement de l'obligation de télédéclaration, insérées en troisième partie par un article 8 bis nouveau.

III - La position de la commission

Annoncée au printemps 2014 dans le cadre de la présentation du pacte de responsabilité, la disparition de la C3S, alors affectée à la MSA, au RSI et au FSV était prévue en trois étapes entre 2015 et 2017. Cette mesure a été présentée comme une modernisation de la fiscalité des entreprises par la suppression d'un impôt pesant sur le chiffre d'affaires.

La loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 a introduit, à compter du 1er janvier 2015, un abattement d'assiette de 3,25 millions d'euros que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a relevé à 19 millions d'euros à compter du 1er janvier 2016. Le nombre de redevables est ainsi passé de plus de 300 000 en 2014 à moins de 100 000 en 2015 et à moins de 20 000 en 2016.

Le Gouvernement a ensuite renoncé à la troisième étape de la suppression qui ne devait concerner, par construction, que des entreprises au chiffre d'affaires supérieur à 19 millions d'euros et nécessitait de trouver 3,5 milliards d'euros de recettes alternatives. Il a préféré, en contrepartie, augmenter d'un point le taux du CICE.

Compte-tenu de la mesure adoptée en LFR 2016, le produit de la C3S, devait progresser fortement en 2017 avant de baisser de 9 % en 2018.

Évolution du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés et de la contribution additionnelle

2014

2015

2016

2017 (p)

2018 (p)

6 458 M€

4 639 M€

- 28,20%

3 552 M€

- 23,40%

4 097 M€

15,40%

3 719 M€

- 9,20%

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2017

Le caractère de recette exclusive de la sécurité sociale aurait justifié à lui seul la suppression de ce dispositif du projet de loi de finances rectificative.

Il s'agit au surplus d'une opération de « cavalerie » ayant pour seul objet une amélioration ponctuelle et sans effet pérenne des comptes de la sécurité sociale pour 2017. Notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances argumentait dans ces termes pour la suppression de l'article dans son rapport sur le PLFR 2016: « Le présent article s'inscrit dans la droite ligne de divers articles du projet de loi de finances pour 2017 qui consistent à gonfler artificiellement le montant des recettes publiques par des mesures de pure trésorerie, pour tenter de respecter l'objectif de déficit public annoncé par le Gouvernement, au détriment des entreprises et sans impact durable sur les recettes fiscales de l'État ».

Ce dispositif s'ajoutait à une série d'opérations, dénoncées par votre commission, visant à améliorer artificiellement le solde de la branche maladie en en minorant les charges ou en en majorant les produits. Il s'effectuait en PLFR alors que le PLFSS pour 2017 affectait, au 1er janvier 2017, l'intégralité du produit de la C3S et de la C3S additionnelle à la branche vieillesse du régime général.

Par parallélisme, le présent article contribue à dégrader, à hauteur de 400 millions d'euros, le solde de la branche maladie qui s'établit à - 4,1 milliards d'euros en 2017, contre - 3,6 milliards d'euros dans la prévision établie par la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017.

Votre rapporteur général considère que la question du maintien de la C3S reste posée alors que les raisons qui avaient présidé à sa création en 1970, en particulier la contribution du secteur de la grande distribution au financement du régime de protection sociale des artisans et commerçants touché par des déséquilibres démographiques, ne sont plus présentes. Sa suppression contribuerait à la modernisation de la fiscalité des entreprises et à la simplification du financement de la protection sociale.

La difficulté réside dans le montant des recettes alternatives à dégager, 4 milliards d'euros et dans la forte concentration sur certains secteurs et sur 20 000 entreprises.

Secteur d'activité

Part dans les redevables
de la C3S

Part
du montant
de C3S dû

Activités financières et d'assurance

6 %

24 %

Autres

32 %

27 %

Commerce ; réparation d'automobiles et de motocycles

38 %

25 %

Industrie manufacturière

24 %

24 %

Source : Données RSI (C3S 2016)

À plus court terme, la question du recouvrement de la C3S se pose dans un contexte de disparition programmée du RSI.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 bis (nouveau) - Non-compensations à la sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à inscrire en deuxième partie, relative à l'exercice 2017, la mention de la non-compensation à la sécurité sociale du crédit d'impôt de taxe sur les salaires et de l'exonération de taxe sur les salaires des primes d'impatriation.

I - Le dispositif proposé

Inséré à l'initiative d'Olivier Véran, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, cet article additionnel vise à prévoir, au titre de l'exercice 2017, la non-compensation à la sécurité sociale de l'exonération de taxe sur les salaires sur les primes d'impatriation, prévue par la loi de finances pour 2017 et du crédit d'impôt de taxe sur les salaires prévu par la loi de finances rectificative pour 2016.

Cette absence de compensation était prévue à l'article 18 du projet de loi, au sein de la troisième partie relative à l'exercice 2018.

II - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 5 - Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2017

Objet : Cet article a pour objet de rectifier pour 2017, exercice en cours, les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que les tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (extraits du B du I)

B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

 Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;


· La rectification des prévisions de recettes et des tableaux d'équilibre

L'article propose trois tableaux, le premier pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, le deuxième pour le régime général, le troisième pour les organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale, dont votre rapporteur traitera avec les deux premiers. Il rectifie également l'objectif d'amortissement de la Cades.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a prévu un solde des régimes de base et du FSV de - 4,1 milliards d'euros. Le présent article révise ce solde à - 4,9 milliards d'euros.

L'amélioration du solde des ROBSS et du FSV entre 2016 et 2017 (3 milliards d'euros) est portée par le régime général qui supporte entièrement, pour les raisons exposées ci-après, l'intégralité de la dégradation du déficit de 800 millions d'euros par rapport à la prévision.

L'excédent des autres régimes de base ne serait plus que de 0,3 milliard d'euros en 2017, malgré la réduction du déficit des exploitants agricoles, la CNVAPL et la CNRACL voyant leur excédent se réduire après des produits exceptionnels en 2016 pour la CNVAPL et, pour la CNRACL, une forte croissance de la charge des pensions que ne compense pas la croissance des cotisations.

Les charges des ROBSS et du FSV augmenteraient de 2,2 % en 2017, tandis que les recettes progresseraient de 2,7 %.

Régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

Régimes obligatoires de base

Prévisions LFSS 2017

Rectification PLFSS 2018

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

204,5

207,1

- 2,6

203,2

207,3

- 4,1

Vieillesse

232,2

230,6

1,6

232,6

13,2

1,5

Famille

49,9

49,9

0,0

49,9

231,1

0,3

AT-MP

14,2

13,5

0,7

14,3

49,6

1,1

Toutes branches hors transferts

487,1

487,5

- 0,3

486,3

487,6

- 1,3

FSV

15,7

16,9

- 3,8

16,0

19,7

- 3,6

Toutes branches y compris FSV

483,7

487,8

- 4,1

483,1

488,0

- 4,9

Source : PLFSS 2018

Le solde du régime général en 2017 annoncé en « quasi-équilibre » à 0,3 milliard d'euros par le précédent gouvernement, s'établirait à - 1,6 milliard d'euros, après prise en compte du solde du FSV, le solde serait de - 5,2 milliards d'euros, contre - 4,1 milliards d'euros en prévision.

Les charges progresseraient de + 2,3% et les recettes de 3 %.

(en milliards d'euros)

Régime général

Prévisions LFSS 2017

Rectification PLFSS 2018

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

203,2

205,9

- 2,6

201,9

206,0

- 4,1

Vieillesse

126,5

125,0

1,6

126,2

124,9

1,3

Famille

49,9

49,9

0

49,9

49,6

0,3

AT-MP

12,8

12,1

0,7

12,8

11,8

1,0

Toutes branches hors transferts

379,5

379,9

- 0,4

377,8

379,4

- 1,6

FSV

15,7

16,9

- 3,8

16,0

19,7

- 3,6

Toutes branches avec FSV

377,6

381,8

- 4,2

376,1

381,3

- 5,2

L'annexe 4 indique que « ce qui explique l'intégralité de l'écart à la LFSS pour 2017 est la perte de recettes nouvelles initialement prévues par les lois financières pour 2017 ».

Afin d'améliorer le résultat 2017, le Gouvernement précédent avait pris des mesures tendant à majorer les recettes 2017 au détriment de 2018. La sécurité sociale percevait ainsi 5 trimestres de taxe sur les véhicules de sociétés et une partie du produit de la C3S due en 2018.

Pour des raisons compréhensibles - et symétriques - le Gouvernement revient en partie sur ces choix, en supprimant, à l'article 4 du présent projet de loi, la mesure relative à la C3S, ce qui a pour effet de réduire les recettes de 0,48 milliard d'euros.

L'article 3 du présent projet de loi a également pour effet de modifier les soldes des branches maladie et AT-MP :

- en diminuant de 150 millions d'euros la dotation de la branche AT-MP au FIVA ;

- en affectant 150 millions d'euros de recettes du fonds CMU à la Cnam.

D'autre part, la compensation scrupuleuse par l'État des pertes de recettes de la sécurité sociale avait pour effet d'améliorer le solde de la sécurité sociale au détriment de l'État. Le Gouvernement revient également sur ce choix améliorant d'autant le solde de l'État, sans effet sur le déficit public, en n'envisageant plus de compenser à la sécurité sociale en 2017 deux mesures prises par les lois financières pour 2018 :

- la modification des seuils de revenu fiscal de référence pour l'application de l'exonération et du taux réduit de CSG sur les pensions pour un montant de 0,4 milliard d'euros qui devait précisément être compensée par la mesure relative à la C3S ;

- la mise en place d'un crédit d'impôt de taxe sur les salaires pour le secteur non lucratif, pour un montant de 0,6 milliard d'euros.

Ces mesures sont partiellement compensées par un rendement supérieur à la prévision du produit des recettes fiscales (+ 0,4 milliard d'euros) dont les taxes sur les assurances (TSA et TSCA) de 0,2 milliard d'euros et la mesure nouvelle du fonds CMU. Au total, l'écart sur les recettes fiscales est de - 0,6 milliard d'euros.

Écarts à la LFSS 2017 en milliards d'euros

Prévision de solde RG+FSV LFSS pour 2017

- 4,2

Prestations

0,1

Recettes sur revenus d'activité (cotisations et CSG)

- 0,6

Secteur privé

- 0,5

Secteur public

0,2

Travailleurs indépendants

- 0,6

Secteur agricole

0,2

Autres

0,1

CSG remplacement

- 0,1

Recettes fiscales

- 0,6

Gestion administrative

- 0,1

Produits financiers

0,2

Autres

0,2

Écart au solde initial

2,5

Prévision de solde 2017 PLFSS 2018

- 5,2

Source : annexe 4

Malgré la révision à la hausse de l'évolution de la masse salariale du secteur privé, de 2,7 % à 3,3 % les recettes assises sur les revenus d'activité présentent également un écart à la prévision de 0,6 milliard d'euros.

Les recettes assises sur les revenus des travailleurs indépendants sont également inférieures à la prévision en raison d'une baisse du nombre de cotisants, hors micro-entrepreneurs, de 3 %.

Par branche, les écarts de solde à la prévision sont les suivants :

 

PLFSS 2017

CCSS 2017

PLFSS 2018

écart CCSS

écart PLFSS 2017

Maladie

- 2,6

- 3,6

- 4,1

- 0,5

- 1,5

AT-MP

0,7

0,8

1,0

0,2

0,3

Retraite

1,6

1,5

1,3

- 0,2

- 0,3

Famille

0,0

0,5

0,3

- 0,2

0,3

Régime général

- 0,4

- 0,8

- 1,6

- 0,8

- 1,2

FSV

- 3,8

- 3,6

- 3,6

0,0

0,2

Régime général+FSV

- 4,2

- 4,4

- 5,2

- 0,8

- 1,0

Source : CCSS septembre 2017 et PLFSS 2018

Si les résultats de la plupart des branches sont globalement en ligne avec les prévisions de la loi de financement pour 2017, les écarts s'expliquant par les effets des mesures nouvelles du projet de loi de financement pour 2018, le déficit de la branche maladie se creuse de 1,5 milliard d'euros par rapport à la prévision en dépit d'un faisceau de mesures qui lui étaient particulièrement favorables, ses recettes ayant été inférieures de 1,3 milliard d'euros à la prévision.


· La rectification de l'objectif d'amortissement de la Cades

Pour l'année 2016, l'objectif d'amortissement de la Cades était fixé à 14,9 milliards d'euros. Il est rectifié à 14,8 milliards d'euros.

Cet objectif d'amortissement porterait le total de la dette amortie en 2017 à 139,5 milliards d'euros et le montant de la dette restant à amortir serait de 121,012 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission souligne le maintien d'un déficit préoccupant du FSV et de l'assurance maladie, laquelle a pourtant bénéficié d'une série de mesures favorables en PLFSS pour 2017 (transferts de charges sur les autres branches et organismes, solde positif des compensations au détriment de la branche vieillesse, transfert en provenance du FSV, transfert de cotisation de la branche AT-MP...).

Elle comprend et partage les objectifs de clarification des comptes qui conduisent à dégrader le solde 2017 pour ne pas préempter 2018.

Elle souligne en revanche que les choix de ne pas compenser des baisses de recettes à la sécurité sociale, alors que celle-ci continue à supporter les dépenses qu'elles finançait précédemment, améliore certes le solde de l'État mais reste sans effet sur celui des administrations publiques prises dans leur ensemble qui reste, in fine, celui qui fait référence pour les engagements européens de notre pays.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6 - Rectification de l'Ondam et des sous Ondam 2017

Objet : Cet article confirme l'Ondam pour 2017 à 190,7 milliards d'euros mais rectifie sa ventilation en sous-objectifs.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions du présent article font partie de celles devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, en application de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale :

« B.- Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

(...) 2° Rectifie les objectifs de dépenses par branche de ces régimes, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ».

La loi de financement pour 2017 a fixé l'Ondam à 190,7 milliards d'euros, en progression de 2,1 % par rapport à une exécution de l'Ondam 2016 alors estimée à 185,2 milliards d'euros. Ce taux de progression a été réévalué à 2,2 % compte tenu d'une légère révision à la baisse des dépenses de 2016 (185,1 milliards d'euros) ; il était de 1,8 % en 2016.


· Le présent article confirme l'objectif de 190,7 milliards d'euros voté en loi de financement pour 2017 mais rectifie la répartition des dépenses entre sous-objectifs.

Ces dispositions prennent appui sur les analyses de la commission des comptes de la sécurité sociale. Dans son rapport présenté le 28 septembre 2017, celle-ci a estimé que les dépenses entrant dans le champ de l'Ondam présentaient un risque de dépassement de 200 millions d'euros, en raison :

- d'une sur-exécution possible des dépenses de soins de ville (à hauteur de 280 millions d'euros),

- partiellement compensée par une sous-consommation des dépenses des établissements de santé (80 millions d'euros).

La dynamique des dépenses de soins de ville se confirme une nouvelle fois en 2017 : leur niveau dépasserait les prévisions de la loi de financement, quoique dans des proportions moindres qu'en 2016 (l'écart à l'objectif était alors de 500 millions d'euros).

La sur-exécution de ces dépenses serait due à un effet report de celle constatée en 2016 mais également à la dynamique plus forte que prévu de certaines dépenses, notamment de médicament, partiellement compensée par des reports de dépenses, de moindres revalorisations tarifaires et d'une moindre dynamique des honoraires, notamment paramédicaux.

Prévisions de dépassement (+) ou de sous-exécution (-) des dépenses de soins de ville en 2017

Médicaments

+ 275 millions d'euros

Indemnités journalières

+ 160 millions d'euros

Transports sanitaires

+ 50 millions d'euros

Dispositifs médicaux

+ 35 millions d'euros

Honoraires médecins

+ 60 millions d'euros

Honoraires sages-femmes

+ 5 millions d'euros

Honoraires chirurgiens-dentistes

- 145 millions d'euros

Honoraires auxiliaire médicaux

- 100 millions d'euros

Biologie médicale et autres postes

- 60 millions d'euros

Total

+ 280 millions d'euros

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, rapport de septembre 2017

La sous-exécution d'environ 80 millions d'euros par rapport à l'objectif de l'Ondam hospitalier s'explique principalement par une moindre dynamique des dépenses au titre des médicaments et dispositifs médicaux de la liste en sus (à hauteur de 70 millions d'euros), du fait notamment de la survenue plus tardive qu'anticipée de nouveaux traitements onéreux, et par une sous-exécution des dépenses des cliniques privées (10 millions d'euros).


· La commission des comptes de la sécurité sociale note toutefois que l'Ondam 2017 pourrait être respecté grâce à l'annulation d'une partie des crédits mis en réserve en début d'année.

Les mises en réserve ont représenté pour l'année 2017 un montant total de 602 millions d'euros, soit 30 millions d'euros de plus que le taux de réserve minimal correspondant à 0,3 % de l'objectif voté.

L'annulation de crédits porterait, à due concurrence des risques de dépassement aujourd'hui identifiés, sur ceux destinés aux établissements de santé (65 millions d'euros), aux établissements médico-sociaux (100 millions d'euros), au fonds d'intervention régional (25 millions d'euros) et aux opérateurs (10 millions d'euros)10(*).

Le comité d'alerte de l'Ondam a noté, dans son avis du 10 octobre 2017, que ces annulations seraient « significativement inférieures à celles réalisées l'année dernière pour garantir le respect de l'Ondam 2016 », tout en estimant « prudent de maintenir en réserve un montant suffisant de crédits hospitaliers (crédits mis en réserve au titre du coefficient prudentiel ou crédits non encore délégués) pour faire face à un éventuel dérapage en fin d'année. »

A titre de comparaison, en 2016, les mesures de régulation mises en oeuvre pour respecter l'Ondam ont porté sur un montant total de 797 millions d'euros (soit 61 millions d'euros de plus qu'en 2015), essentiellement sur les crédits destinés aux établissements de santé (446 millions d'euros) et médico-sociaux (283 millions d'euros)11(*).

Réalisations prévisionnelles dans le champ de l'Ondam 2017

 

Ondam 2016

(base 2017)

Evol. 2016/2015

Ondam 2017 voté

Evol. 2017/2016

(p)

Ondam 2017 rectifié

Soins de ville

85,3

+ 2,4 %

86,6

+ 2,1 %

86,8

Établissements de santé

77,2

+ 1,6 %

79,2

+ 2,0 %

79,0

Établissements et services médico-sociaux

19,4

+ 1,0 %

20,1

+ 2,9 %

19,9

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

8,8

+ 0,9 %

9,1

+ 2,9 %

9,0

Contribution de l'assurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes handicapées

10,6

+ 1,0 %

11,0

+ 2,8 %

10,9

Fonds d'intervention régional

3,2

- 1,0 %

3,2

+ 2,1 %

3,3

Autres prises en charge

1,6

+ 1,6 %

1,7

+ 4,6 %

1,6

Ondam total

186,7

+ 1,8 %

190,7

+ 2,1 %

190,7

Source : Commission de contrôle des comptes de la sécurité sociale, rapport de septembre 2017, et PLFSS

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

L'Ondam n'a pas été dépassé depuis 2010 et cette tendance se poursuivrait en 2017.

Toutefois, cet objectif serait tenu au prix de biais de présentation12(*) qui avaient été relevés par votre commission l'an dernier et qui ont été mis en évidence par la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2017 sur l'application des lois de financement : la Cour évalue le taux réel de progression des dépenses entrant dans le champ de l'Ondam en 2017, corrigé des mesures de périmètre, à 2,4 % et non 2,2 %. L'écart serait toutefois moindre que celui mis en évidence par la Cour pour 2016, de 0,4 point.

En outre, cet objectif serait une fois de plus tenu au prix de mesures de régulation pesant sur le financement des établissements de santé et des établissements médico-sociaux, en l'absence de mécanisme prudentiel applicable aux dépenses de ville.

A cet égard, votre rapporteur général a réitéré, à l'occasion de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques, la demande d'information du Parlement sur la situation financière des établissements de santé. Le rapport prévu par la précédente loi de programmation n'a jamais été remis. Il est également regrettable que le rapport concernant « les actions menées sur le champ du financement des établissements de santé »13(*), devant être déposé avant le 15 septembre, ne soit pas disponible dans sa version actualisée au moment de l'examen du présent projet de loi de financement.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'EXERCICE 2018
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET A LA TRÉSORERIE
CHAPITRE 1ER - Mesures relatives au pouvoir d'achat des actifs

Article 7 (art. L. 131-9, L. 136-7-1, L. 136-8, L. 162-14-1, art. L. 172-1, art. L. 241-2, art. L. 242-11, art. L. 313-1, art. L. 381-30-4, L. 382-22, art. L. 613-1 [nouveau] et art. L. 621-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale, art. L. 731-25, art. L. 731-35 et art. L. 741-9 du code rural et de la pêche maritime) - Hausse de la CSG et suppression de cotisations sociales

Objet : Cet article procède à une augmentation des taux de la CSG, à une suppression de la cotisation maladie des salariés et à une baisse des cotisations pour les travailleurs indépendants et organise le financement par l'Acoss et, le cas échéant, par les branches de la sécurité sociale, de l'assurance chômage pour la partie correspondant à l'exonération des contributions salariales.

I - Le dispositif proposé

Une augmentation des taux de CSG

Le présent article procède à une augmentation de 1,7 point du taux de la CSG pour la plupart des cédules, à l'exception des prélèvements sur les allocations chômage et les indemnités journalières et sur les pensions de retraite bénéficiant actuellement d'une exonération ou d'un taux réduit.

Évolution des taux de CSG

Cédule

taux 2017

taux 2018

Jeux

Jeux automatiques des casinos

9,5 %

11,2 %

Gains supérieurs à 1 500€

12,0 %

13,7 %

Jeux Française des jeux

6,9 %

8,6 %

Activité

Revenus d'activité

7,5 %

9,2 %

Revenus du patrimoine et des produits de placement

Patrimoine

8,2 %

9,9 %

Produits de placement

8,2 %

9,9 %

Revenus de remplacement

Allocations chômage et IJ

6,2 %

6,2 %

Retraite- Invalidité RFR < 10 996€

0,0 %

0,0 %

Retraite invalidité 10 996€ <RFR> 14 375€

3,8 %

3,8 %

Retraite invalidité RFR > 14 375€

6,6 %

8,3 %

Source : PJL

L'augmentation étant uniforme, elle ne devrait pas modifier très fortement la structure des recettes de la CSG, dont le produit assis sur les revenus d'activité représente actuellement 70 %, sinon pour diminuer la part assise sur les revenus de remplacement, de 24 à 19 %, en raison du maintien de l'exonération et des taux réduits.

Rendement de la CSG par assiette (en millions d'euros)

 

2017 (p)

2018 (p)

Gain attendu
(en milliards
d'euros)

2018
après mesure

CSG activité

68 588

70 344

15,9

86,2

CSG remplacement

18 995

19 561

4,5

24,0

CSG patrimoine

4 887

5 009

2

 

CSG placement

5 579

5 724

 

12,7

CSG jeux

370

370

0,1

0,5

Majorations et pénalités

241

279

   

CSG prise en charge dans le cadre de la Paje

- 351

- 353

   

CSG brute

98 308

100 904

22,5

123,4

reprises provisions et ANV

- 369

- 369

   

CSG nette

97 939

100 535

   

Source : Rapport CCSS septembre 2017

La suppression de la part salariale de la cotisation maladie

Le 6° du I du présent article modifie l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale pour supprimer la part salariale (0,75 % du salaire brut) de la cotisation maladie.

L'article en tire les conséquences et procède à des coordinations aux articles L. 131-9, L. 172-1 (coordination invalidité), L. 313-1 (affiliés de l'article L. 311-3), L. 381-30-4 (rémunérations versées aux détenus) et L. 382-22 (ministres des cultes) du code de la sécurité sociale.

La suppression de la part salariale de la cotisation maladie représente une perte de recettes de 4,8 milliards d'euros pour la sécurité sociale.

La baisse des cotisations famille et maladie des travailleurs indépendants

Le présent article prévoit une baisse de la cotisation famille pour l'ensemble des travailleurs indépendants, dans la limite de 5,25 points et renvoie au décret pour fixer les seuils de revenus et le montant de la réduction de cotisations. D'après l'étude d'impact, le taux de cotisation serait nul, au lieu de 2,25 % actuellement, pour les revenus inférieurs à 110 % du plafond annuel de la sécurité sociale (43 150 euros en 2017) et progresserait au-delà pour atteindre 3,10 %, contre 5,25 % actuellement, pour les revenus à partir de 140 % du PASS (54 919 euros en 2017).

Il renforce la progressivité de la cotisation maladie qui passe de 1,5 % à 6,5 % pour les revenus à partir de 110 % du PASS, ces taux étant actuellement de 3 % à 6,5 % pour les revenus à partir de 70 % du PASS (27 459 euros en 2017).

75 % des travailleurs indépendants, dont les revenus sont inférieurs à 110 % du PASS bénéficieront d'un gain net avec cette mesure, les autres se voyant compenser l'augmentation de la CSG.

Les mêmes réductions s'appliquent aux exploitants agricoles. Pour la cotisation maladie, la réduction sous plafond se substitue à la réduction de 7 points de la cotisation maladie non-plafonnée mise en place en place en 2016 et dont l'étude d'impact souligne qu'elle bénéficie pour 50 % de son montant aux 15 % des exploitants agricoles dont les revenus sont les plus élevés.

L'étude d'impact précise également que les taux forfaitaires de cotisations des micro-entrepreneurs seront ajustés pour tenir compte de ces évolutions. Ces taux passeraient de 13,1 % à 12,8 % pour les activités de vente, de 22,7 % à 21,6 % pour les prestations de services et de 22,5 % à 21,3 % pour les activités libérales.

Pour les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, dont les cotisations maladie et famille sont d'ores et déjà prises en charge par l'assurance maladie, l'étude d'impact précise que l'assurance maladie pourrait prendre en charge une partie de leurs cotisations d'assurance vieillesse de base afin de compenser la hausse de la CSG.

Le coût de la mesure de baisse des cotisations des travailleurs indépendants est évalué à 2,3 milliards d'euros.

Un impact financier théorique global de 15,5 milliards d'euros en 2018 pour la sécurité sociale

Le présent article révise certaines clés d'affectation de CSG entre branches et FSV : la branche maladie se voit attribuer la totalité des augmentations de taux sur les assiettes dont elle est attributaire (activité, remplacement et jeux) tandis que le FSV perçoit l'intégralité du produit de la hausse des taux sur les revenus du capital.

La Cades, actuellement attributaire d'une part du produit de chaque assiette, ne reçoit aucune recette supplémentaire.

Au total, le présent article se traduit, avec les baisses de cotisations pour les travailleurs indépendants, par une recette supplémentaire de 15,5 milliards d'euros en 2018 pour l'ensemble régime général et FSV, dont 15,1 milliards d'euros pour la branche maladie, - 1,5 milliard d'euros pour la branche famille et 2 milliards d'euros pour le FSV.

Évolution des affectations de CSG par assiette et par branche

 

avant mesure

après mesure

Maladie

Activité

6,05

7,75

Chômage et IJ

4,75

4,75

Retraites et invalidité

5,15

6,85

Jeux

5,75

7,45

Famille

Activité

0,85

0,85

Retraites et invalidité

0,85

0,85

Jeux

0,85

0,85

FSV

Capital

7,60

9,30

Cades

Activité

0,60

0,60

Remplacement

0,60

0,60

Capital

0,60

0,60

Jeux

0,30

0,30

Source : PJL et rapport CCSS

L'étude d'impact précise toutefois que « ces impacts font l'objet d'une neutralisation dans le cadre des transferts entre branches de sécurité sociale » prévus par l'article 18 du projet de loi.

Le VI du présent article précise, quant à lui, que « par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, les dispositions du présent article ne donnent pas lieu à compensation intégrale du budget de l'État ».

Un financement de l'assurance chômage par l'Acoss et, le cas échéant, par les branches du régime général de sécurité sociale

Le IV du présent article prévoit une « prise en charge » par l'Acoss de la part salariale des contributions d'assurance chômage.

Cette prise en charge intervient en deux temps :

- du 1er janvier au 30 septembre à hauteur de 1,45 point ;

- à hauteur de 2,4 points, soit la totalité de la part salariale des cotisations, à compter du 1er octobre.

Pour 2018, cette prise en charge intervient à l'euro en fonction des contributions salariales effectivement dues.

Pour assurer cette mission nouvelle, l'Acoss se voit affecter une part de TVA nette pour un montant de 9,4 milliards d'euros.

L'Acoss n'ayant pas de ressources en propre, le dernier alinéa du V précise que « les branches mentionnées à l'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale assurent l'équilibre financier de l'Agence (l'Acoss) au titre de cette mission, selon une répartition fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale en fonction de leurs soldes prévisionnels ».

Si la recette de TVA affectée à l'Acoss se révélait insuffisante, les différentes branches seraient mises à contribution pour le financement de l'assurance chômage, ce qui constitue une novation importante avec l'instauration de relations financières entre la sécurité sociale et l'assurance chômage, laquelle n'entre pourtant pas dans le champ du PLFSS.

Ainsi qu'il a été indiqué à votre commission, ce flux financier pourrait également intervenir en sens inverse si la recette de TVA affectée à l'Acoss excédait les besoins de la couverture de l'exonération.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté douze amendements à cet article, dont dix rédactionnels ou de coordination, à l'initiative d'Olivier Véran.

A l'initiative du Gouvernement, elle a adopté deux amendements tendant, d'une part, à préciser les modalités de la hausse du taux global des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et, d'autre part, à modifier le circuit de recouvrement prévu par le présent article pour les contributions d'assurance chômage qui ne sont pas recouvrées par l'Acoss.

Le premier amendement du Gouvernement précise les dispositions du III du présent article, applicable aux conditions d'entrée en vigueur. Les conditions d'entrée en vigueur sont inchangées pour les revenus d'activité, les revenus de remplacement et les sommes engagées ou produits réalisés à l'occasion des jeux : les dispositions s'appliquent au titre des périodes intervenant à compter du 1er janvier 2018.

Pour les revenus du patrimoine, l'article s'applique à compter de l'imposition des revenus de l'année 2017.

Pour les produits de placement, l'article s'applique aux faits générateurs intervenant à compter du 1er janvier 2018.

Pour les produits de placement, une disposition garantit que les gains acquis ou constatés avant le 1er janvier 2018 pour certains produits d'épargne (plans d'épargne en actions, et épargne salariale), continuent à se voir appliquer des taux dits « historiques », c'est-à-dire le taux applicable au moment de la constatation du gain.

Des dispositions sont également introduites afin de garantir une stabilité des prélèvements à des gains acquis après le 1er janvier 2018 dans le cadre de dispositifs pour lesquels cette stabilité était garantie pendant une certaine période.

III - La position de la commission

Sur le fondement de l'étude d'impact, votre commission s'est interrogée sur les objectifs poursuivis par cet article, lesquels sont a priori pluriels.

Une baisse du coût du travail ?

Dans la fiche d'évaluation associée au présent article, le Gouvernement met en exergue la prépondérance des prélèvements assis sur le travail dans le financement de la sécurité sociale et que le présent article aurait vocation à corriger.

Il souligne les effets de cette structure en termes de coût horaire moyen par heure travaillée : 35,6 euros en 2016 en France, contre 29,8 euros en moyenne dans la zone euro et 33 euros en Allemagne. La mesure portée par le présent article poursuivrait donc un objectif de baisse du coût du travail par la diversification des recettes de la sécurité sociale.

Structure des recettes du régime général en 2016

De fait, les effets de la mesure sur le coût du travail sont limités par la part de la CSG sur les revenus d'activité dans le produit total qui est de 70 %.

Structure des recettes du régime général en 2018 après transferts

À court terme, les salaires étant exprimés en brut, la suppression des cotisations salariales ne semble pas avoir d'effet sur le coût du travail.

Une plus forte contribution des revenus du capital et une diversification des ressources de la sécurité sociale ?

L'exposé des motifs de l'article évoque une « juste contributivité des revenus du capital », les prélèvements sociaux sur les revenus du capital progressent effectivement de 1,7 point avec l'augmentation de la CSG pour atteindre 17,2 %.

L'effet de cette augmentation pour la structure des recettes de la sécurité sociale doit cependant être relativisé par le transfert à l'État, prévu à l'article 18 du présent projet de loi, du produit du prélèvement de solidarité prévu à l'article 1600-0 S du code général des impôts et dont le taux est de 2 %. D'un montant de 2,6 milliards d'euros, il est affecté, depuis la LFSS pour 2016, au fonds de solidarité vieillesse.

En 2018, la part des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine dans les recettes de la sécurité sociale devrait donc être inférieure à ce qu'elle était en 2017.

Plus largement, la mise en place, en loi de finances pour 2018, du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital de 30 %, dont 17,2 % de prélèvements sociaux et 12,8 % d'impôt sur le revenu, devrait se traduire par un allègement global de la charge fiscale sur ces revenus. L'étude d'impact de l'article 7 le confirme en ces termes : « Compte-tenu de ce contexte général, l'augmentation du taux de la CSG n'engendrera pas de hausse des prélèvements obligatoires dus par les titulaires de ce type de revenus ».

Globalement, l'augmentation de la CSG ne devrait donc pas se traduire par une plus forte contributivité des revenus du capital.

Via les modes de compensation choisis, elle se traduit en revanche par une complexité accrue et, partant, une lisibilité moindre des flux de financement de la sécurité sociale.

La mesure CSG et ses contreparties

Mesure CSG

Contrepartie champ régime général

Activité

15,9

Suppression de la cotisation salariale maladie

4,7

Capital

2

Baisses de cotisations pour les exploitants agricoles

0,4

Remplacement

4,5

Baisses de cotisations pour les travailleurs indépendants

2,3

Jeux

0,1

Total RG

7,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Contrepartie champ ASSO

Suppression progressive de la contribution salariale chômage

9,4

Total ASSO hors RG

9,4

Contrepartie champ État

 

Compensations fonction publique

0,6

Prélèvement forfaitaire unique

2

Taxe d'habitation

3

Total État

5,6

Total hausse de la CSG

22,5

TOTAL

22,4

Source : Commission des affaires sociales d'après PJL

Les modes de compensation sont complexes : l'assurance maladie devra ainsi prendre en charge une partie des cotisations de retraite des praticiens et auxiliaires médicaux. Ils ne sont pas tous connus à la date du dépôt du projet de loi, s'agissant notamment des fonctionnaires, des personnes âgées résidant en Ehpad, des artistes auteurs ou encore des bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap (PCH).

Une part du surcroît de recettes de CSG, jusqu'alors recette exclusive de la sécurité sociale est dirigée, après « transformation »  en TVA, vers l'assurance chômage, située hors champ du PLFSS et dont le caractère assurantiel se trouve fortement amoindri par l'exonération d'une partie des contributions et un financement par l'impôt.

L'autre part du surcroît de recettes est fléchée vers l'État, bénéficiaire in fine de la mesure.

En matière de financement de la sécurité sociale, la lisibilité des prélèvements contribue à leur légitimité aux yeux de ceux qui les consentent.

De ce point de vue, la contribution du présent article est loin d'être évidente d'autant qu'elle se double d'une incertitude in fine sur le solde des différentes branches, objet même du PLFSS, l'équilibrage par les branches de à l'Acoss pour la prise en charge de la part salariale des contributions d'assurance chômage devant se faire en fonction de leurs soldes prévisionnels.

Une contribution des revenus de remplacement

L'exposé des motifs du présent article évoque l'objectif de « soutenir le pouvoir d'achat des actifs grâce à la solidarité intergénérationnelle ». Elle s'inscrit, aux termes de l'étude d'impact, dans une logique de « rééquilibrage des efforts contributifs entre actifs et inactifs », le niveau de vie moyen des retraités étant supérieur à celui des actifs qu'il s'agisse, depuis 2010, des femmes comme des hommes.

Les niveaux de vie médians sont également très proches : si l'on rapporte le niveau de vie médian par unité de consommation des retraités à celui des actifs, le ratio est de 96,7 % en 2015. Il s'explique notamment par la part des revenus du patrimoine dans le revenu global et par la taille plus réduite des ménages dont la personne de référence est retraitée.

L'exonération et le taux réduit applicables aux revenus de remplacement, qui concernent 40 % des retraités, ne sont pas remis en cause par le présent article.

Il faut rappeler que, lors de la création de la CSG, un taux unique de 1,1 % s'appliquait pour l'ensemble des revenus d'activité, de remplacement ou du capital, sous réserve d'une exemption d'assiette pour les retraités à bas revenus, dont le seuil était alors celui de l'assujettissement à la taxe d'habitation.

Le taux réduit a fait son apparition en 1997 et le taux normal a « décroché » de celui appliqué aux actifs à partir de 1998 lors du passage de ce taux à 7,5 %.

Évolution des prélèvements sociaux sur les pensions de retraite

 

 

Cotisation d'assurance maladie

CSG

Casa

Crds

base

complémentaire

Taux normal

Taux réduit

   

1982

1,0 %

1,0 %

 

 

 

 

1988

1,4 %

2,4 %

 

 

 

 

1991

1,4 %

2,4 %

1,1 %

 

 

 

1993

1,4 %

2,4 %

2,4 %

 

 

 

1996

2,6 %

3,6 %

2,4 %

 

 

0,5 %

1997

2,8 %

3,8 %

3,4 %

1,0 %

 

0,5 %

1998

 

1,0 %

6,2 %

3,8 %

 

0,5 %

2004

 

1,0 %

6,6 %

3,8 %

 

0,5 %

2013

 

1,0 %

6,6 %

3,8 %

0,3 %

0,5 %

2018

 

1,0 %

8,3 %

3,8 %

0,3 %

0,5 %

Source : Commission des affaires sociales

L'augmentation de la CSG applicable aux pensions de retraite de 1,7 point augmente l'effet de seuil (+ 4,5 points) déjà très important lors du passage du taux réduit au taux normal et laisse subsister un différentiel pour un même niveau de revenus entre actifs et retraités.

Le différentiel entre le taux normal applicable aux retraités et celui applicable aux actifs représente 2,34 milliards d'euros, un montant qu'il serait intéressant de rapprocher du rendement net de la mesure portée par le présent article après suppression d'une partie de la taxe d'habitation et mise en oeuvre du prélèvement forfaitaire unique.

Faute d'informations disponibles, votre rapporteur général n'est pas en mesure de préciser les effets de la mesure CSG pour les retraités, pas plus d'ailleurs que pour les autres catégories, nets de l'ensemble des mesures portées par le projet de loi de finances alors même que le Gouvernement incite, ce qui est effectivement pertinent, à considérer ces mesures dans un même ensemble.

En tout état de cause, les retraités sont les seuls pour lesquels l'absence de compensation est reconnue, et même assumée comme un objectif.

Un gain de pouvoir d'achat pour les actifs?

La hausse de la CSG et la diminution d'une partie des cotisations salariales se traduirait par un gain de pouvoir d'achat de 3 milliards d'euros pour les salariés et de 180 millions d'euros pour les travailleurs indépendants en 2018.

Évoquant l'impact économique de la mesure, l'étude d'impact indique que la baisse des cotisations sociales, pour un montant supérieur à celui de la hausse de la CSG, « va entraîner un ajustement à la baisse des salaires bruts, et donc une baisse du coût du travail ».

À terme, il n'y a effectivement pas de distinction à caractère économique entre les cotisations salariales et les cotisations patronales qui entrent toutes deux dans le coin socio-fiscal. Le maintien du gain de pouvoir d'achat pour les salariés dépendra donc de la capacité de négociation des salaires entre salariés et employeurs.

Une mesure de justice sociale ?

La mesure est présentée par l'étude d'impact comme « créant une redistribution entre cadres et non-cadres », ces derniers étant moins concernés par des accessoires de rémunération (épargne salariale, protection sociale complémentaire...) qui sont assujettis à la CSG mais pas à cotisations sociales et ne bénéficient pas de l'abattement d'assiette de CSG de 1,75 % pour frais professionnels, cet abattement étant de surcroît plafonné pour les revenus excédant quatre plafonds de la sécurité sociale.

Cet aspect n'est cependant pas détaillé par l'étude d'impact.

Au total, il semble à votre commission que le déplacement de plus de 2 milliards de prélèvements obligatoires avec pour seul effet de restituer 3 milliards d'euros aux salariés, et pour effet indirect de rétrocéder des recettes à l'État, constitue une opération complexe dont les effets de bord ne semblent pas entièrement maîtrisés, ni même identifiés.

Il lui semble en tout état de cause injuste de faire peser le gain de pouvoir d'achat des actifs aux seuls retraités.

Elle vous propose par conséquent de supprimer l'augmentation du taux de la contribution sociale généralisée applicable aux pensions et elle a adopté un amendement dans ce sens, ainsi qu'un amendement rédactionnel et de coordination.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE 2 - Dispositions relatives à l'emploi et aux entrepreneurs

Article 8 (art. L. 241-2-1 [nouveau], art. L. 241-13, art. L. 243-6-1, art. L. 243-6-2, art. L. 243-6-3, art. L. 243-6-6 à L. 243-6-8 [nouveaux] et L. 243-7 du code de la sécurité sociale, art. L. 741-1 du code rural et de la pêche maritime) - Réduction de cotisation maladie et renforcement des allègements généraux en contrepartie de la suppression du CICE et du CITS

Objet : Cet article prévoit, en 2019, une réduction de la cotisation maladie, procède à un élargissement du champ des allègements généraux aux cotisations de retraite complémentaire et d'assurance chômage et harmonise le traitement des allègements généraux par les organismes de recouvrement et les institutions de prévoyance.

I - Le dispositif proposé

Le présent article tire les conséquences d'un engagement pris par le Président de la République de transformer le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) et le crédit d'impôt de taxe sur les salaires (CITS) en baisse de cotisations. Ces deux crédits d'impôts sont supprimés, respectivement, par les articles 42 et 43 du projet de loi de finances.

Mis en place par la dernière loi de finances rectificative pour 201214(*), le CICE faisait suite à la remise du rapport Gallois qui avait mis en évidence une dégradation préoccupante de la compétitivité française et la faiblesse du taux de marge des entreprises comme frein à l'investissement.

Ce crédit d'impôt sur les sociétés ou, le cas échéant, sur l'impôt sur le revenu, présentait alors deux avantages principaux. Il n'impactait pas immédiatement les finances publiques à concurrence des droits constatés, même si un système de préfinancement, auprès des banques ou de la BPI, a été mis en place. Il permettait également d'alléger de fait des cotisations qui n'entraient pas dans le champ des allègements généraux en raison de leur caractère assurantiel (accidents du travail et maladies professionnelles) et/ou du financement de régimes à gestion paritaire (assurance chômage et retraites complémentaires), sans nécessité de mettre en place des mécanismes de compensation.

Le taux du CICE a été initialement fixé à 4 % des rémunérations soumises à cotisations sociales n'excédant pas 2,5 Smic en 2013, à 6 % pour les années 2014 à 2016, à 7 % pour 2017 avant d'être ramené à 6 % pour 2018, dernière année d'application, par le projet de loi de finances pour 2018.

À la différence des allègements généraux, le CICE n'était pas conçu comme un instrument de la politique de l'emploi réduisant le coût du travail au voisinage du Smic mais, compte-tenu de son point de sortie à 2,5 Smic, comme un outil du renforcement de la compétitivité en augmentant le taux de marge du secteur industriel où les salaires sont plus élevés.

Ce dispositif, complété par les mesures du pacte de responsabilité, a produit ses effets, le taux de marge des entreprises ayant progressé de deux points entre 2013 et 2016 pour s'établir à 31,9 %. Pour ce qui concerne l'industrie manufacturière, le coût de l'heure travaillée proche en 2012 en France et en Allemagne, est désormais inférieur en France à 38,88 euros contre 41,12 euros en Allemagne. Le CICE bénéficie pour près de 19 % à l'industrie. D'après l'étude d'impact, son coût est de 23,3 milliards d'euros.

Un temps décrié pour sa complexité, de fait assez transparente pour les entreprises, ce dispositif est désormais plutôt installé dans le paysage des mesures d'allègements des charges sociales et fiscales des entreprises. D'emblée, sa conversion en allègements de cotisations, plus visible en termes de coût du travail, avait été envisagée.

Mis en place plus tardivement, par la loi de finances pour 201715(*), au bénéfice des organismes non lucratifs définis à l'article 1679 A du code général des impôts (associations, fondations reconnues d'utilité publique...) qui ne sont pas éligibles au CICE, le CITS représente une réduction de la taxe sur les salaires de 4 % des rémunérations soumises à cotisations jusqu'à 2,5 Smic. Le coût de cette mesure, qui n'est pas compensée à la sécurité sociale, est de 600 millions d'euros.

Une réduction de six points du taux de cotisation maladie jusqu'à 2,5 Smic

Le de l'article prévoit une réduction de six points de la cotisation d'assurance maladie pour les salariés dont l'employeur entre dans le champ des allègements généraux de cotisations.

Sont concernés :

- les employeurs tenus de cotiser au régime d'assurance chômage ;

- les entreprises publiques ;

- les établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire ;

- les employeurs des régimes spéciaux des marins, des mines, et des clercs et employés de notaires.

Ne sont pas concernés les employeurs publics ou d'autres régimes spéciaux ainsi que les particuliers employeurs, sauf dans les départements d'outre-mer.

Le taux de la cotisation maladie, porté à 12,89 % au 1er janvier 2017, et qui devrait être augmenté au 1er janvier 2018 serait donc uniformément de 6,98 % pour les salaires compris entre 1 et 2,5 Smic. Cette réduction est rédigée dans les mêmes termes que la réduction de 1,8 point de cotisation famille mise en place par le pacte de responsabilité pour les salaires allant jusqu'à 3,5 Smic.

La perte de recettes pour la sécurité sociale liée à cette mesure est évaluée à 21,6 milliards d'euros par l'étude d'impact associée au présent article. La réduction forfaitaire de cotisation famille représente 6,5 milliards d'euros. Le montant du CICE est évalué, sur le champ Acoss, à 19,3 milliards d'euros en 2018, au taux de 6 %, contre 23,3 en 2017 au taux de 7 % ; celui du CITS devrait être de 600 millions d'euros en 2018, comme en 2017.

La réduction du taux de cotisations se traduira par une augmentation du bénéfice des entreprises et, partant, par une augmentation du montant acquitté au titre de l'impôt sur les sociétés qui est évaluée à 5 milliards d'euros. La baisse programmée du taux de l'impôt sur les sociétés devrait permettre de compenser cet effet « retour » à l'horizon 2022.

L'approfondissement des allègements généraux de cotisations

Dans le cadre du pacte de responsabilité, la loi de financement rectificative pour 2014 a procédé à un premier élargissement du champ des prélèvements concernés par les allègements généraux de cotisations au-delà des cotisations maladie, vieillesse et famille, avec l'objectif symbolique de parvenir à zéro charges « Urssaf » au niveau du Smic.

Ces allègements, dégressifs pour les rémunérations jusqu'à 1,6 Smic, concernent également :

- les cotisations AT-MP si c'est nécessaire pour atteindre le coefficient d'allègement et dans la limite maximale du taux mutualisé, payé par les entreprises n'ayant déclaré aucun sinistre ;

- la contribution au fonds national d'aide au logement (FNAL), dont le taux varie de 0,1 à 0,5 % en fonction de l'effectif des entreprises ;

- la contribution de solidarité autonomie, au taux de 0,3 %.

Le taux maximum d'allègement est en conséquence de 28,09 % ou de 28,49 % selon que l'entreprise compte moins ou plus de 20 salariés.

Le présent article élargit une nouvelle fois le champ des allègements généraux de cotisations pour y inclure les cotisations aux régimes d'assurance à gestion paritaire :

- les cotisations patronales dues au titre des régimes de retraite complémentaire (Arrco et Agff) ;

- les contributions patronales d'assurance chômage.

Cet élargissement se traduit par une augmentation de l'allègement de près de 10 points (9,85), qui se cumule avec la réduction de cotisation maladie.

Compte-tenu des modifications intervenues, par ailleurs, sur les taux de cotisations (« swap » entre les branches AT-MP et maladie, suppression de la cotisation pénibilité, contribution temporaire d'assurance chômage), le coefficient maximum des allègements généraux serait porté à 32,53 %.

Cotisations et prélèvements sous plafond (en % du salaire brut) des entreprises de plus de 20 salariés au 1er octobre 2017 et en prévision au 1er janvier 2019 (aux taux annoncés pour 2018)

Prélèvements

2017

2019

Famille

3,45 %

3,45 %

Vieillesse

10,45 %

10,45 %

Maladie

12,89 %

6,98 %16(*)

AT-MP

2,73 %17(*)

2,67 %18(*)

Fnal

0,50 %

0,50 %

CSA

0,30 %

0,30 %

Agirc/Arrco

4,65 %

4,65 %

AGFF

1,20 %

1,20 %

Chômage

4,05 %

4,05 %19(*)

Construction

0,45 %

0,45 %

Formation

1,00 %

1,00 %

Apprentissage

0,68 %

0,68 %

Transport

2,00 %

2,00 %

AGS

0,20 %

0,15 %

Dialogue social

0,016 %

0,016 %

Pénibilité

0,01 %

-

Total éligible aux allègements généraux

28,49 %

32,56 %

Total hors allègements

14,26 %

6,02  %

Total

44,58 %

38,55 %

Source : Commission des affaires sociales d'après Insee et étude d'impact

Les prélèvements résiduels qui n'entrent pas dans le champ des allègements généraux sont variables selon les effectifs, la localisation de l'entreprise ainsi que du taux AT-MP qui lui est applicable. Pour les entreprises de moins de 11 salariés, qui ne sont pas redevables du versement transport, ni de la participation à l'effort de construction et acquittent une contribution formation de 0,55 %, les prélèvements résiduels seraient, selon l'étude d'impact, inférieurs à 1,4 %, aux taux de 2017.

La contribution temporaire d'assurance chômage de 0,05 % n'entre pas dans le champ des allègements généraux.

Cumulés à la réduction de cotisation maladie jusqu'à 2,5 Smic et à la réduction de la cotisation famille, les allègements généraux conduiraient à une progressivité des cotisations sous plafond selon le profil suivant, pour une entreprise de plus de 20 salariés, dans la moyenne des taux de cotisations AT-MP et versement transport :

Évolution des prélèvements patronaux en fonction du salaire après mesure

Source : Commission des affaires sociales

Pour les employeurs et les salariés bénéficiant d'un abattement d'assiette au titre de frais professionnels, notamment de la déduction forfaitaire spécifique (DFS), le présent article prévoit que les rémunérations prises en compte pour l'application des allègements généraux seront fixées par un arrêté ministériel. Le calibrage du coefficient d'allègement tiendrait compte de l'abattement d'assiette pour maintenir constant l'avantage de la DFS, sans l'amplifier.

Actuellement, les conditions d'application des allègements généraux sont identiques et s'appliquent à une assiette abattue, ce qui conduit de fait à les appliquer à des rémunérations situées au-delà du seuil de sortie de 1,6 Smic. L'abattement d'assiette au titre de la DFS représente 1,1 milliard d'euros de perte de recettes à laquelle s'ajoute 620 millions d'euros au titre des allègements généraux.

Le présent article supprime le caractère subsidiaire de l'imputation des allègements généraux sur les cotisations AT-MP. Les dispositions de l'article L. 241-5 du code de la sécurité sociale aux termes desquelles les allègements généraux peuvent s'imputer sur ces cotisations « sans pouvoir excéder un taux fixé par arrêté ministériel dans la limite du taux applicable à une entreprise où aucun accident du travail ou maladie professionnelle n'est jamais survenu », reste cependant applicable.

Le coût des allègements généraux de cotisations est actuellement de 21,8 milliards d'euros. Le présent article en augmenterait le coût de 3,3 milliards d'euros.

L'étude d'impact du présent article indique que d'autres dispositifs devront être reconsidérés à la lumière de l'approfondissement des allègements généraux, combinés à la réduction de la cotisation maladie. Sont notamment cités : les exonérations zonées (ZRR, ZRD, BER), l'exonération pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles, les exonérations applicables aux structures d'insertion par l'activité économique (associations intermédiaires et chantiers d'insertion), l'exonération applicable aux contrats uniques d'insertion sous forme de contrats d'accompagnement dans l'emploi et les exonérations applicables outre-mer.

Une harmonisation des règles relatives au recouvrement

L'élargissement du champ des allègements généraux de cotisations aux régimes à gestion paritaire, singulièrement pour les régimes de retraite complémentaire dont les cotisations sont recouvrées par des groupes de protection sociale et non par le réseau des Urssaf, rend nécessaire une harmonisation des règles relatives au recouvrement entre les deux réseaux, dans la mesure où les Urssaf sont amenées, dans le cadre du contrôle comptable d'assiette, à vérifier la correcte application des règles relatives aux allègements de cotisations.

Le  du présent article complète les dispositions relatives aux droits des cotisants.

Il complète l'article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale, relatif à la procédure d'arbitrage de l'Acoss en cas de positions divergentes des organismes du recouvrement concernant plusieurs établissements d'un même cotisant, pour prévoir un dispositif comparable en cas d'interprétations contradictoires entre les organismes du recouvrement et les fédérations d'institutions de retraite complémentaire chargées d'assurer le recouvrement des cotisations de retraite complémentaire. Cette procédure d'arbitrage concerne l'application des règles relatives aux allègements généraux de cotisations ou « tout point de droit » dont l'application est susceptible d'avoir une incidence sur ces allègements.

L'article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale permet aux cotisants de se prévaloir d'une interprétation d'un texte par l'administration dans une circulaire ou une instruction régulièrement publiée, sans que les organismes du recouvrement ne puissent lui notifier un redressement qui serait fondé sur une interprétation différente des textes.

Cette opposabilité est étendue par le présent article aux demandes de rectification qui valent pour l'avenir et elle est élargie aux fédérations d'institutions de retraite complémentaire pour ce qui concerne l'application des allégements généraux ou tout point de droit susceptible d'avoir une incidence sur ces allègements.

L'article L. 243-6-2 est complété par un alinéa prévoyant la mise en place, à compter du 1er janvier 2019, d'un site internet présentant l'ensemble des instructions et circulaires relatives aux allègements de cotisations.

L'article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale prévoit une procédure de rescrit social auprès des organismes de recouvrement prévoyant qu'ils se prononcent sur toute demande « posant une question nouvelle et non dépourvue de caractère sérieux ayant pour objet de connaître l'application à une situation précise de la législation relative aux cotisations et contributions de sécurité sociale contrôlées par ces organismes ». La décision prise dans ce cadre est opposable pour l'avenir à l'ensemble des organismes de recouvrement. Le présent article étend le champ de l'opposabilité des décisions prises dans le cadre du rescrit social en prévoyant que les décisions prises par les organismes de recouvrement saisis d'une demande sont opposables aux institutions du réseau du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire lorsqu'elles portent sur les allègements de cotisations ou sur tout point de droit susceptible d'avoir une incidence sur ces allègements en matière de cotisations de retraite complémentaire.

Le présent article insère un article L. 243-6-6 nouveau qui va au-delà du champ des allègements de cotisations et concerne potentiellement l'ensemble des cotisations de retraite complémentaire. Il prévoit, dans un premier temps, la communication aux organismes chargés de recouvrer ces cotisations de la réponse apportée par les Urssaf à la demande d'un cotisant de bénéficier d'un échéancier de paiement. Il renvoie ensuite à un décret pour préciser les conditions dans lesquelles les échéanciers de paiement accordés aux cotisants par les organismes de recouvrement emportent également l'application d'un échéancier similaire aux cotisations de retraite complémentaire. Cette application automatique évite à un cotisant de formuler une demande d'échéancier de paiement spécifique pour ses cotisations de retraite complémentaire mais elle n'est pas réciproque. Elle limite par conséquent l'intérêt pour un cotisant de formuler une demande auprès des organismes chargés du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire. Le dernier alinéa de cet article L. 243-6-6 donne mandat aux organismes de recouvrement pour statuer sur les créances des organismes de retraite complémentaire lorsqu'il est statué sur l'octroi à une entreprise d'un plan d'apurement par plusieurs créanciers publics. Là encore, cette disposition va bien au-delà de la question des allègements généraux, pour concerner l'ensemble des cotisations de retraite complémentaire.

Le présent article insère également un article L. 234-6-7 nouveau qui prévoit la conclusion d'une convention entre un représentant des institutions de retraite complémentaire et l'Acoss.

Cette convention prévoit une coordination entre ses signataires sur les informations délivrées aux employeurs sur les allègements de cotisations de retraite complémentaire, sur les modalités de contrôle des déclarations sociales nominatives pour ce qui concerne les allègements portant sur les cotisations de retraite complémentaire ainsi que sur les modalités de traitement des demandes et réclamations des cotisants. Cet article prévoit également l'utilisation des données d'un répertoire commun des entreprises cotisantes.

Le du présent article complète l'article L. 243-7 relatif au contrôle par les organismes de recouvrement.

En application de cet article, « les organismes chargés du recouvrement sont également habilités dans le cadre de leurs contrôles à vérifier l'assiette, le taux et le calcul des cotisations destinées aux régimes de retraite complémentaires obligatoires ». Cette disposition, qui suppose une charge supplémentaire pour les Urssaf car les règles d'assiette sont différentes, n'a toutefois pas été mise en oeuvre 10 ans plus tard en l'absence d'accord entre l'Acoss et l'Agirc Arcco ni de moyens supplémentaires affectés à cette mission au sein des Urssaf. Elle a été relancée récemment, sous forme d'expérimentation.

Les dispositions du présent article convergent vers une mise en place effective de cette disposition. Il prévoit qu'une unicité des procédures de contrôle est garantie aux entreprises, précision qui ne se semble pas forcément nécessaire puisque le code prévoit, d'ores et déjà, que les Urssaf agissent « dans le cadre de leurs contrôles » et qu'il ne s'agit donc pas de mettre en oeuvre des procédures spécifiques en fonction de la nature ou de l'affectataire des cotisations contrôlées.

Une préfiguration des modalités de compensation

Le II du présent article définit les modalités de la compensation à l'assurance chômage et aux régimes de retraite complémentaire de l'élargissement du champ des allègements généraux à une partie des cotisations et contributions qui assurent actuellement leur financement.

Le mécanisme décrit est proche de celui prévu à l'article 7 du présent projet de loi pour assurer la compensation à l'Unédic de l'exonération de la part salariale des contributions d'assurance chômage.

Il est prévu que l'Acoss prenne en charge le montant correspondant aux allègements en le versant directement à l'Unédic pour laquelle les Urssaf assure le recouvrement des contributions ou en le versant sur justificatifs aux régimes de retraite complémentaire.

Pour les contributions d'assurance chômage qui ne sont pas recouvrées par les Urssaf mais par les caisses de la mutualité sociale agricole pour les salariés agricoles, par Pôle emploi pour les intermittents du spectacle ou par le Guso (guichet unique du spectacle occasionnel), l'Acoss reversera les montants correspondants à l'Unédic, sur la base des montants qui lui auront été notifiés par ces organismes.

Formellement, les régimes percevront donc des cotisations ou contributions, ce qui est conforme à leur vocation assurantielle. Une recette devrait être affectée à l'Acoss, à hauteur de 6,5 milliards d'euros, afin de lui permettre d'assurer cette mission.

Comme à l'article 7, il est précisé que les branches du régime général assurent l'équilibre financier de l'Acoss au titre de cette mission de compensation, ce qui institue une forme de porosité financière asymétrique entre le régime général et les régimes à gestion paritaire.

Ainsi que le précise l'exposé des motifs, « le dispositif de compensation ainsi proposé correspond à une hypothèse de travail qui ne préempte pas les concertations à venir », le schéma finalement retenu, qui sera issu des concertations prévues au cours de l'année 2018, pourrait être très différent. Le schéma de compensation prévu par le présent article a cependant la faveur des organismes à gestion paritaire, en ce qu'il est plus protecteur de leurs ressources en garantissant la dynamique de leur compensation. In fine, les branches garantissant l'équilibre du régime, ce sont des recettes proches de l'évolution de la masse salariale qui sont affectées à la compensation. L'affectation d'une recette déconnectée de la masse salariale ou une compensation budgétaire pourrait conduire à des évolutions divergentes.

Le IV du présent article prévoit une entrée en vigueur pour les cotisations et contributions dues pour les périodes courant à compter du 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative l'Olivier Véran, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels ou de coordination à cet article.

III - La position de la commission

Le présent article constitue une occasion sans précédent de modifier la structure de financement de la protection sociale au profit d'une part plus importante de la fiscalité et au détriment des cotisations sociales qui pèsent sur le travail et nuisent de ce fait à l'emploi et à la compétitivité des entreprises.

Compte-tenu des masses financières considérées, 3,3 milliards d'euros d'approfondissement des allègements généraux, 21,6 milliards d'euros au titre de la réduction de la cotisation maladie auxquels s'ajouteront, en 2019, 22,8 milliards d'euros de créances de CICE20(*), l'effort consenti en faveur des entreprises est considérable.

Il se conjugue à d'autres mesures de baisse de la fiscalité que sont la réduction sur 5 ans du taux normal de l'impôt sur les sociétés de 33,3 % à 25 % en 2022, soit une perte de recettes à terme pour l'État de 4,1 milliards d'euros par an et la suppression de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés de 3 % sur les revenus distribués qui représente 1,9 milliard d'euros, soit un total de 6 milliards d'euros à l'échéance 2022.

Ces mesures compenseront à terme la baisse de 3,1 milliards d'euros du montant du CICE correspondant à la baisse de son taux de 7 à 6 % entre 2017 et 2018 et l'effet retour de 5 milliards d'euros en 2019 lié à l'augmentation de l'impôt sur les sociétés sous l'effet de la baisse des cotisations sociales.

Pour les entités bénéficiaires du CITS, le Gouvernement indique que les allègements de cotisations représenteront 1,4 milliard d'euros contre 600 millions d'euros pour le CITS, soit un gain net de 800 millions d'euros.

Cet article marque des choix forts de concentration des allègements au voisinage du Smic ce qui a des effets en termes de secteurs concernés.

Il marque aussi la volonté de financer autrement des régimes dont le financement était jusqu'à présent assuré uniquement par des cotisations, ce qui était conforme à la nature du risque considéré, retraite chômage et leur caractère assurantiel même si ces régimes comportent dans leurs règles de fonctionnement des éléments de solidarité.

Il subsiste par ailleurs des cotisations pour des risques dont la nature est moins liée à la notion d'assurance comme la famille (31,6 milliards de cotisations sociales en 2018) ou la maladie.

Votre rapporteur général estime que la période qui s'ouvre doit permettre de réfléchir à l'adéquation des recettes aux différents risques qu'elles financent et à la place de la notion de contributivité dans les prélèvements, la lisibilité du financement de la protection sociale, déjà faible, ne sortant pas renforcée des dispositions du présent article.

Votre commission a adopté six amendements rédactionnels et de coordination à cet article (amendements nos 37, 39, 40, 41, 42 et 43).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau) (art. 39 du code général des impôts, art. L. 241-3, art. L. 651-2-1, art. L.  651-3, art. L. 651-5 et L. 651-5-3 du code de la sécurité sociale) - Fusion de la C3S et de la C3S additionnelle

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, déplace en troisième partie du projet de loi, relative à l'exercice 2018, des dispositions initialement inscrites en deuxième partie.

I - Le dispositif proposé

À l'initiative d'Olivier Véran, l'Assemblée nationale a adopté un amendement insérant dans la troisième partie du projet de loi relative à l'exercice 2018 des dispositions supprimées à l'article 4 : la fusion de la C3S et de la C3S additionnelle qui ont le même taux et le rétablissement de l'obligation de télédéclaration et de télépaiement.

II - La position de la commission

Votre commission vous propose trois amendements assurant une coordination entre les articles 4 et 8 bis (Amendements nos 44, 45 et 46).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 ter (nouveau) (art. L. 137-13 du code de la sécurité sociale) - Contribution patronale sur les attributions d'actions gratuites

Objet : Cet article, inséré par l'assemblée nationale, modifie le taux de la contribution patronale sur les attributions d'actions gratuites.

I - Le dispositif proposé

A l'initiative de Thomas Mesnier et plusieurs de ses collègues (LaREM), l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, un amendement abaissant de 30 % à 20 % le taux de la contribution patronale sur les actions gratuites.

Mis en place par la loi de finances pour 2005 et codifié aux articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce, le dispositif des actions gratuites permet l'attribution gratuite d'actions aux mandataires sociaux et salariés des sociétés par actions, afin de les intéresser à la performance de l'entreprise.

L'attribution fait l'objet d'une autorisation par l'assemblée générale extraordinaire, sur le fondement d'un rapport de l'organe chargé de sa convocation puis d'une décision d'attribution par le conseil d'administration ou le directoire.

La décision de l'assemblée générale des actionnaires est encadrée par un certain nombre de dispositions tenant à la durée minimale d'acquisition (un an), de détention, de pourcentage maximal du capital social pouvant être attribué ou de délai pendant lequel son autorisation peut être utilisée.

En application de l'article L. 137-13 du code de la sécurité sociale, les employeurs sont redevables d'une contribution de 30 % sur la valeur, à la date d'acquisition, des actions attribuées gratuitement. Cette contribution, exigible le mois suivant la date d'acquisition des actions par le bénéficiaire, est affectée à la caisse nationale des allocations familiales.

Les PME qui n'ont procédé à aucune distribution de dividendes depuis leur création sont exonérées de cette contribution dans la limite, par salarié, du plafond annuel de la sécurité sociale (39 228 euros en 2017) pour les acquisitions intervenues pendant l'année en cours et les trois années précédentes.

Le taux de la contribution patronale de 30 % avait été abaissé à 20 % par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, parue le 7 août 2015, qui a procédé à une refonte du régime fiscal et social de ce dispositif afin de le rendre plus attractif et de rendre par là même plus attractif l'environnement fiscal et social des entreprises. Il a été rehaussé à 30 %, avec une remise en cause du régime fiscal et social applicable au bénéficiaire, à l'initiative de Valérie Rabault, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il s'agissait alors de « gager », indirectement, le relèvement des seuils de revenu fiscal de référence applicable à l'exonération et au taux réduit de CSG sur les pensions.

Il s'agit donc de la troisième modification du taux de la contribution patronale en trois ans.

Votre rapporteur général observe cependant que, compte-tenu du délai nécessaire entre l'attribution à un bénéficiaire du droit d'acquisition et l'exercice de ce droit, qui est au minimum d'un an, le « nouveau » taux de 30 % ne trouvera à s'appliquer qu'en 2018 et le taux prévu par le présent article en 2019.

Le coût de la mesure est estimé par l'auteur de l'amendement à 120 millions d'euros avant impôt sur les sociétés et à 100 millions d'euros après impôt.

Le gage ayant été levé en l'absence de précision, il s'agirait a priori d'une mesure à compenser à la sécurité sociale.

II - La position de la commission

Le régime social et fiscal des attributions d'actions gratuites constitue un bel exemple d'instabilité de l'environnement des entreprises.

Le présent article n'apporte qu'une réponse partielle aux modifications introduites par la loi de finances pour 2017 qui a profondément revu le régime fiscal et social applicable aux bénéficiaires. L'assujettissement aux prélèvements fiscaux et sociaux applicables aux salaires réduit fortement l'attractivité du dispositif.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8 quater (nouveau) (art. 8 de la loi n° 2019-1827 de financement de la sécurité sociale pour 2017) - Assujettissement au forfait social des avantages versés au titre des congés de fin d'activité du transport routier

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, assujettit au forfait social les avantages versés au titre des congés de fin d'activité du transport routier.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 137-10 du code de la sécurité sociale prévoit une contribution à la charge des employeurs de 50 % sur les avantages de préretraite ou de cessation anticipée d'activité versés sous quelque forme que ce soit.

Sur ce fondement, des redressements ont été notifiés à des entreprises de transport routier sur les contributions versées, dans le cadre d'un accord de branche, au titre du congé de fin d'activité.

Les entreprises du secteur se sont engagées dans un processus de négociation pour transformer ce dispositif, notamment dans le cadre de la pénibilité à laquelle il s'apparente.

L'article 8 de la loi de financement pour 2017 avait pour objectif de sécuriser, dans l'attente de l'issue de ces négociations, le régime social applicable aux avantages versés par les entreprises « au titre des congés de fin d'activité des conducteurs routiers institués par les accords du 28 mars 1997 relatif au congé de fin d'activité à partir de 55 ans et du 2 avril 1998 relatif au congé de fin d'activité des conducteurs des entreprises de transport interurbain de voyageurs, qui concernent des départs en congé effectués jusqu'au 31 décembre 2017 », en prévoyant qu'ils ne sont pas soumis aux dispositions de l'article L. 137-10, ni à celles de l'article L. 137-15 relatif au forfait social.

Sur proposition d'Olivier Véran, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article pérennise la solution portée par la LFSS pour 2017. Il prévoit en revanche l'assujettissement au forfait social, dont le taux est de 20 %, des contributions versées par les employeurs.

Ces contributions, comme les cotisations sociales, ne sont actuellement soumises à aucuns prélèvements.

Les avantages versés aux bénéficiaires sont soumis aux prélèvements sociaux applicables aux revenus de remplacement ainsi qu'à une cotisation maladie de 1,7 point due sur les avantages de préretraite en application de l'article L. 131-2 du code de la sécurité sociale.

Le forfait social étant applicable aux sommes non soumises à cotisations mais assujetties à la CSG, il est cohérent d'appliquer le forfait social aux contributions.

Le produit de cette disposition est estimé à 5,8 millions d'euros.

II - La position de la commission

Le présent article pérennise un dispositif dérogatoire qui devait en principe trouver un substitut à l'issue d'une négociation. D'après l'accord tripartite conclu en avril 2017, cette négociation devrait s'ouvrir au second semestre 2017 pour aboutir au plus tard le 31 décembre 2019 à un accord relatif à la mise en place d'un dispositif de gestion des fins de carrière se substituant aux actuels congés de fin d'activité. 

Dans cette attente, il est nécessaire de sécuriser le niveau des prélèvements sociaux applicables aux contributions des employeurs.

Votre commission vous propose deux amendements rédactionnels à cet article (nos 47 et 48).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 131-6-4 [nouveau] et L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale,
art. L. 5141-1 du code du travail) - Réforme de l'Accre et encouragement des petites activités

Objet : Cet article modifie le champ des bénéficiaires de l'aide au chômeur créateur ou repreneur d'entreprise (Accre).

I - Le dispositif proposé

Créée en 1979, le dispositif d'aide à la création et à la reprise d'entreprise (Accre) est une exonération totale applicable à la fraction des revenus comprise 0 et ¾ du plafond de la sécurité sociale (29 421 euros en 2017), des cotisations d'assurance maladie et maternité, d'assurance invalidité et décès, d'assurance vieillesse et d'allocations familiales des travailleurs indépendants au cours de leur première année d'activité. Au-delà du seuil, l'exonération devient dégressive pour s'annuler au niveau d'un revenu égal au plafond de la sécurité sociale (38 228 euros en 2017). Pour les bénéficiaires du régime micro-fiscal, l'exonération est prolongée pendant douze mois aux deux-tiers du montant de l'exonération, puis à un tiers de l'exonération pendant les douze mois suivants.

Non-compensé à la sécurité sociale jusqu'en 2016, ce dispositif est désormais financé par la mission Travail-Emploi, au titre des aides à l'emploi.

L'exonération sociale prévue par le code de la sécurité sociale se double d'un dispositif d'accompagnement, prévu par le code du travail.

Initialement conçu pour les demandeurs d'emploi indemnisés, le bénéfice de l'Accre a été progressivement étendu à plus d'une dizaine d'autres catégories.

À la suite de l'engagement pris pendant la campagne présidentielle d'une « année blanche » de cotisations pour les créateurs d'entreprise, le présent article étend le bénéfice de l'Accre à l'ensemble des créations et reprises d'entreprises.

Le dispositif de l'Accre étant actuellement défini par des renvois entre l'article 161-1-1 du code de la sécurité sociale et l'article 5141-1 du code du travail qui fixe la liste des bénéficiaires, le présent article opère une distinction entre le dispositif d'exonération, déplacé dans un nouvel article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale et l'accompagnement, dont la liste des bénéficiaires reste définie par le code du travail.

Les bénéficiaires de l'exonération sont définis comme « les personnes qui créent ou reprennent une activité indépendante relevant » :

- de l'article L. 611-1 du code de la sécurité sociale : les affiliés au régime social des indépendants pour les risques maladie et/ou vieillesse ;

- de l'article L. 722-4 du code rural et de la pêche maritime : les affiliés au régime de protection sociale des non-salariés des professions agricoles.

S'y ajoutent les personnes qui créent ou reprennent une activité indépendante « sous la forme d'une société à condition d'en exercer effectivement le contrôle » mais qui sont affiliées au régime général de la sécurité sociale en application des 12° et 23° de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale :

- les présidents du conseil d'administration, les directeurs généraux et les directeurs généraux délégués des sociétés anonymes et des sociétés d'exercice libéral à forme anonyme et les directeurs généraux et les directeurs généraux délégués des institutions de prévoyance, des unions d'institutions de prévoyance et des sociétés de groupe assurantiel de protection sociale ;

- les présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées et des sociétés d'exercice libéral par actions simplifiées.

S'y ajoutent également les dirigeants d'entreprise relevant des dispositions des 1° à 4° de l'article L. 722-1 (activités relevant du régime de protection sociale des non-salariés agricoles) :

- les présidents du conseil d'administration, présidents-directeurs généraux, directeurs généraux et directeurs généraux délégués des sociétés anonymes, ainsi que gérants de sociétés à responsabilité limitée, à condition que lesdits gérants ne possèdent pas, ensemble, plus de la moitié du capital social, étant entendu que les parts appartenant, en toute propriété ou en usufruit, au conjoint, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité et aux enfants mineurs non émancipés d'un gérant sont considérées comme possédées par ce dernier ;

- les présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées.

Le nouvel article L. 131-6-4 est complété par deux alinéas.

Le premier pose le principe du non cumul du bénéfice de l'exonération de début d'activité avec tout autre dispositif de réduction ou d'abattement de cotisations à l'exception des dispositifs prévus par les articles L. 613-1 et L. 621-3 du code de la sécurité sociale qui organisent une progressivité des cotisations maladie et famille des travailleurs indépendants.

Le second instaure un délai de carence de trois ans entre la fin du bénéfice de l'Accre au titre d'une activité et le début du bénéfice de l'exonération au titre d'une nouvelle activité. Ce délai de trois ans était déjà présent dans la partie règlementaire du code du travail, à l'article R 5141-3, où il sépare deux demandes du bénéfice de l'Accre.

Le contenu et le profil de l'exonération, révisé par la LFSS pour 2017 et qui prévoit une forte dégressivité au-delà du seuil des trois-quarts du plafond annuel de la sécurité sociale, ne sont pas modifiés par le présent article.

Le coût de la mesure est estimé à 320 millions d'euros au terme de sa montée en charge en 2021, dont 70 millions d'euros pour les travailleurs indépendants « classiques » et 220 millions d'euros au titre des entrepreneurs relevant du régime de la micro-entreprise.

Elle bénéficierait, d'après les données de 2016, à 280 000 nouvelles micro-entreprises et à 70 000 nouveaux travailleurs indépendants de droit commun. 250 000 entrepreneurs sont actuellement bénéficiaires de l'ACCRE pour un coût prévisionnel de 218 millions d'euros en 2018. 

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, sur proposition d'Olivier Véran, a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cinq amendements rédactionnels et de coordination à cet article (nos 49, 50, 51, 52, 53 et 54).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L 133-5-6 à L. 133-5-8, L. 133-5-10, L. 234-1-2 et L. 311-3 du code de la sécurité sociale, art. L. 1271-2 du code du travail, art. L. 741-1-1 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 232-15 et L. 442-1 du code de l'action sociale et des familles) - Allégement des démarches des petits déclarants par la modernisation des titres simplifiés

Objet : Cet article élargit les possibilités de recours au chèque emploi service universel (Cesu) à la déclaration et au paiement de l'ensemble des activités salariées de particuliers employeurs et de certaines activités non salariées.

I - Le dispositif proposé

Prévu aux articles L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale et L. 1271 du code du travail, le chèque emploi service universel (Cesu) permet aux particuliers employeurs de déclarer et de payer l'ensemble des cotisations et contributions sociales dues au titre de l'emploi de leurs salariés à domicile et de remplir, dans le même temps, certaines obligations liées à cet emploi, comme l'édition d'un bulletin de salaire. Au 1er trimestre 2017, plus de 1,3 million d'employeurs ont eu recours au Cesu pour l'emploi de près de 600 000 salariés. Les cotisations collectées via ce dispositif représentaient 2,1 milliards d'euros en 2016.

Le champ du Cesu recouvre celui des salariés relevant des services à la personne défini par l'article D. 7231-1 du code du travail. Il ne s'étend toutefois pas à l'ensemble des activités auxquelles les particuliers employeurs peuvent avoir recours et qui relèvent de la déclaration nominative simplifiée (DNS), prévue à l'article R. 243-17 du code de la sécurité sociale, mais qui, trimestrielle et uniquement sous format papier, n'offre pas le même degré de simplicité et de dématérialisation que le Cesu. En 2016, les usagers de la DNS représentent 60 000 particuliers employeurs.

370 particuliers ont par ailleurs recours à des mandataires qui effectuent pour leur compte les déclarations nécessaires, via la DNS ou un dispositif spécifique appelé ASAP.

Le présent article a pour objet d'élargir la possibilité du recours au Cesu à des activités qui n'en relèvent pas actuellement :

- l'ensemble des activités salariées réalisées au domicile des particuliers ;

- les mandataires ;

- les particuliers employant de façon ponctuelle d'autres particuliers pour des services de conseil et de formation.

Le I du présent article complète la liste des travailleurs indépendants affiliés au régime général de la sécurité sociale à raison de la nature de leur activité, définie par l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, pour y ajouter les particuliers qui effectuent une prestation de conseil et de formation - l'étude d'impact évoque une durée de 8 heures par mois - pour un autre particulier. Cette solution s'inscrit dans la continuité de celle retenue, pour les loueurs de biens meublés exerçant une option d'affiliation au régime général, par l'article 18 de la loi de financement pour 2018.

Les travailleurs indépendants affiliés au régime général dans le cadre de l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale sont déclarés par leurs « utilisateurs », dans une forme d'assimilation au salariat.

Il est précisé à l'article L. 133-5-10 que l'Urssaf leur indique, le cas échéant, s'ils doivent s'orienter vers une autre formalisation de leur activité.

Le II substitue, à l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale, la référence à l'article L. 7221-1 du code du travail qui vise les particuliers employant des salariés à leur domicile, à celle qui vise les services à la personne. Est concerné l'emploi d'un ou plusieurs salariés par le particulier employeur à son domicile ou à proximité de celui-ci, sans poursuivre de but lucratif et afin de satisfaire les besoins relevant de sa vie personnelle, notamment familiale, à l'exclusion de ceux relevant de sa vie professionnelle. L'exception de la gestion des employeurs de gardes d'enfants, dont le cas est prévu par le 4° de l'article, est affirmée en raison de leur recours au dispositif spécifique de Pajemploi.

Il complète ce même article par deux alinéas pour inclure dans le champ du Cesu :

- les particuliers qui font appel de manière ponctuelle, dans la limite d'un nombre d'heures fixées par décret, à d'autres particuliers pour des services de conseil ou de formation ;

- les personnes dont l'activité consiste à mettre en relation un particulier et un salarié, un stagiaire, un accueillant familial ou une personne visée à l'alinéa précédent, lorsqu'elles sont mandatées pour effectuer les démarches.

L'article L. 133-5-7 du code de la sécurité sociale est modifié pour ne plus uniquement faire référence à des employeurs et à des salariés mais, plus largement, à des utilisateurs.

L'article L. 133-5-8 est modifié pour les mêmes raisons et complété pour préciser que les personnes utilisant ce service doit procéder par voie dématérialisée à son adhésion, à l'identification de la personne qu'elles déclarent, à la déclaration des rémunérations ainsi qu'au paiement des cotisations et contributions. Par dérogation et sur demande, ces formalités peuvent être effectuées sur support papier.

Le III abroge l'article L. 1271-2 du code du travail qui prévoyait un accord du salarié pour le recours au Cesu.

L'entrée en vigueur de l'article est prévue le 1er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative d'Olivier Véran, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels et de coordination à cet article.

Sur proposition de Thomas Mesnier et plusieurs de ses collègues (LaREM), elle a adopté un amendement précisant le dispositif de conventionnement prévu à l'article L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale qui permet aux entreprises étrangères sans établissement en France et exerçant une activité sur le territoire français de confier, par convention, à un représentant résidant en France la réalisation de ses obligations déclaratives et du paiement des cotisations et contributions sociales. La précision consiste à déroger, pour le régime général, comme pour le régime agricole, au principe selon lequel « la contribution de l'employeur reste exclusivement à sa charge ».

Cet amendement vise à permettre pour l'avenir de telles conventions alors qu'un arrêt de la Cour de cassation a invalidé les conventions passées par des entreprises sans établissement en France avec un salarié pour accomplir les obligations déclaratives pour les salariés travaillant en France.

III - La position de la commission

Le taux de dématérialisation des déclarations effectuées via le Cesu, bien qu'en progression, semble modeste : 69 % au 1er trimestre 2017.

De même l'hypothèse d'une déclaration via le Cesu par 15 % des personnes ne déclarant pas aujourd'hui leurs activités entrainant un gain de 4 millions d'euros par an semble peu ambitieuse.

Ainsi que le relève l'étude d'impact, « la tendance largement engagée d'un alignement des cotisations et des droits entre le régime général et le régime de sécurité sociale applicable aux travailleurs indépendants efface progressivement dans le domaine de la sécurité sociale la frontière entre les deux statuts, ainsi que les droits dont les assurés bénéficient ».

Votre commission souligne le potentiel de simplification et de modernisation porté par cet article. Elle souhaite que l'offre de service développée par l'Acoss permette à terme de formaliser toute une série d'activités qui demeurent actuellement dans une zone grise. Dans la perspective de la mise en oeuvre du prélèvement à la source, il serait souhaitable qu'elle puisse inclure à terme des fonctionnalités de paiement.

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements rédactionnels et de coordination à cet article (nos 54, 55 et 56).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 111-11, L. 114-16-3, L. 114-23, L. 114-24, L. 115-9, L. 123-1, L. 123-2-1, L. 131-6-3, L. 133-1-1 à L. 133-1-3 [abrogés], L. 133-1-4, L. 133-1-5 à L. 133-1-6 [abrogés], L. 133-5-2, L. 133-6-7, L. 133-6-7-1 à L. 133-6-7-3, L. 133-6-9 [abrogé], L. 133-6-10, L. 133-6-11 [abrogé], L. 134-1, L. 134-3, L. 134-4, L. 135-2, L. 135-6, L. 136-3, L. 161-8, L. 161-18, L. 171-2-1 [nouveau], L. 171-3, L. 171-6-1 [nouveau], L. 171-7, L. 172-2, L. 173-2, L. 173-3 [abrogé], L. 182-2-2, L. 182-2-4, L. 182-2-6, L. 200-1, L. 200-2, L. 200-3, L. 211-1, L. 213-1, L. 215-1, L. 221.1, L. 221-3-1, L. 222-1, L. 223-1, L. 225-1-1, L. 227-1, L. 233-1 [nouveau], L. 241-2, L. 243-6-3, L. 311-3, L. 351-15, L. 611-1, L. 611-2 à L. 611-19 [abrogés], L. 612-1 à L. 612-6, L. 612-7 à L. 612-13, L. 613-1 [nouveau], L. 613-2 à L. 613-6, ,L. 613-8, L. 613-9, L. 613-12 à L. 613-14 [abrogés], L. 613-19 à L. 613-19-3, L. 613-20, L. 613-21, L. 613-22 et L. 613-23 [abrogés], L. 614-1 [abrogé], L. 615-1 à L. 615-5 [nouveau], L. 621-1 à L. 621-2 [nouveaux], L. 621-4 [abrogé], L. 622-1 à L. 622-3, L. 622-6 [abrogé], L. 622-8, L. 623-1 à L. 623-5, L. 631-1 [nouveau], L. 632-1 à L. 632-3, L. 633-1, L. 633-9 [abrogé], L. 633-11, L. 633-11-1 [abrogé], L. 634-1 [abrogé], L. 634-2 à L. 634-2-1, L. 634-2-2 [abrogé], L. 634-3-1, L. 634-3-2 à L. 634-5 [abrogés], L. 634-6, L. 635-1 à L. 635-6, L. 637-1 à L. 637-2, L. 640-1, L. 641-1, L. 641-8, , L. 642-5 à L.642-6 [nouveau], L. 643-1-A, L. 643-10 [nouveau], L. 651-12 et L. 651-13 [abrogés], L. 652-4, L. 652-6, L. 652-7, L. 661-1 [nouveau], L. 671-1 [nouveau], L. 722-1, L. 722-1-1, L. 722-2 et L. 722-3 [abrogés], L. 722-4, L. 722-5, L. 722-5-1 [abrogé], L. 722-6, L. 722-7 [abrogé], L. 722-9, L. 742-6, L. 742-7, L. 752-4, L. 752-6, L. 752-9, L. 756-5 et L. 766-2 du code de la sécurité sociale ; art. L. 5553-5 du code des transports, - Suppression du régime social des indépendants et modification des règles d'affiliation à la CIPAV

Objet : Cet article supprime le régime social des indépendants à compter du 1er janvier 2018 et modifie les règles d'affiliation de certaines professions libérales non réglementées à l'assurance vieillesse.

Alors que la LFSS pour 201721(*) avait fusionné les deux régimes de retraite des artisans et des commerçants au sein du régime social des indépendants (RSI), le présent article entreprend « l'une des plus importantes réformes de structure et de simplification pour les usagers de l'histoire de la sécurité sociale »22(*) : la suppression du RSI.

Rappel sur la protection sociale des travailleurs indépendants

On distingue quatre groupes de professions indépendantes :
les professions artisanales (artisans), les professions industrielles et commerciales (commerçants), les professions libérales et les professions agricoles.

Les personnes exerçant des professions agricoles non-salariées
sont couvertes par le régime des exploitants agricoles de la mutualité sociale agricole (MSA).

Les trois autres catégories d'indépendants sont assurées au sein du régime social des indépendants (RSI) :

- au titre du risque maladie et maternité, pour l'ensemble des indépendants à l'exception des professions médicales qui relèvent du régime général ;

- au titre du risque vieillesse pour les seuls artisans et commerçants, au sein d'un régime unifié dans la LFSS pour 2017.

Les professions libérales, qu'elles soient ou non réglementées, relèvent pour leur couverture vieillesse de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (Cnavpl) qui en délègue sa gestion à dix sections professionnelles23(*). Parmi elles, la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales (Cipav) regroupe les personnes exerçant les professions d'architecte, d'expert-géomètre et d'ingénieur-conseil (toutes trois réglementées) ainsi qu'environ 350 autres professions libérales non réglementées.

Depuis 1995, les artisans disposent d'un régime d'indemnités journalières, étendu en 2000 aux commerçants. Pour les professions libérales,
il n'existe toujours pas d'indemnités journalières ce qui explique des cotisations plus faibles.

La branche famille est gérée pour tous les indépendants, comme pour les salariés et dans les mêmes conditions, par les caisses d'allocations familiales. La MSA verse toutefois, pour le compte de ces dernières, les prestations familiales aux exploitants agricoles.

Les risques « accidents du travail-maladies professionnelles » et « chômage » ne sont pas couverts par un régime obligatoire pour les indépendants, qui ne cotisent donc pas en conséquence pour ces risques.

Cette mesure entend permettre de simplifier la couverture sociale des travailleurs indépendants (voir encadré supra). L'article vise également à modifier les règles d'affiliation à l'assurance vieillesse pour la majeure partie des professions libérales non réglementées actuellement assurées par la CIPAV.

I - Préambule

À sa création en 2006, le RSI a constitué une simplification majeure dans la gestion de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Organisation de la gestion des cotisations et prestations des travailleurs indépendants avant et après la mise en place du RSI

 

Avant 2006

Après 2006

Artisans commerçants

Professions libérales

Artisans
commerçants

Professions libérales

Recouvrement

CSG, CRDS, cotisation famille

Urssaf

ISU

- affiliation RSI
- déclarations
de revenus RSI

- recouvrement
jusqu'à 30 jours par délégation
et pour le compte
du RSI Urssaf

- recouvrement
après 30 jours RSI

Urssaf

Cotisation retraite (régimes de base et complémentaires) invalidité-décès

Cancava Organic

CNAVPL CNBF

Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales CNAVPL /Caisse nationale des barreaux français CNBF

Cotisation maladie

Organismes conventionnés
avec le réseau Canam

Organismes conventionnés avec le RSI (gestion déléguée)

Prestations

Retraite
(régimes de base et complémentaires), invalidité-décès

Cancava Organic

CNAVPL CNBF

RSI

CNAVPL CNBF

Maladie

Organismes conventionnés avec le réseau Canam

Organismes conventionnés avec le RSI
(gestion déléguée)

Source : Cour des comptes, RALFSS 2012

Si les activités de versement des prestations n'ont jamais posé de difficultés, la gestion de l'activité recouvrement a rencontré depuis la création du RSI de graves dysfonctionnements qui ont entraîné une crise de confiance majeure entre les travailleurs indépendants et leur régime de protection sociale.

Le rapport de la mission d'information du Sénat sur le RSI, conduite par nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy24(*), avait dès juin 2014 pris la pleine mesure du désarroi des travailleurs indépendants et identifié les trois problèmes à la source de ce dysfonctionnement :

une chaîne de recouvrement inadaptée : la répartition des tâches au sein de l'interlocuteur social unique (Isu) entre, d'une part, le RSI chargé des activités de front office (affiliation, réclamation, déclaration de revenus, contentieux) et, d'autre part, les Urssaf assurant le back office (recouvrement, édition des appels de cotisation...) était trop imbriquée et très insuffisamment pilotée. Les deux organismes ont mis du temps à travailler ensemble sur le terrain et à mettre en place des cellules mixtes au niveau local ;

une insuffisance du système d'information RSI/Urssaf pour le recouvrement : de graves problèmes de renseignement des bases de données du RSI ont été révélés lors de leur transfert dans le système d'information des Urssaf tandis que le progiciel de calcul des cotisations de l'Acoss -appelé SNV2- s'est révélé difficilement adaptable aux spécificités des travailleurs indépendants ;

le poids des cotisations sociales et un système de calcul trop complexe pour les travailleurs indépendants : la création du RSI s'est traduite par la mise en place d'un prélèvement unique de l'ensemble des cotisations sociales des travailleurs indépendants. Le poids des cotisations sociales (représentant 47 % de leurs revenus) est alors apparu de façon consolidée au moment où la crise économique les rendait difficilement supportables. L'absence de contemporanéité entre la perception du revenu et le prélèvement des cotisations afférentes (initialement prélevées avec deux ans de décalage) rendait également imprévisible le montant des cotisations demandées et rendait leur paiement difficile en cas de baisse d'activité.

À cette série de dysfonctionnements, s'est ajoutée la création du statut d'autoentrepreneur en 2008 qui a gonflé les effectifs de cotisants et d'assurés du RSI (ils représentent un tiers de ses effectifs).

Le précédent gouvernement, à la suite de la remise du rapport Bulteau-Verdier25(*), a pris une série de mesures destinée à améliorer le fonctionnement du régime. La LFSS pour 2017 a parachevé la réforme en supprimant l'Isu et en plaçant à la tête de la chaîne de recouvrement une direction unique tant au niveau national et que local.

Le travail important mené par les équipes du RSI et des Urssaf ont également permis d'améliorer le fonctionnement du deuxième régime social de France (voir encadré ci-après).

Le RSI aujourd'hui

Deuxième régime de protection sociale en France

Assurance maladie : 4,6 millions de bénéficiaires en maladie pour 8,7 milliards d'euros de prestations versées ;

Assurance vieillesse : 2 millions de retraités pour 9,2 milliards d'euros de pensions versées (7,5 au titre de l'assurance de base et 1,8 pour l'assurance complémentaire). L'assurance complémentaire des indépendants dispose de réserves financières d'un montant de 17 milliards d'euros ;

Cotisants : 2,8 millions de cotisants (dont 40 % micro entrepreneurs) ayant un revenu moyen de 30 000 euros par an. 80 % des artisans-commerçants et 50 % des professionnels libéraux ont un revenu inférieur à 40 000 euros par an26(*). Un tiers des micro-entrepreneurs est rattaché à un autre régime au titre d'une activité principale, leur activité d'indépendant leur générant des revenus faibles (moins de 5 000 euros par an) ;

Un fort turn over d'affiliés : 400 000 nouveaux adhérents par an (dont 80 % viennent du régime général) et 400 000 radiations (départ vers le régime général) ;

Une durée d'affiliation courte : 9 ans en moyenne pour les travailleurs indépendants « classiques » contre 3 ans pour les micro-entrepreneurs ;

Un déficit structurel du régime de base : en 2017, 13 milliards de cotisations sociales recouvrées pour 17 milliards d'euros de charges (dont 16,3 milliards d'euros de prestations hors prestations de retraite complémentaire) soit un déficit de 4 milliards d'euros compensés par des transferts des autres régimes (1,5 milliard d'euros au titre de la compensation généralisée, 1,5 milliard d'euros au titre de l'équilibrage par la Cnav et 1 milliard d'euros au titre de l'équilibrage par la Cnam) ;

Une action sanitaire et sociale très développée : environ 115 millions d'euros par an ;

Effectifs de salariés : 5 300 salariés du RSI et 2 300 salariés des organismes conventionnés (gestion par délégation du RSI de l'assurance maladie des indépendants) ;

Un nombre d'élus important : 942 administrateurs, membres des conseils d'administration de la caisse nationale et des caisses régionales ;

Une forte implantation régionale : 32 caisses régionales et 1 caisse dédiée aux professions libérales.

L'annexe 3 B du PLFSS pour 2018, sans doute rédigée avant les annonces du Gouvernement tant elle parait élogieuse à l'égard du RSI, constate que « les actions engagées ces dernières années par les pouvoirs publics, le RSI et la branche recouvrement du régime général ont permis de rétablir une gestion normalisée du recouvrement des cotisations dues par les travailleurs indépendants ».

En terme de visibilité des indépendants sur leurs cotisations, elle souligne la généralisation de la régularisation anticipée qui permet de réduire d'un an le décalage entre la perception du revenu et la régularisation des cotisations prélevées par le biais d'un système déclaratif.

Elle se félicite également de la meilleure offre de services permettant de faciliter les démarches des travailleurs indépendants, en particulier par la simplification des procédures qui permet l'accélération des remboursements de cotisations et l'amélioration de l'accueil et de l'écoute des assurés.

Selon un sondage cité dans la même annexe, 70 % des cotisants actifs se déclarent satisfaits des modalités de paiement offertes aux travailleurs indépendants et 61 % des contacts pris avec le RSI.

Suivant de près les évolutions affectant la qualité de service rendu aux travailleurs indépendants, votre commission constatait d'année en année les progrès accomplis tout en étant bien consciente de l'altération irrémédiable de la marque « RSI » auprès des assurés.

Consciente à la fois des progrès accomplis mais aussi des efforts prioritaires à mener pour d'une part, poursuivre l'amélioration de l'outil de recouvrement et surtout simplifier radicalement les modalités de calcul et de prélèvement des cotisations, votre commission a donc accueilli avec réserve la proposition du Gouvernement de supprimer le RSI.

C'est dans cet état d'esprit également que votre rapporteur a entrepris son travail d'audition de l'ensemble des acteurs du dossier, conscient du risque qu'un simple changement de marque ne pouvait répondre aux attentes des travailleurs indépendants.

II - Le dispositif proposé pour la suppression du régime social des indépendants

Le commentaire qui suit présente les grands principes de la réforme proposée, tant en ce qui concerne le schéma cible (A et B) que la période de transition qui s'ouvre à compter du 1er janvier 2018 (C). Le lecteur pourra se reporter au D pour disposer d'outils propres à l'aider à se repérer dans les quelques 37 pages que compte cet article...

A. Le transfert de la gestion du recouvrement et des régimes d'assurance maladie et vieillesse des indépendants au régime général (I à III de l'article)

1. L'élargissement du champ de compétence du régime général et l'établissement d'un schéma stratégique d'organisation

Le champ de compétence du régime général, déterminé à l'article L. 200-1 du code de la sécurité sociale est désormais élargi (I. 1°) aux travailleurs indépendants qui demeurent toutefois non couverts par la branche des accidents du travail et maladies professionnelles du régime général.

Les 13° et 14° du I prévoient l'établissement d'un schéma stratégique d'organisation encadrant les missions exercées par les caisses nationales et locales du régime général auprès des travailleurs indépendants. Ce schéma sera établi conjointement par les trois27(*) directeurs des caisses nationales et approuvé par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. Il s'inscrira dans la continuité du schéma de préfiguration d'organisation des services, prévu au VII. 1° pour organiser la période transitoire à partir du 1er janvier 2018.

Ce schéma doit permettre :

- d'une part, d'assurer une bonne articulation des activités réalisées auprès des travailleurs indépendants par les unions de recouvrement des cotisations de la sécurité sociale et de l'assurance familiale (Urssaf, instituées à l'article L. 213-1), les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat, instituées à l'article L. 215-1) et les caisses générales de sécurité sociale en outre-mer (CGSS, instituées à l'article L. 752-4) qui le nécessitent ;

Les activités concernées par la coordination sont l'accueil et l'accompagnement des travailleurs indépendants, en particulier s'agissant de leur demande d'action sociale et la fiabilisation des droits futurs que le paiement de leurs cotisations permet d'ouvrir.

Votre rapporteur proposera une précision rédactionnelle au terme de laquelle le schéma d'organisation précisera les modalités d'organisation d'un accueil et d'un accompagnement dédiés des travailleurs indépendants ;

- d'autre part, de sécuriser l'atteinte des objectifs de qualité de service fixés par les conventions d'objectifs et de gestion (Cog) des caisses nationales du régime général.

Le 12° du I prévoit en effet, à l'article L. 227-1, que les Cog des caisses nationales du régime général identifient les objectifs et actions dédiés au service des prestations et au recouvrement des travailleurs indépendants.

2. Le transfert de l'intégralité de la branche du recouvrement des indépendants au régime général

L'activité de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants constituait, depuis la création du RSI,
la principale source de dysfonctionnements du régime.

Institué par l'ordonnance du 8 décembre 2005, l'interlocuteur social unique (Isu) devait organiser la délégation d'une partie des tâches liées à l'activité de recouvrement du RSI aux Urssaf28(*) selon une ligne de partage complexe.

En l'absence de système informatique intégré adapté aux travailleurs indépendants, le RSI et les Urssaf ont dû progressivement rapprocher sur le terrain leurs équipes au sein d'une « organisation commune Isu », déployée tardivement à partir du printemps 201429(*).

Actant les insuffisances de l'Isu, l'article 16 de la LFSS pour 2017
a mis en place une nouvelle organisation en intégrant les activités de recouvrement des deux réseaux au sein d'une seule et même direction du recouvrement, tant au niveau national que local (voir tableau ci-contre).

Le présent article parachève cette intégration en basculant l'intégralité de l'activité de recouvrement au sein de la branche dédiée du régime général.

Le I modifie les dispositions du livre 2 du code de la sécurité sociale qui fixent notamment les missions des Urssaf (article L. 213-1) et de l'Acoss (L. 225-1-1) pour les étendre aux travailleurs non-salariés et supprime les mentions qui y sont faites de la Caisse nationale du régime social des indépendants.

Nouvelle organisation du recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants
Article 16 de la LFSS pour 2017

Avant la réforme -
Interlocuteur sociale unique

Après la réforme -
Direction nationale du recouvrement

Dans le cadre de l'Isu :

Le RSI assure

- l'affiliation des cotisants ;

- la gestion des déclarations de revenus ;

- le recouvrement contentieux ;

- l'action sociale ;

- le contentieux.

Les Urssaf assurent :

- le calcul et l'encaissement des cotisations

- le recouvrement amiable ;

- le contrôle.

Unification du pilotage de la responsabilité du recouvrement sous délégation conjointe Acoss-RSI :

- au niveau national : un directeur national ;

- au niveau local : des responsables locaux.

Sous l'autorité d'un responsable unique, les deux réseaux assurent :

- la collecte et le traitement des déclarations de revenus ;

- le calcul et l'encaissement des cotisations ;

- le recouvrement amiable et contentieux ;

- le traitement des demandes et réclamations (y.c. concernant les exonérations) ;

- la gestion du contentieux ;

- l'accueil et l'information.

Demeurent seuls compétent pour :

- l'affiliation des cotisants : le RSI ;

- le contrôle et la comptabilité : les Urssaf.

Le champ du recouvrement s'étend aux cotisations maladie des professions libérales (précédemment assuré par les organismes conventionnés du RSI)30(*).

Source : Commission des affaires sociales

Les à septies du II transfèrent à droit constant, au sein d'un nouveau chapitre III du titre Ier du livre 6 consacré aux dispositions relatives au financement communes à l'ensemble des travailleurs indépendants, certains articles du livre Ier consacrés au recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

En matière de cotisations, seules les dispositions encadrant les cotisations d'assurance maladie sont modifiées sur le fond par l'article 11 ( et 9° à 9°ter)31(*).

Le 8° fusionne la cotisation maladie-maternité des travailleurs indépendants et la cotisation liées aux indemnités journalières (IJ), alors que ces dernières sont actuellement considérées comme des prestations en espèces supplémentaires. Elles entrent donc dans le droit commun des prestations maladie-maternité des salariés du régime général. Le principe d'une cotisation minimale est maintenu à l'article L. 621-1 pour le versement de ces prestations, suivant le principe très important pour le régime des indépendants du lien entre cotisations et prestations (voir encadré ci-dessous)

Le lien cotisation/prestations dans le régime social des indépendants32(*)

1. Une exigence de cotisations minimales

Pour ouvrir leurs droits, les travailleurs indépendants doivent s'acquitter d'une cotisation minimale, équivalent de la durée d'affiliation pour l'ouverture de droits aux salariés. Le paiement de cette cotisation concerne plus de 30 % des assurés du régime maladie.

Ce principe ne souffre qu'une exception, celle des auto-entrepreneurs auxquels s'applique un principe « pas de chiffre d'affaires, pas de cotisation ».

Afin de limiter les effets de seuil préjudiciables aux plus bas revenus, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a modifié le mode de calcul de la cotisation minimale maladie-maternité pour lui substituer un mécanisme de dégressivité. Lorsque le revenu du travailleur indépendant est négatif ou nul, la cotisation est de 30 % de la cotisation minimale ; au-delà, la réduction décroît avec l'augmentation du revenu et s'annule à hauteur de 40 % du plafond de la sécurité sociale. En 2014, la cotisation minimale maladie-maternité varie entre 659 euros et 976 euros.

En matière de retraite, la cotisation minimale ne permet de valider qu'un seul trimestre, même si l'activité a été exercée tout au long de l'année (un revenu équivalent à 600 Smic horaire brut est nécessaire à la validation d'une année complète). En matière d'indemnités journalières, elle ouvre droit à un taux minimum.

2. Des modalités particulières d'ouverture et de calcul des droits à la retraite et indemnités journalières

En application des articles L. 613-8 (prestations maladie en espèces) et L. 634-2-1 (vieillesse) du code de la sécurité sociale, les droits à prestations des travailleurs indépendants sont subordonnés au paiement effectif des cotisations.

Le fusionne en conséquence les prestations maladie et les indemnités journalières. Cette fusion ne s'applique toutefois pas aux professionnels libéraux pour lesquels le nouvel article L. 621-1 prévoit qu'une cotisation maladie-maternité spécifique, dont le taux est fixé par décret, leur sera prélevé pour tenir compte du fait qu'ils ne perçoivent pas d'indemnités journalières.

S'agissant des indemnités journalières au titre d'un accident du travail - maladie professionnelle, ces prestations demeurent des prestations supplémentaires, régies par des dispositions réglementaires dont la modification relève d'une proposition du futur conseil de protection sociale des travailleurs indépendants qui remplacera dans cette attribution le conseil d'administration de la caisse nationale du RSI ( bis, art. L. 622-2 nouveau).

3. Le transfert du régime d'assurance maladie de base des indépendant au régime général

Parmi les trois branches du régime général, l'assurance maladie était celle qui avait le moins de lien avec le régime social des indépendants.

Depuis sa création en 1966, l'assurance maladie obligatoire des travailleurs indépendants fait l'objet d'une délégation de gestion, pour le recouvrement des cotisations et le versement des prestations.

Les organismes conventionnés assurant la gestion déléguée de l'assurance maladie des travailleurs indépendants33(*)

Le RSI a délégué la mission de versement des prestations d'assurance maladie-maternité des artisans-commerçants à un réseau d'organismes conventionnés. Pour les professions libérales, les organismes conventionnés poursuivent leurs missions de versement des prestations mais aussi de recouvrement des cotisations maladie.

Ces organismes, rattachés à la Fédération française des sociétés d'assurances ou à la Fédération nationale de la mutualité française, sont choisis par l'affilié auprès d'une liste disponible, entre deux et huit organismes selon les régions, au sein de sa caisse régionale du RSI.

Le RSI est signataire d'une convention d'objectifs avec la Roca (réunion des organismes conventionnés assureurs) qui délègue la gestion des prestations d'assurance maladie obligatoire à un groupement unique, la RAM, qui confie à l'association d'assureurs Apria-RSA la gestion pratique des opérations. Côté mutualiste, une convention est signée avec l'Acromut (association de représentation des organismes conventionnés mutualiste) regroupant 19 mutuelles gérant les prestations d'assurance maladie.

Le nombre des organismes conventionnés est passé de 63 en 2008, dont certains géraient une population de moins de 6 000 personnes, à 20 en 2013. Avec plus de la moitié des assurés, la RAM est le premier organisme conventionné, suivi de deux organismes mutualistes, Radiance et Harmonie Mutuelle, les 17 autres organismes représentant le quart des assurés (...).

D'après les usagers entendus par vos rapporteurs, il semble que la qualité du service rendu par les différents organismes conventionnés soit variable sans que les affiliés disposent des informations nécessaires pour faire leur choix, ce qui plaiderait pour un pilotage renforcé de la part de la caisse nationale.

Le service rendu par les organismes conventionnés est rémunéré par des remises pour frais de gestion qui représentaient, en 2013, 208 millions d'euros, soit 26 % des coûts de gestion du RSI.

Le présent article transfère la gestion de la branche maladie du RSI à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et son réseau de caisses primaires.

Symboliquement, le 7° du I supprime les mots « des travailleurs salariés » dans le nom de la caisse nationale qui devient donc la Caisse nationale d'assurance maladie (art. L. 221-1).

Le II procède, en matière de prestations d'assurance maladie, à des coordinations rendues nécessaires par ce transfert au sein du titre II du livre 6 du code de la sécurité sociale refondu par le présent article.

Le III supprime à l'article L. 160-17 du code de la sécurité sociale, qui organise les règles communes à l'ensemble des régimes de base relatives au service des prestations d'assurance maladie, les dispositions faisant état des organismes conventionnés (« organismes chargés de la gestion des régimes obligatoires et les assureurs ou groupements d'assureurs régis par le code des assurances [recevant] délégation pour l'exécution, en tout ou partie, d'opérations de gestion »).

Il abroge également l'article L. 611-20 qui autorisait la caisse nationale du RSI à confier la gestion du versement des prestations d'assurance maladie des travailleurs indépendants aux organismes conventionnés.

4. Le transfert du régime d'assurance vieillesse de base des indépendants au régime général

A l'instar du changement de nom opéré pour la Cnam, la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés devrait également voir son intitulé raccourci pour devenir la Cnav.

De façon étrange, aucune disposition dans le texte ne le propose alors même que le code recèle d'un nombre important d'occurrences de ce nom. Votre rapporteur proposera un amendement actant symboliquement ce changement de nom.

La Cnav et son réseau de caisses d'assurance retraite et de santé au travail (Carsat) vont donc désormais assurer la gestion de l'assurance vieillesse du RSI (I.) qui comprend l'assurance de base mais également l'assurance complémentaire des travailleurs indépendants.

Pour cette dernière, s'il est prévu qu'elle demeure pilotée par l'instance qui succédera au conseil d'administration de la caisse nationale du RSI, sa gestion en sera confiée également à la branche vieillesse du régime général (voir infra).

Les 11° à 16° du II réécrivent le titre III du livre 6 du code de la sécurité sociale, consacré désormais à l'assurance invalidité et assurance vieillesse des travailleurs non-salariés.

Comme en l'état actuel du droit, ces dispositions ne s'appliquent pas aux professionnels libéraux (art. L. 631-1 nouveau) dont l'assurance vieillesse demeure gérée par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL) et ses dix sections professionnelles.

L'assurance invalidité-décès continuera d'être pilotée par les travailleurs indépendants aux termes du nouvel article L. 635-6 (II. 13° quater) qui dispose que les conditions d'attributions, de révision ainsi que les modalités de calcul, de liquidation et de service de la pension sont déterminées par un règlement pris par le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Le 15° clarifie la rédaction des dispositions relatives aux prestations d'assurance vieillesse en rationalisant les renvois entre le livre 3, qui encadre les modalités de liquidation des pensions dans le régime général, et le livre 6, qui ne concerne que les travailleurs indépendants.

Votre rapporteur rappelle que le RSI fait partie des trois régimes alignés, avec le régime général et le régime des salariés agricoles, dont les règles de calcul des pensions sont identiques. La réforme des retraites de 201434(*) a instauré la liquidation unique des régimes alignés (Lura) qui permet de calculer et de verser une pension unique à un assuré relevant de plusieurs régimes alignés alors qu'il aurait dû percevoir auparavant deux ou trois pensions.

Comme la direction de la Cnav l'a expliqué à votre rapporteur, la mise en oeuvre de la Lura depuis le 1er juillet 2017 facilite l'intégration des assurés du régime des travailleurs indépendants en raison du dialogue opérationnel qui s'est noué depuis lors entre les deux régimes35(*).

Sur le fond, l'article 11 ne change rien quant aux modalités de versement des prestations d'assurance vieillesse des travailleurs indépendants.

B. La création d'un réseau délégué aux travailleurs indépendants au sein du régime général en charge de leurs spécificités (II de l'article)

1. L'institution du conseil de protection sociale des travailleurs indépendants et des instances régionales déléguées

Le 4° du II réécrit les articles L. 612-1 à L. 612-6 du code de la sécurité sociale pour instaurer les nouvelles institutions représentatives des travailleurs indépendants en vue du pilotage de leur protection sociale au sein du régime général. La suppression du RSI a pour conséquence en effet la disparition des conseils d'administration de la caisse nationale et des caisses locales au sein desquels siègent actuellement 942 administrateurs élus.

Comme le constatait le rapport du Sénat sur le RSI en 2014, les travailleurs indépendants ont un attachement très fort à cette gouvernance par des élus : « il en résulte une démocratie sociale vivante, des administrateurs actifs et engagés et de réels débats mais peut-être également un frein pour l'émergence d'une ligne conductrice claire »36(*).

L'héritage de cette gouvernance explique le maintien d'une représentation spécifique des travailleurs indépendant pour le pilotage de leur protection sociale.

Deux niveaux d'institutions sont créés :

au niveau national, le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) est institué par l'article L. 612-1. Il est chargé d'un rôle de veille sur la bonne application des règles relatives à la protection sociale des travailleurs indépendants et à la qualité du service qui leur est rendu. À ce titre, à l'instar des attributions propres au conseil d'administration des caisses nationales de sécurité sociale, il peut formuler au ministre chargé de la sécurité sociale des propositions de modifications législatives ou réglementaires et peut être saisi par le même ministre de tout projet de loi ou de textes réglementaires concernant la protection sociale des travailleurs indépendants. Ses propositions ou recommandations peuvent également être formulées à l'endroit des organismes du régime général.

Il a plus particulièrement la charge d'une part, de déterminer les règles de l'action sanitaire et sociale, qui constitue un élément essentiel de la culture du RSI (voir infra) et d'autre part, de piloter le régime complémentaire d'assurance vieillesse obligatoire et le régime d'invalidité-décès des travailleurs indépendants ainsi que de la gestion du patrimoine y afférent.

Il est également chargé de l'animation et de la coordination du réseau des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Le CPSTI est doté d'une assemblée générale composée d'une part, de représentants des travailleurs indépendants, actifs et retraités, désignés et non plus élus, selon des modalités de représentativité reprises du code du travail. Fixées dans le nouvel article L. 612-6, ces règles ont été substantiellement remaniées lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale (voir leur commentaire infra) et d'autre part, de personnalités qualifiées désignées par l'État. Les directeurs des caisses nationales du régime général peuvent participer également aux réunions de l'assemblée générale en fonction de l'ordre du jour ;

- au niveau local, les instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants sont instituées par l'article L. 612-4. Composées de représentants des travailleurs indépendants, actifs et retraités, désignés selon les modalités prévues à l'article L. 612-6, elles sont créées dans le ressort géographique des nouvelles régions.

Elles s'inscrivent dans le projet actuellement en cours de fusion des caisses locales qui devait adapter les implantations du RSI à la nouvelle carte régionale.

Les instances régionales disposent d'un pouvoir de décision dans l'attribution des prestations individuelles d'action sanitaire et sociale accordées aux travailleurs indépendants dans le cadre des orientations définies par le CPSTI. Le texte précise que les demandes sont déposées auprès des organismes locaux et régionaux du régime général, qui les instruisent, saisissent les instances régionales pour décision et procèdent au paiement des aides et prestations attribuées.

Les instances régionales seront représentées dans chacun des conseils et conseils d'administration des organes locaux du régime général mais ne disposeront que d'une voix consultative. Les médiateurs locaux du RSI, qui avaient contribué à atténuer les tensions dans les relations avec les assurés, sont maintenus et seront désormais désignés par les instances.

2. Le maintien d'une action sanitaire et sociale propre aux indépendants

L'action sanitaire et sociale occupe une place significative parmi les spécificités du régime des indépendants. Le fonds d'action sanitaire et sociale est doté d'un budget annuel d'environ 115 millions d'euros.

Comme le rappelait le rapport du Sénat sur le RSI, « ses principaux axes sont l'aide à l'acquisition d'une complémentaire-santé (...), l'aide aux cotisants en difficulté37(*) et les problématiques de maintien à domicile. (...) Les élus rencontrés par vos rapporteurs ont fait part de leur grand attachement à ce dispositif d'aide, qui peut aussi prendre la forme de prise en charge d'honoraires d'experts comptables, décidé dans le cadre de commissions régionales »38(*).

Le nouvel article L. 612-5 (modifié par le 4° du II) prévoit que les dépenses nécessaires à la mise en oeuvre de l'action sanitaire et sociale sont couvertes par des dotations annuelles des organismes du régime général dont les montants sont fixés par décret, pris après avis du CPSTI.

3. Le maintien d'une assurance vieillesse complémentaire propre aux indépendants et de ses réserves financières

A l'instar de l'action sanitaire et sociale, le régime complémentaire d'assurance vieillesse et d'invalidité-décès continuera d'être piloté par le CPSTI.

Le maintien d'une autonomie dans la détermination des règles concernant ce régime était une garantie demandée avec insistance par les travailleurs indépendants. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, ce régime complémentaire disposerait de réserves financières d'un montant de 17 milliards d'euros.

Le 16° du II du présent article modifie le chapitre V du livre 6 qui est consacré à l'assurance vieillesse complémentaire, en particulier ses articles L. 635-1 et L. 635-4, pour confier le pilotage de ce régime au CPSTI.

Aux termes du nouvel article L. 635-4-1, le service des prestations d'assurance vieillesse complémentaire est délégué aux Carsat et aux centres de gestion de la sécurité sociale (CGSS) dans les outre-mer. Une convention entre le CPSTI et la Cnav doit régler les conditions de cette délégation.

Interrogée par votre rapporteur, la direction générale de la Cnav a concédé que la gestion d'un régime complémentaire constitue bien une nouvelle mission mais qu'elle sera facilement reprise avec l'intégration du personnel du RSI actuellement en charge de ce régime.

C. Une période de transition entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2020 (VII à IX de l'article)

1. La mise en place du comité de coordination et du schéma d'organisation des services (VII - 1°)

Le 1° du VII met en place un comité de pilotage de la réforme composé des directeurs des caisses nationales des trois branches du régime général (Cnam, Cnav et Acoss) et du directeur de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants.

Il doit définir le schéma d'organisation des services qui préfigure le schéma stratégique d'organisation prévu à l'article L. 233-1 (voir supra). Le schéma de préfiguration doit également organiser la période de transition et préciser à la fois le cadre et le calendrier des transferts des personnels du RSI.

Une première version de ce schéma sera proposée, à la fin de l'année 2017, par la mission conduite par Dominique Giorgi, inspecteur général des affaires sociales et que votre rapporteur général a auditionné. Ce schéma devra être ensuite validé par le comité de pilotage.

Dans l'hypothèse où ce dernier ne parviendrait pas un accord sur le schéma de préfiguration avant le 1er avril 2018, les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget seraient chargés de l'arrêter.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur général, les discussions entre les caisses se déroulent dans un climat serein depuis l'annonce du Gouvernement à l'été 2017. Il souligne toutefois l'enjeu que représente pour elles l'intégration des effectifs du RSI alors qu'elles sont en train de renégocier en parallèle leur nouvelle convention d'objectifs et de gestion devant prendre effet en 2018. Il n'est pas exclu que la répartition des personnels du RSI, positionnés sur les missions transversales, puisse susciter des débats entre les caisses.

Un amendement adopté par l'Assemblée nationale déplace l'instauration du comité de surveillance au niveau de la section 1°, de façon à le placer au même niveau que le comité de pilotage. Ce même amendement précise les missions de ce comité pour valider les étapes de transfert de personnel et de mise en production des nouveaux développements informatiques.

Votre rapporteur entend renforcer ce comité de surveillance en tant qu'acteur clé du pilotage de la réforme (voir infra).

2. Un transfert progressif de l'activité des caisses et de leurs conseils (VII - 2° à 4°)

Le 2° du VII transforme à compter du 1er janvier 2018 la caisse nationale et les caisses locales du RSI, respectivement en caisse nationale déléguée et caisses locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants.

Il s'agira, à cette date, d'un simple changement de nom puisqu'il est prévu que les caisses déléguées conservent l'intégralité des missions du RSI jusqu'à la publication du schéma de préfiguration et surtout jusqu'à ce que les organismes du régime général récupèrent effectivement leurs activités.

Une seule exception est à signaler et concerne la caisse nationale du RSI : elle perd dès le 1er janvier sa mission relative au financement des branches du RSI et au maintien de l'équilibre financier de chacune d'elles. Les caisses nationales du régime général reprennent immédiatement cette mission puisque la comptabilité du RSI sera intégrée dès 2018 dans les comptes du régime général.

La suppression du RSI se retrouvera donc comptablement dans l'évolution des différents transferts entre régimes au sein d'une même branche de la sécurité sociale et ce dès l'année 2018.

Les caisses déléguées seront dissoutes le 1er janvier 2020.

S'agissant de leurs conseils, il est prévu que les conseils d'administration des instances du RSI conservent, jusqu'à l'expiration de leur mandat, leurs attributions au niveau des instances déléguées.

Le 3° du VII organise, dans une rédaction complexe et laissant persister des zones de confusion, la période de transition pour les instances de gouvernance :

entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2019 : les conseils d'administration actuels demeurent dans les caisses déléguées. Les organisations représentatives des travailleurs indépendants ont toutefois jusqu'au 30 juin 2018 pour déposer leur dossier de candidature auprès de l'État pour pouvoir être désignées en fonction des critères de représentativité désormais fixés à l'article L. 612-6 dans les nouvelles instances de pilotage de la protection sociale des indépendants (assemblée générale du CPSTI et conseils des instances régionales) ;

entre le 1er janvier 2019 et le 1er janvier 2020, alors que les caisses déléguées ne seront pas encore dissoutes, entrent en vigueur les dispositions concernant ces nouvelles instances de pilotage désignées selon les critères de représentativité. Au 31 décembre 2018, arrivent en effet à échéance les mandats des représentants élus des conseils d'administration des caisses déléguées du RSI. Au cours de l'année 2019, les nouveaux représentants désignés des nouvelles instances exerceront simultanément, dans le même ressort géographique, leur mandat et celui de membre des conseils d'administration des caisses déléguées jusqu'à leur expiration ;

à partir du 1er janvier 2020 : la dissolution des caisses déléguées entraîne automatiquement la dissolution de leur conseil d'administration. Les organes du CPSTI et des instances régionales demeurent en place jusqu'au prochain renouvellement de la mesure de la représentativité au sein des instances patronales prévu en mars 2021.

Votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la très grande complexité de ces dispositions qui, combinées avec les nouvelles de désignation fixées dans le code, sont difficilement intelligibles.

Le organise le transfert des droits et obligations de la caisse nationale et des caisses locales du RSI en trois temps :

dès le 1er janvier 2018 : les disponibilités, capitaux propres, créances et dettes représentatives des droits et obligations afférents à l'assurance maladie-maternité et à l'assurance vieillesse de base sont transférés aux organismes du régime général. Ce transfert n'exclut pas que l'activité de versement des prestations et de recouvrement des cotisations soit effectuées dans la phase transitoire par les caisses déléguées selon les modalités évoquées ci-dessus ;

à compter du 1er janvier 2020 : les disponibilités, capitaux propres, créances et dettes représentatives des droits et obligations afférents à l'assurance vieillesse complémentaire et d'invalidité-décès des indépendants seront transférés au futur CPSTI. Cette disposition garantit donc que les réserves financières de l'assurance vieillesse complémentaire des travailleurs indépendants continueront bien d'être détenues et gérées par les travailleurs indépendants eux-mêmes, et ce malgré la reprise de l'activité de gestion de l'assurance complémentaire par le réseau des Carsat ;

à compter du 1er janvier 2020 : les autres droits et obligations, sauf les contrats de travail, afférents à la gestion administrative de chaque caisse déléguée seront transférés aux organismes nationaux et locaux du régime général selon des modalités pouvant être fixées par convention entre les branches du régime général.

2. Le transfert des personnels (VII - 5° et 6°)

Les et 6° du VII organisent la période de transition pour les personnels. Cette dernière s'achèvera le 30 juin 2019, soit six mois avant l'expiration de la période transitoire pour le transfert de l'ensemble des activités du RSI au régime général.

Votre rapporteur insiste sur l'importance de la dimension « ressources humaines » de ce projet puisqu'il se traduit par le transfert d'environ 7 500 agents travaillant actuellement soit au sein des caisses du RSI (5 000 personnes environ), soit au sein des organismes conventionnés gérant pour le compte du RSI l'assurance maladie des indépendants (2 500 personnes environ).

Le confie aux caisses déléguées et aux organismes du régime général le soin de transférer chaque contrat de travail et de proposer à chaque salarié une solution de reprise recueillant son accord. Si la solution de reprise doit avoir été proposée au plus tard le 30 juin 2019, le transfert effectif interviendra au plus tard le 1er janvier 2020, ou avant, si un décret validé par le comité de surveillance en décide autrement.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater l'engagement des directeurs de chacun des réseaux du régime général a tout faire pour essayer de trouver le plus tôt possible une solution pour chaque salarié. Le délai d'un an a été avancé, manifestant leur volonté d'agir vite. Votre rapporteur considère qu'il s'agit en effet d'une priorité tant le succès du projet de suppression repose sur l'implication forte des salariés du RSI transférés et que le risque de départs de salarié, lié à l'insécurité de la période de transition, est à prendre très au sérieux.

Les premiers retours soulignent l'engagement réel des personnels du RSI à tout faire pour que le projet réussisse.

En l'absence d'accord du salarié, une disposition prévoit le transfert automatique de ce dernier dans la caisse du régime général dont les missions se rapprochent le plus de son activité antérieure. Une garantie liée à la mobilité géographique est aussi fixée : le transfert automatique s'effectue dans la caisse du régime général située dans la circonscription du lieu de travail de ce salarié.

La carte des agences locales du RSI ne correspond pas toujours aux implantations des caisses du régime général, comme l'ont indiqué à votre rapporteur les représentants des organisations syndicales de salariés du RSI. Il apparait toutefois que la pluralité des sites du régime général sur l'ensemble du territoire métropolitain et dans les outre-mer devrait permettre de proposer à chaque salarié une solution acceptable.

Le prévoit que les conventions collectives applicables aux salariés du RSI demeurent valides jusqu'au transfert de leur contrat de travail. Avant le 31 mars 2018, l'Union des caisses nationales de sécurité sociale négocie, pour le compte des organismes du régime général, des accords dits d'accompagnement avec les organisations syndicales de salariés. Ces accords doivent stipuler des conditions et garanties s'appliquant aux salariés transférés.

Il est prévu que ces accords ne seront que transitoires et qu'à partir du 1er janvier 2023, les conventions collectives du régime général s'appliqueront intégralement et à titre exclusif aux salariés transférés.

4. La question des organismes conventionnés de gestion de l'assurance maladie (VII - 7°)

Le 7° du VII prévoit l'entrée en vigueur au 1er janvier 2019 du III de l'article 11, abrogeant les dispositions des articles L. 160-17 et L. 611-20 du code de la sécurité sociale, aux termes desquels la caisse nationale du RSI confie la gestion de l'assurance maladie à des organismes conventionnés.

La transmission de l'activité des organismes conventionnés vers le régime général se fera en deux temps :

à partir du 1er janvier 2019 : les travailleurs indépendants débutant une nouvelle activité à compter de cette date seront directement gérés par le régime général ;

au plus tard le 31 décembre 2020 : les organismes conventionnés cessent leur activité. Le transfert des droits et obligations des organismes conventionnés s'effectue aux Cpam concernées.

Une disposition du 7° prévoit enfin que le préjudice pour les organismes conventionnés d'un non-renouvellement de leur contrat peut être indemnisé s'il présente un caractère anormal et spécial. Son montant est alors fixé par décret, après une procédure contradictoire.

D'après les informations obtenues par vote rapporteur, le délai de trois ans qui s'ouvre entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2020 devrait limiter précisément la portée du préjudice. Les organismes gestionnaires voient par ailleurs leurs personnels transférés et n'auront donc pas à supporter des charges de fonctionnement démesurément lourdes au regard d'une activité en baisse. Ils pourront d'ailleurs demeurer gestionnaires de régimes d'assurance santé complémentaire.

5. L'expérimentation sur le recouvrement des cotisations sociales (VIII)

Le VIII prévoit enfin la mise en place jusqu'au 31 décembre 2018 initialement, au 30 juin 2019 à la suite du report adopté par l'Assemblée nationale, d'une expérimentation permettant aux Urssaf de déroger aux dispositions de l'article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale qui fixe les règles de calcul des cotisations des travailleurs indépendants (voir encadré).

« Un mode de paiement spécifique des cotisations39(*)

La séquence du paiement des cotisations des travailleurs indépendants s'apparente à celle de l'imposition des revenus.

Durant les deux premières années du démarrage de l'activité, tant que les revenus ne sont pas connus, les cotisations provisionnelles sont calculées sur un revenu forfaitaire. Le paiement peut être reporté au-delà de la première année et fractionné jusqu'à 5 ans.

Par la suite, les cotisants procèdent à une déclaration de leurs revenus (DCR), sur le fondement de laquelle les cotisations sont calculées puis appelées. Lorsque les données nécessaires au calcul des cotisations ne sont pas transmises, celles-ci sont calculées sur une base majorée.

En application de l'article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale, les cotisations dues au titre de l'année N, sont calculées, à titre provisionnel, en pourcentage du revenu d'activité N-2 puis font l'objet d'une régularisation en fin d'année N+1, une fois connu le revenu de l'année N.

À titre dérogatoire, les cotisants ayant recours à la dématérialisation de leur déclaration peuvent demander une régularisation dès le début de l'année N+1.

Toujours à titre dérogatoire, un cotisant peut demander à ce que ses cotisations provisionnelles soient calculées en fonction de son revenu N-1.

À compter du 1er janvier 2015, l'écart entre le revenu de référence et l'année de versement des cotisations provisionnelles est réduit d'un an. Les cotisations provisionnelles seront calculées sur la base du revenu d'activité de l'année N-1 et les cotisants pourront demander un ajustement de leurs cotisations sur la base de l'estimation de leur revenu d'activité de l'année en cours. »

Il pourra ainsi être proposé aux travailleurs indépendants d'acquitter leurs cotisations et contributions sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie sur le fondement d'une déclaration en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels.

Cette dérogation, dont le mécanisme est appelé « auto-liquidation », est un dispositif discuté notamment en ce qu'il impose le recours à un expert-comptable pour le calcul estimatif des cotisations. Comme le notait le rapport du Sénat sur le RSI en 2014, « cette solution ne [fait] pas l'unanimité. Les indépendants, en particulier les artisans, ne souhaitent pas avoir recours aux services d'un expert-comptable et redoutent une augmentation des frais. Le RSI et l'Acoss redoutent quant à eux une nouvelle baisse du rendement du recouvrement et la difficulté d'effectuer des contrôles »40(*).

C'est pourquoi l'expérimentation prévue ne concernera que les travailleurs indépendants volontaires. Un décret précisera les modalités de sa mise en oeuvre et il est prévu que le Gouvernement en fasse l'évaluation dans un rapport remis au Parlement.

Votre rapporteur considère que cette expérimentation doit être l'occasion d'aller plus loin et proposera un dispositif complémentaire. Les attentes en matière de simplification des modalités de recouvrement et de calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales sont fortes. Des réponses doivent être apportées rapidement sur ce sujet.

6. L'autorisation de légiférer par ordonnance pour parachever la réforme (IX)

Enfin, le IX prévoit une demande d'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions fixées à l'article 38 de la Constitution, toute mesure législative visant à :

- assurer la cohérence des textes au regard des dispositions du présent article et le respect de la hiérarchie des normes ;

- regrouper les dispositions qui le justifient dans le livre VI du code de la sécurité sociale ;

- abroger les dispositions législatives devenues obsolètes.

Votre rapporteur a en effet constaté l'étendue du travail de « toilettage » du code de la sécurité sociale qu'implique la mise en oeuvre de cet article.

D. Aide à la lecture de l'article 11 et mesures de coordination (IV à VI)

Le I du présent article modifie principalement les dispositions du livre 2 du code de la sécurité sociale relatif à l'organisation du régime général ainsi qu'à l'action de prévention et à l'action sanitaire et sociale des caisses le composant.

Le plan des titres 1 et 2 du Livre 2 pourra aider le lecteur à mieux situer l'impact des articles modifiés par le I dans le code de la sécurité sociale.

Plan des titres 1 et 2 du livre 2 du code de la sécurité sociale modifiés par le I de l'article 11

Livre 2 : Organisation du régime général, action de prévention, action sanitaire et sociale des caisses (articles L. 200-1 à L. 200-3, modifiés par les 1°, 2° et 3°)

Titre 1 : Organismes locaux et régionaux - Organismes à circonscription nationale

Chapitre 1er : Caisses primaires d'assurance maladie (articles L. 211-1 à L. 211-2-3, modifié par le 4°)

Chapitre 2 : Caisses d'allocations familiales

Section 1 : Dispositions générales. (articles L. 212-1 à L. 212-2)

Chapitre 3 : Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (U.R.S.S.A.F) (articles L. 213-1 à L. 213-4, modifié par le 5°)

Chapitre 5 : Caisses d'assurance retraite et de la santé au travail

Section 1 : Dispositions générales. (articles L. 215-1 à L. 215-4-1, modifié par le 6°)

Section 2 : Caisse d'assurance retraite et de la santé au travail d'Alsace-Moselle. (articles L. 215-5 à L. 215-7)

Chapitre 6 : Constitution, groupement de caisses et délégations

Section 1 : Constitution. (article L. 216-1)

Section 2 : Groupement de caisses, délégations de missions et d'activités. (articles L. 216-2 à L. 216-3)

Section 2 bis : Caisse commune de sécurité sociale. (articles L. 216-4 à L. 216-7)

Chapitre 7 : Dispositions communes - Dispositions d'application

Section 1 : Règlement intérieur. (article L. 217-1)

Section 2 : Dispositions diverses concernant les membres du conseil et les administrateurs des caisses. (article L. 217-2)

Section 4 : Dispositions relatives aux agents de direction (articles L. 217-3 à L. 217-7)

Section 5 : Dispositions d'application. (article L. 217-8)

Titre 2 : Organismes nationaux

Chapitre 1er : Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (articles L. 221-1 à L. 221-5, modifié par le 7° et 8°)

Chapitre 2 : Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (articles L. 222-1 à L. 222-7, modifié par le 9°)

Chapitre 3 : Caisse nationale des allocations familiales (articles L. 223-1 à L. 223-4, modifié par le 10°)

Chapitre 4 : Dispositions communes aux caisses nationales et à l'agence centrale (articles L. 224-1 à L. 224-14)

Chapitre 5 : Agence centrale des organismes de sécurité sociale

Section 1 : Missions de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (articles L. 225-1 à L. 225-1-4, modifié par le 11°)

Section 2 : Organisation et moyens de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) (articles L. 225-2 à L. 225-6)

Chapitre 6 : Dispositions relatives aux agents de direction des organismes nationaux (article L. 226-1)

Chapitre 7 : Dispositions relatives aux conventions d'objectifs et de gestion (articles L. 227-1 à L. 227-3, modifié par le 12°)

Chapitre 8 : Institut national de formation (article L. 228-1)

Le II réécrit intégralement le livre 6 du code la sécurité sociale. Le tableau suivant propose le nouveau plan consolidé du livre 6 tel qu'il résulte du II et des mesures de coordination contenues dans la suite de l'article 11 (III, IV, V et VI).

Il tient compte des précisions rédactionnelles adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Nouveau plan du livre 6 du code de la sécurité sociale
modifié par le II et le VI de l'article 11
« Dispositions applicables aux non-salariés »

Intitulé de la section

Nouvelle numérotation

d'article

Ancien numéro d'article

Section du II modifiant la section

Titre Premier : Dispositions générales

Chapitre 1er : Champ d'application

L. 611-1

L. 613-1

1° et 2°

Chapitre II : Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

L. 612-1 à L. 612-6

 

3° et 4°

Chapitre III : Dispositions relatives au financement communes à l'ensemble des indépendants

   

5° a)

-Section première : Cotisations d'allocations familiales

L. 613-1 [nouveau]

 

5° b), 5° b bis) et

Art7 - 11°

-Section 2 : Modernisation et simplification des formalités

L.613-2

L. 613-3

L. 613-4

L. 613-5

L. 613-6

L.133-5-2 ; L. 133-6-7 ; L. 133-6-7-1 ; L. 133-6-7-2

L. 133-6-7-3

5° c) à e)

5° bis

5° ter

5° quater

5° quinquies

5° sexies A

-Section 3 : Dispositions diverses

L. 613-9

L. 131-6-3

5° sexies

5° septies

Chapitre V : Contrôles et sanctions

L. 615-1, L. 615-2, L. 615-3, L. 615-4, L. 615-5 [nouveau]

L. 652-7 ; L. 637-1 ; L. 637-2, L. 652-4

6° bis

6° ter

6° quater

 quinquies

 sexies

Titre II : Assurance maladie, maternité

Chapitre Ier : Cotisations

L. 621-1 à

L. 621-3 [nouveaux]

 

8° et

Art7 -12°

Chapitre II : Prestations maladie en espèces

L. 622-1, L. 622-2, L. 622-3

L. 622-1, L. 613-20, L. 613-8

9° a) et a bis)

9° b)

9° bis)

ter)

Chapitre III : Assurance maternité

L. 623-1, L. 623-2, L. 623-3, L. 623-4

L. 623-5

L. 613-19, L. 613-19-1, L. 613-19-2, L. 613-19-3

L. 613-21

10° a) à c)

10° bis

10° ter

10° quater

10° quinquies

10° sexies

Titre III : Assurance invalidité et assurance vieillesse

11°

Chapitre Ier : Champs d'application

L. 631-1 [nouveau]

 

12°

Chapitre II : Assurance invalidité et décès

L. 632-1, L. 632-2

[nouveau] L. 632-3

L. 635-5

L. 635-6

13°

13° bis

13° ter

13° quater

Chapitre III : Cotisations d'assurance vieillesse

L. 633-1 L. 633-11

L. 633-10 L. 633-11

14° a), a bis)

14° b)

14° c)

Chapitre IV : Prestations d'assurance vieillesse

   

15° a)

-Section 1 : Généralités

L. 634-2 L. 634-2-1

L. 634-3

L. 634-3-1

 

15° b)

15° b bis)

15° c)

-Section 3 : Service des pensions de vieillesse

L. 634-6 L. 634-6-1

 

15° d)

Chapitre V : Assurance vieillesse complémentaire

L. 635-1

L. 635-2

L. 635-3

L.635-4

L. 635-4-1 [nouveau]

L. 635-5

L. 635-6

 

16° a), a bis)

16° b)

16° c)

16° d)

Titre IV : Assurance vieillesse et invalidité-décès des professions libérales

Chapitre préliminaire : Champ d'application

L. 640-1

 

17° a)

Chapitre Ier : Organisation administrative

L. 641-1

 

17° b)

-Section première : Caisse nationale

L. 641-2
à L. 641-4-1

   

-Section 2 : Sections professionnelles

L. 641-5
à L. 641-7

   

-Section 3 : Contrôles et sanctions

L. 641-8

[nouveau]

L. 652-6

17° c)

17° bis

Chapitre II : Organisation financière

     

-Section première : Cotisations

L.642-1 à L.642-4-1

   

-Section II : Recouvrement

L. 642-5

L. 642-6 [nouveau]

 

17° ter

Chapitre III : Affiliation - Prestations de base

-Section première : Affiliation à la section professionnelle

L. 643-1-A

L. 133-6-10

17° quater ; 17° quinquies

-Section II : Ouverture des droits et liquidation des prestations de base

L.643-1
à L. 643-6

   

-Section III : Ouverture des droits et liquidation des pensions de réversion

L. 643-7

   

-Section IV : Dispositions communes

L. 643-8
à L. 643-9

L. 643-10 [nouveau]

 

18°

Chapitre IV : Régime complémentaire vieillesse - Régime invalidité - décès

L. 644-1
à L. 644-4

   

Chapitre V : Avantages praticiens et auxiliaires médicaux

     

-Section 1 : Dispositions générales

L. 645-1
à L. 645-6

   

Titre V : Dispositions communes à l'assurance maladie maternité et à l'assurance vieillesse

Chapitre 1er : Contributions d'équilibre

     

Section 1 : Contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés

L.651-1
à L. 651-9

   

Section 2 : Contribution de solidarité à la charge des retraités

L. 652-12
à L. 651-13

   

Chapitre 2 : Dispositions diverses

L. 652-14
à L.652-7

   

Titre VI : Dispositions applicables aux conjoints collaborateurs

19°

Chapitre unique : Affiliations.

L. 661-1

[nouveau]

L. 622-8

19° bis

Titre VII : Dispositions d'application

Article unique

L. 671-1 [nouveau]

 

20°

Le IV prévoit une série de dispositions relatives au maintien des droits et à la coordination entre régimes, à droit constant.

L'attention de votre rapporteur a été plus particulièrement attirée par le qui réécrit l'article L. 172-2 du code de la sécurité sociale relatif à la coordination entre régimes pour l'indemnisation, au titre des indemnités journalières, du risque maladie-maternité. Selon les règles interrégimes actuellement en vigueur, lorsqu'un assuré débute une nouvelle activité professionnelle nécessitant un changement d'affiliation à la sécurité sociale, il peut percevoir des droits aux prestations espèces maladie-maternité dans le nouveau régime qui sont calculés sur la base des périodes d'affiliation de son précédent régime. Ces prestations sont alors servies par le nouveau régime.

Le nouvel article L. 172-2 prévoit que lorsqu'un assuré débute une activité ayant pour conséquence de l'affilier dans un régime au sein duquel les conditions d'ouverture de droits pour le service des prestations en espèces ne sont pas remplies, il demeure rattaché pendant un an à son précédent régime auprès duquel il peut bénéficier de prestations en espèce.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, ce nouvel article pourrait entraîner des difficultés de gestion pour les régimes et avoir des conséquences sur l'indemnisation des assurés qui nécessitent un éclaircissement de la part du Gouvernement.

Le V liste une première série de coordinations rédactionnelles résultant de l'article 11. L'objet de la demande d'habilitation du Gouvernement consiste à pouvoir mener à terme ce travail de « toilettage » du code de la sécurité sociale.

Le VI procède à l'abrogation des articles du code de la sécurité sociale n'ayant plus d'objet.

Enfin, les dispositions transitoires prévues au VII échelonnent l'entrée en vigueur de cet article. Les principales étapes du transfert sont donc résumées et présentées ci-après.

Calendrier de mise en oeuvre du transfert du RSI au régime général

     

Au 1er janvier 2018

 

Disparition des caisses nationales et de base du régime social des travailleurs indépendants

Création des caisses nationales et locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants

Mission transférées aux branches du régime général, y compris délégation OC

Couverture maladie et vieillesse des travailleurs indépendants de la responsabilité du régime général

Administrateurs et instances de gouvernance maintenus

Personnes et instances en charge des fonctions réglementaires maintenues

Dispositions relatives à la COG maintenues

     

Au 1er janvier 2019

 

Mise en place d'une nouvelle gouvernance

Couverture maladie des travailleurs indépendants débutant une activité par les CPAM

     

Au 1er janvier 2020

 

Dissolution des caisses déléguées

Création du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

Transfert droits et obligations du RCI et du RID au conseil de la protection sociale des TI

Transfert droits et obligations de la gestion administrative aux organismes du régime général

Reprise de l'activité des OC par la branche maladie du régime général

     

III - Le dispositif proposé concernant la modification des règles d'affiliation de certaines professions libérales non réglementées à l'assurance vieillesse

A. Une mesure déjà engagée dans la LFSS pour 2017 mais partiellement censurée par le Conseil constitutionnel

La Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse des professions libérales (Cipav) est l'une des dix sections professionnelles de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (Cnavpl)41(*).

Elle est chargée, par délégation de la Cnavpl, d'assurer la gestion de l'assurance vieillesse des architectes, géomètres, ingénieurs-conseils, des artistes ne relevant pas du régime de la Maison des artistes et de l'ensemble des professions libérales non réglementées, qui ne peuvent être classées dans l'une des neuf autres sections de la Cnavpl (3° de l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale).

La Cipav rencontre depuis plusieurs années de graves problèmes de dysfonctionnements dénoncés par la Cour des comptes42(*) et qui ont été renforcés par l'affiliation d'un nombre important d'auto-entrepreneurs exerçant une activité libérale (320 000 des 550 000 cotisants du régime)43(*).

Le précédent Gouvernement avait engagé, dans le PLFSS pour 2017, une réforme visant à circonscrire le périmètre d'affiliation de la Cipav en prévoyant à l'article L. 640-1 du code de la sécurité sociale qu'un décret devait déterminer la liste des professions relevant explicitement de la Cipav. En conséquence, toute autre profession non affiliée à l'une des neuf autres sections de la Cnavpl devait ainsi relever du RSI.

Cette disposition a fait l'objet d'une censure du Conseil constitutionnel45(*) au motif que la détermination des catégories de personnes qui relèvent d'un régime de sécurité sociale correspond à l'un des principes fondamentaux de la sécurité sociale et relève à ce titre du domaine de la loi.

Le Gouvernement a profité de cette censure pour relancer la concertation avec l'ensemble des parties au cours d'une mission conduite par M. Philippe Georges, inspecteur général des affaires sociales honoraire.

La note de conclusion de la mission fait état d'un processus de concertation « décevant et qui ne donne pas une image claire d'un consensus garantissant au Gouvernement la possibilité de légiférer, à nouveau, sans embûches ».

La mission a identifié les trois problèmes que soulève actuellement la Cipav au regard de l'enjeu posé par les micro-entrepreneurs :

un problème de gestion : malgré le redressement opéré depuis deux ans dans la gestion du régime, la situation demeure encore fragile, renforcée par « la médiocre qualité de liaison entre les Urssaf percevant les cotisations et la Cipav utilisant les données des Urssaf pour établir les droits des assurés sociaux » ;

un problème de compensation : la forte augmentation du nombre de cotisants à la Cipav renforce le caractère débiteur de la Cnavpl au regard de la compensation démographique alors même qu'il s'agit d'une population active faiblement contributive du fait de ses très faibles revenus en moyenne ;

un problème de gouvernance : les micro-entrepreneurs libéraux critiquent, par l'intermédiaire de la fédération des auto-entrepreneurs (FEDEA), le fait de ne pouvoir siéger au conseil d'administration de la Cipav. L'éligibilité à ce conseil n'est en effet possible qu'après 10 années d'exercice d'une activité libérale. La FEDEA, qui représente l'ensemble des micro-entrepreneurs y compris non libéraux, revendique une affiliation au RSI pour l'ensemble de ses adhérents.

B. Le dispositif proposé

Dans ce contexte, le texte proposé par le Gouvernement dans le présent article reprend l'esprit du dispositif de l'article 50 de la LFSS pour 2017, partiellement censuré, en prévoyant « d'intégrer au fur et à mesure dans le nouveau dispositif46(*) l'ensemble des entrepreneurs ne relevant pas des professions libérales au sens strict. Cette mesure concernera les nouveaux créateurs d'activité relevant de ces professions ainsi que ceux qui souhaitent également être gérés dans ce nouveau cadre »47(*).

Le 17° du II du présent article précise tout d'abord, dans la partie législative du code de la sécurité sociale, la liste des professions qui demeureront affiliées au régime d'assurance vieillesse des professions libérales et par voie de conséquence à la Cipav.

Il modifie donc l'article L. 640-1 pour y faire figurer explicitement l'ensemble des professions concernées. Parmi les professions affiliées à la Cipav, y étaient déjà mentionnées : les professions d'ingénieur-conseil, d'architecte et de géomètre.

Le 17°, dans sa version initiale, y ajoute les professions de :

- psychothérapeute, psychologue, ergothérapeute et ostéopathe, au titre des professions paramédicales qui complète le 1° de l'article L. 640-1 ;

- d'artiste non mentionné à l'article L. 382-1 c'est-à-dire ne relevant pas de la Maison des artistes;

- de moniteur de ski titulaire d'un brevet d'État.

Une série d'amendements adoptés à l'Assemblée nationale complète cette liste traduisant le caractère non stabilisé du dispositif (voir infra).

La Cipav voit donc le nombre de professions recensées parmi ses adhérents passer de plus de 300 à 10 (18 à l'issue du passage du texte à l'Assemblée nationale), ce qui représente une perte de plus de 80 % de ses cotisants au niveau du régime de base d'assurance vieillesse.

A l'instar de l'article 50 de la LFSS pour 2017, le présent article prévoit au 8° du VII une entrée en vigueur échelonnée du 17° du II :

- dès le 1er janvier 2018, tous les nouveaux micro-entrepreneurs (régis par l'article L. 133-6-8) basculeront au régime général ;

- à compter du 1er janvier 2019 ce sera le cas pour les autres travailleurs indépendants créant leur activité dans des professions non visées par l'article L. 640-1.

Pour les travailleurs indépendants exerçant des professions ne relevant plus du périmètre de l'article L. 640-1 mais qui sont affiliés ou seront affiliés à la Cipav avant le 1er janvier 2019, le présent article prévoit un droit d'option au terme duquel, entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2023, ils peuvent demander à demeurer affiliés à la Cipav ou à être transférés au régime général d'assurance vieillesse.

Dans ce cas, ils peuvent demander à bénéficier de taux de cotisation spécifiques pour le régime complémentaire obligatoire d'assurance vieillesse (art. L. 635-1). Le texte initial prévoyait de limiter cette possibilité jusqu'au 31 décembre 2026. Des différences significatives existent en effet en la matière entre les travailleurs indépendants affiliés au régime général et ceux relevant de la Cipav (voir tableau ci-contre).

Il est prévu que ces taux, qui seront fixés par décret, tiennent compte de différences existant entre les montants totaux de cotisations et contributions sociales dues par les professionnels libéraux affiliés à la CnavPL et les autres travailleurs indépendants. De ce fait, le taux de cotisation de l'assurance vieillesse complémentaire sera diminué pour compenser à la fois le taux de cotisation plus élevé de l'assurance complémentaire mais également celui de l'assurance de base.48(*)

Taux de cotisation en vigueur au RSI et à la CIPAV en 2016 hors régime micro (écart de 0.2% de cotisations pour ceux-ci)

Pour mémoire, PASS 2016 = 38 616 €

Cotisation

Type de cotisation

Assiette

Taux RSI
(artisan, commerçant
ou industriel)

Taux CIPAV

Retraite de base

Cotisation plafonnée

Revenu compris entre 0 et 1 PASS

17,15 %

8,23 %

Cotisation déplafonnée

Totalité du revenu(*),y compris entre 0 et 1 PASS

0,50 %

1,87 %

Cotisation minimale

Assiette minimale

4 441 € (cotisation associée : 784 €(a))

4 441 € (cotisation associée : 448 €(b))

Retraite complémentaire

Cotisation plafonnée

Partie du revenu sous plafond = 37 546 € (ad hoc)

7 %

8 classes
de revenus
(de moins de 26 580 €
à plus de 123 300 €) pour des cotisations variant entre 1 214 €
et 15 776 €

Cotisation déplafonnée

Partie
du revenu comprise
entre 37 546 €
et 154 464 €

8 %

(*) Plafond à 5 PASS pour la CIPAV

(a) 4 441 x (17,15% + 0,50%) = 784 €.

(b) 4 441 x (8,23% + 1,87%) = 448 €.

Source : Réponse du Gouvernement à une question de votre rapporteur

Le présent article garantit enfin que les droits acquis49(*) au titre de la retraite de base à la date d'effet du changement d'affiliation seront conservés et liquidés selon la valeur du point à cette date, revalorisée en fonction de l'inflation. Les droits acquis de retraite complémentaire seront convertis dans le régime complémentaire des travailleurs indépendants.

III - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une soixantaine d'amendements, dont plus de la moitié relève de la coordination, de la correction d'erreur matérielle ou de la clarification rédactionnelle.

25 amendements plus substantiels sont à signaler :

- à l'initiative du rapporteur général, les députés ont décidé de préciser à l'article L. 200-1 (I. 1° de l'article 11) que les assurés salariés ou non-salariés couverts par le régime général sont obligatoirement affiliés au régime général. On sait l'importance de la réaffirmation de ce principe, contesté par une infime mais très organisée minorité au sein de la population des travailleurs indépendants50(*) ;

- corrigeant une incohérence qu'avait remarquée votre rapporteur, un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales permet d'ajouter les organismes de la branche maladie à l'exécution du schéma stratégique d'organisation prévu à l'article L. 233-1 (I. 14°), qui doit permettre de bien prendre en compte les spécificités des travailleurs indépendants dans la nouvelle organisation. Ce schéma est établi conjointement par les directeurs des caisses nationales du régime général auquel s'associera désormais le directeur de la Cnam.

Votre rapporteur proposera un amendement rédactionnel permettant d'inclure explicitement les Cpam dans le contenu du schéma stratégique ;

- un amendement de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale ouvre la possibilité au conseil de protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), dans l'exercice de ses missions déterminées à l'article L. 612-1 (II. 4°), de se voir communiquer les informations nécessaires par les organismes du régime général ;

- de même, la commission des affaires sociales a élargi la composition du CPSTI aux personnes retraités parmi les associations représentatives des travailleurs indépendants (II. 4°) ;

- à l'initiative des membres du groupe La République en Marche, les députés imposent que l'assemblée générale du CPSTI soit strictement paritaire, dans des conditions fixées par décret (II. 4°) ;

- un amendement du Gouvernement, adopté par les députés, permet à l'assemblée générale du CPSTI (II. 4°) de désigner un médiateur national chargé de coordonner l'activité des médiateurs placés auprès de chaque instance régionale. Ce médiateur remet un rapport annuel à l'assemblée générale, qui est par ailleurs transmis au Gouvernement et au Défenseur des droits ;

- un amendement du Gouvernement élargit les aides et prestations individuelles d'action sanitaire et sociale dont l'attribution est décidée par les instances régionales déléguées, conformément à l'article L. 612-4, en supprimant le terme « individuelles », afin de ne pas les restreindre à ce type de prestations (II. 4°) ;

- les députés, à l'initiative du Gouvernement, ont intégralement réécrit l'article L. 612-6 (II. 4°) qui fixe les modalités de désignation des membres des instances du CPSTI.

Les organisations souhaitant siéger au sein de ces instances devront désormais se déclarer candidates et remplir cumulativement les critères de représentativités figurant à l'article L. 2151-1 du code du travail51(*). Il est précisé que le critère de l'influence se mesure au regard de l'activité et de l'expérience de l'organisation candidate en matière de représentation des travailleurs indépendants tandis que l'audience se mesurera en fonction du nombre de travailleurs indépendants adhérents.

L'acte de candidature pourra soit relever de la procédure visant à établir la représentativité des organisations professionnelles d'employeurs au niveau national et interprofessionnel, soit d'une procédure spécifique de candidature à la représentativité au sein des instances de la protection sociale des travailleurs indépendants.

Un décret en Conseil d'État fixera, à l'issue de cette procédure de candidature, la liste des organisations appelée à siéger au CPSTI et à ses instances régionales ainsi que le nombre de sièges qui leur sera attribués. Votre rapporteur relève que, contrairement aux dispositions contenues dans le code du travail, le seuil minimal d'audience requis pour établir le caractère représentatif des organisations candidates n'est pas déterminé par la loi mais relève d'un décret en Conseil d'État.

Compte tenu des délais imposés à votre commission, votre rapporteur n'a pas été en mesure d'obtenir une projection précise de l'évolution des rapports de force entre les organisations des travailleurs indépendants au sein des futures instances du CPSTI. Le débat en séance publique devrait permettre de lever certaines zones d'ombre ;

- un amendement de la commission des affaires sociales modifie le contenu du nouvel article L. 622-2 (II. 9° bis) pour rétablir la possibilité, pour l'ensemble des travailleurs indépendants, d'instituer si le CPSTI en décide, des prestations supplémentaires, notamment au titre des accidents du travail et maladies professionnelles ;

- à l'article L. 640-1 (II. 17°) qui fixe le périmètre de professions libérales non réglementées éligibles à la CIPAV, plusieurs amendements sont venus compléter la liste des professions initialement retenues dans le projet du Gouvernement : les chiropracteurs (à l'initiative du rapporteur général en séance publique), les diététiciens, les experts-automobile, les architectes d'intérieur, les économistes de la construction et les guides conférenciers (à l'initiative de la commission des affaires sociales), les guides de haute montagne et les accompagnateurs de moyenne montagne (à la suite de l'adoption de l'amendement de nos collègues, membres du groupe Les Républicains) ont ainsi été ajoutés leur permettant de demeurer affiliés à la Cipav.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, ces ajouts ont été le fruit de négociations au sein de l'Union nationale des professions libérales. La liste des professions souhaitant demeurer à la Cipav semble désormais stabilisée ;

- un amendement du Gouvernement introduit un V° bis pour modifier l'article L. 5553-5 du code des transports afin de préciser les modalités de revalorisation des salaires forfaitaires du régime des marins, qui constituent l'assiette de calcul des cotisations de ce régime, en fonction de l'évolution des prix à la consommation ;

- à l'initiative du Gouvernement, les députés ont également précisé le rôle du comité de surveillance prévu au VII. 1°, qui sera chargé de valider chacune des étapes de déploiement de la réforme en particulier celles concernant les transferts de personnel ou les mises en production de nouveaux outils informatiques ;

- un amendement de la commission des affaires sociales autorise les directeurs des caisses nationales ou locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants de signer, pour le compte du régime général et pendant la période de transition, les actes découlant de la gestion des prestations jusqu'à la reprise effective de l'activité en question par les caisses du régime général (VII. 2°) ;

- adopté en séance publique, un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales supprime au quatrième alinéa du VII. 2° la récurrence selon laquelle la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants exerce ses missions dans la limite des missions qui échoient directement aux caisses nationales du régime général dès la période de transition, ce que prévoit déjà le deuxième alinéa de la même section ;

- au VII. 2° encore, un amendement du Gouvernement permet de prolonger le dispositif d'équilibrage financier et comptable de la gestion administrative des caisses déléguées des travailleurs indépendants pendant la période transitoire ;

- un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales et de plusieurs membres du groupe La République en Marche introduit un 6° bis au sein du VII, qui suspend en 2018 et 2019 la sanction prévue lorsqu'il est constaté qu'un travailleur indépendant, ayant demandé une modulation de ses cotisations sociales provisionnelles sur la base d'une estimation de revenu de l'année en cours, a sous-estimé ce revenu au-delà d'un certain seuil par rapport au revenu finalement constaté. Cette sanction explique en partie le très faible recours à la faculté offerte aux travailleurs indépendants d'estimer leurs revenus annuels de façon à mieux faire correspondre la perception d'un revenu et le prélèvement de cotisations sociales ;

- adopté à l'initiative du Gouvernement, un amendement au VII. 8° supprime la limite dans le temps posée à la garantie offerte par le présent article aux professionnels libéraux non couverts à terme par la Cipav, que leur affiliation au régime général ne se traduira pas par une hausse de leurs cotisations retraite ;

- enfin, un amendement de la commission des affaires sociales prolonge, pour mieux en tirer les enseignements, la durée de l'expérimentation relative à la modulation des cotisations et contributions sociales prévisionnelles en fonction de leurs revenus mensuels ou trimestriels prévue au VIII en reportant la fin du 31 décembre 2018 au 30 juin 2019.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

IV. La position de la commission

Au terme de son cycle d'auditions sur le RSI, votre rapporteur général constate qu'un certain nombre de ses réserves initiales face au projet de suppression du régime des indépendants ont été levées.

Interpellant les responsables des caisses nationales du régime général et du RSI sur le fait que cette suppression faisait entrer la protection sociale des travailleurs indépendants dans une nouvelle zone de risques, votre rapporteur général a obtenu l'assurance qu'au regard des progrès réalisés depuis 10 ans et du temps laissé par la période de transition, le risque d'une nouvelle catastrophe industrielle était écarté.

Par ailleurs, ces auditions ont permis à votre rapporteur général de constater qu'aucun acteur du dossier n'envisageait encore sérieusement que la suppression du régime puisse être remise en cause.

De plus, cette simplification du paysage des organismes de sécurité sociale permettra d'une part de mieux adapter notre protection sociale « aux évolutions des parcours professionnels, combinant de manière accrue activité salariale et indépendante » 52(*) et d'autre part, de permettre aux travailleurs indépendants de bénéficier de droits sociaux comparables aux salariés.

Cela sera particulièrement vrai pour les travailleurs indépendants exerçant une activité libérale non réglementée et pour lesquels les critères d'affiliation entre le régime social des indépendants et la Cipav ne sont pas clairs. La position prise par le Gouvernement n'est pas parfaite de ce point de vue et peut même sembler arbitraire mais elle a le mérite de simplifier ces règles d'affiliation au prix d'une augmentation des taux de cotisation de l'assurance vieillesse de base.

Votre commission a donc pris la décision de ne pas proposer
de suppression de l'article
, position par laquelle elle aurait pu affirmer que la priorité n'était pas le changement de marque mais bien l'amélioration du service de recouvrement et la simplification du calcul de l'assiette des cotisations sociales.

Souhaitant obtenir au cours du débat en séance publique des garanties supplémentaires de la part du Gouvernement, au regard des points de vigilance que son rapporteur général a pu identifier, votre commission a donc adopté une série d'amendements modifiant en particulier les dispositions encadrant la période transitoire (VII de l'article 11) et l'expérimentation sur la modulation des cotisations sociales en fonction des revenus des travailleurs indépendants.

Votre commission a tout d'abord entendu le souhait des travailleurs indépendants de continuer à pouvoir disposer, au sein du régime général, d'un accueil qui leur soit dédié et qui sache répondre à leurs spécificités. Elle a donc adopté un amendement n° 60 permettant de spécifier que le schéma stratégique institué dans le futur article L. 233-1 du code de la sécurité sociale précise les modalités d'organisation d'un accueil et d'un accompagnement dédié des travailleurs indépendants.

La forme que pourrait prendre cet accueil est à définir par les caisses. Il semble par exemple inutile de prévoir un accueil dédié aux travailleurs indépendants au sein des Cpam, les prestations maladie étant strictement identiques à celles des salariés. En revanche, les spécificités des travailleurs indépendants sont beaucoup plus marquées au niveau de l'assurance vieillesse, la Cnav et son réseau de Carsat devant à terme liquider des prestations de retraite de base et de retraite complémentaire. Il en est de même pour les Urssaf, qui devront développer un service d'accueil dédié aux travailleurs indépendants, les prélèvements de cotisations constituant aujourd'hui encore la grande majorité des réclamations des travailleurs indépendants.

Le directeur de l'Acoss s'est à ce titre engagé lors de son audition avec le rapporteur général, à ce que 50 % des ressources des Urssaf soit dès 2018 dédiées aux travailleurs indépendants.

Votre commission souhaite également obtenir des garanties quant au pilotage politique de la réforme. L'une des raisons l'échec du RSI et de l'Isu en 2008 repose sur la carence en matière de pilotage de la réforme. Votre commission salue la création d'un comité de surveillance et prend acte de la précision de ses missions, à la faveur de la lecture du texte à l'Assemblée nationale, pour lui confier la validation de toutes les étapes du projet touchant au transfert des personnels et à la mise en production des outils informatiques.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, un groupement d'intérêt économique (GIE) rassemblant les caisses du régime général et le RSI doit être créé dès le début de l'année 2018 pour assurer la transition en matière de système d'information. Le GIE serait constitué pour une durée supérieure à celle de la période de transition (jusqu'à fin 2022) de façon à garantir que l'actuel système d'information du RSI ne sera « débranché » que lorsque le nouveau système sera parfaitement opérationnel.

Le comité de surveillance aura donc un rôle déterminant quant à la validation des différentes étapes de la transition. Votre commission a donc souhaité en renforcer le caractère stratégique en adoptant un amendement n° 90 visant à instituer ce comité de surveillance directement auprès des ministres en charge de la sécurité sociale et du budget et en confiant à son président la possibilité de saisir, via les ministres, les corps de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales. Ce comité, qui devra être présidé par une personnalité qualifiée, nommée par les ministres et reconnue pour ses qualités et son expérience en matière de conduite du changement dans la sphère sociale, doit pouvoir disposer pour l'exécution de sa mission d'informations indépendantes par rapport aux caisses du régime général.

Le troisième point de vigilance que votre commission a souhaité aborder a trait au transfert des personnels du RSI et des organismes conventionnés. 7 500 à 8 000 personnes sont directement concernées par cette réforme et se retrouvent aujourd'hui dans une situation d'insécurité quant à leur devenir professionnel.

C'est d'ailleurs la dimension « ressources humaines » du projet qui a conduit votre rapporteur général à ne pas proposer de rallonger la période de transition, ce qui aurait pu permettre de sécuriser le dispositif de suppression du RSI.

Cet allongement aurait pu en effet intensifier « l'évaporation des compétences »53(*) alors même que la clé de la réussite du projet réside dans l'implication pleine et entière du personnel actuel du RSI et des organismes conventionnés, dont le travail au cours des dix dernières années a largement contribué à limiter la gravité des insuffisances du régime auprès des travailleurs indépendants. Il est rappelé que pour les personnels, la date butoir fixé par la loi pour leur trouver une solution de reprise au sein du régime général est fixée au 30 juin 2019. Votre commission appelle donc les caisses nationales du régime général et leurs réseaux respectifs à tout faire pour accueillir au mieux et avec bienveillance les personnels du RSI.

D'après les informations obtenues par votre rapporteur général, la répartition de ces personnels pourrait s'effectuer selon les proportions suivantes : la Cnam intégrerait les 2 300 personnels travaillant dans les organismes conventionnés ainsi que les 700 personnes qui au sein du RSI traitent actuellement directement de l'assurance maladie ; la Cnav le ferait pour les 1 000 agents du RSI qui liquident les retraites des indépendants ; enfin l'Acoss accueillerait les 1 900 agents qui participent à la mission de recouvrement au sein des directions régionales du recouvrement. Enfin, les 900 agents de la caisse nationale du RSI et les 700 autres agents du réseau chargés des missions transversales se répartiront équitablement entre les trois branches selon une clé de répartition actuellement en cours de discussion.

S'agissant des garanties offertes aux salariés du RSI (maintien de salaires, pas de mobilité géographique), une négociation doit être conclue entre l'Union des caisses nationales de sécurité sociale et les organisations syndicales de salariés représentatives du RSI pour aboutir à des accords d'accompagnement. Votre rapporteur a été saisi du risque d'insécurité juridique que pourrait faire peser la participation à ces négociations d'une organisation syndicale qui, bien que dominante au sein des agents de direction et agents comptables, ne serait pas représentative au sens du code du travail.

Si votre commission ne souhaite pas s'ingérer dans la détermination des organisations légitimes à participer à ces négociations, elle a toutefois adopté un amendement n° 95 permettant de sécuriser le ou les futurs accords en prévoyant que ladite organisation ne pourra qu'assister aux négociations.

Enfin, consciente que le véritable enjeu pour les travailleurs indépendants réside dans le poids et les modalités de calcul de leurs cotisations sociales, votre commission souligne l'intérêt de l'expérimentation entreprise au VIII au sujet de l'auto-liquidation.

Elle considère toutefois que son périmètre manque d'ambition et qu'une simplification radicale est attendue de la part des travailleurs indépendants.

Des travaux récents ont été publiés pour proposer des pistes de réformes plus ou moins ambitieuses54(*). Votre commission considère donc que le temps n'est donc plus à commander de nouveaux rapports mais bien à prendre date pour envisager, pendant la période de transition qui s'ouvre, des pistes concrètes de simplification du recouvrement des travailleurs indépendants.

À des fins de cohérence rédactionnelle, votre commission a tout d'abord adopté un amendement n° 96 visant à déplacer le 6° bis du VII suspendant la sanction dans le cadre de la procédure d'estimation des revenus des travailleurs indépendants pour le déplacer au sein du VIII Le caractère temporaire (2018 et 2019) de cette mesure justifie de la rapprocher de l'expérimentation prévue au VIII de façon à disposer au sein de cette section d'une vision consolidée des dispositions temporaires prises en matière de simplification du recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement n° 97 visant à prendre date, au terme de l'expérimentation, pour envisager les solutions concrètes de simplification. Son I confie à l'Acoss la tâche de proposer au Gouvernement, à l'arrivée à échéance de l'expérimentation, les pistes d'amélioration de son offre de services pour réduire le délai entre la perception d'un revenu et le prélèvement des cotisations sociales afférentes. Son II demande au Gouvernement de préciser, à l'occasion de la présentation de son rapport d'évaluation de l'expérimentation au Parlement, les pistes concrètes de simplification du calcul de l'assiette servant de base au calcul des cotisations et contributions sociales des travailleurs.

Le Gouvernement doit en particulier rapidement examiner la faisabilité d'un système de recouvrement des cotisations contemporain à la perception du revenu sur le modèle du programme actuellement développé, dans le cadre du secrétariat général à la modernisation de l'action publique, par la « start d'up d'État » Prélèvement à la source des indépendants55(*).

S'agissant de la réduction du périmètre de la Cipav, votre commission demeure sur sa position de l'année dernière et votera la disposition proposée.

Votre commission a par ailleurs adopté une série d'amendements rédactionnels ou de coordination.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE 3 - Dispositions relatives à la fiscalité comportementale

Article 12 - Augmentation du droit de consommation sur le tabac en France continentale et en Corse

Objet : Cet article relève progressivement le niveau du droit de consommation applicable aux différents produits du tabac en France continentale et celui applicable en Corse sur la période 2018-2020, l'objectif étant d'aboutir à une hausse du prix de vente au détail qui soit désincitative pour les consommateurs.

I - Le dispositif proposé

1. La fiscalité applicable aux produits du tabac

Les tabacs manufacturés commercialisés en France continentale sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et au droit de consommation, tous deux recouvrés par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

Le droit de consommation est un droit d'accise, qui se justifie par les dangers sanitaires spécifiques liés à la consommation de produits du tabac. Entièrement centralisé à l'Acoss pour l'ensemble des attributaires, son produit s'élève à environ 11,4 milliards d'euros.

Conformément à l'article 575 du code général des impôts (CGI), l'assiette du droit de consommation est le prix de vente au détail des tabacs manufacturés. Celui-ci est librement fixé par les fabricants mais doit être homologué par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et du budget.

En vertu de la directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 201156(*), le droit de consommation se décompose, pour chaque groupe de produit, en deux parts :

- la part spécifique correspond à un montant exprimé en euros pour 1 000 unités (cigarettes, cigares et cigarillos) ou 1000 grammes (tabacs à rouler et autres tabac à fumer) ;

- la part proportionnelle résulte de l'application d'un taux proportionnel au prix de vente au détail.

La part spécifique et le taux proportionnel sont définis à l'article 575 A du code général des impôts.

Pour l'intégralité des produits du tabac sauf les tabacs à priser et à mâcher, le montant du droit de consommation ne peut être inférieur à un minimum de perception. Il s'agit du montant minimum de droit de consommation perçu, quel que soit le prix de vente pratiqué. Il est exprimé pour 1 000 unités ou 1 000 grammes. La maîtrise de ce paramètre permet d'éviter que les prix proposés par les fabricants de tabac soient d'un montant trop faible par rapport aux objectifs de prix des pouvoirs publics. A défaut d'un tel outil fiscal, des fabricants pourraient être incités à proposer des prix d'entrée de gamme très faibles. Le minimum de perception peut faire l'objet d'une majoration maximale de 10 % par un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de la santé.

2. Les hausses du droit de consommation prévues entre 2018 et 2020 en France continentale

En majorant les accises sur l'ensemble des produits du tabac, le Gouvernement entend, sous l'hypothèse d'une marge constante des fabricants, inciter ces derniers à augmenter les prix jusqu'à une valeur-cible, tout en limitant les effets de reports de consommation entre les différents produits.

A cette fin, le présent article augmente graduellement, dès 2017 puis au cours des trois prochaines années, la fiscalité applicable aux produits du tabac, l'objectif étant un prix du paquet de cigarettes à environ 10 euros au 1er novembre 2020. Il propose une augmentation en cinq paliers des accises proportionnelle et spécifique ainsi que des minima de perception, selon des modalités propres à chaque catégorie de produits. Le dispositif conduit à augmenter proportionnellement davantage la fiscalité pesant sur le tabac à rouler et sur les cigares et cigarillos que celle sur les cigarettes, l'objectif étant de réduire les risques de substitution entre ces différents produits.

Les hausses du droit de consommation prévues entre 2018 et 2020 pour la France continentale sont prévues aux paragraphes I à V du présent article :


· En septembre 2017, un premier relèvement maximal par arrêté des minima de perception a été mise en oeuvre57(*), qui sera suivie le 1er mars 2018 d'une première hausse du droit de consommation - la plus importante de l'ensemble des hausses programmées - (paragraphe I) et d'une nouvelle hausse des minima de perception en novembre 2018.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, la première année, les poids relatifs de l'accise proportionnelle et de l'accise spécifique demeureraient inchangés. Les minima de perception seraient augmentés proportionnellement aux prix-cibles, en maintenant constant le rapport entre la minimum de perception et la fiscalité applicable au prix moyen du produit de tabac concerné.


· Les hausses suivantes auraient lieu le 1er avril 2019 (paragraphe II), le 1er novembre 2019 (paragraphe III), le 1er avril 2020 (paragraphe IV) et le 1er novembre 2020 (paragraphe V).

Selon l'étude d'impact du projet de loi, à l'issue des hausses programmées jusqu'en 2020, le prix de vente des cigarettes devrait avoir augmenté de 20 % et celui des autres produits du tabac de 25 %. Les objectifs de prix-cibles poursuivis par ce dispositif sont résumés dans le tableau ci-dessous.

Les prix-cibles recherchés pour la période 2017-2020 (prix moyens pondérés en €) en France continentale

 

2017

2018

2019

2020

Oct.

Nov.

Mars

Nov.

Avril

No.

Avril

Nov.

Cigarettes

6,8

7,1

8,1

8,1

8,6

9,1

9,6

10,0

Blague de tabac à rouler

8,6

8,8

10,8

10,8

11,7

12,6

13,5

14,4

Cigares et cigarillos

0,4

0,4

0,5

0,5

0,5

0,6

0,6

0,7

Source : Étude d'impact du Gouvernement

Ces augmentations devraient générer un surcroît de recettes fiscales dès 2018, car la baisse du volume des ventes serait plus que compensée par la hausse du droit de consommation.

Sous les hypothèses d'une élasticité-prix de - 0,75 et d'une marge constante des fabricants, et sans tenir compte d'un effet d'anticipation qui pourrait conduire certains consommateurs à augmenter leurs achats en 2017 pour les réduire en 2018, le Gouvernement évalue le rendement cumulé de ce dispositif à 510 millions d'euros pour les administrations de sécurité sociale en 2018, dont 352 au titre des cigarettes, 110 au titre du tabac à rouler et 40 au titre des cigares et cigarillos.

En année pleine, la hausse de la fiscalité adoptée en 2018 aurait un rendement de 604 millions d'euros. Au total, le rendement pour l'assurance maladie du dispositif prévu au présent article (impact de l'ensemble des hausses de fiscalité en 2018, 2019 et 2020) serait de 1,392 milliard d'euros.

Impact financier du dispositif proposé pour les administrations de sécurité sociale entre 2018 et 2022

(en millions d'euros)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Cnamts

 

510

940

1319

1392

1392

Source : Étude d'impact du Gouvernement

À cela s'ajoutent les recettes supplémentaires de TVA pour l'État, qui devraient s'élever à environ 66 millions d'euros en 2018 selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur général.

· Le dispositif proposé pour les cigarettes

En ce qui concerne les cigarettes, l'étude d'impact du projet de loi prend comme référence le prix moyen constaté en septembre 2017, c'est-à-dire 6,8 euros pour un paquet.

La hausse maximale des minima de perception décidée en septembre 2017 aurait pour effet d'augmenter les prix de 35 centimes s'agissant du prix moyen (qui serait donc porté à 7,1 euros) et de 50 centimes s'agissant du paquet d'entrée de gamme.

Cinq hausses interviendraient ensuite graduellement en application du présent article :

- le 1er mars 2018, une hausse de 1 euro du prix moyen pondéré du paquet, qui serait porté à 8,10 euros ;

- les 1er avril 2019 et 1er novembre 2019, deux hausses successives de 0,5 euro chacune ;

- enfin, les 1er avril et 1er novembre 2020, deux hausses de respectivement 0,5 et 0,4 euro.

À chaque hausse, le poids de l'accise proportionnelle dans la fiscalité totale sera relevé de 1 point. Ce choix se justifie pour son impact sur l' « arbre des prix » des produits du tabac, qui aurait tendance à rétrécir en raison d'une moindre différenciation des marques de cigarettes, en particulier celles ayant les prix les plus élevés.

Les hausses de fiscalité applicables aux cigarettes suivront un rythme inférieur à celui défini pour les hausses prévues pour les autres catégories de produits. Pour le Gouvernement, cette option a été privilégiée par la volonté d'éviter les risques de substitution vers les produits soumis à une fiscalité de niveau plus réduit.

· Le dispositif proposé pour les cigares et cigarillos

En ce qui concerne les cigares et cigarillos, l'objectif poursuivi est une hausse du prix moyen de 0,10 euros en 2018. Chacune des quatre hausses de fiscalité en 2019 et 2020 a pour objectif la hausse de prix de ces produits de 4 centimes.

Les hausses proposées au présent article portent principalement sur l'accise spécifique, dans le but d'inciter à une forte augmentation des prix d'entrée de gamme. Ainsi, à l'occasion de chaque hausse en 2019 et 2020, le poids de l'accise proportionnelle dans la fiscalité totale sera réduit d'1 point. Le Gouvernement justifie ce choix par la forte hétérogénéité des produits appartenant à cette catégorie.

Au total, le droit de consommation sur les cigares et cigarillos augmenterait davantage que celui applicable aux cigarettes en raison du niveau de fiscalité aujourd'hui inférieur sur ces produits et des risques de substitution vers des « cigarillos `ressemblant' à des cigarettes » (étude d'impact).

· Le dispositif proposé pour le tabac à rouler

Pour le tabac à rouler, le prix moyen de la blague de 30 grammes passerait à 10,80 euros en 2018. Chacune des quatre hausses de fiscalité intervenant en 2019 et 2020 a pour objectif une hausse des prix de 90 centimes.

A l'occasion de chacune de ces hausses, le poids de l'accise proportionnelle dans la fiscalité totale sera relevé de 1 point.

· Le dispositif proposé pour les autres produits du tabac

Les autres produits du tabac (tabac à fumer, à priser, à mâcher) feraient l'objet d'une augmentation comparable à celle des cigarettes, sans changement de la structure de la fiscalité. En l'absence de part spécifique ou de minimum de perception applicable à ces produits, seule l'augmentation de la part proportionnelle est prévue.

3. La mise en place d'un nouveau mécanisme d'indexation des parts spécifiques et des minima de perception à compter de 2021

Pour la période postérieure au 1er novembre 2020, le présent article prévoit par ailleurs un mécanisme d'indexation des parts spécifiques et des minima de perception sur l'indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'Insee.

L'alinéa 26 dispose ainsi que chaque année le 1er janvier, les montants de la part spécifique et du minimum de perception applicables à chacune des catégories de produit du tabac seront relevés dans une proportion égale au taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac constaté l'avant-dernière année précédant le relèvement dans la limite de 1,8 %. Cette indexation serait inscrite dans un arrêté signé par le ministre chargé du budget.

4. L'augmentation de la fiscalité applicable au tabac en Corse

En vertu de l'article 575 E bis du code général des impôts, par rapport au continent, la Corse se voit appliquer un régime fiscal dérogatoire pour les produits du tabac :

- les montants des droits de consommation du tabac sont inférieurs : en 2017, les parts proportionnelle et spécifique pour les cigarettes sont de 40 % et 25 euros en Corse contre 49,7 % et 48,75 euros en France continentale ;

- le minimum de perception n'est pas applicable ;

- pour la fixation du prix de vente au détail des produits du tabac, le prix ne doit pas être inférieur à une certaine fraction des prix de vente continentaux pour le même produit (75 % pour les cigarettes).

Enfin, l'affectataire des droits d'accises est la collectivité de Corse.

L'application de ces règles conduit à un niveau inférieur du prix de vente du tabac dans cette région, le prix moyen pondéré du paquet de cigarettes s'élevant à 5,1 euros.

Les paragraphes VI à X du présent article prévoient une hausse échelonnée spécifique de la fiscalité sur les produits du tabac en Corse avec pour objectif une hausse de 1 euro en moyenne en 2018, comme sur le continent. Cette hausse aurait lieu selon le même calendrier que celui prévu au plan national mais à un niveau plus soutenu.

L'objectif de prix moyen pour le paquet de cigarettes commercialisé en Corse est de de 8,0 € en novembre 2020 à l'issue d'une une hausse en cinq paliers : 1 euro en mars 2018 (paragraphe VI), deux hausses de 0,5 euro en 2019, successivement le 1er avril (paragraphe VII) et le 1er novembre (paragraphe VIII), et enfin deux relèvements successifs en 2020 de 0,5 euro le 1er avril (paragraphe IX) et 0,4 euro le 1er novembre (paragraphe X).

Les objectifs de prix-cibles poursuivis pour les cigarettes commercialisées en Corse sont résumés dans le tableau ci-dessous.

Les prix-cibles recherchés pour la période 2017-2020 (prix moyens pondérés en €) pour les cigarettes en Corse

2017

2018

2019

2020

PMP actuel

Mars

Nov.

Avril

Nov.

Avril

Nov.

5,1

6,1

6,1

6,6

7,1

7,6

8,0

Source : Étude d'impact du projet de loi

Une hausse du droit de consommation est également prévue pour les autres produits du tabac commercialisés sur l'île.

La collectivité territoriale de Corse demeure l'affectataire des droits de consommation spécifiques à la Corse. Selon l'étude d'impact du projet de loi, sous l'hypothèse d'une élasticité-prix de -0,85 en 2018, le rendement de la mesure devrait s'élever à 22 millions d'euros en rythme de croisière.

Impact financier du dispositif proposé pour la collectivité territoriale de Corse entre 2018 et 2022

(en millions d'euros)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Corse

 

5

10

18

22

22

Source : Étude d'impact du projet de loi

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur général de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui concerne la signature de l'arrêté de revalorisation des parts spécifiques et des minima de perception au 1er janvier de chaque année à compter de 2021. À partir de cette date, ce nouveau dispositif d'indexation fera l'objet d'un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et du budget et non plus d'un arrêté du seul ministre chargé du budget.

III - La position de la commission

Votre commission estime que les conséquences humaines, sanitaires, sociales et financières du tabagisme justifient des mesures fortes de la part des pouvoirs publics. Le tabac est responsable d'environ 75 000 morts prématurées chaque année et le coût pour les finances publiques de la prise en charge des pathologies liées au tabac, déduction faite des recettes fiscales liées à la taxation du tabac, est estimé à 13,9 milliards d'euros58(*). Dans ce contexte, votre commission se félicite du dispositif proposé au présent article, qui témoigne de la conciliation opérée au sein du Gouvernement entre les considérations de santé publique et celles relatives au niveau des recettes fiscales affectées à la sécurité sociale.

L'évaluation des mesures fiscales intervenues au cours des dernières années, en particulier celles de 2014 et 2017, tend à indiquer que seule une hausse forte et globale produit de réels effets sur les comportements de consommation.

- Début 2014, le minimum de perception sur les cigarettes a été porté de 195 à 210 euros les 1000 unités, et celui sur les cigares et cigarillos de 90 à 92 euros les 1 000 unités. Le minimum de perception sur les tabacs à rouler est quant à lui passé de 125 à 143 euros les 1 000 grammes. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général par l'administration des douanes, par rapport à 2013, les ventes des produits du tabac ont baissé de 5 % en volume en 2014 mais sont restées stables en valeur. S'agissant des cigarettes, les ventes ont baissé de 5,3 % en volume et de 0,8 % en valeur. En ce qui concerne les tabacs à rouler, elles ont baissé de 3,5 % en volume mais augmenté de 6,9 % en valeur. Au total, la hausse des minima de perception n'a pas eu d'effet sur les prix car les industriels positionnés sur le segment d'entrée de gramme n'ont pas répercuté les hausses intervenues sur les prix proposés aux consommateurs.

- En 2017, une double hausse de fiscalité est intervenue avec une augmentation en janvier de la fiscalité sur les tabacs à rouler (hausse du taux proportionnel et du minimum de perception) et une hausse en mars des minimums de perception à la fois sur les cigarettes et sur le tabac à rouler. L'administration des douanes indique ces hausses ont eu un impact sur les prix du tabac à rouler, dont le prix d'entrée de gamme est passé de 7,40 à 8 euros la blague de 30 grammes. En revanche, aucun effet n'a été observé sur le prix des cigarettes. Par rapport à septembre 2016, le marché du tabac affiche une baisse de 2,4 % en volume mais reste quasi-stable en valeur. Le marché des cigarettes a baissé de 1,6 % en volume et de 1,4 % en valeur. Le marché des tabacs à rouler a quant à lui baissé de 6,2 % en volume mais progressé de 5,7 % en valeur.

L'évolution intervenue en 2017, le recul de la consommation observée au début des années 2000 après une hausse d'envergure de la fiscalité et certains exemples étrangers tendent à confirmer le lien très clair entre une hausse forte de la fiscalité, une augmentation importante du prix et une baisse des volumes vendus en raison d'une baisse de la consommation. Au Royaume-Uni par exemple, où le prix des cigarettes a augmenté de plus de 200 % entre 1992 et 2011, les ventes ont chuté de 51 % parallèlement à une hausse des recettes fiscales de 44 % selon les informations transmises à votre rapporteur général. La prévalence du tabagisme des jeunes a connu une baisse de 27 % à 20 % entre 2000 et 2010.

Au regard de la situation géographique particulière du Royaume-Uni, votre commission est néanmoins consciente des limites de ces comparaisons internationales. Elle estime que pour assurer le succès du dispositif proposé au présent article, les autorités devront renforcer les moyens dédiés à la lutte contre les achats illicites de tabac.

A cet égard, elle relève que l'administration est particulièrement mal outillée pour observer, dans les régions frontalières et en dehors du réseau légal, les évolutions consécutives aux modifications du régime fiscal des produits du tabac. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, à ce jour, l'État ne dispose en effet pas de données statistiques régionales sur le marché du tabac. De même, aucune étude gouvernementale n'existe sur les ventes réalisées en dehors du réseau légal. Seule une étude réalisée par le cabinet KPMG, financée par les industriels du tabac est disponible et fait état, en 2016, de 14,7 % de contrefaçon et contrebande et de 13,3 % de ventes non domestiques. Sur cette question, votre commission appelle de ses voeux une étude scientifique financée par les autorités publiques et sa mise à disposition dans le cadre de données ouvertes.

En ce qui concerne plus particulièrement le tabac à rouler, votre commission avait indiqué à l'occasion de l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, qui prévoyait une augmentation du poids de la part proportionnelle sur ces produits, que ce dispositif ne permettrait qu'un alignement fiscal encore incomplet sur celle pesant sur les cigarettes. De fait, en dépit de la mesure adoptée, le prix vente du tabac à rouler est demeuré inférieur à celui des cigarettes. Dans ces conditions, votre commission soutient le présent dispositif qui augmente, dans des proportions légèrement supérieures à celles prévues pour les cigarettes, le droit de consommation et le minimum de perception sur le tabac à rouler.

De façon générale, votre commission rappelle néanmoins la prudence avec laquelle doivent être maniées les hypothèses retenues par le Gouvernement dans l'évaluation du dispositif proposé. En tout état de cause, si cela s'avère nécessaire, des recalibrages devront être envisagés en fonction des comportements observés ; à cet égard, votre commission partage le pragmatisme du Gouvernement qui indique dans l'étude d'impact que « si les prix observés au cours de la période 2018-2020 venaient à être inférieurs aux cibles envisagées, des ajustements réglementaires ou législatifs pourraient être effectués avant 2020 ».

Enfin, votre commission tient à souligner qu'elle approuve sans réserve la modification apportée à l'Assemblée nationale sur la proposition du rapporteur général en ce qui concerne la signature conjointe par les ministères de la santé et du budget des arrêtés qui fixeront à partir de 2021 l'indexation annuelle des parts spécifiques et des minima de perception. Il s'agit d'une mesure de cohérence, des arrêtés conjoints étant d'ores et déjà prévus pour la fixation du prix moyen pondéré de vente au détail établi chaque année ainsi que pour le relèvement jusqu'à 10 % des minima de perception. Plus généralement, cette modification intervient dans une matière qui doit être traitée de concert entre les deux ministères.

S'agissant du mécanisme lui-même, votre commission partage l'avis du Gouvernement selon lequel il permettra d'adapter les déterminants des droits de consommation à la dynamique des prix et d'éviter que les valeurs ne deviennent caduques en l'absence de hausse ultérieure permettant de tenir compte de l'inflation. Elle relève que ce dispositif se rapproche de ceux prévus par ailleurs, comme par exemple pour les droits de consommation sur les boissons alcooliques qui font déjà l'objet d'un mécanisme d'indexation automatique.

S'agissant enfin des mesures prévues pour la Corse, votre commission rappelle que la non-application des règles fiscales en vigueur au plan national expose la France à l'ouverture de procédures, voire de sanctions, pour non-conformité avec le droit de l'Union européenne. La directive 2011/64/UE concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés prévoit en effet que le régime fiscal dérogatoire temporaire pour la Corse devait prendre fin le 31 décembre 2015. A cet égard, le Gouvernement indique que le début de convergence des prix entre la France continentale et la Corse nécessitera des travaux complémentaires. Votre commission regrette de ne pas disposer d'informations plus précises sur le calendrier envisagé par le Gouvernement pour mener à bien ce processus d'alignement.

Plus largement, la fiscalité du tabac ne peut se traiter qu'à l'unisson avec les partenaires européens de la France ; votre commission appelle donc le Gouvernement à poursuivre à l'échelle de l'Union européenne, les discussions visant à harmoniser vers le haut la fiscalité applicable aux produits du tabac.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 (art. 1010 du code général des impôts) - Verdissement du barème de la taxe sur les véhicules de société

Objet : Cet article modifie les barèmes et tarifs de la taxe sur les véhicules de société.

I - Le dispositif proposé

1. Dispositions actuelles

L'article 1010 du code général des impôts (CGI) prévoit une taxe, communément appelée taxe sur les véhicules de société (TVS), due par les sociétés à raison des véhicules de tourisme qu'elles utilisent en France, quel que soit l'Etat dans lequel ces véhicules sont immatriculés, ou qu'elles possèdent et qui sont immatriculés en France.

La réforme de la TVS prévue par la LFSS pour 2017

La loi de financement de la sécurité sociale pour 201759(*) a prévu l'alignement, à compter du 1er janvier 2018, de la période d'imposition de la TVS sur l'année civile au lieu de la période allant du 1er octobre au 30 septembre de l'année suivante. Afin de ne pas créer de « trimestre blanc », une imposition exceptionnelle a été créée au titre du dernier trimestre 2017, permettant à la branche famille de bénéficier d'une recette non pérenne estimée à 160 millions d'euros.

Cette loi a par ailleurs simplifié les modalités déclaratives de la TVS.

Le produit de la TVS est affecté à la branche famille. En 2017, il devrait être de 589 millions d'euros (hors imposition exceptionnelle au titre du dernier trimestre 2017).

Le montant de la TVS est la somme de deux composantes. La première est liée aux émissions de dioxyde de carbone (CO2) ou, pour les véhicules les plus anciens, à la puissance fiscale. La seconde, créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 201460(*), est liée aux émissions de polluants atmosphériques.

- Composante « CO2 »

Les modalités de calcul de la première composante dépendent de l'ancienneté du véhicule.

Pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire, mis en circulation à compter du 1er janvier 2004, et qui n'étaient pas possédés ou utilisés par la société avant le 1er janvier 2006, le barème suivant s'applique :

Taux d'émission de dioxyde de carbone

(en grammes par kilomètre)

Tarif applicable
(en euro par gramme de CO2)

inférieur ou égal à 50

0

supérieur à 50 et inférieur ou égal à 100

2

supérieur à 100 et inférieur ou égal à 120

4

supérieur à 120 et inférieur ou égal à 140

5,5

supérieur à 140 et inférieur ou égal à 160

11,5

supérieur à 160 et inférieur ou égal à 200

18

supérieur à 200 et inférieur ou égal à 250

21,5

supérieur à 250

27

Pour les autres véhicules, le barème suivant s'applique :

Puissance fiscale
(en CV)

Tarif applicable
(en euros)

inférieure ou égale à 3

750

de 4 à 6

1 400

de 7 à 10

3 000

de 11 à 15

3 600

supérieure à 15

4 500

Les véhicules hybrides dont les émissions sont inférieures ou égales à 110 grammes de CO2 par kilomètre parcouru sont exonérés de la composante CO2 pendant les huit trimestres suivant leur première mise en circulation61(*).

- Composante « polluants atmosphériques »

La composante relative aux émissions de polluants atmosphériques est déterminée en fonction du type de carburant utilisé et de l'année de première mise en circulation selon le barème suivant :

Date de première mise en circulation

Tarif en euros

Essence
et assimilé

Diesel
et assimilé

jusqu'au 31 décembre 1996

70

600

de 1997 à 2000

45

400

de 2001 à 2005

45

300

de 2006 à 2010

45

100

à compter de 2011

20

40

Les véhicules « diesel et assimilés » sont ceux fonctionnant au gazole ainsi que les véhicules hybrides électricité-gazole émettant plus de 110 grammes de CO2 par kilomètre. Les autres véhicules sont assimilés aux véhicules « essence »62(*).

Il est précisé que ce tarif ne s'applique pas aux véhicules exclusivement électriques.

2. Modifications proposées

Le présent article prévoit une évolution des barèmes et des conditions d'exonération de la TVS.

- Composante « CO2 »

Il est ainsi proposé de remplacer le barème de la première composante par le suivant :

Taux d'émissions de CO2 en gramme par kilomètre parcouru

Tarif applicable en euro
par gramme de CO2

inférieur ou égal à 20

0

20-60

1

60-100

2

100-120

4,5

120-140

6,5

140-160

13

160-200

19,5

200-250

23,5

supérieur à 250

29

Ainsi que l'illustre le graphique ci-dessous, la modification proposée majore de manière progressive le barème applicables aux différentes tranches. Elle abaisse en outre de 60 g à 20 g le niveau d'émissions en deçà duquel le tarif applicable est nul et fait passer le plafond de la deuxième tranche de 50 g à 60 g de CO2 par km.

Par ailleurs, s'agissant des véhicules hybrides, le seuil d'émissions de CO2 en deçà duquel une exonération temporaire est prévue est abaissé de 110 g à 100 g, et les véhicules hybrides électricité-gazole sont exclus de cette exonération. Enfin, la période d'exonération passe de 8 à 12 trimestres et devient définitive pour les véhicules hybrides dont les émissions sont inférieures ou égales à 60 g de CO2 par kilomètre.

- Composante « polluants atmosphériques »

Le barème de la seconde composante est remplacé par le suivant :

Date de première mise en circulation

Tarif applicable en euros

Essence et assimilé

Diesel et assimilé

jusqu'au 31/12/2000

70

600

200163(*)-2005

45

400

2006-2010

45

300

2011-2014

45

100

à compter de 2015

20

40

Ainsi que l'illustre le graphique ci-dessous, le nouveau barème opère un décalage des bornes temporelles des différentes tranches :

Par ailleurs, le niveau d'émission de CO2 en deçà duquel les véhicules hybrides électricité-diesel entrent dans la catégorie « essence et assimilé » est abaissé de 110 à 100 g.

- Entrée en vigueur

Le II du présent article précise que les nouvelles dispositions s'appliquent à compter de la période d'imposition qui débute le 1er janvier 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur visant à corriger une erreur matérielle.

III - La position de la commission

Sous l'impulsion de l'évolution des normes qui sont imposées aux constructeurs automobiles, les émissions de CO2 et de polluants atmosphériques des véhicules neufs ont tendance à diminuer. Il apparaît donc pertinent de mettre à jour les barèmes de la TVS afin de tenir compte des évolutions technologiques et de maintenir le caractère incitatif de cette imposition.

Les paramètres proposés tiennent ainsi comptent de mesures récentes en matière de fiscalité environnementale.

En matière d'émissions, les seuils de 20 g et 60 g de CO2 par kilomètre parcouru sont utilisés pour l'attribution de la prime à l'acquisition (« bonus écologique ») prévue par l'article D. 251-1 du code de l'énergie. De même, le niveau de 60 g par kilomètre est retenu pour la définition des véhicules à faibles émissions prévue par la loi de transition énergétique64(*).

La création d'une tranche supplémentaire pour les véhicules émettant moins de 20 g et l'augmentation du plafond de la tranche suivante de 50 g à 60 g semble donc cohérente.

Si l'étude d'impact ne fournit pas d'élément de nature à justifier le niveau retenu de l'augmentation des tarifs, le caractère progressif de cette augmentation va dans le sens du renforcement du caractère incitatif du barème.

Pour les véhicules hybrides, l'abaissement de 110 g à 100 g de CO2 du niveau en deçà duquel les véhicules hybrides sont exonérés de la première composante permet de faire coïncider ce seuil avec l'une des tranches du barème ainsi qu'avec le niveau d'émission retenu pour la classification en classe A au titre de l'étiquette énergie/CO2.

La suppression de l'exonération pour les véhicules hybrides combinant l'énergie électrique à une motorisation diesel est cohérente avec la volonté de réduire l'usage du gazole. Ces véhicules ne sont notamment pas éligibles au bonus écologique.

L'extension de 8 à 12 trimestres pour les véhicules hybrides électricité-essence et l'instauration d'une exonération définitive pour les véhicules hybrides émettant moins de 60 g de CO2 par kilomètre -correspondant donc à la définition des véhicules à faibles émissions- semble de nature à renforcer l'incitation à l'acquisition de ce type de véhicules.

S'agissant de la seconde composante, l'adaptation du barème tient compte de l'introduction des nouvelles normes « Euro » de plus en plus exigeantes. En effet, les véhicules mis en circulation depuis le 1er septembre 2015 doivent respecter la norme Euro 6b. Une norme Euro 6c doit même entrer en vigueur à compter du 1er septembre 2018.

Selon l'étude d'impact, la modification des barèmes prévue par le présent article entraînerait une hausse de la taxation de l'ordre de 28 euros par véhicule.

Votre rapporteur souscrit à l'objectif poursuivi par le présent article, qui est d'inciter les entreprises à acquérir et utiliser des véhicules plus « propres ». Il note toutefois que, selon les prévisions du Gouvernement, le rendement estimé de cette mesure s'établirait à 112 millions d'euros en 201865(*) et serait stable sur les années suivantes. Cette stabilité repose sur l'hypothèse d'une composition inchangée du parc de véhicules soumis à la TVS. On peut donc s'interroger soit sur le caractère réaliste des projections de rendement soit sur le caractère réellement incitatif de cette mesure.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis (art. 1613 ter et 1613 quater du code général des impôts) - Modification des contributions sur les boissons sucrées et édulcorées

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, modifie, à compter du 1er juin 2018, la contribution sur les boissons sucrées et celle sur les boissons édulcorées afin d'inciter les fabricants à réduire la teneur en sucres ajoutés des boissons mises sur le marché.

I - Le dispositif proposé

1. Le droit en vigueur relatif à la taxation des boissons sucrées

Le droit en vigueur soumet les boissons à une diversité de taxes qui diffèrent selon qu'il s'agit de boissons alcoolisées, de boissons sucrées, de boissons contenant des édulcorants ou d'eaux.

· Les boissons non alcoolisées contenant du sucre ajouté font l'objet de la contribution prévue à l'article 1613 ter du code général des impôts, créée par l'article 26 de la loi de finances pour 201266(*).

Il s'agit d'un droit d'accises de 7,53 euros par hectolitre, à la charge des fabricants établis en France, des importateurs et des personnes qui réalisent des acquisitions intracommunautaires sur les quantités livrées à titre onéreux ou gratuit.

Cette contribution s'applique aux boissons contenant des sucres ajoutés relevant des codes NC 2009 (jus de fruits ou de légumes) ou NC 2202 (eaux minérales et gazéifiées) du tarif des douanes et conditionnées dans un récipient destiné à la vente au détail (bouteille, brique, fût, canette, bocal, etc.) vendues directement au consommateur ou par l'intermédiaire d'un professionnel (restaurant, débit de boissons, commerce de détail, etc.)67(*).

La taxe s'applique uniformément, quelle que soit la quantité de sucres ajoutés contenue dans la boisson.


· Les boissons non alcoolisées contenant des édulcorants de synthèse sont quant à elles soumises à la contribution prévue à l'article 1613 quater du code général des impôts, créée par l'article 27 de la loi de finances pour 2012.

Cette contribution revêt des caractéristiques identiques à celle s'appliquant aux boissons avec sucres ajoutés, en particulier son montant fixé à 7,53 € par hectolitre indépendamment de la quantité d'édulcorants.

Lorsque le produit contient à la fois des sucres ajoutés et des édulcorants, seule la taxe sur les boissons sucrées s'applique.

En ce qui concerne le département de Mayotte, l'introduction des contributions sur les boissons sucrées et édulcorées est progressive avec un échelonnement annuel des montants : de 3,31 euros en 2014 à 7,31 euros en 2017.

Les montants des contributions sur les boissons sucrées et édulcorées sont relevés chaque année dans une proportion égale au taux de croissance de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) de l'avant-dernière année.

Le VI des articles 1613 ter et 1613 quater prévoit que le produit de la contribution sur les boissons sucrées et de la contribution sur les boissons contenant des édulcorants de synthèse est affecté à la branche maladie du régime des non-salariés des professions agricoles.

· Un droit spécifique s'applique par ailleurs aux eaux et boissons non alcoolisées, quel que soit leur conditionnement.

En vertu du b du I de l'article 520 A du code général des impôts, le tarif de ce droit spécifique est fixé à 0,54 euro par hectolitre. Il s'applique aux « eaux minérales naturelles ou artificielles, eaux de source et autres eaux potables, eaux de laboratoire filtrées, stérilisées ou pasteurisées » ainsi qu'aux « boissons gazéifiées ou non, ne renfermant pas plus de 1,2 % vol. d'alcool, livrées à titre onéreux ou gratuit en fûts, bouteilles ou boîtes, à l'exception des sirops et des jus de fruits et de légumes et des nectars de fruits. »

Ce droit est dû par les fabricants, les exploitants de sources, les importateurs et les personnes qui réalisent des acquisitions intracommunautaires sur toutes les quantités livrées à titre onéreux ou gratuit sur le marché intérieur, y compris la Corse et les départements d'outre-mer.

Montants (en euros par hectolitre) et rendement en 2016 des contributions sur les boissons sucrées ou édulcorées et de la contribution spécifique sur les eaux

 

Assiette

Base
juridique

Montant
de la contribution
en 2017

Recettes fiscales
en 2016

Contribution sur les boissons sucrées

Boissons et préparations liquides pour boissons non alcoolisées contenant des sucres ajoutées, quelle qu'en soit la quantité

1613 ter
du CGI

7,53 €/hl

322 M€

Contribution sur les boissons édulcorées

Boissons et préparations liquides pour boissons non alcoolisées contenant des édulcorants de synthèse, quelle qu'en soit la quantité

1613 quater
du CGI

7,53 €/hl

48 M€

Droit spécifique sur les eaux et boissons non alcoolisées

Eaux minérales naturelles ou artificielles, eaux de source et autres eaux de table potables, eaux de laboratoire filtrées, stérilisées ou pasteurisées, autres boissons gazéifiées ou non, ne contenant pas plus de 1,2 % vol. d'alcool

b du I de l'article 520 A du CGI

0,54 €/hl

79 M€

Ces contributions sont recouvrées par l'administration des douanes ; pour ce faire, le redevable doit déposer, avant le 25 de chaque mois, un relevé des quantités livrées sur le marché le mois précédant et le montant des contributions dues. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, la taxe est aujourd'hui déclarée mensuellement sur la base de relevés papiers remplis et transmis par les opérateurs avant le 25 du mois suivant la livraison des boissons. Les relevés mensuels reçus par les services des douanes et des droits indirects sous format « papier » sont intégrés dans une application informatique reprenant l'ensemble des déclarations. La télé-déclaration et le paiement en ligne seraient proposés aux opérateurs en 2018.

En 2016, les recettes fiscales générées par ces différentes contributions s'élèvent à 372 millions d'euros pour la contribution sur les boissons sucrées et édulcorées et 79 millions d'euros pour le droit spécifique sur les eaux et boissons non alcoolisées.

2. Le dispositif proposé

Le présent article a été inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général.

En l'état actuel, la contribution sur les boissons sucrées revêt un caractère faiblement incitatif à la fois pour les industriels, lesquels ne sont pas encouragés à réduire le taux de sucre de leurs boissons, et pour les consommateurs, qui ne sont guère encouragés à réduire la consommation de ces produits en raison d'un faible impact de cette taxe sur les prix.

Dans un objectif de santé publique, en particulier au regard des maladies engendrées par la hausse des situations de surpoids et d'obésité, le dispositif proposé vise à moduler la taxation de sorte à favoriser les produits les moins nocifs. Il prévoit une taxation progressive à proportion de la quantité de sucres ajoutés par hectolitre (kg/hL).

En effet, il abaisse le montant de la taxation en ramenant le tarif de 7,53 €/hl à 3,50 €/hL pour une boisson contenant moins de 1 kg de sucres par hL.

Le barème progressif défini permet ensuite de limiter les effets de seuils en prévoyant :

- une majoration de 0,5 € par kilogramme de sucres ajoutés par hectolitre, pour chaque kilogramme compris entre 2 et inférieur à 5 kg/hL ;

- une majoration de 1,5 € par kilogramme de sucres ajoutés par hectolitre, pour chaque kilogramme compris entre 5 et inférieur à 8 kg/hL ;

- une majoration de 2 € par kilogramme de sucres ajoutés par hectolitre, pour chaque kilogramme supplémentaire à compter de 8 kg/hL.

Au total, selon les informations fournies à l'Assemblée nationale, le dispositif prévoit une taxation à partir de 1 gramme de sucres pour 100 millilitre (ou encore 1 kilogramme par hectolitre) et ira jusqu'à une vingtaine d'euros par hectolitre pour une boisson dépassant 11 grammes de sucres ajoutés pour 100 millilitres. Toute diminution d'au moins 1 gramme pour 100 millilitres conduit à une baisse de la taxation marginale de la boisson.

En outre, par cohérence, le dispositif proposé abaisse le niveau de taxation des boissons contenant des édulcorants de 7,53 euros par hectolitre à 3,5 euros par hectolitre, soit le tarif de la première tranche de la taxe sur les boissons sucrées.

L'introduction d'un barème progressif permet de conférer un objectif comportemental à cette taxation car les industriels seront incités à baisser globalement la teneur en sucres de leurs produits et pas uniquement jusqu'au niveau d'un seuil.

En prévoyant le cumul possible de ces deux taxes lorsque les boissons contiennent à la fois du sucre et des édulcorants, le dispositif proposé vise en outre à limiter les effets de substitution du sucre ajouté vers les édulcorants de synthèse de la part des industriels.

Le dispositif ne modifie pas la taxation prévue sur le territoire du département de Mayotte.

II - La position de la commission

Soucieuse de renforcer la politique de prévention dans notre pays, votre commission accueille favorablement le dispositif proposé au présent article.

Selon les informations portées à la connaissance de votre rapporteur général, le rendement supplémentaire généré par le dispositif proposé au présent article est difficile à estimer mais serait compris entre 100 et 200 millions d'euros.

Par cohérence avec le dispositif proposé au présent article et afin d'encourager les consommateurs à se tourner davantage vers les boissons non sucrées, votre commission a adopté un amendement du rapporteur général qui supprime le droit spécifique applicable aux eaux de boissons prévu au b du I de l'article 520 A du CGI (amendement n° 98). L'entrée en vigueur de ce dispositif est prévue le 1er juin 2018.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, il en résulterait une perte de recettes d'environ 79 millions d'euros. Celle-ci serait plus que compensée par le changement de fiscalité sur les boissons sucrées et édulcorées.

Une évaluation précise de l'impact de ces nouvelles modalités de taxation à visée comportementale est relativement incertaine dans la mesure où il apparaît difficile d'anticiper les réactions des industriels et la répercussion sur les prix de vente aux consommateurs. Un ajustement des modalités de taxation pourra être réalisé après une première évaluation, en fonction des changements de comportements observés.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE 4 - Dispositions relatives aux recettes de la branche maladie

Article 14 (art. L. 138-10, L. 138-11 et L. 138-15 du code de la sécurité sociale) - Fixation des taux Lv et Lh pour 2018 Aménagements techniques de la clause de sauvegarde

Objet : Cet article fixe les taux Lv et Lh pour 2018, modifie le régime de la clause de sauvegarde afin de prendre en compte les changements de circuit de distribution des médicaments entre la ville et l'hôpital, et aménage le calcul de la contribution due au titre des années 2015 et 2016.

I - Le dispositif proposé

La clause de sauvegarde, un mécanisme profondément réformé à l'occasion des derniers PLFSS


· La contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments remboursables, dite « clause de sauvegarde de l'Ondam » ou « taux L » (précédemment « taux K »), est un mécanisme de taxation incitatif visant à faire participer les laboratoires pharmaceutiques à la régulation des dépenses d'assurance maladie.

Mis en place par l'article 31 de la LFSS pour 1999 et codifiée aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale, il consiste en une contribution due par les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques dès lors que leur chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer au titre de certains médicaments dépasse un certain seuil, déterminé par l'application au chiffre d'affaires de l'année précédente d'un taux L déterminé par la loi. Le déclenchement de ce mécanisme est donc collectif.

Il est cependant possible aux entreprises ayant passé une convention avec le Comité économique des produits de santé (Ceps) de se voir exonérées du paiement de cette contribution dès lors qu'elles s'acquittent en contrepartie du paiement de remises conventionnelles équivalentes.


· Dans son format originel, le mécanisme de la clause de sauvegarde était ainsi essentiellement incitatif, en ce qu'il visait à encourager les entreprises à faire évoluer leurs pratiques dans le cadre d'une négociation bilatérale avec le Ceps.

La quasi-totalité des laboratoires pharmaceutiques potentiellement assujettis ont en effet conclu une convention en application de laquelle ils s'acquittent de remises conventionnelles dont le montant est calculé en fonction du taux L.

En pratique, le déclenchement de la clause de sauvegarde est dès lors resté largement théorique entre 2008 et 2015, d'autant que le marché du médicament connaissait une certaine stabilisation résultant à la fois du faible nombre d'innovations thérapeutiques majeures et de l'accroissement de la régulation des prix.


· La loi de financement de la sécurité sociale pour 201568(*), en son article 14, a procédé à une importante réforme de la clause de sauvegarde, alors devenue « taux L », qui l'a davantage rapprochée d'un dispositif de rendement.

Plusieurs aménagements ont ensuite opérés dans le cadre de la LFSS pour 2016, à partir des premiers enseignements tirés de la première mise en oeuvre du nouveau dispositif - s'agissant notamment des modalités de prise en compte des médicaments orphelins ou des génériques sous tarif forfaitaire de responsabilité, des conditions de régularisation de la contribution, ou encore de la date limite de son versement.


· L'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 201769(*) a ensuite scindé le mécanisme du taux L en deux dispositifs de régulation distincts pour la ville et l'hôpital, reposant respectivement sur un taux Lv et un taux Lh. Chacune de ces deux clauses de sauvegarde est mise en place selon les mêmes modalités techniques que le taux L, mais en application d'un taux de déclenchement individualisé. Il s'agissait ainsi d'aboutir à une régulation plus fine du marché du médicament en fonction du secteur de commercialisation, le retour de l'innovation médicamenteuse étant plus marquée sur les produits distribués à l'hôpital.

À la satisfaction de votre commission des affaires sociales, qui appelait à améliorer en ce sens la lisibilité du dispositif pour les entreprises, ainsi que sa prévisibilité pour les laboratoires comme pour l'administration, la LFSS pour 2017 avait également supprimé la référence à une assiette collective nette des différentes remises conventionnelles versées par les entreprises - à l'exception de celles versées au titre de la clause de sauvegarde.

Le régime de la clause de sauvegarde, dite « taux L »

Articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale

La contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments remboursables porte sur le chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé au titre des médicaments remboursés en ville ou rétrocédables par les établissements hospitaliers, des produits utilisés à l'hôpital et remboursés en sus des prestations d'hospitalisation (liste en sus), ainsi que des médicaments pris en charge de manière dérogatoire au titre de leur autorisation temporaire d'utilisation (ATU) ou pendant la période qui couvre de la fin de l'ATU à la décision de remboursement (période dite « post-ATU »).

Sont en revanche exonérés les médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 30 millions d'euros, ainsi que les médicaments génériques.

Les entreprises ont la possibilité de s'acquitter de la contribution dans le cadre conventionnel : elles peuvent ainsi conclure avec le Ceps une convention prévoyant le versement aux Urssaf de tout ou partie de la contribution due sous forme de remises. Le mécanisme est incitatif, dans la mesure où une décote de 20 % est prévue dès lors que le montant des remises ainsi consenties dépasse 80 % du montant dû au titre de la contribution.

L'assiette de la contribution, telle que définie par l'article L. 138-11, est la part du chiffre d'affaires des médicaments remboursables de l'ensemble des entreprises du secteur, dès lors que celle-ci dépasse le seuil déterminé par l'application d'un taux Lv (pour les médicaments commercialisés en ville) ou Lh (pour les médicaments distribués à l'hôpital), tous deux déterminés chaque année en loi de financement de la sécurité sociale.

Il est à noter que cette part du chiffre d'affaires s'entend déduction faite des remises et contributions versées par les laboratoires à l'assurance maladie au titre du mécanisme L en année n-1. Selon les administrations centrales, il s'agit ainsi de garantir que seul le chiffre d'affaires ayant eu un réel effet sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie est pris en compte.

Les remises mentionnées à l'article L. 138-13 (c'est-à-dire les remises conventionnelles négociées avec le Ceps pour l'acquittement du mécanisme L) ainsi que les éventuelles contributions résultant du déclenchement des mécanismes Lv et Lh s'imputent ainsi respectivement sur le chiffre d'affaires au titre duquel elles sont dues. Dans le cas où un même médicament pourrait être concerné à la fois par Lv et par Lh, les remises venant en minoration de l'assiette associée sont réparties au prorata des montants remboursés pour ce médicament par l'assurance maladie obligatoire.

S'agissant des modalités d'établissement du montant total de la contribution, les dispositions du code de la sécurité sociale définissent un taux progressif par tranche, qui augmente avec le niveau de dépassement du taux L par le taux d'accroissement du CAHT de l'ensemble des entreprises assujetties pour les médicaments concernés, dit taux T. Ce taux est appliqué à la part du chiffre d'affaires en dépassement du taux L.

Selon les informations transmises à votre rapporteur par la direction de la sécurité sociale (DSS), l'application de ce nouveau régime devrait conduire à un déclenchement de la clause de sauvegarde au titre de l'année 2017, pour un montant légèrement supérieur à 200 millions d'euros. Selon la DSS, ce déclenchement résulte du fort dynamisme des dépenses relatives aux produits de la liste en sus.

Les évolutions proposées pour 2018 : une correction d'assiette mineure, des ajustements techniques pour le calcul de la contribution due au titre des deux dernières années, une légère augmentation du taux Lh

Outre la fixation des taux Lv et Lh pour l'année prochaine, qui intervient chaque année en loi de financement de la sécurité sociale, le présent article procède à deux aménagements techniques du régime de la clause de sauvegarde.


· Le premier vise, aux termes de l'étude d'impact, à prendre en compte le changement de circuit de distribution d'un médicament de la ville vers l'hôpital, ou inversement. Il s'agit ainsi de neutraliser les situations dans lesquelles cette modification de mode de dispensation70(*) contribuerait au dépassement du taux Lv ou Lh, alors que l'augmentation des dépenses constatée dans le nouveau secteur de distribution ne correspond pas pour autant à une augmentation globale de la consommation du médicament considéré.

Les 1° et 2° du paragraphe I du présent article vise ainsi, lorsque ce cas de figure survient en année N, à permettre la modification les assiettes respectives des taux Lv et Lh pour l'année n-1, au prorata des dépenses constatées en année n respectivement en ville et à l'hôpital. Le saut de dépenses engendré dans l'un de ces secteurs en année n par le changement de circuit de distribution se trouve ainsi neutralisé.

Le modifie en ce sens l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, qui définit le mécanisme de la clause de sauvegarde, tandis que le modifie la rédaction de l'article L. 138-11 relatif à l'assiette de la contribution.

Le modifie l'article L. 138-15, qui définit les modalités du versement de la contribution due par les laboratoires, ainsi que celles de la déclaration de leur chiffre d'affaires auprès des Urssaf pour l'établissement de l'assiette de la contribution. Il est précisé que les déclarations obligatoirement envoyées aux Urssaf sont également transmises au Ceps, afin de permettre à celui-ci de « [signaler] le cas échéant les rectifications des données à opérer ».


· Le second aménagement, porté par le paragraphe III, tend à annuler les régularisations relatives aux montants déclarés pour les médicaments sous ATU pour le calcul des contributions dues au titre des années 2015 et 2016, qui devraient être faites en application de l'ancien dispositif de la clause de sauvegarde reposant sur un taux L unique.

Aux termes de l'étude d'impact, il s'agit là d'une mesure de simplification visant à éviter l'application simultanée de mesures relatives à l'ancien dispositif L et du nouveau mode de calcul défini dans le cadre de la LFSS pour 2017.


· Le paragraphe II vise enfin à fixer la valeur des taux Lv et Lh pour 2018, à respectivement 0 % et 3 % (contre 0 et 2 % l'an passé) d'évolution par rapport au chiffre d'affaires constaté en 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission


· Sans pour autant remettre en cause le bien-fondé de la mesure consistant à prendre en compte, pour le calcul de la contribution due au titre du déclenchement de la clause de sauvegarde, un éventuel changement de circuit de distribution d'un médicament, votre commission relève que les modifications proposées contribuent à complexifier encore davantage la rédaction d'un mécanisme déjà très peu lisible, dans le contexte plus large d'une fiscalité foisonnante sur le médicament.


· Dans la ligne des observations formulées au cours des deux dernières années, elle juge par ailleurs nécessaire d'aménager le mécanisme de la clause de sauvegarde afin de rendre comparables les assiettes prises en compte d'une année sur l'autre, ce qui contribuerait par ailleurs à améliorer la lisibilité et la prévisibilité du dispositif pour les entreprises comme pour l'administration.

De ce point de vue, l'amendement gouvernemental relatif à la prise en compte d'une assiette brute de remises présenté dans le cadre du PLFSS pour 2017 était tout à fait bienvenu.

Le maintien cependant du principe de la déduction des remises et contributions versées au titre de la contribution L pour la détermination de l'assiette en année n-1 aboutit à une diminution mécanique de celle-ci, ce qui crée une progression quasi automatique et artificielle du chiffre d'affaires pris en compte l'année suivante pour l'application du taux Lv ou Lh. Le déclenchement de la clause de sauvegarde résulte en effet de la comparaison entre le chiffre d'affaires d'une année n et le même chiffre d'affaires de l'année n-1 minoré de la contribution ou des remises versées au titre du mécanisme Lv et Lh de l'année n-1.

Ce principe de déductibilité entraîne par ailleurs un décalage entre les deux assiettes comparées  qui va en s'accroissant au fil des années: plus la contribution versée au titre d'une année n-1 est élevée, plus la différence avec l'assiette nette de remises en n-1 et le chiffre d'affaires de l'année n est importante, et plus le montant calculé de la contribution pour l'année n augmente en conséquence.

Votre rapporteur relève que la logique de ce mécanisme est certes d'assurer la régulation des dépenses effectivement portées à la charge de l'assurance maladie. Elle souligne cependant qu'il revient à donner à l'industrie pharmaceutique le signal d'une stagnation durable de son chiffre d'affaires, qui paraît peu compatible avec la période de retour marqué de l'innovation que nous connaissons actuellement.

Elle vous propose donc d'adopter un amendement tendant à rendre comparables les assiettes prises en compte d'une année sur l'autre pour le calcul de la contribution due au titre de la clause de sauvegarde (amendement n° 151).

Elle a par ailleurs adopté un amendement visant à exclure le chiffre d'affaires réalisé au titre des médicaments biosimilaires de l'assiette prise en compte pour la détermination de la contribution due au titre de la clause de sauvegarde. Il s'agit ainsi d'étendre aux biosimilaires l'exclusion existant déjà pour les médicaments génériques, afin de ne pas pénaliser la diffusion de ces produits par une taxation désincitative (amendement n° 150).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 - Prorogation et augmentation de la participation des organismes complémentaires au financement des nouveaux modes de rémunération via une taxe

Objet : Cet article prolonge d'une année la participation des organismes complémentaires au financement des modes de rémunération des médecins alternatifs au paiement à l'acte, en portant le montant de cette contribution de 150 à 250 millions d'euros.

I - Le dispositif proposé

Cet article non codifié prolonge pour 2018 la contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie (Ocam) au financement des modes de rémunération alternatifs à l'acte des médecins traitants prévus par la convention médicale de 2011 puis celle signée le 25 août 2016.

Il reprend, en les adaptant, les dispositions de l'article 4 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 qui a instauré le principe de cette contribution des Ocam due par tout organisme en activité au 31 décembre de l'année concernée.

Dans l'avenant n° 8 à la convention médicale de 2011, conclu le 25 octobre 2012, l'Unocam71(*) s'était en effet engagée à « participer [au] développement des nouveaux modes de rémunération en complétant le financement mis en place par l'assurance maladie obligatoire à hauteur de 150 millions d'euros, notamment par le développement de forfaits pour les médecins traitants. » Conçu pour s'appliquer jusqu'en 2015, ce dispositif a été reconduit pour l'année 201672(*) puis pour l'année 201773(*).

Le présent article prolonge cette participation pour une nouvelle année, avec un montant d'engagement néanmoins plus élevé afin de tenir compte du nouveau forfait patientèle médecin traitant, entrant en vigueur au 1er janvier 2018 en application de la convention médicale de 201674(*).


· Le I institue, pour 2018 et selon les mêmes modalités que les années précédentes, une participation des Ocam à la prise en charge des modes de rémunération des médecins autres que le paiement à l'acte, portant sur les activités de soins et les « activités non curatives des médecins, et notamment de prévention, d'éducation pour la santé, de formation, d'évaluation, d'études de santé publique, de veille sanitaire »75(*).

Son produit demeure affecté à la caisse nationale d'assurance maladie.

Le montant du forfait annuel en 2018 est porté de 5 à 8,10 euros par assuré couvert par l'organisme et ayant consulté au moins une fois son médecin traitant au cours de l'année 2017, y compris les ayants droit âgés de seize ans ou plus ; demeurent exclus les bénéficiaires de la CMU-C.

Le montant de la participation des Ocam passerait ainsi de 150 millions d'euros76(*) par an à 250 millions d'euros en 2018. Cela représente 35 % du coût total du forfait patientèle médecin traitant77(*) institué à compter du 1er janvier 2018 par la convention médicale de 2016, estimé à 720 millions d'euros.

D'après les indications transmises à votre rapporteur, la participation des Ocam sur la période 2014-2017 a couvert presqu'intégralement le coût du forfait médecin traitant, compris entre 164 et 178 millions d'euros sur la même période.


· Le II prévoit le recouvrement de cette participation par les Urssaf, dans les mêmes conditions que les années précédentes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article en y apportant des précisions rédactionnelles.

III - La position de la commission

La convention médicale de 2016 a porté la contribution des Ocam au nouveau « forfait patientèle médecin traitant » de 150 millions d'euros en 2017 à 250 millions d'euros en 2018 puis 300 millions d'euros en 2019.

Elle a néanmoins prévu, suivant une demande des Ocam, que ce co-financement devrait prendre « une forme différente (...) afin de permettre à chaque organisme complémentaire d'assurance maladie de pouvoir informer en toute transparence chacun de ses adhérents ou assurés sur les sommes qu'il aura directement versées à chaque médecin dans le cadre de ce cofinancement »78(*). Réunie le 16 septembre 2016, l'Unocam a d'ailleurs conditionné la signature de la convention à la définition de ces nouvelles modalités plus transparentes.

La reconduction, en 2018, de la « taxe » sur les organismes complémentaires est justifiée par l'absence de solution opérationnelle avant 2019 sur un nouveau « schéma cible » de versement. D'après les indications transmises par le Gouvernement, cette solution technique est en cours de discussion entre l'assurance maladie obligatoire et les organismes complémentaires, afin de parvenir à la solution la plus simple possible pour les médecins.

Il est donc important de préciser que le présent article a vocation à constituer une mesure transitoire et que de nouvelles modalités devront être définies pour 2019 et les années suivantes.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15 bis (nouveau) (art. L. 138-2 du code de la sécurité sociale) - Contribution à la charge des établissements de vente en gros de spécialités pharmaceutiques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, modifie le mode de calcul de l'assiette de la troisième part de la contribution à la charge des établissements de vente en gros de spécialités pharmaceutiques.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Thomas Mesnier et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en marche. Il vise, aux termes de l'objet de l'amendement déposé, à « clarifier le périmètre de l'assiette de la troisième tranche de la contribution sur les ventes en gros de spécialités pharmaceutiques ».


· La « taxe sur les ventes en gros », créée en 1991 et prévue par les articles L. 138-1 et suivants du code de la sécurité sociale, a vu son régime modifié à de multiples reprises, le dernier aménagement d'ampleur étant intervenu dans le cadre de la LFSS pour 201379(*).

Cette taxe porte sur la phase de distribution des médicaments remboursables. Les redevables en sont les entreprises de vente en gros de spécialités pharmaceutiques ainsi que les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques. Son produit, principalement à la charge des grossistes-répartiteurs, s'élevait en 2016 à 265 millions d'euros.

Son assiette est définie par l'article L. 138-1 comme le chiffre d'affaires hors taxes (CAHT) réalisé en France auprès des pharmacies d'officine, des pharmacies mutualistes et des pharmacies de sociétés de secours minières au titre de ces produits, à l'exception de celui réalisé au titre des médicaments orphelins. Elle présente la particularité d'être composée de trois parts, chacune d'entre elles se voyant appliquer un taux différent :

- la première porte sur le CAHT réalisé par l'entreprise au cours de l'année civile n ;

- la deuxième est constituée par la différence entre le CAHT réalisé au cours de l'année n et celui réalisé en année n-1 ;

- la troisième porte sur la fraction du CAHT correspondant à la part de la marge réglementée du distributeur en gros qu'il choisit, pour des raisons commerciales, de rétrocéder aux pharmaciens d'officines pour les médicaments princeps. Il s'agit, en d'autres termes, de la différence entre la marge théorique des grossistes de médicaments princeps et la marge effectivement appliquée lors de la vente aux pharmaciens.

L'introduction de cette troisième part dans le cadre de la LFSS pour 2014 visait, aux termes de l'amendement gouvernemental qui en était à l'origine, à rendre cette taxe « plus juste et économiquement efficace au vu de la réalité des pratiques commerciales des différents acteurs de la distribution du médicament en officines » et à « mieux cibler le prélèvement, là où les marges commerciales sont les plus importantes ».

Le rapport du Sénat rappelait quant à lui le contexte de cette mesure, soulignant que la vente directe de médicaments aux officines s'était développée au détriment des grossistes répartiteurs, qui sont seuls investis d'obligations de service public dans ce cadre.


· Le présent article vise à modifier, à l'article L. 138-2 du code de la sécurité sociale, le périmètre de la troisième part de l'assiette de la contribution sur les ventes directes, en précisant le mode de calcul de la marge effectivement appliquée.

Il est ainsi indiqué que cette part correspond à la différence entre le prix fabricant hors taxe augmenté de la marge théorique des grossistes de médicaments princeps et minoré des remises maximales pouvant être consenties aux officines en application de l'article L. 138-9, et le prix de vente hors taxe effectivement consenti aux officines.

L'article 138-9 prévoit que les fournisseurs des officines en spécialités pharmaceutiques remboursables (qu'il s'agisse des laboratoires ou des grossistes-répartiteurs) peuvent consentir des remises, des ristournes ou des avantages commerciaux dans la limite de 2,5 % du prix fabricant hors taxe des produits. Cette limite est constatée pour chaque année civile, pour chaque ligne de produits et pour chaque officine.

En d'autres termes, il s'agit de préciser que le calcul de la marge effective est réalisé sans tenir compte des avantages commerciaux consentis.

La formulation proposée précise que la minoration du premier terme intervient dans la limite unitaire de 3,75 euros. Cette indication résulte de l'application du taux de 2,5 % au plafonnement de 150 euros prévu par l'article L. 138-1.

II - La position de la commission


· Selon les informations transmises à votre rapporteur par la direction de la sécurité sociale (DSS), la mesure proposée a essentiellement valeur de clarification. Des incertitudes ont en effet été constatées lors de l'application de la troisième tranche de la taxe quant au statut des remises consenties sur le prix fabricant hors taxes. Selon la DSS, il s'agit dès lors d'une simple précision portant sur le mode de calcul de cette troisième tranche, visant à faire clairement figurer dans la loi l'esprit initial du mécanisme.


· Votre rapporteur relève toutefois que cette mesure ne va pas dans le sens des conclusions de la Cour des comptes dans le chapitre IX de son rapport sur la sécurité sociale pour 2017, consacré aux coûts de distribution du médicament, qui recommande d'augmenter le taux appliqué à cette troisième part.

La Cour estime en effet que cette troisième tranche, en ce qu'elle permet de taxer les marges, doit être envisagée comme un mécanisme désincitatif aux ventes directes.

Celles-ci, qui n'appliquent pas la marge des grossistes-répartiteurs, constituent « une pratique moins réglementée et sécurisée  que les transactions passant par les grossistes répartiteurs ». A l'inverse, les grossistes répartiteurs sont soumis à des contraintes de service public -étant notamment tenus d'assurer le stockage d'un nombre important de spécialités et d'assurer un approvisionnement rapide aux officines- financées par la marge réglementée de la distribution en gros.

La Cour considère en conséquence que « les pratiques de rétrocession de marge aux officinaux jouent au détriment non seulement des grossistes, mais aussi de l'assurance maladie qui, au lieu d'un financement de missions de service public, contribue en réalité à financer des pratiques qui contournent les règles fixées pour en assurer l'effectivité ».

La Cour recommande en conséquence d'augmenter le taux de la troisième part de la contribution sur les ventes en gros de médicaments afin de réduire le niveau de rémunération des ventes directes. Une telle augmentation permettrait à la fois de reverser à l'assurance maladie une partie de la marge réglementée perçue dans ce cadre par les pharmacies d'officine, mais également de rendre les ventes directes moins attractives pour les entreprises pharmaceutiques.

Extrait du RALFSS 2017 de la Cour des comptes (chapitre IX) - Une progression importante des ventes directes au cours des dernières années

« Les pharmacies d'officine ont la faculté légale de se fournir directement auprès des entreprises pharmaceutiques et de leurs prestataires logistiques (dépositaires). Ces ventes directes permettent aux entreprises de suivre précisément la commercialisation et l'usage de certains médicaments princeps et de contrôler étroitement le référencement de leurs gammes de génériques, dans le contexte d'une vive concurrence sur ce type de produits.

Pour leur part, les pharmacies d'officine augmentent leurs revenus en percevant en cas d'achat direct la marge réglementée de distribution en gros (soit 6,68 % du prix fabricant hors taxes) qui est normalement affectée à la rémunération du grossiste répartiteur. En 2015, elles ont ainsi perçu 293 M€ (contre 243 M€ en 2005, le point haut ayant été atteint en 2013, à 324 M€).

Pour autant, les différents acteurs intervenant dans les ventes directes ne sont pas soumis aux obligations de service public qui s'appliquent aux grossistes répartiteurs en matière d'étendue de la gamme de médicaments disponibles, de fréquence de livraison ou encore de sécurité des opérations.

En Europe, la France fait partie des trois pays où ce mode de distribution direct est le plus développé. Avec la République tchèque et l'Italie, il dépassait en effet 20 % de la valeur du marché des médicaments remboursables et non remboursables à la fin des années 2000.

Entre 2002 et 2009, les ventes directes sont passées de 9,1 % à 16,6 % de la valeur du marché français du médicament remboursable. À partir de 2010, elles se sont légèrement repliées pour s'élever à 13,8 % en 2015, en raison, pour les princeps, de la combinaison des évolutions du marché (baisses de prix et chute de nombreux brevets de médicaments) et de celle des modalités de rémunération réglementée et, pour les génériques, de la remontée de la part des grossistes répartiteurs dans leur distribution. »

Tout en appelant de ses voeux la conduite d'une réflexion approfondie sur la rémunération des obligations de service public incombant aux grossistes-répartiteurs, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE 5 - Dispositions relatives à la modernisation de la branche recouvrement

Article 16 -(art. L. 382-1, L. 382-2, L. 383-3-1 [nouveau], L. 382-4, L. 382-5, L. 382-6, L. 382-9, L. 382-14 du code de la sécurité sociale et art. 6331-67 et L. 6331-68 du code du travail) - Simplification de l'affiliation, du recouvrement et de la gouvernance du régime de sécurité sociale des artistes auteurs

Objet : Cet article modernise le recouvrement des cotisations sociales des artistes auteurs.

I - Le dispositif proposé

Depuis le 1er janvier 1977, les artistes auteurs, 260 000 cotisants dont 38 000 affiliés, sont rattachés au régime général pour l'ensemble des risques.

Si les cotisations sont dues sur l'ensemble des revenus artistiques, il est nécessaire pour être affilié, outre l'exercice d'une activité artistique, d'être résident fiscal en France, d'être à jour de ses cotisations et contributions sociales et d'avoir déclaré un revenu artistique équivalent à 900 heures de Smic.

L'article L. 382-3 du code de la sécurité sociale prévoit que les cotisations sont calculées selon les taux de droit commun applicables aux salariés.

La part « employeur » des cotisations est assurée par le versement d'une contribution par toute personne physique ou morale qui procède à la diffusion ou à l'exploitation commerciale d'oeuvres originales relevant des arts concernés par le régime (arts graphiques et plastiques, livres, musique, oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, oeuvres photographiques). Cette contribution du « diffuseur » s'élevait à 1,1 % au 1er janvier 2017 dont 1 % au titre du régime de sécurité sociale et 0,1 % au titre de la formation professionnelle continue des artistes-auteurs.

La constitution de l'assiette dépend du traitement fiscal des revenus en traitements et salaires ou bénéfices non commerciaux.

Assiettes et taux de cotisations au 1er janvier 2017

Cotisations
ou contributions

Revenus
déclarés en BNC

Revenus déclarés
en traitements
et salaires

Taux artiste
auteur

Assurances sociales
(maladie, vieillesse déplafonnée)

BNC+15 %

100 % des revenus

1,15 %

Assurance vieillesse plafonnée

BNC+15 %
dans la limite
du plafond
de la sécurité sociale (39 228 euros)

100 % des revenus dans la limite du plafond de la Sécurité sociale (39 228 euros), minimum forfaitaire
de 606 euros

6,90 %

CSG
(contribution sociale généralisée)

BNC + 15 %

98,25 % des revenus

7,50 %

CRDS
(contribution au remboursement
de la dette sociale)

BNC + 15 %

98,25 % des revenus

0,50 %

CFP
(contribution à la formation professionnelle)

BNC + 15 %

100% des revenus

0,35 %

Source : Site Internet maison des artistes

Les cotisations, qui font l'objet d'un précompte, sont recouvrées par l'intermédiaire d'organismes agréés par l'autorité administrative, Maison des artistes (MDA) pour les arts graphiques et plastiques et Association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (Agessa) pour les autres artistes auteurs, à l'exception de la cotisation vieillesse plafonnée, versée directement par les assujettis.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a élargi, à compter du 1er janvier 2019, ce précompte des diffuseurs à la cotisation vieillesse plafonnée. Cette disposition concerne les artistes auteurs déclarants en traitements et salaires, l'Agessa devant mettre en place, pour les artistes auteurs déclarant fiscalement leurs revenus en bénéfices non-commerciaux, l'appel de la cotisation vieillesse plafonnée. L'estimation du nombre de personnes concernées par cette mesure, qui entre en vigueur le 1er janvier 2019, était alors de 195 000.

Le présent article apporte plusieurs modifications à ce dispositif.

Il transfère tout d'abord aux organismes agréés (MDA et Agessa), en modifiant l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale, la responsabilité du prononcé de l'affiliation des artistes-auteurs, cette affiliation relevant actuellement des organismes de sécurité sociale. Ces derniers resteraient compétents pour la mise en oeuvre de l'affiliation. En pratique, les organismes agréés assurent déjà l'instruction des demandes d'affiliation et communique ensuite leur avis à la CPAM, qui le notifie à l'intéressé. Ce schéma, clarifié par le présent article, devrait perdurer.

Il modifie, à l'article L. 382-2, le mode de désignation des membres des conseils d'administration des organismes agréés qui comprendraient, aux côtés des représentants de l'État, des représentants désignés et non plus élus des artistes-auteurs et des diffuseurs.

Il met en place, par un nouvel article L. 382-3-1, un mécanisme de cotisation sur la base d'une assiette forfaitaire qui permet à tous les artistes auteurs de cotiser à leur demande sur cette base lorsque les revenus qu'ils tirent de leurs activités artistiques sont inférieurs à un montant fixé par décret. Ce mécanisme se substitue à celui prévu par l'article L. 382-9, supprimé par le présent article, qui prévoyait la possibilité de la reconnaissance ou du maintien du droit aux prestations en cas de ressources insuffisantes après avis de la commission professionnelle compétente. Cette affiliation dérogatoire bénéficie actuellement à 11 500 artistes-auteurs. Le nombre de ceux qui souhaiteraient user de cette faculté de surcotiser, sur les 227 000 potentiellement concernés, est difficile à évaluer.

Il opère, à l'article L. 382-5, tel que modifié par la LFSS pour 2016, le transfert du recouvrement des cotisations des organismes agréés à une caisse Urssaf, désignée par le directeur de l'Acoss. Tant les artistes-auteurs que les diffuseurs verseront les cotisations et contributions sociales, ainsi que la cotisation de formation professionnelle à l'Urssaf désignée à cet effet qui serait, dans la continuité de l'organisation actuelle, l'Urssaf du Limousin.

Une obligation de déclaration et de versement dématérialisés est instaurée par l'article L. 382-6 modifié qui prévoit également l'obligation, pour les diffuseurs, de fournir à l'Urssaf le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques des artistes auteurs dont ils assurent l'exploitation commerciale et la diffusion des oeuvres.

Le présent article opère les coordinations nécessaires à la modification de l'organisme chargé du recouvrement dans le code de la sécurité sociale et dans le code du travail.

Le III de l'article prévoit le transfert à l'une des Urssaf des contrats de travail des personnels des organismes agréés chargés du recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale.

Le IV du présent article prévoit une entrée en vigueur au plus tard à compter du 1er janvier 2019, selon le même calendrier que l'extension du précompte aux cotisations d'assurance vieillesse plafonnée prévu par la LFSS pour 2016. Les obligations relatives à la dématérialisation des déclarations et des versements entrent en vigueur le 1er janvier 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, avec une demande de retrait du Gouvernement et l'avis défavorable de la commission, devenu avis de sagesse après une suspension de séance, présenté par Émilie Cariou, prévoyant la présence, dans les commissions professionnelles, des organismes de gestion collective (SACEM, SACD), qui peuvent être des tiers collecteurs de l'Agessa.

Aux termes de l'article L. 321-1 du code de la propriété intellectuelle, « les organismes de gestion collective sont des personnes morales constituées sous toute forme juridique dont l'objet principal consiste à gérer le droit d'auteur ou les droits voisins de celui-ci pour le compte de plusieurs titulaires de ces droits, tels que définis aux livres Ier et II du présent code, à leur profit collectif, soit en vertu de dispositions légales, soit en exécution d'un contrat ».

Aux termes de l'article L. 321-2, « ils ont également qualité pour siéger au sein des organes compétents pour délibérer en matière de protection sociale, prévoyance et formation des titulaires de droits qu'ils représentent, sous réserve des règles applicables à la représentation des syndicats professionnels conformément aux dispositions du code du travail ».

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de précision présenté par Olivier Véran.

III - La position de la commission

D'après les informations transmises à votre rapporteur, la modification insérée à l'Assemblée nationale sur la composition des commissions d'affiliation, outre que le Gouvernement et la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale estimaient, à juste titre, qu'elle relevait du domaine règlementaire, ne présente pas, pour tous les acteurs du dossier, le caractère d'évidence présenté en séance publique.

Votre commission suggère donc, sur ce point, de laisser du temps à la discussion, rien n'imposant que la présence des organismes de gestion collective soit prévue par la loi, et de revenir sur cette disposition.

Elle a adopté un amendement n° 99 en ce sens.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 bis
(art. L. 160-17, L. 160-18 et L. 172-1 du code de la sécurité sociale,
et art. L. 722-20 et L. 751-1 du code rural et de la pêche maritime)
Changement d'organisme assurant la prise en charge des frais de santé

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale, opère divers ajustements relatifs aux règles d'affiliation aux différents régimes d'assurance maladie.

I - Le dispositif proposé

La loi de financement de la sécurité sociale pour 201680(*) a créé une protection universelle maladie (Puma). La mise en place de la Puma visait à simplifier les démarches des personnes dont la situation professionnelle évolue afin d'éviter les ruptures de droits. L'article L. 160-1 du code de la sécurité sociale (CSS) prévoit ainsi que toute personne travaillant en France ou y résidant de manière stable et régulière bénéficie d'une prise en charge de ses frais de santé en cas de maladie ou de maternité, supprimant toute exigence de cotisation préalable. Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique sur proposition du Gouvernement, s'inscrit dans le prolongement de la mise en place de la Puma et opère plusieurs ajustements de nature législative.

2. Droit d'option pour les conjoints, concubins et partenaires

L'article L. 160-17 du CSS prévoit un droit d'option pour les conjoints, concubins ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité (Pacs) qui ne sont pas affilié à titre professionnel à un régime de sécurité sociale. Il est ainsi précisé qu'un décret précise « les modalités selon lesquelles les personnes qui ne sont pas affiliées à titre professionnel peuvent demander à être gérées par l'organisme dont relève » leur conjoint, concubin ou partenaire.

Le présent article supprime ce droit d'option en supprimant le deuxième alinéa de l'article L. 160-17. La suppression de cet alinéa permet par ailleurs de corriger une erreur matérielle qui existait au deuxième alinéa de l'article L. 160-1881(*).

3. Règles d'affiliation automatique

L'article L. 160-18 du CSS prévoit que, en cas de changement de situation, l'organisme de sécurité sociale prenant en charge une personne ne peut interrompre cette prise en charge tant que l'organisme nouvellement compétent ne s'est pas substitué à lui.

Il prévoit par ailleurs que le changement d'organisme est effectué à l'initiative du bénéficiaire sauf dans un certain nombre de cas dans lesquels c'est à l'organisme de s'en charger. Sont notamment énumérés82(*) (1°) les bénéficiaires commençant à exercer une activité salariée en contrat à durée indéterminée (CDI) ou en contrat à durée déterminée (CDD) lorsque la durée de ce dernier est supérieure à un seuil fixé par décret83(*) et (3°) les bénéficiaires commençant à exercer une activité relevant du régime des ministres des cultes et des membres des congrégations et collectivités religieuses84(*).

Le présent article vise à modifier les conditions d'affiliation automatique des salariés. Conformément à la rédaction proposée du 1° de l'article L. 160-18, le critère ouvrant droit à l'affiliation automatique sera ainsi la durée ou la quotité de travail, dans des conditions fixées par décret. Le simple fait de signer un CDI n'emportera donc plus affiliation au régime général comme c'est le cas actuellement.

Par ailleurs, le présent article supprime, au sein du 3°, l'affiliation automatique pour les ministres des cultes et les membres des congrégations et collectivités religieuses.

4. Liquidation unique des indemnités journalières

Dans sa rédaction qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 201885(*), l'article L. 172-1 du CSS prévoit la liquidation unique des indemnités journalières dues au titre de la maladie ou de la maternité pour les assurés en CDD d'une durée inférieure à six mois relevant du régime général mais ayant droit à des indemnités du régime des salariés agricoles ou inversement. Il prévoit ainsi que c'est l'organisme auquel l'assuré est rattaché qui assure le versement global des indemnités journalières. Le second alinéa précise les modalités de compensation financière entre les régimes.

Le présent article remplace le premier alinéa de l'article L. 172-1 par un alinéa précisant que les organismes du régime général ou du régime des salariés agricoles assurent, pour leurs ressortissants, le versement global des indemnités journalières maladie ou maternité. Cette nouvelle rédaction supprime le critère du CDD de moins de six mois, en cohérence avec la modification opérée par le présent article à l'article L. 160-18.

5. Affiliation des entrepreneurs salariés et des entrepreneurs salariés associés de coopératives agricoles au régime agricole

L'article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) énumère les personnes affiliées au régime de protection sociale des salariés agricoles.

Le présent article ajoute les entrepreneurs salariés et les entrepreneurs salariés associés des coopératives d'activité et d'emploi (CAE) définies aux articles L. 7331-2 et L. 7331-3 du code du travail à l'énumération actuellement prévue à l'article L. 722-20 du CSS. Il est précisé que cette affiliation au régime agricole, qui constitue une dérogation à l'article L. 311-3 du CSS qui prévoit leur affiliation au régime général, n'est applicable que si les assurés exercent une activité agricole, telle que définie à l'article L. 722-1 du CRPM.

Par ailleurs, l'article L. 751-1 du CRPM prévoit un régime obligatoire d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles pour les salariés agricoles. Outre les salariés mentionnés à l'article L. 722-20, ce régime est applicable à une série de personnes énumérées au II de cet article.

Le présent article ajoute à cette énumération les entrepreneurs salariés et les entrepreneurs salariés associés de CAE exerçant une activité agricole. Cette affiliation constitue une dérogation à l'article L. 412-8, aux termes duquel les personnes concernées sont affiliées au régime général.

II - La position de la commission

Le droit d'option pour le conjoint, concubin ou partenaire de Pacs inactif est peu utilisé par les assurés. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de la sécurité sociale (DSS), une centaine de demandes en ce sens ont été enregistrées depuis la mise en place de la Puma. Sa suppression s'inscrit dans une logique d'individualisation des droits, cohérente avec la suppression de la notion d'ayant droit majeur consécutive à la création de la Puma. Les personnes concernées resteront donc dans leur régime d'affiliation initial.

Dans la rédaction actuelle de l'article L. 160-18, toute personne titulaire d'un CDI ou d'un CDD d'une certaine durée avec une entreprise relevant du régime général est affiliée au régime général quelle que soit la quotité de travail fournie au titre de ce contrat de travail et quelles que soient les autres activités que l'assuré peut avoir par ailleurs.

Cette situation peut ne pas être pertinente lorsque l'activité salariée n'est pas l'activité principale de l'assuré. La rédaction proposée permettra au décret d'application de prendre en compte non seulement la durée du contrat mais également la quotité de travail prévue par ce contrat, qu'il soit à durée déterminée ou indéterminée.

La mention des ministres des cultes et des membres des congrégations et collectivités religieuses à l'article L. 160-18 du CSS relatif à l'affiliation automatique peut être source de confusion. En effet, l'article L. 382-15 du même code prévoit que l'affiliation au régime général de ces personnes est subsidiaire de leur affiliation à un autre régime. Or, la rédaction actuelle de l'article L. 160-18 pourrait être interprétée comme imposant l'affiliation au régime général des personnes affiliées à un autre régime et débutant une activité de ministre des cultes. La modification proposée va dans le sens de la clarification sans avoir d'impact sur les bénéficiaires.

L'extension de la liquidation globale des indemnités journalières des pluriactifs au-delà des assurés en CDD de moins de six mois va également dans le sens de la simplification. Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur précisant que c'est bien la rédaction de l'article L. 172-1 qui entrera en vigueur le 1er janvier 2018 qui est modifiée (amendement n° 100).

Enfin, le présent article permettra aux personnes qui exercent une activité agricole en tant qu'entrepreneur salarié ou entrepreneur salarié associé au sein d'une CAE de rester affiliées au régime agricole, ce qui semble cohérent.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 ter (art. L. 640-2 (nouveau), L. 722-1, L. 722-6 du code de la sécurité sociale) - Facilitations d'affiliation aux régimes d'assurance des internes en médecine

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de faciliter les conditions d'affiliation aux régimes d'assurance sociale des étudiants en internat de médecine

I - Le dispositif proposé

A. L'éligibilité des étudiants de médecine au régime des PAMC

Le régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (PAMC) est un régime spécifique créé au profit des praticiens et auxiliaires médicaux exerçant leur activité libérale sous convention, en contrepartie des contraintes liées au conventionnement. Les PAMC relèvent du régime général pour l'assurance maladie et de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (Cnav-PL) pour les risques invalidité et vieillesse.

Le droit existant prévoit l'assimilation obligatoire au régime des PAMC d'un certain nombre de praticiens, aux rangs desquels figurent les étudiants en médecine habilités à effectuer des remplacements (autrement dit les étudiants ayant passé les épreuves de classement national et ayant accédé à l'internat), uniquement lorsque ces derniers ne bénéficient pas d'une affiliation à un régime de sécurité sociale étudiante (ce qui ne leur est possible que jusqu'à l'âge de vingt-huit ans86(*)).

Par ailleurs, l'éligibilité au régime des PAMC est soumise à une double condition :

- l'exercice de l'activité pendant une durée d'au moins un mois87(*) ;

- l'adhésion simultanée à l'un des régimes de base de l'assurance maladie (général, agricole ou indépendant).

Le de l'article 16 ter propose un allègement substantiel de ces conditions d'éligibilité. En premier lieu, le a) supprime la mention aux affiliations parallèles aux régimes de sécurité sociale étudiante et étend le bénéfice du PAMC à l'ensemble des étudiants de médecine en internat.

En second lieu, le b) supprime la double condition d'éligibilité à des fins de clarification. En effet, la condition d'exercice préalable de l'activité pendant un mois complexifie les démarches liées à l'installation des affiliés en leur imposant une première affiliation pendant ce délai en tant que professionnels libéraux non conventionnés. En outre, la condition d'adhésion simultanée ne se justifie plus dans la mesure où le régime des PAMC constitue une section autonome de l'organisation financière et comptable de la Cnamts et les règles qui régissent le versement des cotisations par les affiliés sont calquées sur celles des travailleurs indépendants88(*).

Par ailleurs, parallèlement à cette extension des conditions d'affiliation à l'assurance maladie des PAMC au bénéfice des jeunes internes, le  de l'article 16 ter prévoit l'ajout d'une condition de délai d'affiliation, jusqu'ici non pratiquée, pour le bénéfice de l'assurance maternité. Ce délai d'affiliation est de dix mois89(*).

B. L'assurance vieillesse : l'affiliation à la CARMF

L'assurance vieillesse et invalidité des PAMC est gérée par la caisse autonome de retraite des médecins de France (CARMF), section professionnelle de la Cnav-PL.

Le droit existant (article L. 640-1 du code de la sécurité sociale) prévoit que l'ensemble des médecins, dentistes, sages-femmes, pharmaciens et auxiliaire médical, à l'exception de ceux travaillant dans les hôpitaux et les établissements publics, cotisent à la CARMF. Le de l'article 16 ter y intègre désormais les étudiants de médecine en internat.

Cette disposition apporte une rectification bienvenue à la précarité de fait subie par les jeunes médecins internes non détenteurs d'un doctorat de médecine : l'absence d'affiliation à la CARMF les contraignait à souscrire des assurances privées pour la couverture de leur risque invalidité.

II - La position de la commission

Votre commission accueille très favorablement ces dispositifs dont elle espère que les effets inciteront davantage les vocations de jeune médecin remplaçant.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16 quater - Affiliation des gens de mer à un régime d'assurance vieillesse

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Monica Michel, propose un élargissement de la couverture sociale des marins résidant en France et employés sous pavillon étranger

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant : une inégalité selon la pratique du cabotage français par le navire

Le dispositif de cet article tend à approfondir et à affermir le droit à la couverture sociale des marins résidant en France mais employés sur un navire battant pavillon étranger. Les premiers termes de ce débat avaient été posés par notre collègue Jean-Louis Tourenne90(*), à l'occasion d'une question adressée au ministère des affaires sociales et de la santé et relative à l'affiliation à un régime de sécurité sociale des salariés français de la société Condor Ferries qui, battant pavillon des Bahamas, était autorisée à leur appliquer la législation sociale de cet État. Cet état du droit conduisait à de fortes inégalités en termes de couvertures sociales garanties à des marins qui pourtant avaient tous leur résidence en France.

L'article 31 de la LFSS pour 201691(*) avait déjà visé le sujet, en prévoyant l'affiliation obligatoire aux assurances sociale du régime général des « gens de mer salariés » à l'exclusion des marins déjà affiliés à un régime d'assurance sociale étranger, selon des conditions définies au 2° de l'article L. 5551-1 du code des transports92(*).

Article L. 5551-1 du code des transports

Sont affiliés au régime d'assurance vieillesse des marins, lorsqu'ils exercent une activité directement liée à l'exploitation du navire [...] :

2° Dans le respect de la convention du travail maritime, adoptée à Genève le 7 février 2006, les gens de mer embarqués sur un navire battant pavillon d'un État étranger autre qu'un navire [pratiquant le cabotage français] et qui résident en France de manière stable et régulière, sous réserve qu'ils ne soient pas soumis à la législation de sécurité sociale d'un État étranger en application des règlements de l'Union européenne ou d'accords internationaux de sécurité sociale.

Ce renvoi au code des transports laisse entière la question des contours du régime d'assurance sociale étranger d'affiliation de ces marins, correspondant à l'État dont leur navire employeur battait pavillon. Cette question se pose spécifiquement pour le cas des marins salariés à bord de navires ne pratiquant pas le cabotage français, les marins de navires pratiquant le cabotage faisant l'objet d'une affiliation aux dispositifs d'assurance sociale de droit commun suffisamment protectrice (puisqu'elle vient en subsidiarité des législations sociales de Union européenne, réputées aussi protectrices que la française)93(*).

 

Régime d'assurance vieillesse

Autres couvertures sociales

Marins résidents en France salariés à bord de navires battant pavillon étranger pratiquant le cabotage français

Législation sociale de l'État étranger membre de l'UE ou de l'EEE

Subsidiairement : Enim

Enim

Subsidiairement : régime général d'assurance maladie

Marins résidents en France salariés à bord de navires battant pavillon étranger ne pratiquant pas le cabotage français

Législation sociale de l'État étranger

Subsidiairement : Enim

Législation sociale de l'État étranger

Subsidiairement : Enim

Source : Article L. 311-3 33° et 34° du code de la sécurité sociale, article L. 5551-1 du code des transports

Le tableau ci-dessus montre bien que les dispositions combinées des articles L. 311-3 du code de la sécurité sociale et L. 5551-1 du code des transports dessinent deux droits distincts de la couverture sociale pour les marins employés à bord de navire battant pavillon étranger selon que ce navire pratique le cabotage français :

- pour ceux qui le pratiquent, l'homogénéité de la couverture sociale est assurée par l'application d'une législation sociale européenne pour le risque vieillesse et par l'application d'un régime français pour les autres risques ;

- pour ceux qui ne le pratiquent pas, les marins sont prioritairement couverts pour les deux risques par la législation sociale de l'État étranger, non nécessairement européen, dont le navire bat pavillon.

B. Le droit proposé

L'article 16 quater propose une nouvelle rédaction du 2° de l'article L. 5551-1 du code des transports, qui régit l'affiliation des marins résidant en France et salariés à bord d'un navire ne pratiquant pas le cabotage français au régime spécial d'assurance-vieillesse. La couverture retraite du régime spécifique de l'Établissement national des invalides de la marine (Enim) leur est actuellement ouverte sous réserve de leur non-affiliation à la législation sociale de l'État dont ledit navire bat pavillon.

Cette condition semblait insuffisante dans la mesure où la seule affiliation à la législation sociale d'un État étranger ne garantissait pas que la couverture retraite dont bénéficie le marin soit d'une qualité équivalente à celle de ses homologues salariés à bord d'un navire battant pavillon français. C'est pourquoi le c) du introduit une condition supplémentaire à l'éligibilité de ces publics au régime spécial d'assurance vieillesse des marins : l'absence de bénéfice d'une protection sociale au moins équivalente à celle prévue par la France.

Cette disposition a l'avantage de modifier directement la couverture du risque retraite mais également indirectement celle des autres risques puisque l'affiliation au régime spécial de l'Enim intervient en cas de non-satisfaction des conditions posées par le 2° de l'article L. 5551-1 du code des transports. Le tableau précédent connaîtra donc les modifications suivantes :

 

Régime d'assurance vieillesse

Autres couvertures sociales

Marins résidents en France salariés à bord de navires battant pavillon étranger ne pratiquant pas le cabotage français

Législation sociale de l'État étranger à condition d'équivalence avec la française

Subsidiairement : Enim

Législation sociale de l'État étranger à condition d'équivalence avec la française

Subsidiairement : Enim

Source : Article 16 quater PLFSS 2018

II - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 (art. L. 224-5 et 225-1-1 du code de la sécurité sociale) - Centralisation de la passation des marchés de services bancaires du régime général

Objet : Cet article confie à l'Acoss une fonction de centrale d'achat pour ses marchés de services bancaires du régime général

I - Le dispositif proposé

Les différentes branches des régimes de sécurité sociale disposent toutes d'un ou de plusieurs partenaires bancaires pour la gestion de leurs flux financiers, liés au recouvrement des cotisations spécifiques et au versement des prestations sur les comptes bancaires des assurés. Le vaste ensemble des comptes des organismes du régime général dont le compte courant central de l'Acoss réalise la synthèse comprenait ainsi plus de 2 000 comptes bancaires en 2012. Plus d'un millier d'opérations (1 100 en moyenne en 2012) sont enregistrées chaque jour sur le seul compte unique de l'Acoss, pour un montant total de 1 130 milliards d'euros en 201294(*).

Pour certaines branches, la passation des marchés de services bancaires revêt une importance particulière, en raison de la plus forte régularité de leurs versements : c'est notamment le cas de la branche retraite. Le rapport sur l'application de la loi de financement de sécurité sociale (Ralfss) pour 2017 de la Cour des comptes soulignait tout l'attrait qu'une mutualisation des marchés bancaires entre les différentes branches des différents régimes de retraite pourrait présenter « en termes de réduction du coût des prestations et d'aménagement du contenu de celles-ci afin de faire participer les banques à la maîtrise des risques financiers liés au versement de prestations à des résidents à l'étranger »95(*).

Plusieurs initiatives isolées des différents régimes ont été prises en ce sens. Ainsi, en 2016, les régimes Agirc et Arrco ont opéré une mutualisation des prestations bancaires entre tous les groupes de protection sociale ; les branches vieillesse et maladie du régime général ont conclu en septembre 2017 un nouveau marché bancaire commun, en partie calqué sur le modèle du marché de la branche retraite du RSI. Pourtant, de façon générale, l'assise des marchés de services bancaires de nombreuses branches reste locale : à titre d'exemples, la branche du recouvrement continue de conclure des marchés de services bancaires au niveau local ou interrégional ; de même, le périmètre géographique couvert par les marchés de services bancaires des branches prestataires du régime général (maladie, vieillesse, famille, du RSI, du régime agricole) diffère selon les organismes concernés96(*).

Deux éléments semblent freiner la mutualisation des marchés de services bancaires entre les différents organismes de sécurité sociale : d'une part, l'application stricte des règles relatives à la commande publique qui, aux termes de l'étude d'impact, peut engendrer « une réduction de l'attractivité de ces marchés, conduisant à un risque croissant d'infructuosité ou de constitution de situations de monopole » ; d'autre part, l'absence d'identification d'un acteur susceptible de passer ces marchés mutualisés. La faculté a été reconnue par l'article L. 224-5 du code de la sécurité sociale à l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (Ucanss) d' « assurer la fonction de centrale d'achat au sens du code des marchés publics, pour le compte de [...] tout organisme de tout régime de sécurité sociale ».

La qualité de centrale d'achat

La qualité de pouvoir adjudicateur, aux termes de l'ordonnance du 23 juillet 201597(*), est reconnue à toute personne morale de droit public partie d'un achat public. Aux termes de cette même ordonnance, tout marché public respecte « les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures »98(*).

L'ordonnance pose ainsi le principe général de la commande publique qui repose sur une individualisation de chaque passation (chaque achat public doit donner lieu à une passation de marché public) mais lui prévoit deux exceptions en isolant les cas d'achats centralisés et groupés :


· l'exception de la centrale d'achats : la centrale d'achat désigne un acheteur public dont la fonction consiste à passer le marché public sans être pour autant le destinataire de l'objet du contrat. Il se positionne de façon intermédiaire entre le pouvoir adjudicateur, dont il est mandataire, et le fournisseur. Le recours à la centrale d'achats pour un pouvoir adjudicateur est d'un grand intérêt car ils sont ainsi « considérés comme ayant respecté leurs obligations de publicité et de mise en concurrence »99(*).


· l'exception du groupement de commandes : cette exception permet le rapprochement entre plusieurs acheteurs publics susceptibles de passer conjointement un ou plusieurs marchés publics.

L'article 17 du PLFSS pour 2018, sans retirer à l'Ucanss la compétence générale qu'elle peut exercer dans sa fonction de centrale d'achat, décide d'en attribuer à l'Acoss la compétence spécifique en matière de marchés publics de services bancaires.

La solution proposée par cet article consiste donc à directement revêtir l'Acoss de la qualité de centrale d'achats, ce qui lui fera bénéficier d'une présomption de respect des conditions de la commande publique, sans pour autant l'exonérer du « respect des dispositions de l'ordonnance [relative aux marchés publics] pour les opérations de passation ou d'exécution du marché public dont ils se chargent eux-mêmes »100(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modifications à cet article.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 18 - Transferts entre l'État et la sécurité sociale et entre branches de la sécurité sociale

Objet : Cet article procède aux transferts entre branches et entre l'État et la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Répartition entre branches du produit de la taxe sur les salaires

Le du présent article modifie la répartition entre les branches maladie et famille du produit de la taxe sur les salaires, actuellement affectée aux branches vieillesse, famille et maladie.

Cette mesure a pour effet d'assurer le bouclage des transferts entre l'État et la sécurité sociale qui se traduisent, pour la branche famille, par un solde détérioré de 1,7 milliard d'euros :

- 0,2 milliard d'euros de compensations non-pérennes (mesure « 5 trimestres » de taxe sur les véhicules de sociétés en 2017) ;

- 1,53 milliard d'euros de conséquences de l'article 7 (dont - 1,6 milliard de baisse de cotisation des travailleurs indépendants et - 0,09 milliard de hausse de la CSG, partiellement compensé par la baisse des cotisations chômage et la suppression des cotisations maladie à hauteur de 0,14 milliard d'euros).

En recettes, la branche famille subit les effets contraires de la suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires (- 0,1 milliard d'euros) prévue par la PLF et du « verdissement » de la taxe sur les véhicules de société (0,1 milliard d'euros), prévue par le présent projet de loi.

En dépenses, la branche famille enregistre en charges nouvelles deux mesures relatives au CMG (- 0,01 milliard d'euros chacune) ainsi qu'une contribution au financement de l'assurance maladie (0,1 milliard d'euros d'« économie  Ondam »). Ces mesures en dépenses sont plus que compensées par les mesures en recettes (0,4 milliard d'euros) : la mesure relative à la Paje se traduit par une moindre dépense de 0,1 milliard d'euros et s'accompagne de trois autres mesures de modération des dépenses : sur le fonds national d'action sociale (0,2 milliard d'euros), les dépenses de gestion de la branche et la lutte contre la fraude (pour 0,1 milliard d'euros chacune).

Au total, la branche famille autofinance une part des moindres recettes occasionnées par l'article 7 : le transfert d'une part supplémentaire de la taxe sur les salaires se traduit par 1,4 milliard de recettes supplémentaires : elle laisse à la branche maladie 0,1 milliard d'euros au titre de la recette supplémentaire de « verdissement » de la taxe sur les véhicules de société et supporte le poids de l'absence de compensation de la suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires (0,2 milliard d'euros).

Modification de l'affectation du produit de la taxe de solidarité additionnelle

Le présent article modifie ensuite l'affectation du produit de la taxe de solidarité additionnelle (TSA), entièrement affectée au fonds CMU-c par la loi de financement pour 2017.

Le fonds CMU rembourse aux organismes gestionnaires de la CMU-c les dépenses qu'ils engagent sur la base d'un forfait ou au réel si le coût moyen dépensé est inférieur au forfait. Seule la Cnam est remboursée de la totalité de ses dépenses tant que les réserves du fonds le permettent.

Les sommes engagées au titre de l'aide à la complémentaire santé (ACS) sont remboursées sur la base d'un montant forfaitaire variant en fonction de l'âge du bénéficiaire.

D'après l'étude d'impact associée au présent article, le coût moyen par bénéficiaire de l'ACS, 410 euros en 2016, baisse depuis 2012 et devrait être inférieur au montant du forfait (400 euros, revalorisé en fonction de l'inflation prévisionnelle) en 2017.

Le fonds CMU-c présente un résultat cumulé prévisionnel de 368 millions d'euros en 2017, après 285 millions d'euros en 2016.

Cette situation permet au Gouvernement de proposer trois mesures :

- l'une, ponctuelle, à l'article 3 du présent projet de loi, ponctionne 150 millions d'euros sur les recettes 2017 du fonds CMU-c, au bénéfice de la branche maladie, de façon à réduire le montant du report à nouveau en 2018 ;

- la deuxième, au V du présent article, opère une nouvelle ponction de 150 millions d'euros sur les recettes 2018 du fonds, dont les réserves seraient de ce fait de 68 millions d'euros à fin 2018 ;

- l'autre, plus pérenne, au 1° du I du présent article, affecte au fonds CMU les recettes de TSA à hauteur de la couverture de ses charges et affecte le solde à la Cnam. Cette modification se traduit par une recette supplémentaire de 54 millions d'euros pour la Cnam en 2018. Le 5° du I du présent article supprime en conséquence la clé de répartition de la TSA entre le fonds CMU et la Cnam.

Le mode de revalorisation du forfait est modifié au 4° du I du présent article : l'indexation sur l'inflation prévisionnelle fait place à évolution du coût moyen de la CMU-c en N-1 (- 1,6 % en 2016). Le forfait, fixé à 413 euros, devrait donc rester inférieur au coût moyen, dont le gouvernement estime qu'il devrait rester stable à 410 euros en 2018 et les années suivantes. La majoration du remboursement à la Cnam est supprimée.

Ce nouveau mode d'indexation se traduit par une moindre dépense pour le fonds de 1 million d'euros en 2018, 1,5 million d'euros en 2019 et 2 millions d'euros en 2020. Cette dépense se reporte sur les organismes pour lesquels le coût réel engagé pour les dépenses de CMU-c est supérieur au forfait : les organismes complémentaires ainsi que la CRPEN, l'ENIM et la RATP.

Le résultat du fonds CMU serait de 24 millions d'euros en 2018 et de 21 millions d'euros en 2019.

Identification, au sein des dépenses de maladie de l'Enim, des dépenses exposées à raison du risque accidents du travail et maladies professionnelles et équilibrage de ces dépenses par la branche AT-MP du régime général

Organisé par le décret-loi du 17 juin 1938, le risque accidents du travail maladies professionnelles du régime des marins n'est actuellement pas isolé du reste des dépenses de maladie. Il est financé pour partie par une prise en charge directe par les employeurs et pour la plus grande part, 60,11 millions d'euros en 2015, par la branche maladie du régime qui est équilibrée financièrement, en application de la loi de financement pour 2016, par la branche maladie du régime général.

Le 2° du présent article prévoit de retracer le solde des charges et des produits du risque accidents du travail et maladies professionnelles du régime des marins et d'assurer son équilibre financier par un adossement à la branche AT-MP du régime général.

Ainsi que le précise l'étude d'impact, il n'existe pas de cotisation spécifique AT-MP dans le régime des marins, les employeurs prenant en charge directement une partie des dépenses, les autres dépenses étant globalisées au sein du risque maladie. Il n'y aura donc pas de transfert de recettes de la branche maladie à la branche AT-MP mais uniquement un transfert de charge, de l'ordre de 55 millions d'euros. Comme le précise l'étude d'impact, « le travail maritime reste particulièrement accidentogène », sans responsabilisation financière des employeurs. Une solution alternative aurait pu être de scinder la cotisation maladie et d'en affecter une partie au risque AT-MP. Elle aurait cependant eu pour effet de réduire l'intérêt de cette opération pour la branche maladie, qui transfère ainsi une charge nette de 55 millions d'euros, sans en transférer le financement.

Transfert à l'État du prélèvement de solidarité

Le 3° du I du présent article supprime l'affectation du prélèvement de solidarité au Fonds de solidarité vieillesse pour rétrocéder, au IV du présent article, cette recette à l'État. La période au cours de laquelle le FSV aura été attributaire de l'intégralité des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, à la suite de l'arrêt de Ruyter, n'aura donc duré que deux ans.

L'affectation à l'État du prélèvement de solidarité permet, avec l'ajustement à la baisse de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale (- 1,7 milliard d'euros) de calibrer la rétrocession à l'Etat d'une partie de l'augmentation de la CSG (5,9 milliards d'euros), nette des compensations entre l'Etat et la sécurité sociale (1,6 milliards d'euros), soit 4,3 milliards d'euros.

Le FSV assume une lourde part dans ces transferts : bénéficiaire de 2,1 milliards d'euros de CSG supplémentaire sur les revenus du capital, il restitue 2,6 milliards d'euros de prélèvement de solidarité, soit une perte de recettes de 500 millions d'euros à laquelle s'ajoute 100 millions d'euros de dépense nouvelle liées à l'augmentation du minimum vieillesse sans attribution de recette supplémentaire et que le FSV financera par son déficit. Le solde prévisionnel du FSV passe, sous l'effet de ces deux mesures, de - 2,8 milliards d'euros à - 3,4 milliards d'euros, contribuant ainsi à la dégradation de l'ensemble vieillesse et FSV.

Pérennisation de l'affectation d'une partie de la Casa à l'objectif global de dépenses

Le II du présent article revoit les clés d'affectation de la Casa à l'article L. 14-10-45 du code de l'action sociale et des familles. Les recettes prévisionnelles de la Casa en 2017 sont de 755,4 millions d'euros.

Il prévoit une affectation de 6,6 % du produit de la Casa au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et 6,6 % au financement des établissements accueillant des personnes âgées. 13,2 % du produit de la Casa seraient donc affectés de manière pérenne au financement de l'objectif global de dépenses (OGD) cofinancé par l'assurance maladie via l'Ondam médico-social au titre des soins dispensés dans ces établissements.

La part affectée à la section consacrée à la prestation d'allocation personnalisée d'autonomie passe de 70,5 % du produit de la Casa à 61,4 %, soit une baisse de 9,1 points, tandis que la part du produit de la Casa affectée aux concours versés aux départements pour les actions de prévention, dit fonds de concours Apa 2, baisse de 4,1 points pour s'établir à 23,9 %.

L'étude d'impact associée à cet article relève qu'il existe un excédent structurel entre le produit de la Casa et le besoin de financement des mesures prévues par la loi du 28 décembre 2015 d'adaptation de la société au vieillissement. Cet excédent serait de 100 millions d'euros en 2018, que le présent article affecte au financement des établissements médico-sociaux afin de contribuer à financer le coût de la réforme de la tarification des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) et l'apport de financements complémentaires dans le cadre de la contractualisation avec les établissements pour l'amélioration de la qualité de la prise en charge et l'accueil de publics spécifiques.

Le décalage entre la mise en place de la Casa et le vote, puis la mise en oeuvre de la loi sur l'adaptation de la société au vieillissement a effectivement conduit à une sous-consommation du produit de cette contribution, ce qui a donné lieu à la constitution de réserves au sein de la CNSA. Ces réserves ont été sollicitées en 2016, puis en 2017 pour le financement de l'OGD, en minorant la contribution de l'assurance maladie.

Le présent article pérennise cette mobilisation de la Casa pour le financement de l'OGD en lui affectant directement une part de son produit. Cette affectation permet de minorer la contribution de l'assurance maladie à l'OGD.

Il est contestable de comptabiliser cette opération comme une économie sur l'Ondam. Il ne s'agit pas d'une économie mais d'un transfert de charge sur la CNSA qui améliore certes le solde du régime général mais est neutre quant à celui des ASSO.

Affectation de la taxe sur les farines au régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des exploitants agricoles

Le plan 2014-2017 de revalorisation des petites retraites agricoles, dont les deux principales mesures impliquaient le régime complémentaire de retraite des exploitants agricoles, devait être financé par une augmentation de 1,3 point du taux de cotisations pour un montant de 130 millions d'euros et par une mesure, la lutte contre l'optimisation sociale, dont le rendement a été surestimé (51 millions d'euros en 2016 contre 170 millions attendus).

Cet écart en recettes est comblé par de nouvelles hausses de cotisations, de 0,5 point en 2017 puis de nouveau de 0,5 point en 2018, l'État s'étant engagé sur une contribution.

Celle-ci prend la forme, au 2°du III du présent article, de l'affectation à ce régime de la taxe sur les farines, dont le produit est de 64 millions d'euros. D'après l'étude d'impact, ce montant permettrait de garantir le redressement financier du régime qui n'a pas la capacité d'emprunter.

Au 1° de l'article, cette recette est retirée au régime d'assurance vieillesse de base des exploitants agricoles ce qui en dégrade le solde à due concurrence.

Uniformisation et élargissement des frais d'assiette et de recouvrement (FAR) sur les produits recouvrés par l'État pour le compte de la sécurité sociale

L'État assure le recouvrement de 70 milliards d'euros de recettes pour le compte de la sécurité sociale. Il prélève sur ce montant 70 millions d'euros de frais d'assiette et de recouvrement sur le fondement de l'article 1647-III du code général des impôts.

Le 2° du IV du présent article apporte deux précisions rédactionnelles à l'article 1647-III afin de viser les «  impositions, taxes et autres contributions » en lieu et place des « cotisations » et de préciser la liste des affectataires concernés : outre les organismes de sécurité sociale, seraient concernés l'ensemble des organismes relevant du champ du PLFSS (FRR, FSV, Cades...) mais aussi la CNSA qui ne supportait pas de tels frais jusqu'à présent. L'étude d'impact précise que les textes d'application ont donné lieu à des pratiques hétérogènes en fonction des administrations chargées du recouvrement, comme les douanes qui ne prélèvent pas de frais ou les affectataires des recettes, comme la Cnsa qui n'en supportent pas. Le changement d'affectation d'une recette peut ainsi être susceptible d'en affecter le produit net pour la sécurité sociale.

Le présent article donne une compétence conjointe aux ministres chargés du budget et de la sécurité sociale pour définir par arrêté le taux du prélèvement et ses modalités de remboursement. L'élargissement du taux actuel de 0,5 % devrait conduire à une perte de recettes de l'ordre de 150 millions d'euros pour la sécurité sociale, principalement supportée par l'assurance maladie affectataire des droits de consommation sur les tabacs mais qui lui est compensée dans le cadre des transferts entre branches.

Non-compensation de mesures affectant les recettes de la sécurité sociale

La loi de financement doit obligatoirement comporter les dispositions prévoyant l'absence de compensation des mesures de réduction ou d'exonérations de cotisations.

Le VI de l'article prévoit que ne donnent pas lieu à compensation par la sécurité sociale :

- la réduction du produit de la taxe sur les salaires par la suppression de la quatrième tranche, prévue en loi de finances pour 2018 pour un montant de 0,2 milliard d'euros ;

- le coût lié au doublement des seuils d'éligibilité au régime microsocial et microfiscal, estimé à 20 millions d'euros pour la sécurité sociale prévu en loi de finances pour 2018 ;

- le crédit d'impôt de taxe sur les salaires, prévu par l'article 88 de la loi de finances pour 2017, pour un montant de 0,6 milliard d'euros ;

- l'exonération de taxe sur les salaires pour les primes d'impatriation, prévue par l'article 71 de la loi de finances pour 2017.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté huit amendements à cet article, dont six amendements présentés par le Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission et deux amendements rédactionnels et de coordination présentés par Olivier Véran, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Le premier amendement adopté par l'Assemblée nationale à cet article porte de 0,25 % à 0,44 %, soit 22 millions supplémentaires, la fraction des droits de consommation sur les tabacs affectée au régime d'allocations viagères des gérants de débits de tabac. Les buralistes bénéficient de ce régime, financé par une cotisation prélevée sur les revenus des débitants, depuis 1963. L'État contribuait à son financement jusqu'à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 qui lui a affecté une fraction des droits de consommation sur les tabac.

L'article 29 bis, clarifie la nature de ce régime en confirmant sa nature de régime supplémentaire et son articulation avec le régime de base, et de consolider ses financements.

Le second amendement adopté par l'Assemblée nationale affecte au fonds CMU-c l'intégralité des sommes collectées au titre de la taxe de solidarité additionnelle pour les contrats bénéficiant d'un taux dérogatoire, ce qui inclut les taxes versées par les résidents en France qui sont affiliés à la sécurité sociale dans un autre État membre.

Les primes versées au titre des contrats d'assurance maladie complémentaire des travailleurs frontaliers qui résident en France mais sont affiliés dans un autre État membre de l'Union européenne sont en effet assujetties à la TSA, à la charge des assurés mais collectée par les organismes complémentaires d'assurance maladie. Cet assujettissement est remis en cause par la jurisprudence de Ruyter de la Cour de justice de l'Union européenne puisque son produit est affecté pour partie à un organisme relevant du régime de sécurité sociale français.

L'affectation de ce produit au fonds CMU-c, qui ne relève pas des régimes obligatoires de base, vise par conséquent à le mettre en conformité avec le droit communautaire. Le Fonds CMUC-c percevra donc des recettes de TSA en deux temps : dans un premier temps, l'intégralité des recettes de TSA sur les contrats assujettis à un taux dérogatoire lui est affectée, une autre partie du produit de la TSA lui étant ensuite affectée pour équilibrer ses charges. Le solde du produit de la TSA reste affecté à la Cnam.

Le troisième amendement adopté par l'Assemblée nationale à cet article complète l'article L. 225-1-1 relatif aux missions de l'Acoss afin qu'elle assure la mission de prendre en charge le coût résultant pour l'Unédic et pour les organismes de retraites complémentaires, des réductions de cotisations prévues par les articles 7 et 8 du présent projet de loi. Cette disposition est inscrite « en miroir » de celles de l'article 26 du projet de loi de finances.

Le quatrième amendement adopté par l'Assemblée nationale met en place un circuit financier permettant à la CNSA et aux départements de percevoir le remboursement des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) versées aux titulaires d'une pension versée par un autre État membre de l'Union européenne et qui relèvent de ce même État membre. Les règles européennes prévoient que l'État membre qui verse la pension assure la prise en charge financière des frais de santé et, par extension, des dépenses liées à la dépendance. Le circuit financier de remboursement des frais de santé est en place via la Cnam mais il n'existe pas en matière d'Apa, dont les dépenses restent à la charge des départements. Les huit alinéas insérés à l'article 18 par l'Assemblée nationale mettent en place ce circuit en permettant à la Cnam de recouvrer le remboursement des dépenses engagées auprès des autres États membres et de le reverser à la CNSA qui le reverse ensuite aux départements.

Le cinquième amendement adopté par l'Assemblée nationale prolonge, en 2018, à hauteur de 20 millions d'euros, la contribution de la CNSA à l'action conduite par l'ANAH pour adapter les logements à la perte d'autonomie. Le rapport annexé à la loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement prévoyait l'engagement de l'État d'adapter 80 000 logements privés aux contraintes de l'âge et du handicap. À cette fin, l'Agence nationale de l'habitat a bénéficié d'un financement complémentaire de la CNSA, à hauteur de 40 millions d'euros sur la période 2015-2017, ce qui a permis l'adaptation de plus de 45 000 logements.

Le dernier amendement adopté par l'Assemblée nationale à cet article prévoit l'absence de compensation à la sécurité sociale des exonérations sur les indemnités versées à l'occasion des ruptures de contrats de travail d'un commun accord dans le cadre d'un accord collectif, dispositif créé par l'ordonnance du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail.

Les indemnités de rupture versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi - PSE - bénéficient d'une exemption d'assiette. Un amendement au projet de loi de finances pour 2018 aligne le régime social et fiscal de ces nouvelles indemnités de rupture sur celui applicable aux indemnités versées dans le cadre d'un PSE. Le coût de cette mesure est estimé à 5 millions d'euros.

III - La position de la commission

Votre commission observe une certaine continuité dans le traitement réservé aux différentes branches dans les réaffectations de recettes qui s'effectuent plutôt au bénéfice de l'assurance maladie et au détriment du FSV.

Cet article illustre aussi les effets des taxes affectées, dont le produit n'est jamais exactement calibré pour les besoins des organismes qu'ils financent. Votre commission vous propose de préciser les modalités de prélèvement sur les recettes de TSA (amendement n° 101).

À cet article, votre commission suggère, plutôt que de l'affecter au RCO des exploitants agricoles, de procéder à la suppression de la taxe sur les farines, dont le caractère obsolète et le coût de recouvrement ont été soulignés en 2014 par la Cour des comptes, ce constat ayant par la suite été partagé par plusieurs rapports et par le Sénat qui a voté la suppression de cette taxe en novembre 2015 (amendement n° 105).

Elle propose enfin, comme chaque année depuis sa création, de supprimer la possibilité d'élargir le champ des charges du Fonds de solidarité vieillesse par voie règlementaire, disposition qui n'a été utilisée qu'une seule fois et dont le maintien n'est pas nécessaire (amendement n° 102).

Elle a également adopté des amendements rédactionnels (nos 103 et 104).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 18 bis - Reversement à la CNRACL des réserves financières du fonds de compensation des cessations progressives d'activité

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, procède au reversement à la CNRACL de l'intégralité des réserves financières du fonds de compensation des cessations progressives d'activité des personnels des collectivités locales.

I - Le dispositif proposé

Créé par l'article 2 de l'ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982, relative à la cessation progressive d'activité des personnels des collectivités locales et de leurs établissements publics non hospitaliers, le fonds de compensation de la cessation progressive d'activité (FCCPA), qui finançait la réduction partielle d'activité d'agents de la fonction publique territoriale proches de la retraite, a été supprimé par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

Le FCCPA, qui était alimenté par une contribution assise sur les rémunérations soumises à retenues pour pensions, ne perçoit plus de recettes depuis 2010. Ses charges, liées à l'indemnisation des derniers agents bénéficiaires du dispositif de cessation progressive d'activité, se sont éteintes au 1er avril 2017 ; il n'en subsiste que les frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du fonds. Ces frais représentent 236 euros par bénéficiaires, soit 800 000 euros par an.

Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale par un amendement présenté par le Gouvernement, prévoit le transfert, avant le 30 avril 2018, de l'intégralité des réserves financières du fonds à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

Le reliquat de trésorerie est de 29,5 millions d'euros.

II - La position de la commission

Le FCCPA a déjà procédé à un versement exceptionnel de 0,2 milliard d'euros en 2012 à la CNRACL dont la situation financière est dégradée depuis 2009, contribuant ainsi à résorber son déficit. La caisse a ensuite bénéficié de divers transferts qui lui ont permis de préserver son équilibre avant que la réforme de 2010 ne restaure ses excédents qui s'établissaient à 0,4 milliard d'euros en 2014 et à 0,3 milliard d'euros en 2015 et 2016.

L'excédent de la caisse s'est réduit à 0,1 milliard d'euros en 2017 et elle serait déficitaire de 469 millions d'euros en 2018 d'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2017.

En 2018, les cotisations, dont les produits ont été augmentés en 2017 en raison de l'accord PPCR et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, ralentiraient par contrecoup.

La croissance des prestations versées serait de 5 % en 2018.

Le transfert ponctuel de 29 millions d'euros ne suffira pas à restaurer les équilibres de la CNRACL. La situation de la caisse appelle une réponse plus ambitieuse qui devra trouver sa place dans le cadre d'une réforme plus globale des retraites que votre commission appelle de ses voeux.

Votre commission vous propose un amendement rectifiant une référence à cet article (amendement n° 106).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 - Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionnées à l'annexe V

Objet : Cet article a pour objet d'approuver le montant de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale qui font l'objet de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les exonérations et exemptions d'assiette applicables aux cotisations et contributions sociales, communément appelées « niches sociales », représentent un volume global de 46,5 milliards d'euros pour l'année 2017 et un volume prévisionnel de 48,4 milliards d'euros en 2018.

Les exonérations de cotisations (allègements généraux et exonérations ciblées) représentent, en 2016, moins de 9 % des cotisations dues aux Urssaf.

Le montant global recouvre des exonérations, allègements et exemptions d'assiette de différentes natures que l'on peut distinguer comme suit :

Mesures en millions d'euros

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

2018 (p)

Allègements généraux

20 724,0

20 886

25 775

28 974

30 725

33 559

Exonérations compensées

3 856,5

3 694

3 479

4 076

6 477

6 073

Exonérations non-compensées

3 207,3

3 694

3 741

3 806

1 413

936

Exemptions d'assiette

6 444,4

6 746

8 407

7 480

7 925

7 804

Total

34 232,2

35 020

41 402

44 336

45 127

48 372

Source : Annexe 5 PLFSS

L'évolution de ces montants reflète la montée en charge du pacte de responsabilité avec le renforcement des allègements généraux et surtout, même si elle ne constitue pas, à proprement parler, un allègement, la baisse du taux de cotisation famille (3,5 milliards d'euros en 2015, 6,5 milliards d'euros en 2016, 7,6 milliards d'euros du fait de l'extension en année pleine en 2017 pour les salariés). S'agissant des autres dispositifs, ceux qui concernent les services à la personne, le soutien à l'emploi et les exemptions d'assiette sont dynamiques, tandis que le soutien à des territoires spécifiques se stabilise.

Depuis 2011, les mesures d'allégements généraux font l'objet d'une compensation par affectation de recettes et n'entrent donc pas dans le champ de cet article qui ne vise que les exonérations ciblées, sur certains publics ou certaines zones géographiques.

La compensation des exonérations ciblées se fait principalement par le budget de l'État. Les exonérations résiduelles applicables aux heures supplémentaires faisant l'objet d'une compensation budgétaire (LFSS 2015), tout comme les déductions forfaitaires pour les services à la personne (LFSS 2016), aucun dispositif n'est plus compensé par l'affectation de recettes fiscales.

En 2017, la compensation de la perte de recettes pour la sécurité sociale s'est faite par la compensation d'exonérations jusqu'à alors non compensées, pour un montant de 2,8 milliards d'euros, dont la part la plus importante, 1,7 milliard d'euros était représentée par les aides à domicile pour les publics fragiles. S'y ajoutaient 250 millions d'euros au titre de l'Accre, 156 millions d'euros au titre des chantiers d'insertion, 85 millions d'euros au titre des associations intermédiaires et 38 millions d'euros au titre des arbitres sportifs.

Le montant de la compensation pour l'ensemble des régimes serait donc de 6 milliards d'euros en 2018, après 6,1 milliards d'euros en 2017, 3,6 milliards d'euros en 2016 et 3,7 milliards d'euros en 2015. A champ constant, le montant des exonérations compensées aurait baissé de 2,2 %.

Les évolutions sont contrastées selon les dispositifs. Elles sont dynamiques pour le soutien aux publics fragiles mais plus en repli pour les exonérations zonées. Pour les dispositifs de soutien à l'emploi, les contrats aidés dans le secteur non-marchand se réduisent tandis que le coût des contrats d'apprentissage devrait progresser fortement.

Les cinq premiers postes d'exonérations compensées sont les suivants en prévisions pour l'année 2018 :

- aide à domicile pour publics fragiles (particuliers et associations ou entreprises : 1,8 milliard d'euros) ;

- contrats d'apprentissage (989 millions d'euros) ;

- entreprises en outre-mer (960 millions d'euros) ;

- déductions sur les heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés (512 millions d'euros) ;

- déduction forfaitaire de 2 euros par heure déclarée pour les services à la personne (430 millions d'euros).

La baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles instituée en 2017, alignée sur celle des autres travailleurs indépendants, rejoint les dispositifs d'allègements généraux.

Les exonérations qui restent non-compensées concernent 65 dispositifs principalement les contrats aidés (contrat d'accompagnement dans l'emploi et contrat unique d'insertion, stagiaires, apprentis) pour un montant 936 millions d'euros. A champ constant, le coût de ces exonérations baisse une nouvelle fois en 2018, de 400 millions d'euros, après une baisse de 200 millions d'euros en 2017. Cette baisse concerne particulièrement les contrats d'accompagnement dans l'emploi (- 43%) ainsi que les contrats de sécurisation professionnelle (- 18%).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission observe que le présent projet de loi prévoit par ailleurs la non-compensation des dispositifs relatifs à la taxe sur les salaires prévus en loi de finances pour 2017 et par le projet de loi de finances pour 2018 : la suppression de la 4e tranche de taxe sur les salaires (0,2 milliard d'euros), le crédit d'impôt de taxe sur les salaires (600 millions d'euros), dont la suppression est programmée en 2019 et l'exonération de taxe sur les salaires pour les primes d'impatriation. L'augmentation des seuils applicables au régime de la micro-entreprise ne sera pas non plus compensée, pour un coût de l'ordre de 17 millions d'euros pour la sécurité sociale.

Plus largement, le projet de loi de programmation prévoit une révision profonde des relations financières entre l'État et la sécurité sociale dont les contours ne sont pas encore connus. Parmi les solutions envisagées, l'absence de compensation à la sécurité sociale de l'ensemble des allègements de cotisations permettrait de soutenir le redressement des comptes de l'État.

Une telle solution appelle une réflexion approfondie sur la nature et les objectifs poursuivis par les allègements de cotisations et sur la nature des dépenses que les cotisations ont vocation à financer. S'il peut être légitime de restituer à l'État un surcroît de recettes finançant des mécanismes de solidarité, la situation est différente pour les risques à caractère assurantiel.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 - Approbation des prévisions de recettes, réparties par catégories dans l'état figurant en annexe C et du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2018

Objet : Cet article détermine, par branches, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2018 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2018.

Ce tableau, qui agrège les régimes obligatoires de base et le FSV, fait apparaître une prévision de déficit de 2,2 milliards d'euros en 2018.

Comme l'indique le tableau ci-après, ce montant représente une amélioration du solde de l'ensemble des régimes obligatoires de :

-  4,8 milliards d'euros par rapport au déficit constaté en 2016 figurant à l'article 1er du présent projet de loi de financement ;

-  2,7 milliards d'euros par rapport aux prévisions pour 2017 figurant à l'article 5 du présent projet de loi de financement.

Évolution des soldes, par branche, des régimes obligatoires de base

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2016

Prévisions 2017

Prévisions 2018

Maladie

- 4,7

- 4,1

- 0,8

Vieillesse

1,6

1,5

0,5

Famille

- 1

0,3

1,3

AT-MP

0,8

1,1

0,5

Total

- 3,4

- 1,3

1,2

FSV

- 3,6

- 3,6

- 3,4

Tous régimes + FSV

- 7

- 4,9

- 2,2

Par rapport au solde de l'année 2012 (19,2 milliards d'euros), le déficit des régimes obligatoires de base se réduirait d'un montant cumulé de 17 milliards d'euros en 2018.

Dépenses et recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV en 2017 et 2018

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

 

2017

2018

écart

en %

2017

2018

écart

en %

Maladie

203,2

210,9

7,7

3,8 %

207,3

211,7

4,4

2,1 %

AT-MP

14,3

14,1

- 0,2

- 1,4 %

13,2

13,5

0,3

2,3 %

Vieillesse

232,2

236,6

4,4

1,9 %

231,1

236,4

5,3

2,3 %

Famille

49,9

51

1,1

2,2 %

49,6

49,7

0,1

0,2 %

Toutes branches

486,3

498,9

12,6

2,6 %

487,6

497,7

10,1

2,1 %

FSV

16

15,8

- 0,2

- 1,3 %

19,7

19,3

- 0,4

- 2,0 %

toutes branches avec FSV

483,1

496,1

13,0

2,7 %

488,0

498,3

10,3

2,1 %

Source : PLFSS 2017

Pour 2017, le solde se redresse grâce à une forte dynamique des recettes (+ 13 milliards d'euros et + 2,7%), supérieure à la croissance des dépenses (+ 9,1 milliards d'euros et + 2,1 %).

Ces évolutions sont comparables à celles qu'avait prévues le PLFSS pour 2017 par rapport à 2016.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article et l'annexe C sans modification.

III - La position de la commission

Le tableau d'équilibre des régimes obligatoires de base s'inscrit dans la continuité des années précédentes en termes de rythme de réduction des déficits.

Il est marqué par une forte progression des recettes, leur structure étant sensiblement modifiée par les mesures issues notamment des articles 7 et 18 du présent projet de loi.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 21 - Approbation des prévisions de recettes, réparties par catégories dans l'état figurant en annexe C et le tableau d'équilibre, par branche, du régime général

Objet : Cet article détermine, par branche, les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre pour 2018 du régime général de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de l'article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale rappelées à l'article 20 ci-dessus.

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime général pour 2018.

A l'exception des branches vieillesse et AT-MP, ce tableau est désormais très semblable à celui des régimes obligatoires de base, à la suite de la réforme du RSI, qui se traduit, sans impact sur le solde, par une augmentation des dépenses et des recettes de 5,1 milliards d'euros. Le solde de la branche vieillesse (0,2 milliard d'euros) illustre désormais la contribution négative des autres régimes obligatoires de base, le solde vieillesse des ROBSS étant de 0,1 milliard d'euros.

En 2018, le déficit du régime général se réduirait de 3 milliards d'euros par rapport à 2017 et de 5,6 milliards par rapport à 2015.

Évolution des soldes, par branche, du régime général

(en milliards d'euros)

 

Constaté 2016

Prévisions 2017

Prévisions 2018

Maladie

-4,8

-4,1

-0,8

Vieillesse

0,9

1,3

0,2

Famille

-1

0,3

1,3

AT-MP

0,8

1

0,5

Total

-4,1

-1,6

1,2

FSV

-3,6

- 3,6

-3,4

Tous régimes +FSV

-7,8

-5,2

-2,2

La branche maladie connaîtrait une amélioration très sensible de son solde, de 3,3 milliards d'euros, supérieure à celle du solde du régime général dans son ensemble de même que la branche famille, de 1 milliard d'euros, tandis que le solde de la branche vieillesse se dégrade de 1,1 milliard d'euros. Pour la quatrième année consécutive, l'excédent de la branche AT-MP se réduit à 500 millions d'euros.

Dépenses et recettes de l'ensemble du régime général et du FSV en 2017

(en millions d'euros)

 

Recettes

Dépenses

 

2017

2018

écart

en %

2017

2018

écart

en %

Maladie

201,9

209,8

7,9

3,9%

206

210,6

4,6

2,2%

ATMP

12,8

12,7

-0,1

-0,8%

11,8

12,2

0,4

3,4%

Vieillesse

126,2

136,8

10,6

8,4%

124,9

136,6

11,7

9,4%

Famille

49,9

51

1,1

2,2%

49,6

49,7

0,1

0,2%

Toutes branches

377,8

394,3

16,5

4,4%

379,4

393

13,6

3,6%

FSV

16,0

15,8

-0,2

-1,3%

19,7

19,3

-0,4

-2,0%

toutes branches avec FSV

376,1

392,6

16,5

4,4%

381,3

394,8

13,5

3,5%

Source : PLFSS 2017

Les recettes progresseraient de 3,5 %, soit un rythme beaucoup plus élevé qu'en 2016. C'est particulièrement le cas de la branche maladie dont les produits enregistreraient une progression de 3,9 %. L'augmentation des dépenses est très largement portée par l'intégration du RSI à la Cnav.

En l'absence de mesures, d'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre, le déficit du régime général et du FSV serait de 8,6 milliards d'euros, soit 3,4 milliards d'euros de plus que le solde prévu pour 2017.

Comparaison des soldes, par branche, du régime général par rapport au tendanciel

(en milliards d'euros)

 

Prévisions 2017

Tendanciel 2018

Prévisions 2018

Écart 2018 au tendanciel

Maladie

- 4,1

- 7,9

-0,8

7,1

Vieillesse

1,3

-0,1

0,2

0,3

Famille

0,3

1,1

1,3

0,2

AT-MP

1

1

0,5

-0,5

Total

-1,6

-5,8

1,2

7

FSV

- 3,6

-2,8

- 3,4

-0,6

Tous régimes +FSV

- 5,2

- 8,6

- 2,2

6,4

Source : Rapport de la commission des comptes de septembre et PLFSS 2018

L'écart au tendanciel se concentre principalement sur la branche maladie, dont le solde s'améliorerait de 7,1 milliards d'euros par rapport au tendanciel, lequel prenait en compte une évolution tendancielle des dépenses de 4,5 % et la fin de deux mesures de compensations non pérennes : le prélèvement sur le FSV et la C4S pour un montant de 1,1 milliard d'euros.

En s'appuyant sur le tableau figurant à l'annexe 9 du projet de loi, qui présente l'inconvénient d'être présenté à la centaine de millions d'euros près, l'écart au tendanciel de la branche maladie peut être synthétisé comme suit :

Mesures nouvelles

Mesures de transfert

En recettes

En produits

0,5

augmentation des droits tabac

-1,44

Taxe sur les salaires vers la cnaf

0,53

augmentation du taux de cotisations (AT-MP)

-11,2

TVA vers l'Acoss (assurance chômage)

0,57

Ondam
(remises, forfait hospitalier, Ocam)

0,2

TSA en provenance du fonds CMU

14,4

augmentation de la CSG

 

En dépenses

En charges

3,4

Ondam

0,1

branche AT ENIM vers AT-MP

0,2

frais de gestion

0,2

Ondam (CNSA)

0,1

lutte contre la fraude

-0,3

FAR et détenus (État)

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission souligne les enjeux qui s'attachent aux soldes de la branche maladie et du FSV avec des problématiques très différentes.

Le fonds de solidarité vieillesse est une nouvelle fois le « grand perdant du PLFSS » avec un impact négatif des transferts de recettes auquel s'ajoute une charge nouvelle par construction non financée.

L'assurance maladie concentre les enjeux de maîtrise des dépenses alors que ses recettes sont dynamiques.

La branche vieillesse ne doit son équilibre qu'à une mesure non pérenne de décalage de la date de revalorisation des pensions.

La branche AT-MP s'est redressée grâce à un effort d'augmentation de ses cotisations.

Au total, l'évolution encourageante du solde du régime général doit inciter à poursuivre les efforts sur les déterminants structurels de la dépense, dans un contexte où l'évolution des recettes devrait bénéficier de la reprise de l'économie.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 22 - Approbation du tableau d'équilibre du FSV et de l'objectif d'amortissement de la dette sociale

Objet : Cet article détermine, pour l'année 2018, le tableau d'équilibre du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et l'objectif d'amortissement de la dette sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

· L'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Le I du présent article propose d'approuver le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

Ce tableau ne concerne de facto que le fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont le déficit devrait s'élever à 3,4 milliards d'euros en 2018, soit une amélioration de 0,2 milliard d'euros par rapport à 2017.

Tableau d'équilibre du fonds de solidarité vieillesse

(en milliards d'euros)

2017

2018

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

Prévisions de recettes

Prévisions de dépenses

Solde

16

19,7

- 3,6

15,8

19,3

- 3,4

Source : Projet de loi

Pour la troisième année consécutive, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) connaît des évolutions significatives de la structure de ses recettes.

En 2016, une refonte complète des produits affectés au FSV a été opérée afin de tirer les conséquences de l'arrêt « de Ruyter ». En 2017, un transfert progressif jusqu'en 2020 vers les régimes de retraite de la prise en charge de la majoration pour conjoint à charge et du minimum contributif jusqu'à présent assurée pour moitié par le FSV a été organisé, avec pour corollaire, le transfert immédiat à la Cnav des produits affectés à cette charge.

En 2018, les effets du transfert progressif du Mico sur l'amélioration du solde sont de 883 millions d'euros.

Par rapport aux deux années précédentes, l'année 2018 s'inscrit dans une certaine continuité pour le FSV. Alors que son solde tendanciel était de - 2,8 milliards d'euros, sous l'effet du dynamisme de ses produits, le bilan des mesures nouvelles du PLFSS pour 2018 est de - 857 millions d'euros.

En recettes, le FSV reçoit, en application de l'article 7, 1,7 point supplémentaire de CSG sur les revenus du capital ce qui porte à 9,6 points la part qui lui est attribuée et augmente ses produits de 2,1 milliards d'euros.

A contrario, le produit du prélèvement de solidarité sur le capital (2 % prélevés sur la même assiette que la CSG), qui lui avait été affecté en 2016, est transféré à l'État pour un montant de 2,6 milliards d'euros, soit une moindre recette pour le FSV de 500 millions d'euros.

En dépenses, le FSV doit prendre en charge la revalorisation de l'ASPA prévue à l'article 28 du présent projet de loi et l'avancement de la date de revalorisation de cette même prestation prévue par l'article 29, pour un montant de 115 millions d'euros en 2018.

L'impact cumulé de ces trois mesures sur les comptes du FSV en 2021, fin de la période couverte par l'annexe B, est de -3,6 milliards d'euros.

Il est regrettable que cette mesure de solidarité au bénéfice des retraités les plus modestes, n'ait pu trouver un financement dans les équilibres du PLFSS pour 2018.

· La fixation de l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades

Le II du présent article propose de fixer à 15,2 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2018. Cet objectif enregistre une nouvelle progression par rapport à 2017, grâce à l'amélioration du rendement des recettes de la Caisse et au maintien à un niveau bas de la charge des intérêts.

Cet amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées à la Cades, attendu pour l'année à venir101(*) (soit 17,4 milliards d'euros), et le montant des frais financiers nets payés par la Caisse (soit 2,2 milliards)102(*).

Il s'améliore sous le double effet d'une progression des produits, en particulier de la CRDS, et d'une diminution des charges.

Comptes de résultat prévisionnel de la Cades

(en millions d'euros)

 

2017 (p)

2018 (p)

CRDS

7 076

7 271

CSG

7 866

8 050

Versement FRR

2 100

2 100

Total produits

17 042

17 421

Frais financiers et autres charges

2 220

2 213

Résultat

14 822

15 208

Source : Annexe 8 du PLFSS.

Depuis sa création en 1996, la Cades a repris une dette totale de 260 milliards d'euros au 31 décembre 2016. Elle en aura amorti 124 milliards d'euros et doit encore rembourser 135 milliards d'euros.

Le plafond prévu par la LFSS pour 2011 pour les années 2011 à 2018 ayant été saturé en 2016, aucune reprise n'est désormais prévue.

Resteront par conséquent à l'Acoss à fin 2017 :

- le reliquat du déficit de la Cnam (4,6 milliards d'euros) et le déficit de la branche famille (1,5 milliard d'euros) pour 2015 ;

- les déficits de l'année 2016 de la Cnam, de la Cnaf et du FSV (9,4 milliards d'euros) ;

- les déficits prévisionnels de l'année 2017 de la Cnam et du FSV (7,2 milliards d'euros) ;

- les déficits de la branche vieillesse des salariés agricoles (3,5 milliards d'euros et du régime des mines (0,7 milliard d'euros).

À fin 2017, compte tenu de l'excédent prévisionnel de la Cnaf, les déficits cumulés portés par l'Acoss seraient de 22,9 milliards d'euros au titre du régime général et du FSV et de 27,1 avec les déficits de la MSA et du régime des mines.

La dette de la branche AT-MP a en revanche été totalement résorbée en 2016 et la branche devrait dégager un excédent cumulé de 1,8 milliard d'euros à la fin de l'année 2017.

Déficits du régime général et du FSV portés par l'Acoss

Année de formation du résultat

Cnam

AT-MP103(*)

Cnaf

Cnav

FSV

RG+FSV

RG+FSV cumulé

2015

-4,6

 

-1,5

0

0

-6,1

-6,1

2016

-4,8

0,8

-1

0,9

-3,6

-7,8

-13,9

2017 (p)

-4,1

1

0,3

1,3

-3,6

-5,2

-19,1

2018 (p)

-0,8

0,5

1,3

0,2

-3,4

-2,2

-21,3

2019 (p)

1

0,8

2,4

-0,8

-2,7

0,8

-20,5

2020 (p)

3,8

1,3

3,6

-2

-1,4

5,2

-15,3

2021 (p)

6,6

1,7

5

-3

-0,8

9,5

-5,8

Total (p)

-2,9

6,1

10,1

-3,4

-15,5

-5,8

 

Source : Acoss.

Compte tenu de l'allongement, de quatre ans, de la durée de vie de la Cades, permis par la loi organique relative à la gestion de la dette sociale votée en 2010, l'horizon final de remboursement de la dette sociale reste actuellement prévu en 2024.

· L'affectation de recettes au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le III du présent article procède en application de la loi organique à l'affectation de recettes au FRR, lesquelles sont nulles, comme les années précédentes.

La loi portant réforme des retraites, votée en 2010, a transféré les recettes courantes du Fonds à la Cades pour contribuer au financement de la reprise des dettes de la Cnav et du FSV, et au FSV.

Au 31 décembre 2016, la valeur de marché des actifs du FRR était de 36 milliards d'euros après des versements cumulés de 12,6 milliards d'euros à la Cades. En 2016, le FRR a dégagé un résultat financier de 810 millions d'euros.

La nature du FRR évolue, de fait, vers un outil de financement de l'économie dans un contexte où le précédent Gouvernement assurait ne pas envisager des versements aux régimes de retraite.

Il serait souhaitable, dans le cadre annoncé de la réforme systémique des retraites, de clarifier les missions données à ce Fonds dans les années à venir.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Avec l'insertion des objectifs de dépenses, des prévisions de recettes et de la prévision de solde du FSV au sein des tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général, l'apport de cet article est, de fait, la fixation de l'objectif d'amortissement de la Cades.

Votre commission souligne le caractère insatisfaisant du tableau d'équilibre du FSV qui devra trouver une solution dans les réaffectations de recettes de la prochaine loi de financement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 23 - Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes

Objet : Cet article habilite cinq organismes à recourir, en 2018, à des ressources non permanentes destinées à couvrir leurs besoins de trésorerie.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

Comme l'indique le tableau présenté ci-après, le présent article autorise cinq organismes à recourir en 2018 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

L'Acoss assure une gestion de la trésorerie de plus en plus mutualisée entre les régimes, qui concerne le régime des mines, des industries électriques et gazières (Cnieg) et celui des exploitants agricoles, pour lesquels un plafond spécifique permet cependant de tracer les opérations.

Une autorisation est également reconduite pour le régime d'entreprise de la Sncf. Pour ce régime, l'article fixe deux plafonds, le versement des pensions intervenant avant celui de la subvention de l'État dans les premiers jours de l'année. La CPRP Sncf est désormais la seule caisse finançant ses besoins de trésorerie via des financements bancaires.

Le plafond de découvert de la CCMSA augmente une nouvelle fois, pour être porté à 4,9 milliards d'euros. L'incertitude sur le calendrier de la compensation par l'État de la baisse de la cotisation maladie des exploitants agricoles, dont le principe a été acté en 2016 mais imputé sur les comptes 2017, ce qui justifiait une augmentation du plafond pour 2017 a été levée : cette exonération ne sera finalement pas compensée ni pour 2017, ni pour 2018.

Celui de la Cnieg est porté à 440 millions d'euros pour tenir compte, notamment des incertitudes liées au recouvrement de la contribution tarifaire d'acheminement, qui représente 20 % des ressources du régime spécial.

Évolution des plafonds d'avance de trésorerie

(en milliards d'euros)

 

2017

2018

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)

33

38

Régime des exploitants agricoles (CCMSA)

4,45

4,9

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

0,35

0,45

Caisse nationale des industries électriques
et gazières (Cnieg)

0,3

0 ,44

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

Jusqu'au 31/01

0,45

À partir du 01/02

0,2

Jusqu'au 31/01

0,5

À partir du 01/02

0,2

Source : LFSS 2017 et PLFSS 2018

Le plafond des ressources non permanentes proposé en 2018 pour le régime général (Acoss) s'élève à 38 milliards d'euros. Ce montant, certes inférieur au plafond historique de 65 milliards d'euros, atteint en 2010, traduit l'absence de reprise de dette en 2018, le plafond de transfert fixé par la loi de financement pour 2011 ayant été atteint en 2016. Avec ce plafond, l'Acoss ne remplit donc pas seulement sa mission de financement de la seule trésorerie infra-annuelle des branches mais porte en trésorerie les déficits cumulés qui n'ont pu être repris par la Cades, ce qui représenterait un solde prévisionnel de trésorerie de - 27,6 milliards d'euros au 31 décembre 2017.

En raison du niveau atypique des taux d'intérêt, l'Acoss devrait encore présenter un résultat net de trésorerie positif de 134 millions d'euros après 91,7 millions d'euros en 2016 et 16,4 millions d'euros en 2015. En 2010, le résultat net de trésorerie était de - 324 millions d'euros.

Pour 2018, le profil de trésorerie de l'Acoss fait apparaître un besoin maximal de 37,2 milliards d'euros brut, au 13 avril 2018 ; le besoin moyen brut s'établirait à 28,4 milliards.

Le plafond de 38 milliards d'euros permet de couvrir également les besoins de financement du régime vieillesse des exploitants agricoles, du régime des mines ainsi que du régime d'assurance vieillesse des industries électriques et gazières.

Évolution du plafond de découvert de l'Acoss

(en milliards d'euros)

Source : LFSS

Le plafond de découvert de l'Acoss permet de financer, à court terme, trois catégories de déficits :

- le déficit de la branche famille constaté en 2015 et le reliquat du déficit 2015 de la branche maladie non repris par la Cades ;

- la trésorerie de l'ensemble des branches dont les déficits en fin d'année 2016 n'ont pas été repris par la Cades ;

- les déficits 2017 ;

- les déficits cumulés de la branche vieillesse de la CCMSA et du régime des mines.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 24 - Approbation du rapport sur l'évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article soumet à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale ainsi que de l'Ondam pour les années 2018 à 2021.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale
(extraits du C du I)

- Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

- Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances 

Le rapport qu'il est proposé d'approuver à l'annexe B du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale détaille, pour les années 2018 à 2021, les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et les soldes par risque pour les régimes obligatoires de base et par branche pour le régime général. Il présente également les recettes, les dépenses et les soldes du Fonds de solidarité vieillesse pour la même période.

La trajectoire présentée par l'annexe B repose sur un scénario de reprise modérée de la croissance.

La prévision de croissance associée à la LFSS pour 2017 est révisée à la hausse de 0,2 point pour être portée à 1,7 %. L'hypothèse est ensuite maintenue à ce niveau pour les années 2018 à 2021, alors que l'annexe B du PLFSS pour 2017 anticipait une accélération à partir de 2019 à 1,9 %.

L'inflation hors tabac progresserait de 1 % en 2017 et 2018 avant d'accélérer progressivement à partir de 2019 et d'atteindre 1,8 % en 2021.

L'hypothèse d'évolution de la masse salariale du secteur privé est fortement révisée à la hausse pour 2017 de 2,7 à 3,3 %. Elle ralentirait en 2018 (+ 3,1 %) avant d'accélérer progressivement à partir de 2019, en lien avec la progression de l'inflation et serait de 3,8 % en fin de période. Les effectifs augmenteraient faiblement (1 % en 2018 et 2019) avant de ralentir en 2020 et 2021 (0,9 % et 0,5 % respectivement) tandis que le salaire moyen progresserait régulièrement entre 2018 et 2021. Cette évolution est fortement revue par rapport à la prévision associée au PLFSS 2017, qui prévoyait 3,6 % en 2018 et 4,1 % en fin de période.

La revalorisation des pensions de retraite resterait sur une tendance très maîtrisée, du fait du décalage en 2018 qui conduit à une revalorisation inférieure à l'inflation et de l'écart d'un an avec l'inflation constatée.

La revalorisation des autres prestations serait également très maîtrisée, avec une accélération en fin de période (1,3 %).

Fixé à 2,3 % pour 20108, le taux d'évolution de l'Ondam resterait à ce niveau pour toute la période. Cette hypothèse est moins restrictive que celle associée au PLFSS pour 2017 qui était de 2 % pour les années 2018 à 2020.

Les hypothèses macro-économiques associées à l'Annexe B

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

PIB en volume

1,1 %

1,2 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

1,7 %

Inflation

0,0 %

0,2 %

1 %

1 %

1,1 %

1,4 %

1,8 %

Masse salariale du secteur privé

1,7 %

2,4 %

3,3 %

3,1 %

3,2 %

3,6 %

3,8 %

dont effectifs

0,1 %

1,0 %

1,7 %

1 %

1,1 %

1,4 %

1,8 %

dont salaire moyen

1,6 %

1,4 %

1,6 %

2,1 %

2,2 %

2,6 %

3,3 %

Ondam

2,0 %

1,8 %

2,2 %

2,3 %

2,3 %

2,3 %

2,3 %

Revalorisation des pensions

0,0 %

0,1 %

0,2 %

0,9 %

1,0 %

1,1 %

1,4 %

Revalorisation des prestations

0,1 %

0,1 %

0,3 %

0,8 %

1,0%

1,1 %

1,3 %

Source : Annexe B

Sur le fondement de ces hypothèses, les régimes obligatoires de base et le FSV seraient à l'équilibre en 2019, avec un excédent de 0,6 milliard d'euros qui se consoliderait rapidement pour atteindre 8,6 milliards d'euros en 2021.

Les recettes progresseraient de 2,69 % en rythme annuel sur la période tandis que les dépenses progresseraient de 2,17 %.

Prévisions de recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV

(en milliards d'euros)

  

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Maladie

Recettes

186,6

191,3

195,9

203,2

210,9

216,9

224

231,6

Dépenses

193,2

197,1

200,7

207,3

211,7

215,9

220,3

225

Solde

- 6,5

- 5,8

- 4,7

- 4,1

- 0,8

1

3,8

6,6

AT-MP

Recettes

13,8

14,1

14,1

14,3

14,1

14,6

15,2

15,9

Dépenses

13,1

13,3

13,3

13,2

13,5

13,7

13,9

14,2

Solde

0,7

0,8

0,8

1,1

0,5

0,9

1,3

1,8

Famille

Recettes

56,3

52,8

48,6

49,9

51

52,5

54,1

56,1

Dépenses

59

54,3

49,6

49,6

49,7

50,1

50,5

51,1

Solde

- 2,7

- 1,5

- 1

0,3

1,3

2,4

3,6

5,0

Vieillesse

Recettes

219,2

223,8

228,8

232,6

236,6

241,2

246,1

251,6

Dépenses

220

223,6

227,2

231,1

236,4

242,3

248,5

255,6

Solde

- 0,8

0,2

1,6

1,5

0,1

- 1

- 2,4

- 3,9

Total

Recettes

462,9

468,4

473,7

486,3

498,9

511,4

525,3

540,8

Dépenses

472,2

474,7

477,1

487,6

497,7

508,1

519,1

531,4

Solde

- 9,3

- 6,3

- 3,4

- 1,3

1,2

3,3

6,3

9,3

FSV

Recettes

332,6

338,4

365

376,1

392,6

404,5

418,1

432,9

Dépenses

345,8

349,2

372,7

381,3

394,8

403,7

412,9

423,4

Solde

- 3,5

- 3,9

- 3,6

- 3,6

- 3,4

- 2,7

- 1,4

- 0,8

Total avec FSV

Recettes

460,1

464,9

470,5

483,1

496,1

509,6

525

541,1

Dépenses

472,8

475,1

477,5

488

498,3

509

520,1

532,5

Solde

- 12,8

- 10,2

- 7

- 4,9

- 2,2

0,6

4,8

8,6

Source : Annexe B

En 2021, seul l'ensemble vieillesse et FSV serait en déficit, au niveau élevé de 4,7 milliards d'euros, la forte dynamique de ses dépenses n'étant pas couverte par les dynamique des recettes à partir de 2018. Le FSV serait encore en déficit de 0,8 milliard d'euros en 2021.

La branche AT-MP consoliderait son excédent grâce une progression modérée des dépenses.

La branche famille se caractérise par la faible dynamique de ses dépenses, qui lui permet de consolider son excédent.

Pour la branche maladie, le croisement entre recettes et dépenses intervient en 2019, sous l'hypothèse d'une dynamique contenue des dépenses.

Soldes des régimes obligatoires de base et du FSV

(en milliards d'euros)

Source : Annexe B

Pour ce qui concerne le régime général, ces évolutions ne diffèrent que pour la branche vieillesse, dont le résultat serait un peu moins dégradé que celui des régimes obligatoires de base, mais auquel il contribue avec un déficit de 3 milliards d'euros en 2020.

A l'équilibre en 2016, avec un excédent de 0,9 milliard d'euros, la branche vieillesse serait excédentaire en 2017 et 2018, avant que son solde ne se dégrade très fortement en 2019 (- 0,8 milliard d'euros), puis en 2020 (- 2 milliards d'euros) et en 2021.

Par rapport aux prévisions associées à la LFSS pour 2017, un écart important tient à l'intégration du RSI en recettes et en dépenses (5,1 milliards d'euros) ; cet écart est en principe neutre sur le solde. S'il se constate bien en dépenses, cet écart ne se retrouve pas en recettes pour les raisons exposées par la Cour des comptes dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Le Gouvernement précédent avait intégré, sans l'expliciter, dans la trajectoire associée au PLFSS pour 2017 un transfert de recettes des trois autres branches vers la branche vieillesse, à hauteur de 1,1 milliard d'euros en 2019 et de 2,9 milliards d'euros en 2020.

Régime général branche vieillesse

2016

2017

2018

2019

2020

2021

PLFSS 2017

Recettes

124

126,5

129,1

133,4

138,7

-

Dépenses

122,9

125

128,5

132,7

137,6

-

Solde

1,1

1,6

0,6

0,7

1,1

-

PLFSS 2018

Recettes

123,7

126,2

133,8

137

140,3

144,6

Dépenses

122,8

124,9

133,6

137,8

142,3

147,6

Solde

0,9

1,3

0,2

- 0,8

- 2

- 3

Écart de solde/LFSS 2017

- 0,2

- 0,3

- 0,4

- 1,5

- 3,1

-

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

QUATRIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L'EXERCICE 2018
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE

Article 25 (art. L. 531-5, L. 531-6 et L. 531-8 du code de la sécurité sociale, art. 11 de l'ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales et art. 42 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017) - Majoration du CMG pour les familles monoparentales

Objet : Cet article prévoit une majoration du montant maximal du complément de libre choix du mode de garde pour les familles monoparentales.

I - Le dispositif proposé

Le complément de libre choix du mode de garde (CMG) est une des composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).

La Paje

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2004104(*) a réformé les différentes aides aux familles ayant des jeunes enfants en créant la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), définie à l'article L. 531-1 du code de la sécurité sociale. La Paje comprend quatre composantes :

- une prime à la naissance ou à l'adoption, versée sous condition de ressources (art. L. 531-2) ;

- une allocation de base, versée sous condition de ressources jusqu'aux trois ans de l'enfant (art L. 531-3) ;

- une prestation partagée d'éducation de l'enfant (Préparee), ou congé parental, versée lorsque l'un des parents interrompt ou réduit son activité professionnelle pour s'occuper du jeune enfant (art. L. 531-4) ;

- un complément de libre choix du mode de garde (CMG), destiné à compenser en partie le coût de la garde d'un enfant (art. L. 531-5 et L. 531-6).

Le CMG est versé à la condition que les parents exercent une activité professionnelle105(*). Alors que la Paje concerne en principe les enfants âgés de moins de 3 ans, le CMG peut être attribué, à taux réduit, au titre des enfants âgés de 3 à 6 ans106(*).

On distingue le CMG « emploi direct » prévu par l'article L. 531-5 du code de la sécurité sociale (CSS) et le CMG « structure », prévu par l'article L. 531-6.

Le CMG « emploi direct » est versé aux parents qui emploient directement un salarié à domicile ou un assistant maternel agréé.

Le CMG « structure » est versé aux parents qui ont recours à une association ou une entreprise habilitée qui emploie des salariés à domicile ou des assistants maternels ou à une micro-crèche dont le coût horaire ne dépasse pas 10 euros.

Le recours à un établissement d'accueil du jeune enfant (EAJE) percevant un financement direct de la branche famille ne peut en revanche donner lieu au versement du CMG.

Dans le cas de l'emploi direct, le CMG comprend deux volets. Le premier consiste en la prise en charge de tout ou partie des cotisations et contributions sociales (100 % dans le cas de l'emploi d'un assistant maternel et 50 % dans la limite d'un plafond dans le cas d'un salarié à domicile107(*)) et le second consiste en la couverture d'une partie de la rémunération nette.

Dans le cas du CMG « structure », l'aide consiste en la prise en charge d'une partie du coût de la garde.

Le volet rémunération du CMG « emploi direct » comme le CMG « structure » ne peuvent dépasser d'une part 85 % de la rémunération nette ou du coût de la garde et d'autre part un plafond qui varie en fonction des ressources du foyer et de la composition familiale108(*).

Les articles D. 531-18 et D. 531-23 du CSS fixent les montants maximum de prise en charge, exprimés par rapport à la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), en fonction de trois tranches fixées par référence au plafond de ressources de la prime à la naissance. Il est précisé que ces plafonds de ressources sont majorés de 40 % pour les parents isolés109(*).

Le tableau suivant présente les plafonds de prise en charge au titre du CMG, pour un enfant de moins de 3 ans (les montants sont réduits de moitié pour les enfants de 3 à 6 ans) :

 

Plafond de la prise en charge, en % de la BMAF

(montant en euros au 1er avril 2017)

CMG emploi direct (volet rémunération)

CMG structure

pour l'emploi d'un assistant maternel

dans le cas d'une garde
à domicile
ou en EAJE

Ressources inférieures à 45 % du plafond
de la prime à la naissance

114,04 %

(462,78 €)

172,57 %

(700,3 €)

208,53 %

(846,22 €)

Ressources supérieures
à 45 % du plafond
de la prime à la naissance
et inférieures à ce plafond

71,91 %

(291,82 €)

143,81 %

(583,58 €)

179,76 %

(729,47 €)

Ressources supérieures
au plafond de la prime
à la naissance

43,14 %

(175,07 €)

115 %

(466,88 €)

151 %

(612,77 €)

Les articles L. 531-5 et L. 531-6 disposent que le montant maximum de la prise en charge au titre du volet rémunérations du CMG emploi direct et du CMG structure sont majorés dans deux situations : lorsque la garde a lieu à des horaires spécifiques (1°) et lorsque l'un des parents est titulaire de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) (2°).

L'article D. 531-23-1 du CSS précise que la majoration est de 10 % pour horaires atypiques110(*) et de 30 % pour les bénéficiaires de l'AAH.

- Le dispositif proposé

Le présent article prévoit une majoration du montant maximal de l'aide accordée aux familles monoparentales au titre du volet « rémunération » du CMG « emploi direct » et au titre du CMG « structure ».

Il ajoute à cet effet un 3° au III de l'article L. 531-5 et à l'article L. 531-6 du CSS aux termes duquel le plafond du montant de l'aide est majoré « lorsque la charge du ou des enfants est assumée par une personne seule ».

Le montant maximal de l'aide ne remet pas en cause le plafond de 85 % du coût de la garde, qui reste applicable.

Aux termes de l'étude d'impact fournies par le Gouvernement, le montant de la majoration envisagée serait de 30 %, comme pour les bénéficiaires de l'AAH.

L'impact de cette mesure serait de 10 millions d'euros en 2018 et de 40 millions d'euro en année pleine.

Enfin, le présent article prévoit une disposition d'adaptation législative applicable à Saint-Pierre-et Miquelon. Le CMG a été étendu à cette collectivité par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016111(*). Il est versé par la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2017112(*) a prévu une nouvelle rédaction de l'article L. 531-5 du CSS, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2018. Cette nouvelle rédaction n'a pas vocation à s'appliquer à Saint-Pierre-et-Miquelon et il convient que, pour son application dans cette collectivité, cet article conserve sa rédaction actuelle.

Le présent article introduit donc cette adaptation en reproduisant la rédaction actuelle de l'article L. 531-5 -mais en ajoutant la majoration du plafond de l'aide pour les familles monoparentales- à l'article 11 de l'ordonnance du 26 octobre 1977113(*), qui prévoit diverses adaptations en matière sociale.

Il est précisé que les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er octobre 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique deux amendements rédactionnels du rapporteur général de la commission des affaires sociales visant notamment à accorder au masculin les termes « assistante maternelle agrée » à différentes occurrences de l'article L. 533-5, en cohérence avec l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), qui définit la profession d'assistant maternel.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement s'inscrivant dans la continuité de la réforme du circuit de paiement du CMG initiée par la LFSS pour 2017. Celui-ci a prévu une nouvelle rédaction de l'article L. 531-8 qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2018, aux termes de laquelle, les parents souhaitant bénéficier du CMG seront tenus d'adhérer au dispositif simplifié Pajemploi pour la déclaration de l'assistant maternel ou du salarié à domicile qu'ils emploient.

En outre, les particuliers employeurs pourront, à titre optionnel, déléguer au centre national Pajemploi ou au centre national du chèque emploi-service universel (CNCESU)114(*) la rémunération de leur salarié.

Par ailleurs, la réforme prévue par la LFSS pour 2017 permet une rénovation du circuit de paiement du CMG afin de limiter les flux entre les différents acteurs. Elle prévoit ainsi, qu'une partie du volet « rémunération » soit versée par la CAF (ou la caisse de mutualité sociale agricole) à Pajemploi, dans la limite du montant total des cotisations et contributions dues115(*). Le cas échéant, le reliquat de CMG « rémunération » serait versé par la CAF à l'employeur. Dans le cas, rare en pratique, où l'apport du volet « rémunération » ne permettrait pas de couvrir la totalité des cotisations et contributions sociales dues, le solde serait prélevé par Pajemploi auprès de l'employeur.

L'amendement adopté par nos collègues députés sur proposition du Gouvernement modifie à nouveau le circuit prévu à l'article L. 531-8 du CSS afin que le reliquat d'aide du au particulier employeur ne lui soit pas versé par la CAF (ou la caisse de mutualité sociale agricole) mais par Pajemploi pour le compte de la caisse.

Alors que l'intermédiation de Pajemploi pour le versement de la rémunération du salarié doit être optionnelle et conditionnée à l'accord de ce dernier, l'intermédiation pour le versement du CMG serait systématique. Lorsque l'employeur aura opté pour l'intermédiation de Pajemploi pour le versement de la rémunération, la somme qui lui sera prélevée sera nette de l'aide à laquelle il a droit au titre du CMG globalisé.

Le schéma ci-après présente le circuit de paiement résultant du présent article, dans le cas où l'employeur opterait pour l'intermédiation de Pajemploi.

Par ailleurs, l'amendement adopté à l'Assemblée nationale précise, à l'article L. 531-8 du CSS, les conditions de remboursement des sommes indument versées. Lorsque, suite à une modification par l'employeur de la déclaration notifiée à Pajemploi, le montant des cotisations et contributions dues est minoré, le montant correspondant sera restitué à la caisse d'allocations familiales par Pajemploi pour le compte de l'employeur.

Dans le cas d'allocations indument versées à un allocataire au titre du CMG, les récupérations s'effectueraient prioritairement sur « les créances de cotisations et contributions sociales dues » par Pajemploi. Dans le cas d'un allocataire qui aurait déclaré par erreur des périodes d'emploi, ce dernier est susceptible de se voir verser une somme indue au titre du CMG et de se voir prélever de manière tout aussi indue les sommes correspondant aux cotisations et contributions sociales à sa charge. La disposition proposée permettra donc de globaliser ces deux sommes. Dans ce cas, il est prévu que la caisse soit subrogée dans les droits de l'allocataire.

Ces modalités de restitution fait exception au principe, posé par l'article L. 553-2 du CSS, selon lequel les restitutions d'indus se font par retenue sur prestations.

Enfin, l'article 42 de la LFSS pour 2017 est modifié pour décaler l'entrée en vigueur de la réforme qui est repoussée au 1er janvier 2019. La nouvelle rédaction de l'article L. 531-5 entre néanmoins en vigueur dès le 1er  janvier 2018.

III - La position de la commission

Les familles monoparentales, le plus souvent composée d'une femme seule avec un ou plusieurs enfants à charge, constituent un public prioritaire de la politique familiale. En effet, ces familles sont plus fréquemment touchées par la pauvreté, d'une part du fait de la présence d'un seul revenu et d'autre part du fait de l'importance du chômage chez les jeunes mères célibataires116(*). Si les difficultés rencontrées par ces publics s'expliquent en partie par un niveau de formation moindre117(*), la présence d'enfants est un facteur d'éloignement du marché du travail. Un renforcement des aides à la garde d'enfant ciblé sur ce public est donc souhaitable.

Votre rapporteur est donc favorable à cette mesure, même si son impact convient d'être relativisé.

L'étude d'impact présente les gains potentiels pour les familles monoparentales concernées en faisant l'hypothèse d'une majoration de 30 % des plafonds d'aide. Compte tenu du mode de calcul du CMG, le montant du gain potentiel dépend du mode de garde, de l'âge de l'enfant et de la tranche de revenus dans laquelle se trouve la famille.

Gains maximaux théoriques pour une augmentation de 30 % du montant plafond du CMG (en euros)

   

Tranche 1

Tranche 2

Tranche 3

CMG emploi direct
(volet rémunération)

Enfant de moins de 3 ans

138,42

87,07

52,37

Enfant de 3 à 6 ans

69,21

43,65

26,18

CMG structure
(assistant maternel)

Enfant de moins de 3 ans

209,46

174,55

139,65

Enfant de 3 à 6 ans

104,73

87,28

69,82

CMG structure
(garde à domicile
ou micro-crèche)

Enfant de moins de 3 ans

253,11

218,19

183,28

Enfant de 3 à 6 ans

126,55

109,09

51,64

Toutefois, les familles concernées ne pourront voir progresser le montant de l'aide qui leur est accordée que dans la mesure où le plafond de 85 % du coût de la garde ne sera pas saturé.

Le coût de cette mesure est évalué à 40 millions d'euros en année pleine. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, environ 82 700 familles monoparentales bénéficiaient du CMG en mai 2017. Auditionnée par votre rapporteur, la direction de la sécurité sociale (DSS) a indiqué que 53 % des familles monoparentales actuellement bénéficiaires du CMG pourraient voir augmenter le montant d'aide qu'elles perçoivent.

Sur la base de ces éléments et en dehors de l'augmentation possible du volume d'heures de garde, on peut estimer qu'un peu plus de 40 000 familles monoparentales gagneraient une aide supplémentaire de 1 000 euros par an en moyenne, soit à peu près 80 euros par mois. Si ce montant n'est pas négligeable, il est néanmoins nettement inférieur aux gains maximaux présentés par l'étude d'impact.

La mesure pourrait également avoir un impact sur le volume d'heures de garde consommées. Cet impact devrait toutefois être limité notamment du fait du montant de 15 % qui reste à la charge des familles et qui limite la capacité des familles monoparentales à augmenter le nombre d'heures de garde qu'elles consomment.

Le système de plafonds du CMG est construit par référence au plafond de ressources de la prime à la naissance, qui doit être abaissé par l'article 26 du présent PLFSS. L'étude d'impact indique néanmoins que les plafonds du CMG resteront inchangés, ce qui suppose de modifier l'article D. 531-18 du CSS. Votre rapporteur sera attentif à ce que les décrets d'application n'entraînent pas un resserrement de ces plafonds.

Enfin, si votre rapporteur approuve cette mesure, il convient de souligner qu'elle n'est pas de nature à supprimer l'ensemble des obstacles à l'emploi des familles monoparentales, dont une partie seront par ailleurs touchées par la baisse des plafonds et montants de l'allocation de base prévue par l'article 26 du présent PLFSS. De plus, il convient de garder à l'esprit que les modes de garde financés par le CMG sont plus onéreux, et donc moins accessibles aux familles les plus modestes que les modes d'accueil collectif.

La modification de la réforme du circuit de versement du mode de garde semble aller dans le sens d'une plus grande simplicité. Le décalage de son entrée en vigueur est par ailleurs nécessaire, la Cnaf et la ministre ayant indiqué à votre commission que les développements informatiques nécessaires n'étaient pas prêts. Au demeurant, l'un des objectifs de cette réforme était de faciliter, pour les salariés du particulier employeur, la mise en oeuvre du prélèvement à la source dont l'entrée en vigueur également été reportée. Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 107).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 26 (art. L. 531-2 et L. 531-3 du code de la sécurité sociale et art. 74 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014) - Harmonisation du barème et des plafonds de la Paje et du complément familial

Objet : Cet article prévoit une harmonisation des plafonds de la prime à la naissance et de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant et du montant de l'allocation de base sur les plafonds et montants applicables pour le complément familial

I - Le dispositif proposé

1. Le droit existant

La prime à la naissance, ou à l'adoption, prévue à l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale (CSS) et l'allocation de base (AB), prévue à l'article L. 531-3 du même code, sont deux composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). La prime à la naissance ou à l'adoption est servie en une fois tandis que l'allocation de base est versée mensuellement aux familles ayant au moins un enfant de moins de trois ans. Ces deux prestations sont sous condition de ressources.

Le complément familial (CF), prévu par l'article L. 522-1 du code de la sécurité sociale est une prestation versée sous condition de ressources aux familles ayant à leur charge au moins trois enfants, tous âgés d'au moins trois ans, qui ne sont donc pas éligibles à l'AB de la Paje.

a) La prime à la naissance

La prime à la naissance est versée au deuxième mois suivant la naissance. Dans le cas d'une adoption, la prime est versée au plus tard le deuxième mois qui suit l'arrivée de l'enfant dans le foyer.

Le décalage du versement de la prime à la naissance

L'article L. 531-2 du CSS prévoit que la prime à la naissance est attribuée pour chaque enfant à naître « avant la naissance de l'enfant » et que la date de versement est fixée par décret.

Dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 1er janvier 2015, l'article D. 531-2 du CSS prévoyait le versement de la prime à la naissance au cours du septième mois de grossesse. Un décret du 30 décembre 2014, a décalé ce versement au deuxième mois suivant la naissance.

Ce décalage a entraîné un report de dépense de 2015 sur 2016, permettant une économie de trésorerie purement artificielle de l'ordre de 200 millions d'euros en 2015.

Ce décalage pose un certain nombre de difficultés aux familles bénéficiaires, qui ont souvent à engager des dépenses liées à l'accueil de l'enfant avant la naissance de celui-ci. Les caisses d'allocations familiales tentent de remédier à ces difficultés au cas par cas en accordant des avances ou des prêts. Toutefois, votre rapporteur considère, à l'instar de la totalité des associations familiales, qu'un retour à la situation qui prévalait avant 2015 serait souhaitable.

Cette mesure entraînerait une dépense supplémentaire de l'ordre de 190 millions d'euros pour l'année au cours de laquelle elle serait mise en oeuvre mais serait à terme neutre pour les finances publiques.

L'article L. 531-2 du CSS prévoit que le plafond de ressources dépend du rang de l'enfant, c'est-à-dire du nombre d'enfants nés ou à naître et que ce plafond est majoré pour les parents isolés et les couples biactifs. L'article R. 531-1 prévoit un montant de référence, qui est majoré de 22 % par enfant à charge. Un arrêté du 8 décembre 2015118(*) fixe ce montant à 29 403 euros et la majoration pour les couples biactifs et les parents isolés à 9 703 euros.

Le tableau ci-dessous retrace les plafonds de ressources applicables :

Nombre d'enfant(s)
à charge

Couple avec un seul revenu

Couple avec deux revenus
ou personne seule

1 enfant

35 872 €

45 575 €

2 enfants

42 341 €

52 044 €

3 enfants

48 810 €

58 513 €

Par enfant supplémentaire

6 469 €

6 469 €

Source : Service-public.fr

L'article D. 531-2 du CASF fixe le montant de la prime à la naissance à 229,75 % de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF). Toutefois, l'article 74 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2014119(*) a instauré un gel du montant de la prime à la naissance et de l'allocation de base120(*) à leur niveau de 2013. Le montant de la prime à la naissance est donc de 923,08 euros.

b) L'allocation de base

L'article L. 531-3 du CSS prévoit que l'AB est versée à taux plein aux ménages dont les ressources ne dépassent pas un plafond de ressources fixé par décret et à taux partiel aux ménages dont les ressources sont comprises entre ce plafond et le plafond de la prime à la naissance121(*).

Comme pour la prime à la naissance, les plafonds de l'allocation de base varient en fonction du nombre d'enfants à charge et sont majorés pour les familles monoparentales et les couples biactifs.

Le calcul du plafond de ressources applicable en fonction de la configuration familiales s'effectue à partir d'un montant de référence fixé par arrêté, qui est majoré de 22 % par enfant à charge (art. R. 531-1 du CSS)122(*).

L'arrêté du 8 décembre 2015 fixe le montant de référence pour l'allocation à taux plein à 24 612 euros et la majoration pour les couples biactifs et les personnes seules à de 8 121 euros.

Le tableau ci-dessous retrace les plafonds de ressources applicables :

Nombre d'enfant(s)
à charge

Couple avec un seul revenu

Couple avec deux revenus
ou une personne seule

AB à taux plein (184,62 €)

AB à taux partiel (92,31 €)

AB à taux plein

(184,62 €)

AB à taux partiel (92,31 €)

1 enfant

0-30 027 €

30 027-35 872 €

0-38 148 €

38 148-45 575 €

2 enfants

0-35 442 €

35 442-42 341 €

0-43 563 €

43 563-52 044 €

3 enfants

0-40 857 €

40 857-48 810 €

0-48 978 €

48 978-58 513 €

Majoration
par enfant supplémentaire

5 415 €

6 469 €

5 415 €

6 469 €

L'article D. 531-3 précise que le taux plein est fixé à 45,95 % de la BMAF et le taux réduit à la moitié du taux plein. Toutefois, compte tenu du gel prévu par l'article 74 de la LFSS pour 2014, le montant de l'allocation de base est maintenu à son niveau de 2013, soit 184,62 euros à taux plein et 92,31 euros à taux partiel.

La réforme de la Paje et du complément familial
prévue par la LFSS pour 2014

L'article 74 de la LFSS pour 2014 a instauré une modulation du montant de l'allocation de base de la Paje (AB) et du complément familial (CF). Cette modulation s'est traduite par la création d'un CF majoré pour les bénéficiaires les plus modestes et d'une AB à taux partiel pour les bénéficiaires les moins modestes.

Le III de ce même article a par ailleurs prévu le gel des montants de la prime à la naissance et de l'AB jusqu'à ce que le montant du complément familial, revalorisé chaque année, rattrape celui de l'allocation de base. Cette convergence était prévue à horizon 2020. Compte tenu des prévisions actualisées d'inflation, cette convergence interviendrait en fait vers 2023 ou 2024 selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de la sécurité sociale (DSS).

c) Le complément familial

Le plafond de ressources du complément familial varie selon le nombre d'enfants à charge. Ce plafond est majoré pour les couples biactifs ainsi que pour les personnes seules (art. L. 522-2 du CSS). Par ailleurs, la LFSS pour 2014 a institué une majoration du CF pour les familles les plus modestes. Un complément différentiel est prévu pour les familles dont les ressources sont légèrement supérieures au plafond de ressources123(*).

Comme pour l'allocation de base, le calcul du montant du plafond de ressources applicable au CF en fonction de la configuration familial s'effectue à partir d'un montant fixé par arrêté. Ce montant est majoré de 25 % par enfant à charge à partir du premier et 30 % par enfant à partir du troisième. L'arrêté du 8 décembre 2015 fixe le montant de référence à 20 947 euros et la majoration applicable pour les familles monoparentales et les couples biactifs à 8 420 euros. Les plafonds de ressources du CF majoré correspondent à la moitié des plafonds du CF de base.

Le tableau ci-dessous retrace les plafonds de ressources applicables :

 

Couple
avec un seul revenu d'activité

Couple avec deux revenus
ou parent isolé

 

CF majoré (236,71 €)

CF de base

(169,03 €)

CF majoré (236,71 €)

CF de base

(169,03 €)

Pour 3 enfants

0-18 856 €

18 857-37 705 €

0-23 066€

23 067-46 125 €

Pour 4 enfants

0-21 999 €

22 000-43 989 €

0-26 209 €

26 210-52 409 €

Majoration par enfant supplémentaire

+ 3 143 €

+ 6284 €

+ 3143 €

+ 6 284 €

Les montants du CF et du CF majoré sont fixés respectivement à 41,65 % et 58,33 % de la BMAF (art. D. 522-1 et D. 522-2 du CSS), soit respectivement 169,03 euros et 236,71 euros au 1er avril 2017. Dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, une revalorisation exceptionnelle du montant majoré du CF a été prévue par le décret du 12 avril 2017124(*). À compter du 1er avril 2018, le montant du CF majoré sera ainsi porté à 62,48 % de la BMAF.

2. Les modifications proposées

Le présent article aligne les plafonds de ressources et le montant de l'AB à taux plein sur les paramètres du CF de base.

À cet effet, il modifie l'article L. 531-3 du CSS relatif à l'AB en supprimant le renvoi à un décret et en précisant que « le plafond de ressources et le taux servant au calcul » de l'AB sont « identiques » à ceux retenus pour l'attribution du CF et la fixation de son montant.

Sur la base des montants actuels, cet alignement entraînerait une baisse du montant mensuel de l'AB à taux plein d'environ 15 euros125(*). Le montant de l'AB à taux partiel restant égal à la moitié du montant à taux plein, soit un manque à gagner d'environ 7 euros par mois pour les familles concernées.

L'abaissement du plafond de ressources de l'AB à taux plein justifie un abaissement du plafond de l'AB à taux réduit. Or, ce dernier est, par construction, celui de la prime à la naissance. Le présent article modifie l'article L. 531-2 du CSS pour prévoir que le plafond de ressources de la prime à la naissance sera dorénavant fixé « par référence » au plafond applicable à l'allocation de base.

L'étude d'impact précise que le rapport entre le plafond de la prime à la naissance -donc de l'AB à taux partiel- et celui de l'AB à taux plein, qui est aujourd'hui de 119,47 %, sera maintenu.

Par exemple, pour un couple biactif avec deux revenus ou une famille monoparentale avec trois enfants, le plafond de revenu annuel de l'allocation de base à taux plein passerait (hors revalorisation au 1er avril) de 48 978 euros (4 080 €/mois) à 46 125 euros (3 843 €/mois).

Cet abaissement des plafonds entraînerait un effet d'éviction. Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS, 4 % des bénéficiaires potentiels de l'AB et 6 % des bénéficiaires potentiels de la prime à la naissance n'en bénéficieraient pas et 6 % en bénéficieraient à taux partiel au lieu du taux plein. Par ailleurs, 6 % des bénéficiaires de l'AB en bénéficieraient à taux partiel au lieu du taux plein.

Il est précisé que ces dispositions nouvelles s'appliquent pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1er avril 2018. Pour les enfants nés ou adoptés jusqu'au 31 mars 2018, les plafonds et les règles de revalorisation actuels restent en vigueur. Ainsi, la mesure n'entraînera pas une perte d'allocation pour les bénéficiaires actuels mais un manque à gagner pour les bénéficiaires futurs.

L'article 74 de la LFSS pour 2014 prévoit que le gel des montants de l'allocation de base et de la prime à la naissance prendra fin lorsque le montant du complément familial aura rattrapé celui de l'allocation de base. L'alignement des montants prévu supprime la raison d'être de ce gel, et le présent article prévoit l'abrogation du III de cet article 74 à compter du 1er avril 2018.

L'étude d'impact indique que cette mesure entraînerait une économie pour la branche famille de 70 millions d'euros en 2018, dont 30 millions d'euros au titre de l'allocation de base (10 millions d'euros résultant de l'abaissement des plafonds et 20 millions d'euros de l'abaissement des montants) et 40 millions d'euros au titre de la prime à la naissance. L'étude d'impact ne précise toutefois pas le coût budgétaire de la revalorisation des montants de la prime à la naissance et de l'AB au 1er avril 2018.

Cet impact progresserait sur trois ans et atteindrait à terme 500 millions d'euros par an selon la DSS.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le Gouvernement présente la mesure prévue par le présent article comme visant à rendre plus cohérentes et plus lisibles deux prestations qui ont, souvent, vocation à se succéder pour une même famille.

En effet, les familles ayant trois enfants ou plus qui bénéficient de l'allocation de base de la Paje deviennent souvent éligibles au complément familial au moment du troisième anniversaire de leur enfant le plus jeune.

Les conditions de ressources légèrement plus restrictives du CF font néanmoins qu'une partie des bénéficiaires de l'AB n'a pas le doit au CF. Le passage de l'AB au CF entraîne par ailleurs une réduction de l'aide perçue en raison de la différence des montants de ces deux prestations.

Ce constat avait, à côté de préoccupations budgétaires, été évoqué pour justifier le gel du montant de l'AB jusqu'à ce que le montant du CF l'ai rattrapé. Pour autant, une harmonisation par le bas ne saurait être une solution acceptable.

Premièrement, le CF et l'AB visant des publics distincts, il n'existe, a priori, pas de raison pour que leurs conditions de ressources et leurs montant soient les mêmes. Surtout, la majorité des allocataires de l'allocation de base ont moins de trois enfants et ne sont pas concernés par la difficulté que le présent article vise à résoudre. S'agissant de la prime à la naissance, bien que son plafond soit aujourd'hui le même que celui de l'AB à taux partiel, on voit mal en quoi son abaissement serait nécessaire. Si l'argument de la lisibilité du système peut paraître pertinent du point de vue du gestionnaire des différentes prestations, il l'est nettement moins du point de vue du bénéficiaire.

Deuxièmement, l'impact de cette mesure pour les bénéficiaires potentiels de l'AB et du CF ne semble pas acceptable dans un contexte d'excédent de la branche famille qui atteindrait en 2018 1,1 milliard d'euros126(*) hors mesures nouvelles et que le Gouvernement compte porter à 1,3 milliard d'euros. Même si le nombre de « perdants » demeure limité et si les bénéficiaires actuels ne verront pas le montant de leur aide baisser, le manque à gagner est conséquent. S'agissant de la prime à la naissance, ce manque à gagner est égal à la totalité de la prime, soit 923,08 euros. S'agissant de l'allocation de base, le manque à gagner serait de plus de 90 euros par mois, soit plus de 1 000 euros par an127(*).

De plus, les « perdants » sont, par hypothèses, des familles modestes ou issues des classes moyennes. qui auront par ailleurs à subir la baisse forfaitaire des aides personnalisées au logement (APL) annoncée pour 2018.

Troisièmement, cette mesure s'ajoute au demeurant à plusieurs autres qui ont, depuis 2012, restreint les montants et les plafonds des différentes composantes de la Paje. La modulation du montant de l'AB prévue par la LFSS pour 2014 représente par exemple une économie de 200 millions d'euros en 2017128(*).

Enfin, dans un contexte de baisse continue du nombre de naissances, une nouvelle restriction des prestations familiales constitue un signal particulièrement regrettable.

Le dégel des montants de la prime à la naissance et de l'allocation de base, présenté comme une mesure favorable aux familles, n'est en fait que la conséquence logique de l'accélération du rattrapage prévu par la LFSS pour 2014. À court terme, son impact devrait au demeurant être limité compte tenu de la faiblesse de l'inflation (0,1 % en 2016 et 0,2 % en 2017 selon l'annexe B du PLFSS).

Le débat sur l'avenir de la politique familiale, qui doit s'ouvrir en 2018, sera l'occasion de s'interroger sur le montant et les plafonds des différentes prestations et d'étudier les moyens de les mettre en cohérence. Dans la perspective de ce débat, l'alignement par le bas prévu par le présent article ne paraît pas souhaitable.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression du présent article (amendement n° 108).

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 26 bis - Demande de rapport sur les modalités d'attribution des places au sein des établissements et services d'accueil du jeune enfant

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les modalités d'attribution des places au sein des établissements et services d'accueil du jeune enfant.

I - Le dispositif proposé

Cet article, issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de notre collègue député Thomas Mesnier et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche, prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport sur les modalités d'attribution des places au sein des services et établissements d'accueil des enfants de moins de six ans. Il est précisé que ce rapport devra étudier en particulier l'opportunité d'une modulation des aides financières versées par les caisses d'allocations familiales à ces services et établissements en fonction de leurs pratiques en matière d'attribution de places.

Ce rapport doit être remis dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation du présent projet de loi.

II - La position de la commission

Le sujet du rapport demandé par le présent article est digne d'intérêt. On peut cependant s'interroger sur son lien direct avec le financement de la sécurité sociale et donc sur sa place en loi de financement. Par ailleurs, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence des demandes de rapport au Gouvernement qui sont rarement suivies d'effet.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 26 bis (art. L. 543-3 du code de la sécurité sociale) - Versement au service ou à la famille de l'allocation de rentrée scolaire due au titre d'un enfant placé

L'allocation de rentrée scolaire (ARS), prévue par l'article L. 543-1 du code de la sécurité sociale (CSS) est une prestation versée sous condition de ressources aux parents qui assument la charge d'un enfant scolarisé. Son montant dépend de l'âge de l'enfant selon le barème suivant (applicable pour la rentrée 2017) :

Âge de l'enfant

Montant

6 à 10 ans

364,09 €

11 à 14 ans

384,17 €

15 à 18 ans

397,49 €

Le tableau ci-dessous présente les plafonds de ressources applicables (pour la rentrée 2017) :

Nombre d'enfants

Revenu net catégoriel 2015

Pour 1 enfant

24 404 €

Pour 2 enfants

30 036 €

Pour 3 enfants

35 668 €

Par enfant supplémentaire

+ 5 632 €

L'article L. 543-2 du CSS prévoit une allocation différentielle pour les familles dont les ressources dépassent de peu le plafond.

L'article 19 de la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant129(*) a créé un article L. 543-3 au sein du code de la sécurité sociale (CSS). Aux termes de cet article, lorsqu'un enfant est confié par décision de justice à un service départemental d'aide sociale à l'enfance (ASE) ou à un établissement ou service spécialisé, le montant de l'ARS éventuellement due au titre de cet enfant est versée non plus à la famille de l'enfant mais à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui en assure la gestion jusqu'à la majorité de l'enfant. A cette date, le pécule correspondant doit être versé au jeune par la CDC.

Si la loi du 14 mars 2016 est issue d'une initiative sénatoriale faisant suite au rapport d'information de Muguette Dini et Michèle Meunier, l'article 19 a été inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement. Le Sénat s'était opposé à cet article qui avait été finalement adopté en lecture définitive par nos collègues députés.

La problématique de la sortie des dispositifs d'aide sociale à l'enfance des enfants confiés est préoccupante. Privé de ressources familiales et financières, un nombre important d'entre eux se retrouve en grande précarité. Toutefois la solution retenue par la loi du 14 mars 2016 n'est pas satisfaisante. En effet, elle constitue une innovation quelque peu baroque, consistant à détourner une allocation de son objet pour poursuivre un autre objectif.

A leur majorité, les jeunes concernés percevront un pécule dont le montant dépendra du nombre d'années (ou plus précisément de rentrées scolaires) qu'ils auront passées dans les dispositifs de l'aide sociale à l'enfance. Si cette aide peut être bienvenue, elle est totalement déconnectée des besoins auxquels ces jeunes font face.

Cette disposition crée en outre une inégalité de traitement entre les enfants passés par les dispositifs de protection de l'enfance. Tous les enfants placés à l'ASE ne sont pas concernés par la constitution de ce pécule. Les pupilles de l'État, qu'ils soient orphelins ou que leurs parents se soient vus retirer l'autorité parentale, n'en bénéficient pas tous comme ceux, plus rares en pratique, dont les parents n'ont pas droit à l'ARS du fait de leurs ressources. Une inégalité du même ordre peut également être créée au sein d'une fratrie lorsque tous ses membres ne sont pas placés simultanément.

Enfin, lorsqu'un enfant est confié à l'ASE, il arrive fréquemment que la famille continue à contribuer financièrement aux frais liés à sa scolarisation, notamment lorsque le placement est ponctué de retours au domicile familial.

Le retrait de l'ARS peut dans ce cas pénaliser les familles et donc l'enfant. C'est d'ailleurs une considération similaire qui justifie le versement des allocations familiales au service qui assume la responsabilité de l'enfant ou, lorsque le juge estime que cela est pertinent, à la famille (art. L. 521-2 du CSS).

Ainsi que le recommande le Défenseur des droits, votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur (amendement n° 152) tendant à aligner le régime applicable à l'allocation de rentrée scolaire sur celui qui prévaut pour les allocations familiales. L'ARS serait ainsi versée par principe au service ou à l'établissement auquel l'enfant est confié, le juge pouvant décider du maintien du versement à la famille « lorsque celle-ci participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer ».

Il demeure nécessaire de traiter la question de l'accès à la majorité des jeunes sortant des dispositifs de l'aide sociale à l'enfance dans un contexte où les contraintes budgétaires conduisent les départements à réduire le nombre de contrats « jeunes majeurs ». Une telle question mérite davantage de considération que la solution, certes innovante et pragmatique, qui a été proposée par la loi de 2016 faute de pouvoir mobiliser davantage de crédits.

Les sommes gérées par la Caisse des dépôts et consignations au titre des ARS des rentrées 2016 et 2017 devront être versées aux jeunes concernés à leur majorité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 27 - Objectif de dépense de la branche famille

Objet : Cet article fixe l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2018 à 49,7 milliards d'euros.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions organiques, le présent article fixe l'objectif de dépenses de la branche famille à 49,7 milliards d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III - La position de la commission

L'objectif de dépenses retenu par le Gouvernement est inférieur de 400 millions d'euros au niveau tendanciel qui aurait été atteint sans mesure nouvelle conformément aux prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2017, qui tient compte de la revalorisation exceptionnelle de l'allocation de soutien familial (ASF) et du montant majoré du complément familial (CF) 130(*), prévue dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale 2013-2017.

Les mesures prévues par le PLFSS pour 2017 ont un impact financier limité.

Les baisses de cotisations sociales et l'augmentation de la CSG prévues par l'article 7 du présent PLFSS aurait un impact pour la branche famille au travers des cotisations et contributions sociales prises en charge au titre du CMG. L'effet global de cette bascule cotisations-CSG serait une moindre dépense de 50 millions d'euros.

L'harmonisation des plafonds et montants de la Paje prévu par l'article 26 du présent projet de loi entraînerait une économie de 70 millions d'euros en 2018. Au terme de la montée en charge de cette mesure, qui doit s'étendre sur trois ans, l'impact serait de 500 millions d'euros.

A l'inverse, la majoration du montant maximal de CMG pour les familles monoparentales couterait en 2018 10 millions d'euros et la mesure règlementaire annoncée pour permettre le versement du CMG dès le premier mois d'embauche doit entraîner une dépense supplémentaire de 10 millions d'euros.

L'essentiel des économies proviendrait de la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) qui doit être négociée entre l'État et la Cnaf. La modération des dépenses du fonds national d'action sociale (Fnas) permettrait une moindre dépense de 200 millions d'euros. Des économies d'un montant équivalent sont attendues au titre de la lutte contre la fraude et au titre des charges de gestion.

Construction de l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2018

(en milliards d'euros)

Prévisions de dépenses
hors mesures nouvelles (CCSS)

50,2

Moindres dépenses au titre du CMG
résultant de l'article 7

- 0,05

- 0,5

Alignement des montants et plafonds de la Paje

- 0,1

CMG familles monoparentales

0,01

CMG droit à l'erreur

0,01

Modération de la progression du Fnas

- 0,2

Maîtrise des dépenses de gestion courante

- 0,1

Lutte contre la fraude aux prestations

- 0,1

Objectif de dépenses (PLFSS)

49,7

Source : PLFSS, annexe 9

Votre rapporteur note que le niveau des dépenses de la branche en 2018 résulte en grande partie des mesures adoptées au cours des dernières années et notamment la modulation des allocations familiales, qui représente une économie de 760 millions d'euros par an. En outre, les dépenses de prestations, et notamment celles liées à la Paje, sont freinées par la baisse continue du nombre de naissances. La réforme du congé parental intervenue suite à la loi du 4 août 2014131(*) accentue enfin la baisse du recours à cette prestation, pour une économie annuelle qui était estimée à 290 millions d'euros.

Compte tenu de cet objectif de dépenses, et des prévisions de recettes fixées à 51 milliards d'euros, le solde de la branche famille s'établirait à 1,3 milliard d'euros en 2018, soit 200 millions d'euros de plus que les prévisions de la CCSS de juin 2017.

Évolution des prévisions de dépenses pour 2018

(en milliards d'euros)

PLFSS 2017

50,7

CCSS septembre 2017

50,2

PLFSS 2018

49,7

Au cours des prochaines années, les dépenses devraient continuer de progresser moins rapidement que les recettes, selon la trajectoire présentée dans l'annexe B du PLFSS.

Source : PLFSS, annexe B

Votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 26. Compte tenu des règles d'arrondi, il n'est toutefois pas nécessaire de modifier l'objectif de dépenses.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASSURANCE VIEILLESSE

Article 28 (art. L. 861-2 du code de la sécurité sociale) - Revalorisation de l'ASPA et des anciennes allocations du minimum vieillesse

Objet : Cet article autorise le pouvoir réglementaire à procéder sur trois ans à la revalorisation de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et des anciennes allocations constitutives du minimum vieillesse pour les porter en 2020 à 903 euros par mois pour une personne seule et à 1 402 euros pour un couple.

I - Le dispositif proposé

A. Le minimum vieillesse, une allocation de solidarité dont la fixation du montant et du plafond de ressources relève du pouvoir réglementaire

Institué en 1956, le minimum vieillesse est historiquement le premier minimum social créé en France. Il s'agit d'une prestation de solidarité du système de retraite qui n'est pas servie en contrepartie d'une cotisation.

Avant sa réforme par l'ordonnance du 24 juin 2004132(*), le minimum vieillesse était constitué de deux étages133(*) :

- le premier était composé de l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), de l'allocation aux vieux travailleurs non-salariés (AVTNS), de l'allocation aux mères de famille et de l'allocation spéciale, prévues aux articles L. 811-1 à L 814-9 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004 ;

- le second étage comprenait les allocations supplémentaires, régies par les articles L. 815-2 à L. 815-22.

Depuis le 1er janvier 2007, date d'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004, les différentes allocations qui constituaient le minimum vieillesse ont été regroupées au sein de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), régie par les articles L. 815-1 à L. 815-23 du code de la sécurité sociale.

Si l'ordonnance du 24 juin 2004 a abrogé les articles L. 811-1 à L. 814-9 et modifié la rédaction de l'article L. 815-2, elle a toutefois permis en son article 2, que les titulaires des allocations constitutives du minimum vieillesse antérieures à la création de l'Aspa continuent à les percevoir.

Par conséquent, depuis 2007, les deux systèmes de minimum vieillesse persistent et sont régis soit par les dispositions du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004, soit par les actuels articles L. 815-1 à L. 815-23 du même code.

Dans les deux systèmes, la fixation du montant de ces allocations et des plafonds de ressources prévus pour leur service relève du pouvoir réglementaire :

- l'article L. 815-4 dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 24 juin 2014 prévoit que le montant de l'allocation supplémentaire est fixé par décret ;

- l'article L. 815-4 dans sa rédaction actuellement en vigueur dispose que le montant de l'Aspa, qui varie selon que le foyer est constitué d'une personne seule ou de deux conjoints, de concubins ou de partenaires liés par un pacte civil de solidarité, est fixé par décret.

Il est précisé que les plafonds de ressources sont identiques entre les deux systèmes de minimum vieillesse. Le montant des prestations est différent du simple fait que l'ancien système combine a minima deux allocations tandis que le nouveau n'est composé que d'une seule allocation.

Outre la fixation du montant et du plafond de rémunération prévus pour le service du minimum vieillesse, le code de la sécurité sociale détermine les modalités de revalorisation de ces montants et plafonds. Comme l'indique le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale134(*), « jusqu'en 2003, le montant du minimum vieillesse et le plafond de ressources étaient fixés par décret, sans règle automatique de revalorisation, mais dans les faits, leur revalorisation était alignée depuis 1984 à celle appliquée aux pensions à l'exception de trois « coups de pouce » (1996, 1999 et 2000). La réforme des retraites de 2003 a officiellement introduit le mécanisme d'indexation annuel du minimum vieillesse aux mêmes dates et aux mêmes taux que les pensions de retraite ».

Cette règle automatique d'indexation est actuellement définie à l'article L. 816-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit que les montants de l'Aspa et des plafonds de ressources prévues pour son attribution sont revalorisées au 1er avril de chaque année par application du coefficient indexé sur l'indice des prix à la consommation (hors tabac) constatée.

Depuis 2003, plusieurs revalorisations exceptionnelles du minimum vieillesse sont intervenues concernant principalement le plafond de ressources pour personne seule, comme le montre le tableau suivant :

Les revalorisations du minimum vieillesse comparées à celles des pensions du régime général lors des « coups de pouce » (depuis 1996)

 

Janvier 1966

Janvier 1999

Janvier 2000

Avril 2009

Avril 2010

Avril 2011

Avril 2012

Octobre 2014

Minimum vieillesse - 1 allocataire

2,1 %

2,0 %

1,0 %

6,9 %

4,7 %

4,7 %

4,7 %

1,0 %

Minimum vieillesse - 2 allocataires

2,1 %

2,0 %

1,0 %

1,0 %

0,9 %

2,1 %

2,1 %

1,0 %

Pensions de base

2,0 %

1,2 %

0,5 %

1,0 %

0,9 %

2,1 %

2,1 %

0,0 %

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale d'après Cnav et DSS

La dernière revalorisation exceptionnelle des plafonds de ressources du minimum vieillesse a été décidée par le décret du 20 octobre 2014135(*) modifiant l'article D. 815-1 du code de la sécurité sociale qui fixe ces plafonds annuels à 9 600 euros pour une personne seule et à 14 904 euros pour un couple.

Au 1er avril 2017136(*), les plafonds annuels de ressources, en application du mécanisme de revalorisation automatique, sont les suivants :

- 9 638,42 euros pour une personne seule, soit 803,20 euros par mois ;

- 14 963,65 euros pour un couple, soit 1 246,97 euros par mois.

B. Le Gouvernement propose une revalorisation exceptionnelle du montant du minimum vieillesse par décret au cours des trois prochaines années

L'article 28 prévoit dans son I, qu'entre 2018 et 2020, les montants et les plafonds de ressources d'une part, de l'allocation de solidarité aux personnes âgées mentionné à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale et d'autre part, de l'allocation supplémentaire vieillesse prévue à l'article L. 815-2 du même code dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juin 2004, peuvent être portés, par décret, à des niveaux supérieurs à ceux qui résulteraient de l'application du mécanisme de revalorisation automatique prévu à l'article L. 816-2 du même code.

En ne visant pas les allocations prévues aux articles L. 814-2, la revalorisation ne concerne donc pas les bénéficiaires de la seule allocation du premier niveau de l'ancien système du minimum vieillesse versée à environ 200 000 personnes.

Son II prévoit dans les mêmes termes le principe d'une revalorisation exceptionnelle sur trois ans pour l'allocation spéciale pour les personnes âgées résidant à Mayotte et prévue à l'article 28 de l'ordonnance du 27 mars 2002137(*). Il est précisé que l'article 29 de ladite ordonnance prévoit, à l'instar du minimum vieillesse en métropole, d'une part, que le montant maximum de cette allocation spéciale est fixée par décret et d'autre part, un mécanisme de revalorisation annuelle automatique.

Aux termes de l'étude d'impact et suivant une promesse de campagne du Président de la République, cette revalorisation exceptionnelle permettra à l'échéance 2020 de porter le plafond de ressources du minimum vieillesse à 903 euros par mois pour une personne seule. Le Gouvernement propose également, contrairement aux « coups de pouce » réalisés entre 2009 et 2012 mais à l'instar de la revalorisation de 2014, de revaloriser à due proportion les montants applicables aux couples pour le porter en 2020 à  1 402 euros soit une augmentation de 155 euros.

La revalorisation progressive entraînerait un surcroit de dépense estimé à 115 millions d'euros en 2018, 340 millions d'euros en 2019 et 525 millions d'euros en 2020. La revalorisation conduit en effet non seulement à augmenter l'allocation de l'ensemble des 550 300138(*) bénéficiaires du minimum vieillesse mais à rendre également éligibles à l'Aspa 46 000 nouvelles personnes. L'étude d'impact précise que cette estimation de l'impact financier n'inclut pas « les effets de l'avancement de la date de revalorisation de l'Aspa au 1er janvier à compter de 2019 », prévu à l'article 29 de ce projet de loi (voir infra). Ces chiffres seront donc majorés du coût engendré par l'avancement des dates de revalorisation du 1er avril au 1er janvier en 2019 et 2020.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Adopté en séance publique à l'initiative du Gouvernement, un amendement corrige l'un des effets non prévu initialement de l'augmentation des allocations constitutives du minimum vieillesse et de l'allocation adulte handicapé (prévue par voie réglementaire et évoquée dans l'exposé des motifs de la loi de finances pour 2018) : la fin de l'éligibilité pour certains des bénéficiaires de ces minima sociaux au dispositif d'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé (ACS).

Institué à l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale, l'ACS est soumise à des plafonds de revenus tels qu'une augmentation de 100 euros du minimum vieillesse ou de l'AAH conduit à rendre inéligibles certains de leurs bénéficiaires à son service.

L'article L. 861-2 dispose que l'ensemble des ressources du foyer est pris en compte pour la détermination du droit à la protection complémentaire en matière de santé à l'exception de certaines allocations individuelles de solidarité (revenu de solidarité active, prime d'activité...) dont ne font pas partie le minimum vieillesse ou l'AAH.

Le III modifie donc l'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale pour prévoir un abattement de 15 % sur les montants des allocations constitutives du minimum vieillesse (articles L. 815-1 et L. 815-2 dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 24 juin 2004), de l'allocation supplémentaire d'invalidité (article L. 815-24) et de l'AAH (L. 821-1), pris en compte pour l'éligibilité en matière de revenus à l'ACS. Le taux de cet abattement est calculé pour compenser l'augmentation des plafonds de ces allocations.

III - La position de la commission

Cet article traduit une promesse de campagne du Président de la République de revaloriser significativement le minimum vieillesse pour réduire la pauvreté parmi les personnes âgées.

Votre rapporteur partage cet objectif et se félicite de ce gain de pouvoir d'achat pour les retraités les plus modestes. Il considère toutefois que le recours à la loi n'était pas indispensable pour mener à bien cette revalorisation exceptionnelle. Si la règle de revalorisation automatique du minimum vieillesse relève bien du domaine de la loi, le montant et le plafond de ressources prévus pour le service de ses allocations constitutives sont tous fixés par décret. Il en est ainsi de l'article D. 815-1 du code de la sécurité sociale qui détermine les montants de l'Aspa.

Il donne toutefois acte au Gouvernement d'avoir recouru à la loi pour une augmentation successive sur trois ans de ces montants de base, sur le modèle du « coup de pouce » prodigué par le Gouvernement de François Fillon en 2009.

Il regrette cependant, comme il l'a exposé dans son commentaire relatif à l'équilibre de la branche vieillesse139(*), que cette mesure ne soit pas en l'état financée. Conformément à l'article L. 815-2 du code de la sécurité sociale, l'Aspa (et l'ensemble des allocations constitutives du minimum vieillesse) est remboursée aux organismes ou services140(*) qui en sont débiteurs par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Or ce PLFSS ne prévoit aucune mesure de compensation pour le Fonds qui subit donc un alourdissement de ses charges financières conduisant au creusement de son déficit annuel. Ce dernier s'élèvera en 2018 à 3,4 milliards d'euros (voir le commentaire de l'article 55).

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 29 (art. L. 161-23-1 et L. 816-2 du code de la sécurité sociale et art. 29 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte) - Décalage de la date de revalorisation des pensions et de l'ASPA

Objet : Cet article harmonise les dates de revalorisation des pensions de retraite de base et des allocations constitutives du minimum vieillesse et suspend la revalorisation des pensions de retraite de base pour l'année 2018.

I - Le dispositif proposé

A. Des dates de revalorisation différentes entre les pensions de retraite de base et le minimum vieillesse

Le code de la sécurité sociale prévoit un mécanisme de revalorisation annuelle automatique des prestations de sécurité sociale par application d'un coefficient fixé par référence à l'évolution des prix et défini à l'article L. 161-25 de ce même code.

Il en est ainsi pour les pensions de vieillesse servies par les régimes de base (art. L. 161-23-1) ainsi que pour l'allocation de solidarité aux personnes âgées (art. L. 816-2).

L'allocation spéciale pour les personnes âgées résidant à Mayotte, prévue à l'article 28 de l'ordonnance du 27 mars 2002141(*) est également revalorisée chaque année (art. 29 de ladite l'ordonnance) dans les conditions applicables aux pensions d'invalidité prévues à l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale, qui renvoie lui-même au coefficient défini à l'article L. 161-25.

Deux dates de revalorisation différentes coexistent toutefois s'agissant des prestations d'assurance vieillesse.

Depuis la loi du 20 janvier 2014142(*), les pensions de retraite de base sont revalorisées le 1er octobre (art. L. 161-23-1) tandis que l'Aspa (art. L 816-2) mais aussi les pensions d'invalidité et par voie de conséquence l'allocation spéciale de solidarité de Mayotte (article 29 de l'ordonnance du 27 mars 2002 renvoyant à l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale) le sont au 1er avril.

B. Le projet de loi propose une harmonisation des dates de revalorisation entraînant une absence de revalorisation des pensions de retraite de base en 2018

Le I de l'article 29 harmonise la date de revalorisation des prestations d'assurance vieillesse en la fixant au 1er janvier, à la fois pour les pensions de retraite de base à l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale () et pour l'Aspa à l'article L. 816-2 du même code ().

Le II modifie l'article 29 de l'ordonnance du 27 mars 2002 relatif aux conditions de revalorisation de l'allocation spéciale de solidarité pour les personnes âgées résidant à Mayotte en les rendant similaires non plus à celles fixées à l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale concernant les pensions d'invalidité mais à celles de l'article L. 816-2 qui s'appliquent à l'Aspa.

Le III reporte la date de la prochaine revalorisation des pensions de retraite de base, qui aurait été fixée dès le 1er janvier 2018 à la suite de l'entrée en vigueur de ce projet de loi, au 1er janvier 2019.

Le IV prévoit lui l'entrée en vigueur des dispositions du 2° du I et du II de l'article 29 au 31 décembre 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Sous couvert d'une harmonisation des dates de revalorisation des pensions de retraite de base et des allocations constitutives du minimum vieillesse au 1er janvier, cet article entraîne un report de trois mois de la date de revalorisation des pensions de base.

Le précédent Gouvernement avait déjà décalé de six mois la date de revalorisation des pensions de base, précédemment fixée au 1er avril. Avec ce nouveau report, le Gouvernement s'inscrit dans les pas de son prédécesseur et parachève le recul de la date de revalorisation, ce qui revient presqu'à décider d'une « année blanche » entière sans revalorisation pour les retraités.

Lors de la discussion de cet article à l'Assemblée nationale, la ministre a justifié de cette mesure pour assurer le financement de la revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse.

Outre que le financement de ce dernier est assuré par le Fonds de solidarité vieillesse pour lequel aucune compensation financière n'a été décidée dans ce PLFSS, cet article fait porter sur les seules personnes retraitées l'effort de solidarité alors même qu'elles subissent par ailleurs la hausse de la CSG.

Aux termes de l'étude d'impact, l'économie enregistrée pour les régimes de retraite de base serait de 380 millions d'euros en 2018, 405 millions d'euros en 2019, 490 millions d'euros en 2020 et 450 millions d'euros en 2021.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 29 bis - Précision de la nature juridique du régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet de préciser la nature juridique du régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac en tant que régime additionnel obligatoire de retraite.

I - Le dispositif proposé

Prévu par la loi de finances pour 1963143(*) et institué par le décret du 30 octobre 1963144(*), le régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT) est un régime d'assurance vieillesse obligatoire au sein duquel les buralistes cotisent sur la base de leur seuls revenus tirés de l'activité de vente de tabac. Organisé par points, ce régime appelle des cotisations assises au taux de 1,695 % en 2017 sur la remise brute sur le montant des ventes de tabac.

L'activité de vente de tabac étant souvent accessoire d'une autre activité commerciale principale (restauration, débit de boisson, papeterie, vente de journaux...), les droits validés au titre du RAVGDT sont complémentaires aux droits validés par ailleurs au sein du régime social des indépendants. Ils permettent de constituer une retraite additionnelle à la retraite acquise au titre de l'activité principale.

Une jurisprudence établie de la Cour de cassation145(*) assimile pourtant ce régime de retraite à un régime de base en raison de son caractère obligatoire. Cette assimilation entre en contradiction avec certaines dispositions du code de la sécurité sociale qui prévoient que l'exercice simultané d'activités non salariées relevant de régimes de retraite de base distincts emporte affiliation au seul régime de l'activité principale.

Ainsi, un débitant de tabac pourrait se voir privé d'acquérir des droits au sein du RAVGDT ou du RSI en raison de cette qualification du RAVGDT en régime de base.

Cette situation se doit d'être clarifiée avant le transfert des travailleurs indépendants dans le régime général prévue à l'article 11.

Inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, le présent article, dans son I vise donc à préciser la nature juridique du RAVGDT en indiquant qu'il ne constitue pas un régime de retraite de base obligatoire pour l'application du code des pensions civiles et militaires de retraite, du code rural et de la pêche maritime et du code de la sécurité sociale.

Le II prévoit une entrée en vigueur à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée.

II - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 30 - Objectif de dépenses de la branche vieillesse

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2017.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour l'année 2018 en conformité avec les tableaux d'équilibre figurant aux articles 20 et 21.

Elles comprennent en effet :

- les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage, les prestations d'invalidité mais aussi les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;

- les charges de gestion courante ;

- les frais financiers et autres dépenses ;

- et les transferts entre régimes de protection sociale.

Le fixe l'objectif de dépenses de l'ensemble des régimes de base de la branche vieillesse pour 2018 à 236,4 milliards d'euros, contre 231,1 milliards d'euros en 2017, selon la prévision rectifiée des objectifs de dépenses figurant à l'article 5 (soit une progression de + 2,3 %).

Ces montants se décomposent de la manière suivante :

(en milliards d'euros)

 

2017

2018

Objectif de dépenses de la branche vieillesse - Ensemble des régimes de base

231,1

236,4

Dépenses de prestations

226,9

232,3

Charges de gestion courante

2,2

2,1

Frais financiers et autres dépenses

0,5

0,5

Transferts entre régimes

1,5

1,5

Source : Annexe 4 du PLFSS pour 2018

Son fixe les dépenses de la seule branche vieillesse du régime général à 133,6 milliards d'euros pour 2018, contre 124,9 milliards d'euros pour 2017 selon les prévisions figurant à l'article 5. Elles se décomposent de la manière suivante :

(en milliards d'euros)

 

2017

2018

Objectif de dépenses de la branche vieillesse - Ensemble des régimes de base

124,9

133,6

Dépenses de prestations

115,4

126,5

Charges de gestion courante

1,3

1,6

Frais financiers et autres dépenses

0

0

Transferts entre régimes

8,1

5,5

Source : Annexe 4 du PLFSS pour 2018

La suppression du RSI, prévue à l'article 11, explique principalement les écarts entre 2017 et 2018 s'agissant des dépenses du régime général. L'intégration des dépenses de la branche vieillesse des travailleurs indépendants entraîne une augmentation de 7,9 milliards d'euros des dépenses de la Cnav.

A l'inverse, cette suppression permet la fin du transfert de 1,6 milliard d'euros d'équilibrage que le régime général acquittait auprès du régime des indépendants.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre rapporteur a donné son analyse de l'évolution des dépenses de prestations, concentrant l'essentiel des dépenses de la branche vieillesse, dans son commentaire sur les équilibres de la branche et du système de retraite dans son ensemble146(*).

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES

Article 31 (art. L. 461-1 et L. 461-5 du code de la sécurité sociale) - Indemnisation des victimes de maladies professionnelles à la date de la première constatation médicale

Objet : Cet article fixe le point de départ de l'indemnisation des victimes de maladies professionnelles déclarées à compter du 1er juillet 2018 à la date de la première constatation médicale de la maladie sous réserve que le début de la période d'indemnisation remonte à moins de deux ans avant la demande de reconnaissance comme maladie professionnelle.

I - Le dispositif proposé

· Le droit en vigueur

L'article L. 433-1 du code de la sécurité sociale fixe le point de départ de l'indemnisation d'un accident du travail à la date à laquelle celui-ci est survenu. En ce qui concerne l'indemnisation des maladies professionnelles, elle débute à la date à laquelle la victime est informée par un certificat médical du lien possible entre sa pathologie et une activité professionnelle, cette date étant assimilée à celle de l'accident en vertu de l'article L. 461-1 du même code.

La date de ce certificat, dénommé « certificat médical initial », marque ainsi un double point de départ : celui du versement des prestations servies par la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) au titre de la maladie professionnelle mais aussi celle du délai de la prescription biennale de la déclaration d'une maladie professionnelle. A cet égard, l'article L. 431-2 du code de la sécurité sociale dispose que le droit aux prestations et indemnités se prescrit par deux ans à compter du jour de l'accident. En d'autres termes, la victime dispose d'un délai de deux ans à partir de la date du CMI pour déclarer sa maladie à la CPAM en vue de faire reconnaître son origine professionnelle et être indemnisé.

Introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999147(*), la règle en vigueur relative au point de départ de l'indemnisation d'une maladie professionnelle présente un inconvénient majeur : les personnes, pour lesquelles la CPAM reconnaît finalement qu'elles sont atteintes d'une maladie professionnelle, ne sont pas indemnisées selon les dispositions plus favorables applicables en la matière pendant toute la durée pendant laquelle elles souffrent de cette maladie. Or, certaines pathologies se caractérisent par un délai de latence important ; une fois déclarées, leur origine professionnelle est souvent moins immédiatement identifiable.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le droit antérieur à 1999 faisait débuter l'indemnisation à la date de la première constatation médicale de la maladie, que l'origine professionnelle soit ou non présumée à cette date.

· Le dispositif proposé

Le dispositif proposé au présent article consiste à faire débuter l'indemnisation des victimes de maladies professionnelles à la date de la première constatation médicale de la maladie sans que cette date ne puisse se situer plus de deux ans avant la date de la demande de reconnaissance.

Le Gouvernement justifie cette limite par des raisons opérationnelles et par la volonté de limiter l'impact de la mesure sur le taux de cotisation des employeurs concernés.

Cette modification ne conduit pas à déplacer le point de départ du délai de la prescription biennale. Celle-ci continuerait à courir à compter de la date d'établissement du CMI.

Le présent article comporte deux paragraphes.

Le paragraphe I modifie le livre IV du code de la sécurité sociale qui regroupe les dispositions relatives aux accidents du travail et maladies professionnelles.

Le 1° modifie l'article L. 461-1 du code de la sécurité sociale afin de prévoir qu'en ce qui concerne les maladies professionnelles, est assimilée à la date de l'accident :

- la date de la première constatation médicale de la maladie ou bien la date qui précède de deux années la déclaration de maladie professionnelle si cette date est postérieure à la date de la première constatation médicale ;

- pour l'application des règles de prescription biennale, la date à laquelle la victime est informée par un certificat médical du lien possible entre sa maladie et une activité professionnelle.

Le 2° procède à une coordination à l'article L. 461-5 du même code.

Le paragraphe II prévoit que le dispositif proposé au présent article s'applique aux maladies professionnelles déclarées à compter du 1er juillet 2018.

Le dispositif proposé a pour conséquence d'accroître les dépenses de la branche AT-MP relatives au remboursement des prestations de soins et aux indemnités journalières, ces dépenses étant jusqu'à présent prises en charge par la branche maladie. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, le coût du dispositif pour la branche AT-MP du régime général est évalué à 65 millions d'euros en 2018 et à 130 millions d'euros en année pleine. Compte tenu des différences de niveau des prestations servies par ces deux branches (montant supérieur des indemnités journalières, prise en charge totale des frais de soins), l'économie générée pour la branche maladie du régime général serait de 40 millions d'euros en 2018 et 80 millions d'euros en année pleine.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Le dispositif proposé au présent article est une mesure d'équité attendue depuis longtemps par les assurés et les associations de défense des victimes de maladies professionnelles. Votre commission estime légitime que l'indemnisation d'une maladie liée au travail prenne en compte toute sa durée, d'autant plus que la date de la première constatation médicale peut précéder de plusieurs mois, voire de plusieurs années, pour les pathologies dont le temps de latence est élevé, la délivrance du CMI. Dans l'intérêt des victimes, elle accueille favorablement le choix de maintenir un point de départ distinct pour la prescription biennale.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 32 - Contributions de la branche AT-MP du régime général au Fiva, au Fcaata, à la branche maladie du régime et à la branche vieillesse du régime général

Objet : Cet article fixe les montants, pour l'année 2018, des contributions de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) du régime général au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), à la branche maladie du régime général au titre de la sous-déclaration des AT-MP et à la branche vieillesse du régime général au titre du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente d'origine professionnelle.

I - Le dispositif proposé

La branche AT-MP du régime général prend à sa charge quatre dépenses de transfert dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agit, d'une part, des participations au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) et au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata), d'autre part, du versement à la branche maladie du régime général au titre de la sous déclaration des AT-MP et à la branche vieillesse du régime général au titre des départs en retraite anticipés en cas d'incapacité permanente d'origine professionnelle.


· Les dotations au Fiva et au Fcaata (I et II)

Les paragraphes I et II du présent article fixent les montants des dotations aux fonds destinés à l'indemnisation et à la prise en charge des victimes de l'amiante :

- le I fixe la dotation de la branche AT-MP du régime général au Fiva à 270 millions d'euros en 2018, contre 250 millions prévus en 2017 à titre rectificatif à l'article 3 du présent projet148(*), soit une hausse de 8 % entre 2017 et 2018 ;

- le II fixe la dotation de la branche AT-MP du régime général au Fcaata à 613 millions d'euros en 2018, en baisse de 2 % par rapport à 2017 où le montant de la dotation s'élevait à 626 millions.

Le total de ces deux dotations représente ainsi un montant de 883 millions d'euros pour 2018 contre 1,026 milliard initialement prévu pour 2017.


· Le versement à la branche maladie du régime général (III)

L'assurance maladie supporte des dépenses liées à des accidents ou à des affections dont l'origine est professionnelle mais qui n'ont pas été déclarés comme tels. En compensation des sommes indûment mises à sa charge du fait de cette sous-déclaration, la branche maladie du régime général bénéficie chaque année depuis 1997, conformément à l'article L. 176-1 du code de la sécurité sociale, d'un versement de la branche AT-MP.

En application de l'article L. 176-2 du même code, la commission chargée d'évaluer tous les trois ans le coût de la sous-déclaration des AT-MP a rendu son dernier rapport en juin 2017. Elle y propose une estimation située dans une fourchette comprise entre 815 et 1 530 millions d'euros (après une fourchette précédemment comprise entre 695 millions et 1,3 milliard d'euros).

Pour 2017, le montant arrêté par le Gouvernement a été fixé à 1 milliard d'euros, un niveau identique à celui retenu pour les deux exercices précédents, mais en hausse de près de 26,6 % par rapport au montant fixé dans les lois de financement de la sécurité sociale relatives aux exercices 2012 à 2014. Entre 2012 et 2014, le versement s'est en effet élevé à 790 millions d'euros, un montant arrêté sur la base d'une évaluation de la sous-déclaration comprise dans une fourchette allant de 587 millions à 1,1 milliard d'euros (estimation de la commission instituée par l'article L. 176-2 du CSS dans son rapport de juin 2011).

Le paragraphe III du présent article maintient à 1 milliard d'euros le montant du versement de la branche AT-MP à la branche maladie du régime général pour 2018.


· Les versements à la branche vieillesse du régime général (IV)

Depuis le 1er juillet 2011, les assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente au moins égal à 10 % reconnu au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail « ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d'une maladie professionnelle » peuvent bénéficier d'un départ en retraite anticipée à 60 ans en application de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites (article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale). L'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale prévoit que la branche AT-MP finance chaque année les dépenses supplémentaires générées par ce dispositif.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, aucune contribution n'a été versée pour les exercices 2013 à 2016 en raison de ressources jugées suffisantes de la Cnav et de départs anticipés moins nombreux que prévus. Pour 2016, le nombre de départs en retraite anticipée est estimé à 3 000 bénéficiaires et un besoin de financement de 44,7 millions d'euros est finalement apparu. L'étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale indiquait la nécessité de prévoir une dotation rectificative de 44,7 millions d'euros pour 2016 et un coût total du dispositif évalué à 59,8 millions d'euros pour 2017.

Pour 2018, le paragraphe IV du présent article prévoit un versement de la branche AT-MP à la branche vieillesse du régime général de 186 millions d'euros pour 2018, en hausse de 20 % par rapport au montant initialement prévu pour 2017, qui était fixé à de 59,8 millions d'euros. Cette hausse s'explique par la réforme, entrée en vigueur le 1er octobre 2017, du compte personnel de prévention de la pénibilité, devenu compte professionnel de prévention, et du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente prévu à l'article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale149(*). Cette réforme conduit au transfert, à la branche AT-MP du régime général et à celle du régime des salariés agricoles, de la gestion et du financement du compte professionnel de prévention, auparavant dévolues à la Cnav.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, les dépenses supplémentaires générées pour la branche AT-MP par ce nouveau dispositif se décompose comme suit :

- 82 millions d'euros au titre du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente, en progression de 20 % par rapport à 2017 en raison de l'élargissement des conditions d'accès au dispositif (suppression de la condition d'exposition de 17 ans pour les victimes de maladies professionnelles atteints d'un taux d'incapacité permanente entre 10 % et 19 %) ;

104 millions d'euros au titre du compte professionnel de prévention.

Le surcoût de l'élargissement du dispositif est estimé à 15 millions d'euros en 2018.

Coûts pour la branche AT-MP du régime général de la montée en charge des dispositifs résultant de la réforme du compte professionnel de prévention de la pénibilité (2018-2021)

(en millions d'euros)

 

2018

2019

2020

2021

Compte professionnel de prévention

106

166

201

233

Élargissement dispositif retraite anticipée

15

60

89

98

Source : direction de la sécurité sociale

Le même paragraphe IV prévoit un montant total des dépenses au titre des deux dispositifs évalué pour la branche AT-MP du régime des salariés agricoles à 8 millions d'euros en 2018. Selon les informations communiquées par le Gouvernement, ce montant se décompose comme suit :

- 5,5 millions d'euros au titre du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente, en augmentation de 20 % par rapport à 2017 ;

- 2,5 millions d'euros au titre du compte professionnel de prévention.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission rappelle que la branche AT-MP est le principal financeur des fonds mis en place pour les victimes de l'amiante : à lui tout seul, le Fiva a été doté de 5,6 milliards d'euros entre sa création et 2017, dont 5,1 milliards en provenance de la branche AT-MP.

Pour la première fois depuis sa création, le Fiva connaît néanmoins une baisse de ses dépenses d'indemnisation. Cette inflexion dans le rythme d'évolution de l'activité du fonds justifie la baisse de la dotation en provenance de la branche AT-MP telle qu'elle est prévue au présent article. Cette réduction ne remet pas en cause la capacité du Fiva à assumer ses missions ; il s'agit d'une mesure de bonne gestion.

De même, compte tenu de la baisse tendancielle des effectifs d'allocataires de l'Acaata, le présent article prévoit une baisse de la dotation de la branche AT-MP, sans mettre en cause la capacité du Fcaata à faire face à ses dépenses.

Enfin, votre commission réitère les réserves déjà formulées au cours des exercices précédents sur le dispositif de compensation à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP, mécanisme dont les limites sont connues et qui apparaît par nature inflationniste en l'absence de réelles avancées pour limiter le phénomène de sous-déclaration.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 32 bis (art. L. 376-1 et L. 454-1 du code de la sécurité sociale) - Cession de créances au titre des recours contre tiers et service des prestations jusqu'à alors versées par le FCAT

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit une cession de créances au titre des recours contre tiers de la caisse d'assurance maladie qui a initialement versé les prestations à la caisse « pivot » gestionnaire de ces recours pour le compte du réseau. Il précise par ailleurs les organismes qui pourront à l'avenir gérer les prestations aujourd'hui servies par le fonds commun des accidents du travail (FCAT) qui sera supprimé à compter du 1er janvier 2018.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du député Thomas Mesnier et de ses collègues du groupe La République en marche (LREM).

Il comporte deux paragraphes :

- le paragraphe I a pour objet de simplifier l'activité de recours contre tiers au sein des branches maladie et AT-MP du régime général ;

- le paragraphe II précise que la Caisse nationale d'assurance maladie du régime général (Cnamts) ou la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) peuvent confier à un autre organisme désigné par convention la gestion et le versement des prestations jusqu'alors servies par le fonds commun des accidents du travail (FCAT), qui sera supprimé dès 2018.

1. Une simplification de l'activité de recours contre tiers (I)

Le recours contre tiers consiste pour une caisse de sécurité sociale à agir contre l'auteur d'un dommage corporel subi par un assuré, avec l'objectif de récupérer auprès de l'auteur les dépenses supportées par la caisse du fait de ce dommage.

Cette activité concerne l'assurance maladie, par exemple en cas d'accidents de la route, de coups et blessures volontaires ou encore d'accidents médicaux fautifs. Elle concerne également la branche AT-MP, principalement en cas de faute intentionnelle de l'employeur ou de faute d'un tiers responsable de l'accident du travail ainsi que pour les accidents de trajet.

Pour la branche maladie du régime général, le recours contre tiers représente une ressource non négligeable, de l'ordre de 680 millions d'euros en 2013. Pour la branche AT-MP du régime général, les sommes récupérées dans le cadre de cette activité s'élevaient à près de 300 millions d'euros la même année.

Dans le code de la sécurité sociale, les dispositions législatives relatives aux recours des caisses du régime général contre les tiers font l'objet du chapitre 6 du titre 7 « dispositions diverses » du livre troisième « dispositions relatives aux assurances sociales et à diverses catégories de personnes rattachées au régime général » (articles L. 376-1 et suivants).

Au sein des branches maladie et AT-MP, en application du 3° de l'article L. 221-3-1 du code de la sécurité sociale, l'activité de recours contre tiers n'est pas assurée par chacune des caisses sur le territoire mais confiée à certaines caisses « pivots » qui en assurent la gestion pour le compte du réseau dans le cadre de pôles régionaux.

Le droit actuel conduit à ce que les caisses « pivots », qui récupèrent des sommes initialement versées par d'autres caisses, leur remboursent ensuite ces sommes.

Le présent article permet de lever cette obligation afin que les caisses « pivots » puissent conserver le produit des opérations de recours contre tiers, le but étant de simplifier et de rationaliser les procédures. Il introduit ainsi une cession de créances au titre des recours contre tiers de la caisse qui a versé les prestations à la caisse gestionnaire des recours.

Ainsi, le paragraphe I complète les articles L. 376-1 (activité de recours contre tiers au sein de la branche maladie du régime général) et L. 454-1 (activité de recours contre tiers au sein de la branche AT-MP du régime général) par un alinéa qui dispose que pour l'exécution des recours subrogatoires, « les créances détenues par l'organisme qui a versé les prestations sont versées définitivement à l'organisme chargé de cette mission ».

2. La prise en charge des prestations servies par le fonds commun des accidents du travail supprimé à compter de 2018 (II)

Créé en 1955 et géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le fonds commun des accidents du travail (FCAT) verse des majorations de rentes destinées à compenser les effets de l'érosion monétaire.

Il assure également le service d'allocations dites « avant loi ». Attribuées par décision judiciaire, elles sont destinées aux victimes d'accidents du travail qui n'étaient pas indemnisables selon la législation en vigueur au moment où ils se sont produits, mais qui le seraient actuellement en raison des progrès de la protection sociale. Aux termes des articles L. 437-1 et L. 413-11-2 du code de la sécurité sociale, les ressources du fonds proviennent de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnamts).

Au 31 décembre 2015, le nombre de bénéficiaires du FCAT s'élève à 2 973, en diminution de 11,5% par rapport à l'année précédente. L'article 34 de la loi du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017150(*) prévoit la suppression du FCAT au 1er janvier 2018 ainsi que le transfert de la gestion des prestations au régime général.

Dans ce prolongement, le paragraphe II du présent article prévoit que la gestion et le versement des prestations servies par le FCAT peuvent, sauf celles qui sont à la charge de l'Etat employeur, être délégués à un organisme désigné par voie de convention par la Cnamts ou la CCMSA dans le cadre des dispositions respectives qui les concernent.

II - La position de la commission

Votre commission accueille favorablement le dispositif proposé au présent article qui va dans le sens d'une simplification des procédures de gestion et des circuits de financement au sein des branches maladie et AT-MP.

A l'initiative du rapporteur pour la branche AT-MP, la commission a adopté un amendement de précision et de coordination (amendement n° 109).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 32 bis (art. 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999) - Information du demandeur d'une inscription d'un établissement sur la liste ouvrant droit à l'ACAATA préalablement à cette inscription ou à la modification de cette inscription

Objet : cet article additionnel prévoit l'information du demandeur d'une inscription d'un établissement sur la liste ouvrant droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (ACAATA) préalablement à cette inscription ou à la modification de cette inscription.

La loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoit qu'une allocation de cessation anticipée d'activité (ACAATA) est versée aux salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, des établissements de flocage et de calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales, sous plusieurs conditions parmi lesquelles figure celle de travailler ou d'avoir travaillé dans l'un des établissements inscrits sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget.

Le V bis de l'article 41 de cette loi dispose que l'inscription sur la liste ou la modification d'une telle inscription «  « ne peut intervenir qu'après information de l'employeur concerné ».

A l'initiative du rapporteur pour la branche AT-MP, votre commission a adopté un amendement qui précise, par parallélisme des formes, que cette inscription ou la modification d'une telle inscription nécessite également l'information préalable du demandeur de l'inscription (amendement n° 110).

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 33 - Objectifs de dépenses de la branche AT-MP pour 2018

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses pour 2018 de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général en particulier.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe les objectifs de dépenses de la branche AT-MP à :

- 13,5 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en hausse de 2,3 % par rapport à l'objectif rectifié de dépenses pour 2017 (fixé à 13,2 milliards d'euros à l'article 5 du projet de loi) et de 1,5 % par rapport aux dépenses constatées en 2016 (fixées à 13,3 milliards d'euros à l'article 1er du projet de loi) ;

- 12,2 milliards d'euros pour le seul régime général, en progression de 3,4 % par rapport à l'objectif rectifié de dépenses pour 2017 (fixé à 11,8 milliards d'euros à l'article 5 du projet de loi) et par rapport aux dépenses constatées en 2016 (également fixées à 11,8 milliards d'euros à l'article 1er du projet de loi).

La hausse des dépenses a pour raison principale l'intégration du financement du compte professionnel de prévention à la branche AT-MP. Compte tenu des prévisions de recettes inscrites aux articles 20 et 21 du projet de loi, l'excédent de la branche AT-MP atteindrait l'année prochaine 500 millions d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires et un niveau identique pour le régime général.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 33 bis - Rapport du Gouvernement sur l'exposition des salariés aux risques chimiques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'exposition des salariés aux risques chimiques.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du député Pierre Dharréville et de plusieurs de ses collègues du groupe Gauche démocrate et républicaine (GDR).

Il prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, d'un rapport relatif à l'exposition des salariés aux risques chimiques.

Il précise que ce rapport devra porter notamment sur les trois points suivants :

- les conséquences de l'exposition à ces risques sur la santé des salariés ;

- les actions de prévention existantes ;

- et les coûts de prise en charge induits pour la sécurité sociale.

II - La position de la commission

La commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA BRANCHE MALADIE
CHAPITRE 1ER - Dispositions relatives à la prévention

Article 34 (art. L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-3, L. 3111-4-1, L. 3111-9, L. 3116-1, L. 3116-2, L. 3116-4, L. 3821-1, L. 3821-2, L. 3821-3 et L. 3826-1 du code de la santé publique - Extension de l'obligation de couverture vaccinale des enfants

Objet : Cet article étend, pour les enfants de 0 à 24 mois nés à compter du 1er janvier 2018, l'obligation vaccinale - qui concerne déjà la diphtérie, le tétanos et la poliomyélite (DTP) - à 8 vaccins supplémentaires qui sont aujourd'hui simplement recommandés : il s'agit des vaccins contre l'Haemophilus influenzae B, la coqueluche, l'hépatite B, la rougeole, les oreillons, la rubéole, le méningocoque C et le pneumocoque. Il prévoit qu'à partir du 1er juin 2018, les parents seront tenus personnellement responsables de l'exécution de cette obligation mais abroge les sanctions spécifiques jusqu'alors prévues par la loi en la matière.

I - Le dispositif proposé

· Le dispositif actuel

En vertu de l'article L. 3111-1 du code de la santé publique, le ministre chargé de la santé élabore la politique vaccinale, énonce les recommandations nécessaires et rend public le calendrier des vaccinations après avis de la Haute Autorité de santé (HAS).

Les dispositions légales en vigueur prévoient pour la population générale trois vaccinations obligatoires : l'article L. 3111-2 du code de la santé publique impose en effet les vaccinations anti-diphtérie et anti-tétanos, l'article L. 3111-3 celle contre la poliomyélite. L'obligation concerne la primovaccination (3 injections à 1 mois d'intervalle entre 2 et 4 mois), le rappel de 18 mois ainsi que le rappel de 13 ans pour la poliomyélite.

Depuis 2007, en vertu de l'article L. 3116-4 du même code, la violation de cette obligation par les titulaires de l'autorité parentale ou les personnes exerçant une tutelle peut faire l'objet d'une sanction pénale générale au titre de la protection de l'enfance (6 mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende)151(*).

De fait, le contrôle du respect de ces dispositions s'effectue le plus souvent à travers l'obligation de produire un certificat de vaccination de l'enfant pour les activités de groupe, notamment en milieu scolaire. L'article R. 3111-17 du code de la santé publique prévoit en effet que « l'admission dans tout établissement d'enfants, à caractère sanitaire et scolaire, est subordonné à la présentation soit du carnet de santé, soit des documents en tenant lieu attestant de la situation de l'enfant au regard des vaccinations obligatoires. A défaut, les vaccinations obligatoires sont effectuées dans les trois mois de l'admission ».

L'article L. 3111-1 précité prévoit la possibilité de suspendre par décret, pour tout ou partie de la population, les obligations vaccinales compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques.

Pour les jeunes enfants, la triple obligation vaccinale coexiste avec de simples recommandations générales qui concernent essentiellement huit valences (coqueluche, HIB, hépatite B, pneumocoque, méningocoque C, rougeole-oreillons-rubéole) comme indiqué dans le calendrier vaccinal simplifié pour 2017 reproduit ci-dessous152(*) :

*

Source : Santé publique France, avril 2017

· Le dispositif proposé

Le présent article vise à étendre l'obligation de couverture vaccinale pour les enfants âgés de 0 à 24 mois, en intégrant dans le champ de l'article L. 3111-2 du code de la santé publique les huit vaccinations qui font aujourd'hui l'objet de simples recommandations générales. Les huit nouvelles vaccinations obligatoires seront nécessaires pour être admis en collectivité pour les enfants nés à partir du 1er janvier 2018. Les parents ne seront personnellement tenus responsables de l'exécution de l'obligation vaccinale étendue qu'à partir du 1er juin 2018.

Les huit valences concernées par l'extension de l'obligation vaccinale

Coqueluche

Durant les premiers mois de vie, le nourrisson n'est pas protégé. Or c'est dans cette tranche d'âge que surviennent les formes graves et les décès dus à cette maladie. Pour cette raison, la France a mis en place une stratégie appelée « cocooning » consistant à recommander la vaccination de toutes les personnes appelées à être contact étroit et répété avec le nourrisson. La vaccination protège une dizaine d'années. Malgré une couverture vaccinale élevée chez le nourrisson depuis longtemps, la bactérie responsable de la coqueluche continue de circuler dans la population. Seuil d'immunité de groupe* : 93 %.

Haemophilus influenza
de type B (HIB)

Les données de surveillance permettent de conclure à la quasi-disparition des maladies occasionnées par cette bactérie (méningites et épiglottites du nourrisson), en particulier pour les nouveau-nés lorsqu'ils sont encore trop jeunes pour être protégés par la vaccination. Ce qui est recherché est une protection indirecte permise par l'éradication de la bactérie chez les enfants plus âgés vaccinés avec qui les nouveau-nés sont en contact.

Rougeole

Maladie très contagieuse, le nombre de personnes contaminées par un seul malade étant estimé à seize. Seuil d'immunité de groupe : 94 %.

Du fait de la couverture vaccinale trop faible et du rattrapage vaccinal insuffisant des grands enfants, adolescents et jeunes adultes n'ayant pas été vaccinés dans l'enfance, on assiste à des résurgences épidémiques de grande ampleur.

Une couverture vaccinale d'au moins 95 % permettrait d'éviter les cas qui surviennent chez des enfants ou des adultes qui ne peuvent être vaccinés et qui constituent les populations les plus à risque de forme grave de la maladie.

Oreillons

Vaccination anti-oreillons combinée depuis 1986 avec le vaccin contre la rougeole et la rubéole, ce qui a permis une quasi-disparition de la maladie en France.

Seuil d'immunité de groupe : 87 %. Le niveau de couverture vaccinale de 90 % pour la première dose du vaccin ROR est inférieur au seuil d'immunité de groupe pour la rougeole mais est supérieur à celui des oreillons.

Rubéole

Maladie dont la gravité est liée au risque de malformations du foetus en cas de contamination d'une femme durant sa grossesse mais bénigne chez l'enfant. La France a adopté en 1983 une stratégie de vaccination de l'ensemble des enfants des deux sexes afin de mettre un terme à la circulation du virus. Seuil d'immunité de groupe : 83 %.

Infection à méningocoque C

La vaccination contre le méningocoque C a été introduite dans le calendrier vaccinal français en 2010 sous la forme d'une injection unique chez les enfants d'un an et un rattrapage jusqu'à 24 ans. Cette stratégie n'a pas permis d'atteindre une couverture vaccinale suffisante (7 % chez les 20-24 ans) et l'incidence des infections à méningocoque C, en particulier chez les nourrissons, a augmenté en raison d'un nouveau cycle épidémique.

Infection à pneumocoque

La vaccination contre le pneumocoque a eu des effets collectifs très favorables au-delà de la tranche d'âge des nourrissons : même si le vaccin comportant 13 sérotypes n'est pas utilisé chez l'adulte (sauf chez les sujets immunodéprimés), l'incidence des infections invasives à pneumocoque (où le pneumocoque envahit le sang ou le liquide céphalo-rachidien) a diminué de 39 % chez les personnes âgées entre 2008 et 2015.

Hépatite B

Vaccin très efficace chez le nourrisson et durée de protection conférée suffisante pour protéger un sujet vacciné très tôt dans l'enfance, lors d'une éventuelle exposition au risque à l'âge adulte.

* Si le niveau d'immunité est inférieur au seuil d'immunité de groupe, cela signifie que chaque malade contaminera en moyenne plus d'une personne.

Source : Santé publique France, Dossier pédagogique « Vaccination, la protection collective », octobre 2017

Le présent article comporte quatre paragraphes.

Le 1° du paragraphe I complète l'article L. 3111-1 qui permet au Gouvernement de suspendre par décret les obligations vaccinales si les données scientifiques y invitent. Cette possibilité concerne aujourd'hui les vaccins obligatoires, les vaccins exigés pour les professionnels qui se trouvent en contact avec des populations à risque (article L. 3111-4) ainsi que la vaccination par le vaccin antituberculeux BCG (article L. 3112-1). Elle est désormais étendue aux thanatopracteurs qui doivent obligatoirement être vaccinés contre l'hépatite B (article L. 3111-4-1 qui devient l'article L. 3111-3 aux termes du présent article) ainsi qu'à la vaccination contre la fièvre jaune en Guyane (article L. 3111-6153(*)).

Le 2° du paragraphe I réécrit l'article L. 3111-2 du code de la santé publique afin d'étendre l'obligation vaccinale aux huit valences pour lesquelles la vaccination était jusqu'à présent simplement recommandées. Dans cette nouvelle rédaction :

- le I dispose que les vaccinations antidiphtérique (1°), antitétanique (2°), antipoliomyélitique (3°), contre la coqueluche (4°), contre les infections invasives à Haemophilus influenzae de type B (5°), contre le virus de l'hépatite B (6°), contre les infections invasives à pneumocoque (7°), contre le méningocoque de sérogroupe C (8°), contre la rougeole (9°), contre les oreillons (10°) et contre la rubéole (11°) sont obligatoires sauf contre-indication médicale reconnue, dans des conditions d'âge déterminées par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Haute Autorité de santé (HAS).

- le II prévoit, comme le veut déjà le droit actuel, la responsabilité personnelle dont sont investies les personnes titulaires de l'autorité parentale ou qui ont la charge de la tutelle des mineurs quant à l'exécution de l'obligation vaccinale. Celles-ci doivent en fournir la preuve « selon des modalités définies par décret, pour autoriser l'admission ou le maintien dans toute école, garderie, colonie de vacances ou autre collectivité d'enfants. »

Les autres alinéas du paragraphe I du présent article procèdent aux nécessaires coordinations. Le nouvel article L. 3111-2 remplace en effet les actuels articles L. 3111-2 et L. 3111-3 relatifs aux obligations vaccinales anti-DTP tandis que les articles L. 3116-2 et L. 3116-4 sont abrogés. L'article L. 3411-4-1 relatif à l'obligation vaccinale contre l'hépatite B des thanatopracteurs devient l'article L. 3111-3. Enfin, l'article L. 3111-9, qui concerne la réparation intégrale des préjudices directement imputables à une vaccination obligatoire, voit sa portée étendue à l'ensemble des vaccins désormais obligatoires ainsi qu'au BCG.

Le paragraphe II supprime les dispositions définissant les pénalités applicables en cas de refus de se soumettre ou de soumettre ceux sur lesquels on exerce l'autorité parentale ou dont on assure la tutelle aux obligations de vaccination (article L. 3116-4) ainsi que celles fixant les points de départ du délai de prescription de l'action publique (article L. 3116-2). Il limite la portée de l'article L. 3116-1, concernant la constatation des infractions relatives à l'obligation vaccinale par des officiers et agents de police judiciaire, aux obligations pour les professionnels en contact avec des publics à risque (article L. 3111-4).

Le paragraphe III dispose que la preuve de l'exécution de l'obligation vaccinale en ce qui concerne les huit nouveaux vaccins obligatoires sera exigible des titulaires de l'autorité parentale à compter du 1er juin pour les enfants nés après le 1er janvier 2018.

Le paragraphe IV entend rendre applicable le dispositif proposé à Wallis-et-Futuna, de même que la mesure prévue à l'article L. 3111-5 du code de la santé publique qui définit les modalités de transmission à l'agence nationale de santé publique des informations nécessaires à l'évaluation de la politique vaccinale. Il procède par ailleurs à des coordinations.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels et de coordination ainsi qu'un amendement qui précise que l'obligation vaccinale relève également de la responsabilité des personnes chargées de la tutelle des enfants mineurs nés après le 1er janvier 2018.

Elle a également adopté trois amendements identiques déposés par le rapporteur général, le député Francis Vercamer et plusieurs de ses collègues du groupe Les constructifs ainsi que le député Joël Aviragnet et plusieurs de ses collègues du groupe Nouvelle Gauche. Ces amendements introduisent un paragraphe V qui prévoit une évaluation de l'impact de l'extension de la couverture vaccinale par le Gouvernement chaque année à compter du dernier trimestre 2019. Il est précisé que cette évaluation est rendue publique.

III - La position de la commission

Dans un contexte de défiance croissante à l'égard des vaccins et de recul de la couverture vaccinale, tant chez les usagers que chez les professionnels de santé, votre commission insiste sur l'atout majeur que constitue la vaccination pour la protection de la santé au plan à la fois individuel et collectif depuis sa découverte il y plus de deux siècles, des millions de vies ayant pu être sauvées en évitant la transmission de certaines maladies infectieuses et en contribuant à leur éradication.

En raison d'une couverture vaccinale insuffisante de nos concitoyens (pour la rougeole, elle s'élève en France à 78 % à 2 ans, pour l'hépatite B, à seulement 40 % chez l'adolescent et à 60 % chez l'adulte), une réémergence de certaines maladies infectieuses graves et l'apparition d'épidémies aux conséquences parfois mortelles sont observées depuis plusieurs années.

Selon les chiffres présentés par la ministre des solidarités et de la santé en juillet dernier, on recense en particulier :

- entre 2008 et 2016, plus de 24 000 cas de rougeole, avec près de 1 500 cas de pneumopathies graves, 34 cas de complications neurologiques et 10 décès ;

- entre 2006 et 2013, plus de 2 000 cas d'hépatite B chez des personnes non vaccinées ;

- entre 2011 et 2015, 255 cas d'infections invasives à méningocoque C chez des patients âgés de 1 à 24 ans, dont 25 sont décédées et plusieurs gardent de graves séquelles, notamment des retards mentaux.

Cette situation n'est pas propre à la France. A titre d'exemple, l'Italie est touchée par une recrudescence des cas de rougeole. Selon un bilan publié dans « Eurosurveillance »154(*), 4 400 cas ont été recensés au cours des 8 premiers mois de 2017, parmi lesquels 88 % n'avaient reçu aucune dose de vaccin. Trois décès et deux encéphalites ont été rapportés, le plus souvent chez des jeunes enfants non vaccinés. Dans ce contexte, les autorités du pays auraient étendu l'obligation vaccinale à 10 vaccins tout en envisageant la possibilité de l'assortir d'une sanction financière en cas de non-respect par les parents.

Il faut en effet insister sur la balance bénéfices-risques des vaccins, qui reste incontestablement favorable à ceux-ci : avec le recul de nombreuses décennies et de centaines de millions de doses injectées, on peut affirmer que le risque lié aux maladies infectieuses reste, en particulier dans un monde ouvert où la circulation des personnes est dense, supérieur au risque lié à l'injection du vaccin lui-même. A cet égard, votre commission a acquis la conviction que la distinction entre obligations et recommandations vaccinales est devenue source de confusion, et que sa suppression doit contribuer à renforcer la confiance de nos concitoyens envers les vaccins.

Votre commission souhaite également insister sur le fait que les vaccins font l'objet d'un système de pharmacovigilance plus renforcé que pour les autres médicaments puisqu'aucun vaccin n'est libéré ou mis en circulation sans contrôle préalable de la composition de chaque lot de produits.

Il faut néanmoins prendre en compte les craintes exprimées et les incertitudes qui demeurent, et soutenir l'approfondissement des travaux de recherche sur la sécurité sanitaire dans le domaine des vaccins. Il convient par ailleurs de poursuivre la lutte contre les limitations d'approvisionnement afin de permettre à chacun d'accéder aux vaccins dès lors que ceux-ci sont obligatoires. Votre commission relève à cet égard que le coût pour l'assurance maladie du dispositif prévu au présent article reste contenu : selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, une couverture vaccinale d'au moins 95 % pour tous les vaccins rendus obligatoires aura un surcoût pour l'assurance maladie d'environ 12 millions d'euros par an à partir de 2019 et de 8 millions d'euros en 2018. Ce surcoût est la conséquence à la fois de la hausse du nombre de vaccins remboursés et de la légère augmentation des consultations liées à la vaccination.

A l'initiative de la rapporteure pour la branche maladie, la commission a adopté un amendement rédactionnel et de coordination, relatif à l'application du dispositif à Wallis-et-Futuna (amendement n° 111).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 34 bis (art. L. 160-14 du code de la sécurité sociale) - Prise en charge intégrale par l'assurance maladie d'une consultation de prévention du cancer du sein et du cancer du col de l'utérus pour les assurées âgées de 25 ans

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la prise en charge intégrale par l'assurance maladie d'une consultation de prévention du cancer du sein et du cancer du col de l'utérus pour les assurées âgées de 25 ans.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement.

Il complète l'article L. 160-14 du code de la sécurité sociale qui dresse la liste des cas dans lesquels la participation de l'assuré à la prise en charge des frais de santé peut être limitée ou supprimée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, après avis de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) et de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (Unocam).

Cette liste inclurait désormais les frais liés à une consultation unique de prévention du cancer du sein et du cancer du col de l'utérus pour les assurées âgées de 25 ans.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, celui-ci entend proposer une prise en charge de cette consultation à 100 % par l'assurance maladie, l'objectif étant de lever les possibles obstacles financiers auxquels sont confrontées les jeunes femmes. La mise en oeuvre de cette consultation ferait l'objet de recommandations de la Haute Autorité de santé (HAS).

Ce dispositif permet de mettre en oeuvre l'une des mesures définies dans le plan d'action pour la rénovation du dépistage organisé du cancer du sein présenté au mois d'avril dernier. Pour les jeunes femmes de 25 ans, ce nouveau plan prévoit notamment une sensibilisation particulière, une évaluation du risque et une approche personnalisée dans le cadre d'une consultation gratuite dédiée à la prévention et au dépistage, à laquelle les assurées seront invitées à recourir. Cette consultation serait proposée aux femmes de 25 ans n'ayant pas d'antécédents personnels de cancer du sein déjà identifiés.

Selon le plan d'action, ce dispositif pourrait concerner environ 401 000 femmes chaque année.

Il serait pris en compte dans le modèle de valorisation de la rémunération sur objectif de santé publique (ROSP) qui sera discutée avec les partenaires conventionnels.

Dispositif prévu dans le plan pour la rénovation
du dépistage du cancer du sein à l'attention des jeunes femmes

En ce qui concerne les jeunes femmes âgées de 25 ans, le plan d'action préconise une consultation gratuite réalisée par un médecin généraliste ou un gynécologue.

« Au cours de cette consultation :

 en identifiant les antécédents familiaux de cancer du sein et les facteurs de risque auxquels la femme est exposée, le médecin pourra repérer les femmes à risque aggravé de cancer du sein et les orienter vers les dispositifs et spécialistes adaptés ;

 le médecin pourra aussi proposer la prise en charge des facteurs de risque comportementaux susceptibles de favoriser la survenue de cancers du sein ;

 le médecin informera également la femme sur les examens à réaliser (âge de début, fréquence) selon son niveau de risque ;

 il rappellera également les principaux symptômes qui doivent amener la femme à consulter un médecin et l'importance de lui signaler toute évolution du contexte familial en termes de survenue de cancers féminins, qui pourrait faire évoluer son niveau de risque.

25 ans est l'âge correspondant aux recommandations pour débuter le dépistage du cancer du col de l'utérus. Le médecin pourra ainsi mobiliser la femme sur l'utilité de ce dépistage et l'informer sur les avantages et limites de la démarche. Dans le cadre d'une approche plus globale, les facteurs de risque comportementaux (tabac et alcool, habitudes alimentaires et activité physique) et les éléments de santé sexuelle (contraception, infections sexuellement transmissibles, grossesse...) seront abordés. »

Source : Extraits du Plan d'action pour la rénovation du dépistage du cancer du sein (Institut national du cancer, avril 2017)

II - La position de la commission

Votre commission accueille très favorablement le dispositif proposé au présent article qui répond à un enjeu majeur de santé publique et permet d'améliorer la politique de prévention dans notre pays. Elle rappelle que le cancer du sein cause encore 12 000 décès par an alors même qu'une détection précoce permet de guérison dans 90 % des cas et que le cancer du col de l'utérus est à l'origine de 1 000 décès par an.

Malgré ses demandes, votre commission n'a cependant pas obtenu de précisions de la part du Gouvernement sur les moyens par lesquels il entend assurer la bonne information des assurées quant à la possibilité de recourir à la consultation prévue au présent article, ni sur le coût de la mesure pour l'assurance maladie.

La commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE 2 - Promouvoir l'innovation en santé

Article 35 (art. L. 162-31-1 et L. 221-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 1433-1 du code de la santé publique, art. 43 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014) - Cadre d'expérimentations pour l'innovation dans le système de santé

Objet : Cet article instaure un cadre général d'expérimentations, visant à favoriser l'émergence d'organisations innovantes dans les secteurs sanitaires et médico-social ou à améliorer la pertinence des prescriptions médicamenteuses, et en précise les modalités de pilotage et de financement.

I - Le dispositif proposé

Le présent article crée un cadre destiné à favoriser la mise en oeuvre d'expérimentations à dimension nationale ou régionale et à renforcer leur pilotage. Ont vocation à s'y inscrire des expérimentations déjà autorisées par la loi.

Il précise ainsi le champ, les modalités de pilotage et de financement de ces expérimentations (I) et en tire les conséquences sur les expérimentations existantes (II à V).

A. Le champ des expérimentations

Le I du présent article propose une nouvelle écriture de l'article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale.

Introduit par l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996, cet article L. 162-31-1 fixait, jusqu'en 2006, le cadre à des actions expérimentales dans le domaine médical ou médico-social en vue de promouvoir « des formes nouvelles de prise en charge des patients et d'organiser un accès plus rationnel au système de soins ainsi qu'une meilleure coordination dans cette prise en charge ». L'article 32 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a rétabli, au même article, la possibilité de mener des expérimentations « de nouveaux modes d'organisation des soins (...) dans le cadre de projets pilotes visant à optimiser les parcours de soins des patients souffrant de pathologies chroniques » ; aucune expérimentation n'a été réalisée dans ce cadre.

Le présent article y substitue de nouvelles dispositions dont le champ et la portée potentielle sont considérablement élargis puisque les expérimentations peuvent poursuivre deux grandes finalités ainsi définies :

- d'une part, permettre l'émergence d'innovations organisationnelles dans les secteurs sanitaire et médico-social, pour améliorer la prise en charge et le parcours des patients, l'efficience du système de santé et l'accès aux soins ;

- d'autre part, promouvoir un recours pertinent aux médicaments et autres produits de santé.


· 
Le premier objectif - permettre l'émergence d'innovations organisationnelles, fondées sur des modes de financement également innovants - est décliné en plusieurs types d'actions, dont les finalités sont ainsi définies :

« optimiser par une meilleure coordination le parcours de santé, la pertinence et la qualité de la prise en charge sanitaire, sociale ou médico-sociale » ;

« organiser pour une séquence de soins la prise en charge des patients » ;

« développer les modes d'exercice regroupé en participant à la structuration des soins primaires » ;

« favoriser la présence de professionnels de santé dans les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou des difficultés dans l'accès aux soins ».

Trois types d'expérimentations, correspondant à ces trois premiers items, sont déjà envisagés :

- un intéressement collectif à des groupements d'acteurs, sur la base d'appels à projets, attribué sur la base d'objectifs de qualité et des économies réalisées, par exemple pour la prise en charge de patients atteints de maladie chronique. Ce dispositif est inspiré d'exemples étrangers, notamment du modèle américain des Accountable care organizations (ACO).

Il s'agit de responsabiliser collectivement les acteurs, pour la prise en charge d'une patientèle commune, et donc de conduire à une plus forte coordination des soins, en particulier entre la ville et l'hôpital ;

- le paiement à l'épisode de soins, susceptible de concerner en priorité des prises en charge chirurgicales pour lesquelles il existe des recommandations de bonne pratique, à fort enjeu de coordination ville-hôpital. Inspiré des exemples étrangers de bundled payment (paiement groupé), le principe général consiste à fixer, pour un épisode de soins limité dans le temps (par exemple une intervention chirurgicale programmée) ou pour une période donnée, une rémunération forfaitaire globale pour tous les acteurs intervenant dans la prise en charge du patient.

Dans son rapport « charges et produits » de juillet 2017, l'assurance maladie recommandait le recours à ce mode de financement pour la chirurgie de la prothèse de hanche, ce qui pourrait englober plusieurs éléments du parcours (soins pré hospitaliers, séjour chirurgical et prothèse, soins postopératoires hospitaliers et en ville, rééducation, couverture des complications pendant une période donnée) ;

- la rémunération collective (au patient et/ou à la séquence de soins ou à la pathologie) alternative à une partie des rémunérations conventionnelles classiques, pour des équipes volontaires, en priorité au sein de structures pluri-professionnelles. Il s'agit de « tester » de nouveaux modes de rémunération d'équipes allant au-delà des « nouveaux modes de rémunération » applicables aux centres et maisons de santé.

Le dernier volet renverrait notamment à des projets locaux.


· 
Le second objectif - promouvoir la pertinence des prescriptions et prises en charge de produits de santé - recouvre des actions susceptibles de :

- faire évoluer les conditions de prise en charge par l'assurance maladie des médicaments onéreux au sein des établissements de santé, notamment pour inciter à une meilleure régulation des produits inscrits sur la liste en sus. Est également visée la collecte de données dites « en vie réelle » portant sur le contexte, la motivation et l'impact de la prescription et de l'utilisation des médicaments, dont les résultats pourraient être davantage intégrés dans ces conditions de prise en charge ;

- mettre en place de nouveaux dispositifs, en termes de rémunération ou d'organisation (par exemple pour la gestion des stocks), incitant à un recours pertinent aux produits de santé par les professionnels et établissements de santé. D'après l'étude d'impact, cela pourrait par exemple promouvoir les « prescriptions hospitalières exécutées en ville pour les médicaments biologiques disposant de biosimilaires » ;

- modifier les conditions d'accès au « forfait innovation ». Ce dispositif a été introduit à l'article L. 165-1-1 du code de la sécurité sociale par la loi de financement pour 2009 pour certains dispositifs médicaux. Ce dispositif dérogatoire permet une prise en charge partielle ou totale pour une durée limitée d'un dispositif innovant, conditionnée à la réalisation d'une étude clinique ou médico-économique. D'après les indications données à votre rapporteur, il pourrait s'agir de faciliter l'accès au dispositif, par exemple pour accélérer la procédure assez lourde conduite essentiellement par la HAS.

Contrairement au premier objectif pour lequel des expérimentations aux contours assez précis sont d'ores et déjà envisagées, en vue d'une mise en oeuvre opérationnelle souhaitée d'ici la fin de l'année 2018, ce second volet ne recouvre pas encore d'actions bien identifiées.

B. Les modalités de mise en oeuvre

Les expérimentations pourront être mises en oeuvre pour une durée maximale de cinq ans, en dérogeant à un grand nombre de règles de financement, de paiement ou de tarification des établissements de santé, des professionnels de santé, des produits de santé et des établissements médico-sociaux (II de l'article L. 162-31-1).

Ces dérogations, retracées dans le tableau ci-après, reprennent pour une large partie celles prévues pour les expérimentations en cours.

Synthèse des dérogations possibles pour la mise en oeuvre des expérimentations

Code

Articles visés

Objet

Code de la sécurité sociale

Art. L. 162-1-7, L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-14-1, L.162-16-1, L. 162-22-1, L. 162-22-6, L. 162-22-6-1, L. 162-22-8, L. 162-22-8-1, L. 162-22-8-3, L. 162-22-10, L. 162-22-13, L. 162-22-14, L. 162-22-15, L. 162-23-1, L. 162-23-2, L. 162-23-4, L. 162-23-6, L. 162-23-7, L.162-23-8, L.162-23-15, L.162-23-16, L. 162-26, L. 162-26-1, L. 162-32-1, L. 165-1, L. 174-1,
L. 322-5 et L. 322-5-2

Règles de facturation, de tarification et de remboursement concernant les établissements de santé (activités de psychiatrie, de médecine, chirurgie et obstétrique, des activités de soins de suite et de réadaptation, les actes et consultations externes), centres de santé, professionnels de santé, prestataires de transports sanitaires ou entreprises de taxi

Art. L. 162-2

Paiement direct des honoraires par le patient

1°, 2° et 6° de l'art. L. 160-8

Frais couverts par l'assurance maladie (frais médicaux, dentaires, pharmaceutiques et autres, frais de transport et frais relatifs aux examens de prévention bucco-dentaire)

Art. L. 160-13, L. 160-14, L. 160-15
et L. 174-4

Participation de l'assuré aux tarifs servant de base au calcul des prestations (ticket modérateur, franchises, forfait hospitalier)

Art. L. 162-16 à L. 162-19, L. 162-22-7, L. 162-22-7-1, L. 162-23-6, L. 162-38,
L. 165-1 à L. 165-7

Prise en charge des médicaments et dispositifs médicaux par l'assurance maladie en ville ou à l'hôpital

Code de la santé publique

(sous réserve, le cas échéant, de l'avis de la HAS)

Art. L. 4113-5

Permettre le partage d'honoraires entre professionnels de santé

Premier alinéa de l'art. L. 6111-1

Permettre aux établissements de santé de proposer à leurs patients une prestation d'hébergement temporaire non médicalisé, en amont ou en aval de leur hospitalisation, le cas échéant en déléguant cette prestation

Art. L. 6122-3

Permettre que soit accordée une autorisation d'activité de soins et d'équipements matériels lourds à des groupements constitués d'établissements ou professionnels de santé

Art. L. 4211-1

Permettre l'intervention des prestataires de service et distributeurs de matériels pour dispenser à domicile des dialysats, sous la responsabilité d'un pharmacien

Code de l'action sociale et des familles

 

Règles de tarification applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux

C. Le pilotage et les conditions de financement

Les paragraphes III à VI du nouvel article L. 162-31-1 encadrent les modalités de pilotage et de financement des expérimentations.


· Deux types d'expérimentations sont distingués :

- celles à dimension nationale, autorisées par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et de la santé, le cas échéant après avis de la Haute Autorité de santé (HAS) ;

- celles à dimension régionale, autorisées par arrêté des directeurs généraux d'ARS, le cas échéant après avis conforme de la HAS.


· 
Un comité technique est chargé du pilotage et du suivi de ces expérimentations :

- il est composé de représentants de l'assurance maladie, des ministres de la sécurité sociale et de la santé et des ARS ;

- il devra émettre un avis sur les expérimentations, leur mode de financement et leurs modalités d'évaluation ;

- il déterminera leur champ d'application territorial.

Le comité pourra solliciter l'avis de la HAS sur les projets d'expérimentations, dès lors que ceux-ci dérogeront à certaines dispositions du code de la santé publique relatives à l'organisation des soins, identifiées par décret en Conseil d'État. Ce décret précisera également le délai dans lequel la HAS devra rendre cet avis.

Un décret en Conseil d'Etat précisera la composition et les missions de ce comité, ainsi que « les catégories d'expérimentations, les modalités de sélection, d'autorisation, de financement et d'évaluation des expérimentations » et « les modalités d'information des patients ».

D'après les indications transmises à votre rapporteur, l'évaluation des expérimentations sera réalisée et financée au niveau national. Les prestataires seront sélectionnés après un marché cadre multi-attributaire.


· Les professionnels intervenant dans le cadre de l'expérimentation sont réputés appartenir à des équipes de soins au sens de l'article L. 1110-12 du code de la santé publique, afin de pouvoir procéder à un partage de données. Par ailleurs, pour l'évaluation des expérimentations, l'accès aux données individuelles non nominatives est autorisé, dans le respect des dispositions générales relatives aux données de santé.


· 
Le financement des expérimentations pourra reposer sur le fonds d'intervention régional (FIR). Par ailleurs, pour le financement de « de tout ou partie » des expérimentations, le présent article institue un fonds pour l'innovation du système de santé, géré par la Cnamts. Il prendra en charge l'évaluation de l'ensemble des expérimentations, qu'elles soient donc à dimension nationale ou régionale.

Ce fonds est abondé par une dotation du régime général dont le montant est fixé chaque année par arrêté des ministres concernés.

Pour 2018, d'après l'étude d'impact, ce fonds bénéficiera de 20 millions d'euros résultant de transferts d'autres postes de l'Ondam (de l'enveloppe soins de ville à hauteur de 9,3 millions d'euros, de l'Ondam hospitalier pour 8,5 millions d'euros et de l'Ondam médico-social pour 2,2 millions d'euros). Le « coût net d'amorçage » du cadre expérimental est de 10 millions d'euros, correspondant à une dotation nouvelle du FIR pour le financement d'expérimentations à caractère régional.


· L'information du Parlement sur ces expérimentations est prévue à la fois chaque année, avec la remise d'un état des lieux des expérimentations en cours, et au terme de chaque expérimentation, avec la remise d'un rapport d'évaluation dans un délai d'un an.

D. Les conséquences sur les expérimentations en cours

Les II à V du présent article comportent des coordinations ou modifications diverses ainsi que des dispositions transitoires.


· Le II modifie le 9° de l'article L. 221-1 du code de la sécurité sociale relatif au rôle de la Cnamts.

Cet alinéa l'autorise, dans sa rédaction actuelle, à contribuer au financement des « actions et expérimentations nationales concourant à l'amélioration de la qualité et de la coordination des soins dispensés en ville », dont les orientations sont définies par le conseil national de pilotage des agences régionales de santé visé à l'article L. 1433-1 du code de la santé publique.

Le financement de protocoles de coopération tels que celui porté par l'association Asalee155(*) entre médecins et infirmiers, auparavant assuré via le fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins (Fiqcs) supprimé par la loi de financement pour 2014 et dont les derniers financements se terminent fin 2017, est toujours assuré à ce titre.

La nouvelle rédaction proposée vise donc à rendre pérenne le financement des dispositifs - comme celui-ci - « qui organisent le travail en équipe entre professionnels de santé ».


· Dans le même sens et par coordination, le III supprime les missions confiées par l'article L. 1433-1 du code de la santé publique au conseil national de pilotage des ARS en matière de pilotage des actions et expérimentations nationales concourant à l'amélioration de la qualité et de la coordination des soins dispensés en ville.


· Le IV modifie l'article 43 de la loi de financement pour 2014 qui a autorisé des expérimentations visant à améliorer le parcours de soins des personnes atteintes d'insuffisance rénale chronique et de celles atteintes d'affections cancéreuses traitées par radiothérapie externe.

Initialement autorisées à compter, respectivement, du 1er juillet et du 1er mars 2014 pour une durée n'excédant pas quatre ans, il est proposé de les prolonger jusqu'au 31 décembre 2018. D'après les indications transmises à votre rapporteur, il s'agit de mettre leur date limite en cohérence avec celle prévue au V ci-après pour le réexamen des expérimentations en cours, afin de pouvoir envisager, le cas échéant, leur poursuite.


· Le V prévoit un dispositif transitoire concernant les expérimentations autorisées par la loi et - pour certains - en cours d'application sur le territoire, afin de prévoir leur réexamen d'ici la fin de l'année 2018 : elles pourront être poursuivies sous réserve de s'inscrire dans le cadre juridique fixé par le présent article.

L'autorisation délivrée par arrêté ministériel précisera la nouvelle date de fin de l'expérimentation, sans que celle-ci puisse avoir une durée de plus de six ans depuis la date de début de mise en oeuvre effective ou être postérieure au 31 décembre 2022.

Les expérimentations dont la poursuite et l'intégration dans ce cadre juridique n'auront pas été autorisées prendront fin au plus tard le 31 décembre 2019.

Les dispositifs visés sont présentés dans le tableau ci-après.

Les expérimentations engagées par les précédentes lois de financement de la sécurité sociale

Base juridique

Objet et modalités

État d'avancement

Impact financier

Art. 48
LFSS pour 2013

Parcours de santé des personnes âgées en risque de perte d'autonomie (Paerpa) - mise en oeuvre par le biais de conventions avec les ARS, à compter du 1er janvier 2013 et pour une durée de cinq ans

Déploiement sur 10 territoires puis 17
depuis le printemps 2016

Première évaluation par la Drees en mai 2017

Financement par le FIR : 18,3 millions d'euros en 2017, de 18,5 à 20 millions d'euros prévus en 2018

Art. 43
LFSS pour 2014

Parcours de soins et prise en charge des personnes atteintes d'insuffisance rénale chronique - pour quatre ans à compter du 1er juillet 2014

Le décret n° 2015-881 du 17 juillet 2015 a fixé les modalités.

Dans les 6 régions concernées, 11 projets ont été sélectionnés en 2017. Les conventions de mise en oeuvre sont en cours de signature

Financement par le FIR : environ 12,5 millions d'euros pour quatre ans en incluant l'évaluation

Parcours de soins et prise en charge des personnes atteintes d'affections cancéreuses traitées par radiothérapie - pour quatre ans à compter du 1er  mars 2014

Le modèle de forfaits expérimentaux sera testé
« à blanc » à compter du dernier trimestre 2017.
En 2018, un modèle de financement « au traitement » sera expérimenté en vie réelle.

Les dépenses qui pourraient être prises en charge pour les indications retenues dans les travaux préparatoires pourraient représenter environ 40 millions d'euros

Art. 53
LFSS pour 2015

Dispositifs améliorant le parcours du patient et optimisant les prises en charge hospitalières ; hébergement temporaire non médicalisé - autorisation par l'État pour trois ans, après appel à projets national

Dans des conditions précisées par le décret n° 2016-1703 du 12 décembre 2016, l'expérimentation a débuté dans 40 établissements de santé sélectionnés par arrêté du 6 juillet 2017

Financement par le FIR : environ 3,3 millions d'euros pour trois ans en incluant l'évaluation

Art. 68
LFSS pour 2016

Améliorer la prise en charge et le suivi d'enfants de trois à huit ans chez lesquels le médecin traitant a décelé un risque d'obésité, via une prise en charge pluridisciplinaire - entre le 1er juillet 2016
et le 31 décembre 2019

L'expérimentation se déroulera sur trois territoires (Nord-Pas-De-Calais, Seine-Saint-Denis et la Réunion) dans les conditions prévues par le décret n° 2017-706 du 2 mai 2017.

31 structures ont été retenues par un comité de sélection (les conventions sont en cours de signature).

Le lancement opérationnel aura lieu d'ici fin 2017.

Prise en charge par la Cnam via le fonds national de prévention, d'éducation et d'information sanitaire : 1,5 million d'euros prévus pour 2018 (sur la base d'un forfait de 240 euros maximum par an et par enfant).

Art. 66
LFSS pour 2017

Administration par les pharmaciens du vaccin contre la grippe saisonnière aux patients adultes - autorisation par ARS, pour trois ans

2 500 pharmaciens autorisés à y participer dans deux régions ciblées par l'arrêté du 10 mai 2017 (Nouvelle-Aquitaine et Auvergne-Rhône-Alpes)

Le décret n° 2017-985
du 10 mai 2017 a prévu le versement de sommes liées à l'acte de vaccination (6,30€ ou 4,50€) et d'une somme forfaitaire de 100 €

Financement par le FIR : pour 2017, 0,5 million d'euros prévus

Art. 68
LFSS pour 2017

Prise en charge de la souffrance psychique chez les jeunes de 6 à 20 ans - pour quatre ans

Les expérimentations devraient débuter prochainement dans les territoires retenus (décret n° 2017-813 et arrêté
du 5 mai 2017), pour les seuls 11-21 ans.

L'arrêté fixant le cahier
des charges est en cours de rédaction.

Pour les 6-10 ans, la publication d'un second volet du décret sera nécessaire.

Financement par le FIR : 0,9 million d'euros pour 2017 prévus pour les trois ARS concernées (Ile de France, Pays de Loire et Grand Est) ; 0,4 million d'euros prévus pour 2018

Art. 94
LFSS pour 2017

Parcours de soins et prise en charge des personnes souffrant de douleurs chroniques (type fibromyalgie) - autorisation par État pour trois ans, après appel à projets national

En attente des recommandations de la HAS relative au processus standard de prise en charge des patients concernés, d'ici fin 2017

Non renseigné

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté, à l'initiative de son rapporteur général, plusieurs ajustements à cet article, au-delà de modifications rédactionnelles ou de coordination :

- en précisant que les expérimentations tendant au développement des modes d'exercice regroupé participent à la structuration des soins « ambulatoires » et non « primaires ». La notion de « soins primaires » n'est pas strictement définie dans le droit français mais renvoie, à travers les équipes de soins primaires instituées par la loi santé de janvier 2016156(*), à celle de soins de premier recours qui est, depuis la loi HPST de juillet 2009, à la base de la structuration des parcours de santé autour du médecin généraliste. Pour le rapporteur général, le terme de « soins ambulatoires » a une portée plus large, en incluant les soins de second recours (les spécialités médicales hors celles en accès direct) voire « certains soins à l'hôpital ». Cela répond à une demande des syndicats de médecins souhaitant que l'ensemble des soins de ville soient visés par ce dispositif ;

- en introduisant, aux côtés du comité technique prévu par le présent article, d'un comité stratégique chargé de formuler des propositions sur les innovations dans le système de santé et de suivre l'état d'avancement et l'évaluation des expérimentations menées ;

- en corrigeant un oubli au V dans la liste des expérimentations dont l'intégration dans le cadre général devra être réexaminée : est ajoutée celle concernant la prise en charge des enfants atteints d'obésité sévère autorisée par l'article 68 de la loi de financement pour 2016.

III - La position de la commission


· Cet article répond à un objectif louable puisqu'il s'agit de favoriser l'innovation au sein de notre système de santé, en introduisant de la fluidité dans une organisation souvent trop rigide.

Le constat de départ est largement partagé.

Dans de nombreux rapports, votre commission a souligné la nécessité de mieux accompagner les initiatives de terrain et les dynamiques professionnelles, y compris lorsqu'elles sortent des cadres classiques : c'est notamment le cas pour favoriser l'accès aux soins dans les territoires sous-dotés157(*) ; l'exemple des protocoles de coopération entre professionnels de santé, qui peinent à se développer, en fournit une autre illustration158(*).

Elle a également souligné l'intérêt de promouvoir la notion de parcours de santé, permettant de sortir de la logique en silos de notre système de soins pour mieux coordonner l'ensemble des acteurs autour de la prise en charge du patient : c'était ainsi le cas dans un rapport de juillet 2012 sur la tarification à l'activité des hôpitaux de nos collègues Jacky Le Menn et Alain Milon159(*) ; c'était également le cas dans un récent rapport présenté par notre collègue rapporteur général sur la pertinence des soins160(*), soulignant combien « l'organisation cloisonnée de notre système de santé et la prévalence d'un mode de financement à l'acte ou à l'activité constituent des freins à des avancées plus significatives » sur ce champ.

Dans un récent avis, le Hcaam est allé dans ce sens en appelant à la création d'un « cadre favorable à l'émergence d'initiatives innovantes », afin de permettre à notre système de santé de relever les défis qui se posent à lui161(*).

L'Assurance maladie s'est également prononcée, dans son rapport « charges et produits » pour 2018, en faveur d'un « dispositif d'appui à l'expérimentation et à la diffusion d'innovations organisationnelles », relevant les difficultés rencontrées « quand l'innovation implique d'aller au-delà du cadre juridique, réglementaire, ou de financement de droit commun »162(*).

Le présent article est très largement inspiré de cette proposition que le directeur général de la Cnam, lors de son audition devant la commission, a qualifié de « pari » nécessaire.

Votre commission souscrit aux objectifs portés par ce dispositif : il s'agit d'accompagner l'indispensable mutation de notre système de santé, par l'innovation, en améliorant son efficience sans renier l'exigence première de qualité des soins.


· Plusieurs points appellent toutefois à une certaine prudence.

D'une part, le cadre expérimental s'est avéré, jusqu'alors, peu adapté à des avancées en raison de son excessive lourdeur : les délais entre l'ouverture de l'expérimentation par la loi et sa déclinaison opérationnelle sur le terrain se comptent souvent en années, comme le montre l'état d'avancement des dispositifs existants. Il faut espérer que le cadre de pilotage créé par le présent article soit plus structurant que des initiatives éparses et non coordonnées et permette ainsi d'avancer de manière plus volontariste.

D'autre part, la volonté du Gouvernement de confier le pilotage des expérimentations à un comité technique resserré ne devra pas se traduire par une trop forte centralisation ou nuire à la valorisation des initiatives de terrain. Il sera essentiel d'associer l'ensemble des acteurs impliqués, notamment les professionnels et établissements de santé, à la conduite et à la réussite de projets impliquant des transformations lourdes dans les organisations et modes de financement de notre système de santé.

Par ailleurs, l'article 37-1 de la Constitution prévoit que la loi peut comporter, « pour un objet et une durée limités », des dispositions à caractère expérimental. Le Conseil constitutionnel a estimé que le cadre fixé par l'actuel article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale répondait à cette exigence, en présentant un objet et des conditions définies de manière suffisamment précise sans méconnaître les autres principes de valeur constitutionnelle que celui d'égalité devant la loi163(*). Le présent article a une portée encore plus large, quoique ses modalités soient encadrées.


· Pour autant, votre commission a considéré cette initiative positive et a adopté, à l'initiative de son rapporteur, sept amendements, dont deux de nature rédactionnelle (amendements nos 113 et 114), visant à en encadrer le champ :

- en précisant que les expérimentations participant à la structuration des soins ambulatoires portent sur le développement de modes d'exercice regroupé « ou coordonné », afin de viser d'autres formes d'organisation que les maisons de santé pluri-professionnelles ou centres de santé (amendement n° 112) ;

- en renvoyant à un décret la composition et les missions du conseil stratégique (amendement n° 117). Si la composition exhaustive de ce comité n'a pas vocation à figurer dans la loi, votre rapporteur tient à souligner l'importance qu'y soient représentés les professionnels de santé, les fédérations hospitalières, les usagers du système de santé mais également les organismes d'assurance maladie complémentaire qui s'attachent à mettre en oeuvre des innovations dans le domaine de la santé et participeront à leur financement, ou encore les représentants des produits de santé ;

- en associant les acteurs locaux au suivi des expérimentations, en prévoyant l'information de la commission spécialisée de la conférence régionale de santé comprenant notamment des représentants des collectivités territoriales, des établissements hospitaliers, des URPS, des usagers, etc. (amendement n°115) ;

- en explicitant, dans les missions du conseil stratégique (amendement n° 116) et le suivi assuré par le Parlement (amendement n° 118), que les expérimentations et leur évaluation doivent permettre d'apprécier les conditions de leur éventuelle généralisation.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 35 bis - Rapport au Parlement sur les indemnités journalières maladie

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la remise d'un rapport au Parlement relatif aux dépenses des indemnités journalières au titre de la maladie et leur articulation avec les dispositifs de prévoyance.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative des députés du groupe La République en Marche.

Il prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 1er juin 2018, un rapport ayant pour double objectif :

- de retracer les dépenses d'indemnités journalières au titre de la maladie, concernant notamment les arrêts courts ou itératifs, afin de mieux prévenir ces arrêts ou d'en améliorer le contrôle ;

- de mettre en avant l'articulation entre les indemnités journalières maladie et les dispositifs de prévoyance obligatoire et facultative, afin de proposer « en tant que de besoin » des mesures d'amélioration.

Cette demande s'appuie notamment sur les travaux menés en 2013 par la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l'Assemblée nationale164(*), qui avait constaté une « évolution préoccupante » des arrêts de travail, des contrôles « trop peu sélectifs » et avait souligné la nécessité de « renforcer la connaissance du coût du dispositif ».

II - La position de la commission

Les dépenses liées aux indemnités journalières connaissent, après un ralentissement de leur progression entre 2011 et 2013, une forte croissance : elles représentent, pour le seul régime général, 7,1 milliards d'euros en 2016, en progression de 5 % en un an. Les arrêts courts, de moins de trois mois, en constituent la majorité (59 %) et connaissent une hausse plus rapide (5,8 %)165(*).

Compte tenu de cette dynamique, ce sujet est bien entendu très important. D'ailleurs, les objectifs de maîtrise des dépenses liées aux indemnités journalières fixés à l'assurance maladie sont sensiblement plus élevés pour 2018 (165 millions d'euros au lieu de 100 millions pour 2017).

Cet objectif va déjà devoir se traduire par un renforcement des actions menées par l'assurance maladie en direction des professionnels de santé et en matière de prévention.

Votre commission n'est pas favorable, en règle générale, aux demandes de rapports, de surcroît rarement produits. En l'occurrence, un rapport supplémentaire166(*) ne paraît pas de nature à avancer sur ce sujet.

Elle a donc adopté l'amendement de suppression amendement n° 119.

La commission vous demande de supprimer cet article.

Article 36 (art. L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 6316-1 du code
de la santé publique, art. 36 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013
de financement de la sécurité sociale pour 2014) - Prise en charge de la télémédecine

Objet : Cet article ouvre la voie à un financement de droit commun de certains actes de télémédecine (téléconsultation et téléexpertise) et maintient un cadre expérimental pour les seuls actes de télésurveillance.

I - Le dispositif proposé

Cet article ouvre la voie à la fixation, par les partenaires conventionnels, d'une tarification de droit commun des actes de télémédecine (I à III). Seuls seraient concernés la téléconsultation et la téléexpertise. Le champ des expérimentations serait restreint aux seuls actes de télésurveillance (IV).

La définition de la télémédecine

Introduit par la loi « HPST » du 21 juillet 2009, l'article L. 6316-1 du code de santé publique définit la télémédecine comme « une forme de pratique médicale à distance utilisant les technologies de l'information et de la communication », mettant en rapport, « entre eux ou avec un patient, un ou plusieurs professionnels de santé, parmi lesquels figure nécessairement un professionnel médical ».

Le décret n° 2010-1229 du 19 octobre 2010 définit cinq types d'actes médicaux relevant de la télémédecine :

- la téléconsultation, qui a pour objet de permettre à un professionnel médical de donner une consultation à distance à un patient ;

- la téléexpertise, qui permet à un professionnel médical de solliciter à distance l'avis d'un ou de plusieurs professionnels médicaux, en raison de leur formation ou de leurs compétences particulières ;

- la télésurveillance médicale, dont l'objet est de permettre à un professionnel médical d'interpréter à distance les données nécessaires au suivi médical d'un patient et, le cas échéant, de prendre des décisions relatives à la prise en charge de ce patient ;

- la téléassistance médicale, permettant à un professionnel médical d'assister à distance un autre professionnel de santé au cours de la réalisation d'un acte ;

- enfin, la régulation médicale.

A. Le cadre en vigueur

L'article 36 de la loi de financement pour 2014 a autorisé des expérimentations portant sur le déploiement de la télémédecine au bénéfice de patients pris en charge en médecine de ville ou en structure médico-sociale, à compter du 1er janvier 2014 et pour quatre ans, dans neuf régions pilotes. Ayant pour objet de proposer des financements préfigurateurs, pris en charge par le fonds d'intervention régional, elles devaient donner lieu à une évaluation scientifique par la HAS en vue d'une généralisation.

L'article 91 de la loi de financement pour 2017 a prolongé d'une année ces expérimentations et en a étendu le champ à l'ensemble du territoire. Il a par ailleurs prévu la possibilité pour les établissements de santé d'y participer dans le cadre des actes et consultations externes et a autorisé la HAS à valider les évaluations plutôt qu'à y procéder elle-même.

Parallèlement, l'avenant n° 2 à la convention médicale, signé le 1er mars 2017, a autorisé la prise en charge par l'assurance maladie de deux types d'actes concernant les résidents des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) :

- un acte de téléexpertise entre l'ancien et le nouveau médecin traitant pour un patient admis en Ehpad, valorisé à hauteur de 15 euros pour chacun des deux praticiens ;

- un acte de téléconsultation d'un résident en Ehpad par le médecin traitant, à la demande d'un professionnel de santé de l'établissement, valorisé à hauteur d'une consultation le cas échéant majorée.

B. Vers une tarification de droit commun de certains actes de télémédecine


· Le I du présent article complète l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale fixant le champ des conventions passées avec les professionnels de santé libéraux qui prévoit, au 1°, que celles-ci définissent les tarifs des honoraires et rémunérations dus aux professionnels : « le cas échéant », ces conventions définiront également « le tarif et les modalités de réalisation des actes de télémédecine », en vue de leur remboursement par l'assurance maladie selon le droit commun.

Pour des raisons de qualité et de sécurité des soins, et afin que ce sujet ne soit pas renvoyé à la négociation conventionnelle, la rédaction proposée fixe un cadre à la téléconsultation, en précisant qu'elle peut être prise en charge uniquement en cas de réalisation par vidéotransmission, à l'exclusion, par exemple, des consultations par téléphone.

D'après les indications du Gouvernement, seuls deux types d'actes de télémédecine seraient concernés dans un premier temps : la téléexpertise et la téléconsultation. Outre les médecins, la téléconsultation pourrait concerner des chirurgiens-dentistes et des sages-femmes. Les tarifs conventionnels s'appliqueront, comme pour les autres actes, aux actes et consultations externes des établissements de santé.

Lors de son audition par la commission des affaires sociales, la ministre des solidarités et de la santé a par ailleurs évoqué une consultation de la HAS sur le cadre et les bonnes pratiques des actes de télémédecine, qu'il conviendra en effet de définir dans un objectif de qualité des soins.


· Le II procède à une coordination à l'article L. 6316-1 du code de la santé publique portant définition de la télémédecine : cet article renvoie à l'heure actuelle à un décret le soin de préciser ses conditions de prise en charge financière ; cette mention est supprimée dès lors que la tarification de ces actes serait fixée par la voie conventionnelle.


· Le III abroge, à compter du 1er janvier 2018, l'article 36 de la loi de financement pour 2014 modifié autorisant des expérimentations sur le déploiement de la télémédecine. Il est néanmoins précisé que les dispositions réglementaires ou conventionnelles prises en application de cet article continuent de produire leurs effets jusqu'à l'entrée en vigueur des tarifs conventionnels et au plus tard jusqu'au 1er juillet 2019.


· Pour 2018, 18 millions d'euros de crédits fléchés sur le FIR sont prévus pour accompagner les expérimentations en cours durant la période transitoire et prendre en charge le forfait « requérant » destiné à compenser les surcoûts générés par les téléconsultations pour les établissements de santé, les établissements médico-sociaux, les centres de santé et maisons de santé pluri-professionnelles (28 000 euros par an et par structure167(*)).

L'étude d'impact évalue le coût net de la réforme à environ 4 millions d'euros la première année (soit en 2019) et 23 millions d'euros en cumulé à l'horizon 2021 avec une montée en charge progressive168(*).

Toutefois, ce chiffrage n'intègre pas le déploiement de la téléexpertise, en raison, d'après les indications transmises à votre rapporteur, de la « fragilité » des hypothèses de déploiement retenues pour cette activité. Il n'intègre pas non plus, au-delà de 2018, le financement des structures requérant une activité de téléconsultation tel que prévu par la loi de financement pour 2017 (forfait « requérant »), qui pourrait représenter, d'après l'étude d'impact, 22 millions d'euros en cumulé à l'horizon 2021.

C. Le maintien d'un cadre expérimental restreint à la télésurveillance

Le IV du présent article prévoit en parallèle le maintien d'un cadre expérimental pour la réalisation des seuls actes de télésurveillance.

Les expérimentations pourront être menées pour une durée maximale de quatre ans, à compter du 1er janvier 2018, sur l'ensemble du territoire.

Les conditions de mise en oeuvre recouvrent très largement celles prévues par l'article 36 de la loi de financement pour 2014 :

- les possibilités de dérogation sont identiques ;

- de même, les dépenses seront prises en charge par le FIR ;

- les dérogations prévues au II bis de l'article 36 précité, concernant la prise en charge des dispositifs médicaux utilisés dans le cadre expérimental, sont reconduites. Elles visent à éviter, pendant le temps de l'expérimentation, un double circuit de prise en charge des dispositifs, au titre de l'expérimentation et selon les modalités de droit commun via l'inscription à la liste des produits et prestations remboursables, en raison de l'incapacité technique à identifier ces éventuelles redondances ;

- les dispositions relatives au partage d'informations entre les ARS et l'assurance maladie nécessaires au suivi des patients sont maintenues ;

- enfin, comme prévu par le cadre actuel tel que modifié par la loi de financement pour 2017, l'évaluation des expérimentations sera « réalisée ou validée » par la HAS en vue de leur généralisation. Elle fera l'objet d'un rapport transmis au Parlement avant le 30 septembre 2021.

Les conditions de mise en oeuvre des expérimentations sont renvoyées à plusieurs cahiers des charges fixés par arrêtés ministériels, afin de permettre une approche par pathologie. Des cahiers des charges ont déjà été publiés sur le fondement de l'article 36 précité, pour la prise en charge des patients atteints d'une insuffisance cardiaque, rénale ou respiratoire chronique169(*), du diabète170(*) ou, récemment, les porteurs de prothèse cardiaque.

D'après les indications données à votre rapporteur, ces expérimentations ne sont pas encore opérationnelles sur le terrain. Les cahiers des charges existants ont vocation à s'inscrire dans le nouveau cadre législatif résultant de cet article, pour une mise en oeuvre envisagée dès 2018.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve de précisions rédactionnelles et, à l'initiative de députés du mouvement démocrate, de deux modifications ponctuelles :

- l'une pour préciser que l'évaluation des expérimentations de télésurveillance est « médico-économique, sociale, qualitative et quantitative » afin de ne pas la limiter à un cadre médico-économique jugé trop restrictif ;

- l'autre pour avancer au 30 juin 2019, au lieu du 30 septembre 2021 la date de remise au Parlement du rapport d'évaluation de ces expérimentations.

III - La position de la commission


· Votre commission est favorable à l'évolution vers une tarification de droit commun des actes de télémédecine, qu'elle a depuis longtemps identifiée comme une condition préalable à son réel déploiement171(*).

Dans un récent rapport sur l'accès aux soins dans les zones sous-dotées172(*), nos collègues Jean-Noël Cardoux et Yves Daudigny faisaient le constat suivant : « Alors que la télémédecine est reconnue, depuis 2009, comme une pratique médicale à part entière, son déploiement a été trop longtemps retardé en France. Pour vos rapporteurs, l'absence de mode de financement pérenne est aujourd'hui un obstacle à lever afin de permettre une prise en charge tarifaire adéquate pour les professionnels de santé. »

Le cadre expérimental, en raison de la confusion qui a entouré sa mise en oeuvre173(*), s'est révélé trop peu réactif et a plutôt freiné le lancement de projets174(*), par exemple en ne prévoyant pas de rémunération du médecin requérant dans le cadre de la téléexpertise ; ainsi, sur 8,3 millions d'euros de crédits délégués au FIR en 2016, seul un million d'euros ont été consommés.

Or, la télémédecine, sans constituer un palliatif à la désertification médicale, apporte de nouvelles réponses pour améliorer l'accès aux soins, notamment l'accès aux spécialités médicales rares en certains points du territoire. Elle permet en outre une prise en charge plus pertinente des patients, en évitant par exemple les recours inutiles aux services d'urgence, et accompagne la nécessaire évolution des pratiques vers plus de coopération et de travail en réseau entre les professionnels de santé.

Votre commission salue le signal ainsi donné en faveur d'une avancée sur ce sujet. Le directeur général de la Cnam a confirmé son intention d'engager rapidement des discussions, d'abord avec les représentants des médecins libéraux qui sont au coeur du dispositif bien que l'implication d'autres professionnels de santé sera ensuite nécessaire.


· Plusieurs points de vigilance devront être pris en compte :

- l'accompagnement des professionnels de santé dans le déploiement de la télémédecine, par la formation et en facilitant leur équipement en matériel adapté ;

- conformément au cadre établi par la HAS, l'évaluation de cette pratique sera fondamentale : elle devra porter sur la qualité des soins et l'accès aux soins, notamment dans les territoires sous-dotés, mais aussi sur la dépense d'assurance maladie, afin d'examiner si la télémédecine vient en substitution ou en complément des actes en présentiel.

Le modèle économique de la télémédecine demeure à construire. C'est notamment une raison justifiant le maintien de la télésurveillance dans le cadre expérimental : les expérimentations devront permettre d'affiner les conditions de prise en charge pérenne de dispositifs médicaux innovants. On peut toutefois regretter que soit donc bloquée, pendant la durée des expérimentations, l'inscription de certains dispositifs sur la liste des produits et prestations remboursables.

Sur les autres actes, il appartiendra aux partenaires conventionnels de trouver un cadre favorisant un réel déploiement de la télémédecine dans des conditions soutenables pour l'assurance maladie. Votre commission souligne à cet égard la nécessité de trouver un mode de financement du médecin requérant, indispensable au développement de la téléexpertise.


· A l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté trois amendements, dont deux de nature rédactionnelle (amendement n°s 120 et 122), et un visant à préciser que l'expérimentation de télésurveillance concerne non seulement les patients pris en charge en ville, mais également en établissement de santé dans le cadre des consultations et actes externes ou en structures médico-sociales (amendement n° 121).

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 37 (art. L. 162-1-7, L. 162-1-7-4 [nouveau] et L. 162-1-8 du code de la sécurité sociale ; art. L. 4011-2, L. 4011-2-1 et L. 4011-2-3 du code de la santé publique) - Aménagements des procédures d'inscription des actes à la nomenclature et de la procédure de validation des protocoles de coopération

Objet : Cet article tend à ouvrir la possibilité d'une accélération de la procédure d'inscription des actes à la nomenclature par la voie d'un dessaisissement temporaire des Chap, à prévoir l'inscription des actes réalisés en équipe dans la nomenclature de droit commun et à réaménager les dispositions relatives à la validation et à la pérennisation des protocoles de coopération.

I - Le dispositif proposé

La prise en charge et le remboursement par l'assurance maladie des actes ou prestations réalisés par un professionnel de santé sont subordonnés à leur inscription sur la liste des actes et prestations (LAP)175(*), selon plusieurs procédures prévues par le code de la sécurité sociale en fonction de la nature de l'acte concerné.

Le présent article tend à modifier ces procédures selon trois axes.

A. Une accélération de la procédure d'inscription des actes à la nomenclature

Le premier porte sur l'accélération de la procédure d'inscription des actes de droit commun, dont la lenteur fait débat depuis plusieurs années.


· La procédure d'inscription de droit commun à la classification commune des actes médicaux (CCAM), définie par son article L. 162-1-7, comporte plusieurs étapes :

la Haute Autorité de santé (HAS) est tout d'abord saisie pour avis médical soit dans le cadre d'une autosaisine, soit par l'État, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam), ou encore par une société savante ou un organisme professionnel. Lorsque la saisine est opérée par l'Uncam, la HAS est tenue de rendre son avis dans un délai de 6 mois ;

- l'acte fait ensuite l'objet d'une évaluation scientifique et technique conduite par la commission de hiérarchisation des actes et prestations (CHAP) compétente, qui rassemble des représentants des syndicats représentatifs des professionnels de santé et de l'Uncam. Il s'agit alors de hiérarchiser l'acte par rapport aux autres actes déjà inscrits à la nomenclature, de manière à permettre ensuite la détermination d'un tarif de prise en charge ;

- après consultation de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaires (Unocam), l'Uncam procède enfin à la tarification de l'acte et à son inscription à la nomenclature. Cette décision est transmise aux ministres concernés, qui peuvent s'y opposer dans un délai de 45 jours.

L'expression d'un avis médical par la Haute Autorité de santé (HAS)

Étape 1 : saisine de la HAS

En application de l'article L. 161-37 du code de la sécurité sociale, la HAS est chargée de procéder à « l'évaluation périodique du service attendu des produits, actes ou prestations de santé et du service qu'ils rendent ». À cet effet, elle émet « un avis sur les conditions d'inscription d'un acte ou d'une prestation et leur inscription sur la liste des actes et prestations ainsi que sur leur radiation de cette liste » (art R.161-71 du même code).

Afin de remplir cette mission, la HAS peut s'autosaisir ou être saisie par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam), par l'État ou par une société savante ou un organisme professionnel.

L'article R.162-52 précise que, lorsque la HAS est saisie par l'Uncam, elle doit rendre son avis dans un délai de 6 mois, qui ne s'impose pas en cas de saisine par un autre demandeur. Ce délai est renouvelable une fois à titre exceptionnel lorsque des travaux supplémentaires sont nécessaires.

L'article L. 162-1-7 précise que l'avis de la HAS n'est pas nécessaire lorsqu'il ne s'agit que de modifier la hiérarchisation d'un acte ou d'une prestation.

Étape 2 : évaluation médicale

L'évaluation médicale est réalisée par les services de la HAS et soumise au vote de la Commission nationale d'évaluation des dispositifs médicaux et des technologies de santé (Cnedimts).

Son rôle principal est d'évaluer le service attendu (SA) d'un acte ou d'une prestation dans chacune de ses indications diagnostiques ou thérapeutiques et, le cas échéant, par groupe de population. Deux critères sont analysés, en application des dispositions de l'article R.162-52-1 : l'intérêt diagnostique ou thérapeutique de cet acte et son intérêt de santé publique attendu.

Si le SA d'un acte a été jugé suffisant, la Cnedimts apprécie alors l'amélioration du service attendu (ASA) par rapport aux traitements thérapeutiques alternatifs, en lui attribuant un niveau d'amélioration de I à V.

Les avis de la commission sont ensuite soumis au vote du collège de la HAS puis publiés sur le site de la HAS.

Source : Ameli.fr

Composition et mode de fonctionnement des commissions de hiérarchisation des actes et prestations (CHAP)

L'article L. 162-1-7 du code de la sécurité sociale précise que « ces commissions, présidées par une personnalité désignée d'un commun accord par leurs membres, sont composées de représentants des syndicats représentatifs des professionnels de santé et de représentants de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) et qu'un représentant de l'État assiste à leurs travaux ».

Il existe actuellement neuf commissions de hiérarchisation des actes et prestations (Chap), ex-commission permanente de la NGAP. Le secrétariat général des Chap est assuré par l'Uncam.

Leur rôle est d'établir les règles de hiérarchisation des actes de sa profession et de valider la hiérarchisation qui en résulte. Le vote de la Chap intervient sur une proposition de l'Uncam établie à partir de libellés élaborés avec l'Agence technique de l'information hospitalière (Atih). La Chap peut faire appel en tant que de besoin à des experts des sociétés savantes, voire des experts économistes.

Dans le cas de l'inscription d'un acte nouveau à la CCAM, deux phases précèdent la proposition en Chap :

- l'attribution d'un score de travail médical (établi à partir de 4 composantes : durée, stress, effort mental et compétence technique) par un panel d'experts proposés par les sociétés savantes, selon la spécialité et selon la méthodologie originelle mise en place en 1996 ;

- la validation de ce score par l'instance de cohérence (IC), mise en place en 2007 et composée de 12 experts des sociétés savantes, 6 du secteur public et 6 du secteur privé, qui s'assure de la cohérence de celui-ci par rapport à l'échelle des actes de la CCAM en vigueur.

Pour la maintenance des actes techniques médicaux, le travail de hiérarchisation est effectué à partir d'une procédure adoptée en 2006 par la Chap médecins.

Source : Ameli.fr


· Les lenteurs associées à cette procédure font régulièrement l'objet de débats et de propositions d'évolution, qui portent notamment sur le pouvoir de blocage dont useraient en pratique les CHAP. En l'état actuel du droit, aucune disposition ne fixe en effet de délai maximal pour la phase de hiérarchisation relevant de la compétence de ces commissions.

L'étude d'impact indique ainsi que si l'inscription de l'acte de photothérapie dynamique a pris sept ans, entre la publication de l'avis de la HAS en mai 2010 et l'inscription effective de l'acte à la nomenclature en janvier 2017, ce délai s'explique par l'absence d'accord dans le cadre de la CHAP compétente.

Elle relève par ailleurs que la procédure actuellement en vigueur « confère aux CHAP une capacité de blocage contraire à l'esprit de la loi de 2004 et constitue un frein à la diffusion de l'innovation ».

Deux procédures dérogatoires prévues par le code de la sécurité sociale, mises en place sur le fondement d'un constat de blocage récurrent par les CHAP, permettent d'ailleurs d'ores et déjà d'assouplir les règles relatives à l'intervention de ces commissions pour certains actes.

- L'article 52 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 avait ainsi déjà aménagé la procédure d'inscription des actes innovants nécessaires à l'utilisation ou à la prise en charge de dispositifs médicaux en se fondant sur un constat de même nature. L'article L. 162-1-8 du code de la sécurité sociale issu de ce texte a ouvert à l'Uncam la possibilité de procéder elle-même à la hiérarchisation et à l'inscription de ces actes dès lors que la CHAP compétente ne l'a pas fait dans un délai maximum de cinq mois à compter de la transmission de l'avis de la HAS à l'Uncam. Il s'agissait ainsi, en cas d'échec de la phase de hiérarchisation de droit commun, de parvenir à une décision d'inscription dans un délai de six mois à compter de la transmission de l'avis de la HAS. Cette procédure a ensuite été étendue à d'autres types d'actes innovants par les lois de financement suivantes176(*).

- Il est par ailleurs à noter que, s'agissant des actes de biologie médicale inscrits à la NGAB, la procédure dérogatoire définie par l'article L. 162-1-7-1 prévoit que les règles relatives à la hiérarchisation des actes sont déterminées par l'Uncam elle-même, après un simple avis de la commission. Aux termes de l'étude d'impact, le choix de cette solution dans le cadre de la LFSS pour 2006 avait été fait « suite à un blocage durable de la commission de hiérarchisation par les organisations syndicales du secteur ».

1. Mise en place d'une faculté de contournement provisoire des CHAP en cas de blocage dans la procédure d'inscription à la CCAM


· Le présent article s'inspire de ces dispositions en créant un nouveau dispositif d'instruction accélérée des demandes d'inscription à la nomenclature, qui s'inscrit cette fois dans la procédure de droit commun prévue par l'article L. 162-1-7, sous la forme d'une dérogation aux principes fixés par cet article.

Le d) du 3° du paragraphe I insère ce dispositif dérogatoire à l'article L. 162-1-8, à la suite de la procédure spécifique prévue pour les actes innovants, sous la forme d'un II à cet article.

La rédaction proposée fixe tout d'abord un délai maximal de onze mois pour l'examen des actes et prestations par les Chap, dont la transmission de l'avis médical de la HAS à l'Uncam constitue le point de départ.

En l'absence de décision de hiérarchisation dans ce délai, l'Uncam a alors la faculté de se substituer à la Chap compétente pour procéder elle-même à la hiérarchisation de l'acte concerné.

Lorsqu'elle décide de faire usage de cette faculté, elle dispose de trente jours pour faire parvenir la décision finale d'inscription à la nomenclature aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Dans le cas où cette décision n'interviendrait pas dans le délai prévu, l'Uncam est tenue d'en informer les ministres compétents en précisant les raisons de cette absence de décision.

La rédaction proposée prévoit enfin la possibilité d'un retour au droit commun au terme de cette procédure accélérée : il est en effet indiqué qu'une nouvelle inscription peut ensuite intervenir dans le cadre prévu par l'article L. 162-1-7.

Les a), b), c) et e) de ce 3° procèdent à diverses modifications de coordination dans l'article L. 162-1-8, rendues nécessaires par l'introduction de ces nouvelles dispositions.

2. Recentrement de la saisine de la HAS sur les décisions nécessitant une évaluation scientifique

Le 1° du paragraphe I du présent article précise par ailleurs, à l'article L. 162-1-7, les cas dans lesquels la consultation de la HAS pour avis scientifique est obligatoire pour l'inscription d'un acte ou d'une prestation à la nomenclature.

En l'état actuel du droit, il est uniquement précisé que l'avis de la HAS n'est pas nécessaire lorsqu'il ne s'agit que de modifier la hiérarchisation d'un acte ou d'une prestation.

La nouvelle rédaction proposée supprime cette précision, et tend plus largement à réserver l'intervention de la HAS pour avis scientifique aux cas où la décision à prendre « porte sur l'évaluation du service attendu ou du service rendu d'un acte ou d'une prestation ».

Aux termes de l'étude d'impact, il s'agit ainsi de « concentrer les avis de la HAS sur les domaines qui relèvent de ses missions d'évaluation ».

B. Inscription des actes réalisés en équipe dans la nomenclature de droit commun

Le 2° du paragraphe I propose d'introduire au sein du code de la sécurité sociale un nouvel article L. 162-1-7-4 relatif à la reconnaissance des actes ou prestations réalisés en équipe par plusieurs professionnels de santé177(*).


· Le choix d'une procédure spécifique pour la tarification et l'admission au remboursement de ces actes s'explique par le fait qu'il s'agit, aux termes de l'étude d'impact, de simples « modalités innovantes de réalisation d'actes déjà remboursables », qui ont donc déjà individuellement fait l'objet d'une procédure complète d'inscription. Selon l'étude d'impact, tous les actes relevant de compétences partagées entre deux professionnels de santé libéraux sont potentiellement concernés ; il pourra s'agir, en particulier, des actes relevant de protocoles organisationnels passés entre ophtalmologistes et orthoptistes, ou encore des actes de télémédecine.

En outre, certains des actes concernés par cet article peuvent avoir précédemment fait l'objet d'un financement dérogatoire dans le cadre de la procédure organisée autour du collège des financeurs. Il s'agit alors de ne pas soumettre à nouveau ces actes, déjà examinés par plusieurs instances dans ce cadre, à un nouvel examen complet, tout en ouvrant la possibilité de leur ouvrir un financement pérenne dans le cadre du droit commun (le financement ouvert dans le cadre des protocoles de coopérations étant dérogatoire et prévu pour une durée maximale de trois ans renouvelable une fois).


· La rédaction proposée pour le nouvel article L. 162-1-7-4 définit tout d'abord le champ des actes potentiellement concernés par cette nouvelle procédure, en pointant trois cas de figure. Il s'agit des actes réalisés ou dans le cadre d'un exercice intervenant auprès d'un professionnel de santé libéral (que cet exercice soit lui-même libéral ou salarié), ou au sein d'un centre de santé, ou dans le cadre d'un exercice salarié dans un établissement de santé.

La procédure définie pour la définition des conditions d'inscription de ces actes ou prestations, pour leur inscription et pour leur radiation repose sur une décision de l'Uncam prise après avis de la HAS et de l'Unocam. Les décisions de l'Uncam prises dans ce cadre peuvent faire l'objet d'une opposition motivée des ministres en charge de la santé et de la sécurité sociale.

Lorsqu'est en cause un acte ou une prestation ayant déjà été favorablement examiné par le collège des financeurs dans le cadre d'un protocole de coopération, la HAS n'est cependant pas consultée dans la mesure où le paragraphe II, du présent article prévoit son intégration dans cette instance.

L'étude d'impact précise que les tarifs définis au terme de cette procédure seront inférieurs ou égaux à ceux des actes médicaux correspondants, afin de garantir l'efficience de ces nouvelles pratiques pour l'assurance maladie.

C. Création d'une procédure spécifique pour la validation et le financement des protocoles de coopération relevant de priorités ministérielles

Le paragraphe II du présent article procède à un réaménagement sur plusieurs points des dispositions du code de la santé publique relatives aux protocoles de coopération.


· C'est tout d'abord son article L. 4011-2, relatif à la procédure de validation des protocoles de coopération, qui se trouve modifié. Pour mémoire, le droit commun prévoit que ces protocoles sont autorisés par le directeur général de l'ARS après avis conforme de la HAS et après avis du collège des financeurs, sans qu'aucun délai ne soit prévu pour l'une ou l'autre de ces étapes.

Le c) du 1° du présent article tend à définir une procédure de validation dérogatoire et accélérée pour les projets de protocoles relevant des « priorités nationales en matière de protocoles de coopération » définies par les ministres en charge de la santé et de la sécurité sociale. Aucune information quant à la nature de ces priorités ne figure dans l'étude d'impact ; selon les informations transmises à votre rapporteur, celles-ci devraient correspondre aux objectifs définis dans le cadre de la stratégie nationale de santé.

Pour ces protocoles, les avis de la HAS et du collège des financeurs devront être rendus dans un délai de six mois.


· Les a) et b) simplifient par ailleurs le droit commun de la procédure de validation des protocoles en précisant, d'une part, que l'établissement d'un modèle économique à l'appui du protocole n'est demandé que lorsque la mise en oeuvre du protocole implique un financement dérogatoire, et, d'autre part, que le collège des financeurs ne rend un avis que dans le cas d'un financement dérogatoire.


· Le (et le par coordination) prévoient par ailleurs l'intégration de la HAS au collège des financeurs, dont la composition est fixée par l'article L. 4011-2-1. Aux termes de l'étude d'impact, il s'agit de « lui permettre de suivre la mise en place des protocoles de coopération et de prendre part aux décisions concernant le financement des protocoles pour lesquels elle a émis un avis favorable ».


· Le modifie l'article L. 4011-2-3 relatif à la pérennisation des protocoles de coopération.

Son a) modifie tout d'abord le périmètre et la portée de l'avis rendu par la HAS dans le cadre de l'évaluation finale des protocoles, en prévoyant que celui-ci porte sur « l'efficacité et la sécurité du protocole en termes de santé publique », et non plus sur l'efficience du protocole.

Son b) effectue une coordination avec les dispositions prévues au présent article quant à la prise en charge financière des actes effectués en équipe.

Le prévoit enfin qu'il revient au collège des financeurs de déterminer les modalités de financement et de rémunération de droit commun des actes et prestations réalisés dans le cadre du protocole, qui ne deviendront cependant définitives qu'au terme de la procédure prévue par l'article L. 162-1-7-4 pour les actes réalisés en équipe.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, outre cinq amendements rédactionnels ou de coordination présentés par son rapporteur général, un amendement du même auteur tendant à supprimer le dispositif d'instruction accélérée des demandes d'inscription à la nomenclature reposant sur le dessaisissement provisoire des Chap au profit de l'Uncam.

III - La position de la commission


· Votre commission se félicite tout d'abord des dispositions relatives à l'inscription dans la nomenclature de droit commun des actes réalisés en équipe, jusqu'ici cantonné au cadre dérogatoire, limité dans le temps et bien souvent bancal des protocoles de coopération. Leur formulation, très large, permettra d'encourager le développement de nouvelles pratiques structurantes pour notre système de santé au travers du levier du financement, on le sait déterminant.

Elle approuve également le sens des dispositions relatives au passage des protocoles de coopération dans le droit commun. Il semble en aujourd'hui nécessaire de se pencher sur la pérennisation des protocoles ayant démontré leur utilité et leur réplicabilité à grande échelle, qui paraît plus efficace que l'instruction de nouveaux protocoles dont la viabilité disparaît souvent avec les personnes qui en sont à l'origine, et dont la lourdeur de la procédure d'instruction n'est malheureusement plus à démontrer.

Votre commission souligne enfin que le recentrement de la saisine de la HAS sur ses missions « naturelles » d'évaluation scientifique, dans le cadre de la procédure d'inscription des actes et prestations à la nomenclature, constitue une mesure pertinente à la fois du point de vue de la nécessaire simplification de cette procédure et de la meilleure pertinence des avis rendus par la Haute Autorité. Dans le cadre des procédures relatives aux protocoles de coopération, son intégration au collège des financeurs permettra par ailleurs de rationaliser l'économie des différents avis rendus.


· Sa position est plus nuancée s'agissant du dispositif d'instruction accélérée des demandes d'inscription à la nomenclature.

- Votre rapporteur relève tout d'abord qu'un débat existe autour de la répartition des responsabilités dans les délais survenant dans la procédure d'inscription d'un acte ; celle des Chap, mise en avant par l'étude d'impact, est en effet contestée. Selon notre collègue député Olivier Véran, rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale sur le présent texte, il n'y aurait en réalité eu aucun blocage dû aux Chap depuis 2011.

Interrogée sur ce point par votre rapporteur, la direction de la sécurité sociale (DSS) a indiqué que le dispositif proposé visait en partie à anticiper les difficultés qui pourraient survenir à l'occasion de l'inscription de nouveaux actes dans le champ des soins dentaires. Elle a par ailleurs souligné que les révisions des nomenclatures étaient au demeurant peu fréquentes et mal conduites, en l'absence bien souvent de règles de procédures précises définies par les Chap elles-mêmes.

- En tout état de cause, si votre commission considère que le contournement des partenaires conventionnels ne constitue jamais une bonne solution lorsqu'il s'agit de faire évoluer les cadres et conditions de l'exercice professionnel, elle relève cependant que l'accès des patients à l'innovation thérapeutique doit constituer une priorité.

De ce point de vue, le dispositif proposé par le présent article apparaît relativement équilibré, et semble permettre de concilier ces deux objectifs.

Il convient de souligner, en premier lieu, que la rédaction proposée reconnaît une simple faculté d'intervention à l'Uncam, et ne lui donne pas obligation d'intervenir à l'issue du délai prévu pour la prise de décision des Chap. Il est donc probable que cette procédure accélérée constituera l'exception et non la règle, d'autant que la détermination d'un délai pour l'intervention des Chap aura certainement valeur incitative.

Votre rapporteur observe en second lieu que le dispositif proposé préserve bien plus largement la compétence des Chap que les deux procédures dérogatoires prévues pour les actes de biologie médicale et pour les actes innovants.

Le délai proposé pour la phase de hiérarchisation de droit commun (11 mois au maximum) est en effet bien plus important que celui prévu pour les actes innovants (5 mois) ; votre rapporteur estime que l'on peut raisonnablement imaginer qu'une décision éclair&e