Projet de loi de finances pour 2018 : Économie

B. LE PROGRAMME 134 : UN EFFORT RÉPARTI ENTRE LES DIFFÉRENTES STRUCTURES

1. Les administrations d'État : des gains d'efficience dans la continuité des exercices précédents

Les crédits demandés au titre du programme 134 pour l'année 2018 s'élèvent à 983,4 millions d'euros en CP, soit une légère baisse de 1,4 % par rapport à l'année 2017. Comme expliqué supra , la logique de « rabot » sur les multiples dépenses d'intervention a atteint ses limites, les crédits d'intervention affichant une hausse de 0,8 % (2,9 millions d'euros).

L'effort pèse donc en totalité sur les dépenses de personnel (- 2,4 %, soit 9,8 millions d'euros) et sur les dépenses de fonctionnement (-3,2 %, soit 7,6 millions d'euros).

Le programme 134 est mis en oeuvre par trois directions générales : la direction générale des entreprises (DGE), la direction générale du Trésor (DGT) et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). La majorité des effectifs se trouve dans les services déconcentrés , principalement au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE). Il faut ajouter à cela le conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET).

Ces administrations réalisent un effort significatif , comme le montre le tableau ci-après. Ceci s'explique en partie par l'autorité plus forte dont dispose le responsable de programme, par comparaison avec celle dont il dispose à l'égard des opérateurs, établissements publics et autorités administratives indépendantes.

Programme 134 : crédits des administrations centrales et déconcentrées

(en euros)

		Exécution 2016		LFI 2017		PLF 2018		Évolution LFI 2018/ LFI 2017
DGCCRF	Total :	205 440 705	218 937 735		209 292 021		-9 645 714		-4,41%
	Titre 2 :	186 492 819	198 164 439		192 439 583		-5 724 856		-2,89%
	Titre 3 :	8 536 872	11 052 160		10 667 802		-384 358		-3,48%
	Titre 5 :	906 549	760 000		780 000		20 000		0,00%
	Titre 6 :	9 504 465	8 961 136		5 404 636		-3 556 500		-39,69%
DGE	Total :	232 429 502	176 861 454		180 478 006		3 616 552		2,04%
	Titre 2 :	123 385 824	130 852 654		129 665 630		-1 187 024		-0,91%
	Titre 3 :	108 884 166	46 008 800		50 812 376		4 803 576		10,44%
CGEIET	Total :	17 896 931	19 945 446		18 807 228		-1 138 218		-5,71%
	Titre 2 :	17 889 479	19 882 514		18 784 702		-1 097 812		-5,52%
	Titre 3 :	7 452	59 432		22 526		-36 906		-62,10%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

2. Les autorités administratives indépendantes : un exercice marqué par le déménagement de l'Arcep

Le programme 134 porte également les crédits de deux autorités administratives indépendantes (AAI) chargées de missions de régulation : l'Autorité de la concurrence et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep).

La dotation de l'Autorité de la concurrence , qui s'établit à 21,7 millions d'euros en 2018, est en baisse de 4,2 % (0,9 million d'euros), traduisant comme pour les administrations d'État des efforts continus sur ses coûts de fonctionnement.

L'Arcep poursuit des efforts de même nature , à cela près qu'une opération immobilière d'ampleur est prévue avant le 31 décembre 2018, date d'expiration de son bail actuel et de déménagement dans ses nouveaux locaux. Ceci se traduit par une hausse de 16,9 % de sa dotation CP en 2018 (3,9 millions d'euros), qui s'établit à 27 millions d'euros, et de 131 % en AE (30,4 millions d'euros), ce montant étant destiné à couvrir les engagements pour l'intégralité de la durée du nouveau bail.

Cette opération immobilière devrait à long terme se traduire par des économies de fonctionnement, et était une nécessité . Comme l'avait montré notre collègue Jacques Mézard dans son rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les AAI ^{12 ( * )} , l'Arcep était en effet l'une des 12 AAI sur un total de 42 qui dépassait la cible de 400 euros par mètre carré (hors taxes et hors charges) fixée par France Domaine pour les prises à bail à Paris. Le ratio de l'Arcep était de 477 euros par mètre carré en 2015.

3. Les opérateurs : un financement de plus en plus autonome

Le montant total des subventions pour charges de service public (SCSP, titre 3) versées aux opérateurs rattachés au programme 134 est en baisse de 1,3 % en 2018 (1,8 million d'euros).

Programme 134 : évolution des subventions aux opérateurs

(en milliers euros) (en CP) (crédits de titre 3)

	Exécution 2016	LFI 2017	PLF 2018	Évolution PLF 2018/ LFI 2017
ANFr - Agence nationale des fréquences	30 578	31 304	32 000	696	2,2%
Business France	96 247	97 760	95 260	-2 500	-2,6%
Epareca - Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux	5 861	5 977	5 977	-295	0%
Total mission :	132 686	135 041	133 237	-1 804	-1,3%

Seules sont mentionnées les subventions pour charges de service public (SCSP) du programme 134

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Cette diminution, certes moins forte que les années précédentes (- 2,9 % en 2017 et - 3,9 % en 2016), témoigne surtout de la part croissante des financements autonomes.

La part la plus importante de ces crédits revient en effet à Business France, avec une SCSP de 95,3 millions d'euros en 2018 , en diminution de 2,6 % par rapport à 2017 ^{13 ( * )} . Cette évolution est cohérente avec le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 de l'opérateur, lequel prévoyait la hausse graduelle des recettes commerciales . Celles-ci devraient atteindre 96,3 millions d'euros en 2017, à peine moins que la SCSP portée par le programme 134 pour cette année-là (97,8 millions d'euros), et supérieures à la SCSP demandée pour 2018. Toutefois, si les missions de Business France étaient amenées à évoluer (cf. infra , partie IV du présent rapport), le modèle de financement de l'agence devrait être revu , afin de tenir compte des investissements qui pourraient être nécessaires, en particulier dans les systèmes d'information.

L'Institut national de la propriété industrielle (INPI) , quatrième opérateur rattaché au programme 134, est financé par des redevances (215,5 millions d'euros, en légère baisse).

4. De nombreuses structures « invisibles » sur le plan budgétaire et plus difficiles à piloter - mais parfois en difficulté

Le financement non budgétaire , des structures chargées des politiques publiques portées par la mission « Économie » a des vertus importantes, et constitue une incitation à la bonne gestion . C'est notamment le cas des structures financées en partie ou en totalité par des recettes commerciales, comme Business France et de l'INPI .

De nombreuses structures, dont le champ d'action relève de la mission « Économie », sont par ailleurs financées par taxe affectée : si ce mode de financement peut en lui-même être parfaitement justifié, parce qu'il permet une adéquation entre les financeurs et les bénéficiaires des actions menées , il peut néanmoins compliquer le pilotage budgétaire et minorer la portée de l'autorisation parlementaire des crédits de la mission.

Dans le détail, les situations ne sont toutefois pas comparables entre elles. Elles appellent les remarques suivantes :

- les chambres de commerce et d'industrie (CCI) sont des établissements reconnus, dont les actions, les compétences et le maillage sont indispensables au développement économique des territoires. Elles sont notamment appelées à jouer un rôle central dans la réforme à venir de la formation et de l'apprentissage , pour laquelle une prévisibilité de leurs ressources est indispensable. Or l'article 19 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit une diminution de 150 millions d'euros du plafond de la taxe pour frais de chambre , soit une nouvelle baisse de 17 % en un an, qui s'ajoute à celle de 35 % sur l'ensemble du quinquennat précédent. Entre 2012 et 2016, les effectifs du réseau sont passés de 25 460 ETP à 21 263 ETP. Sous réserve des remarques de votre rapporteur spécial Bernard Lalande au sujet des missions liées à l'exportation (cf. infra ), il apparaît aujourd'hui évident que les CCI ne pourront pas, à périmètre d'intervention inchangé, continuer à assurer correctement leurs missions si la taxe affectée devait encore diminuer . Vos rapporteurs spéciaux appellent donc le Gouvernement à prendre des engagements formels quant à la prévisibilité de la ressource fiscale des CCI sur l'ensemble du quinquennat ;

- la loi de finances pour 2016 a organisé le passage progressif à un financement par taxe affectée des douze centres techniques industriels (CTI) et des quatre comités professionnels de développement économique (CPDE), avec une diminution corrélative de leurs subventions budgétaires, conformément aux préconisations du rapport de Clotilde Valter du 7 octobre 2014 ^{14 ( * )} . Le recours à une taxe affectée est justifié dans son principe : ces prélèvements constituent une fiscalité sectorielle, qui n'a pas vocation à alimenter le budget général. Toutefois, le pilotage de ces structures s'en trouve compliqué, et ne favorise pas l'émergence d'une réflexion d'ensemble sur les possibilités de mutualisation de ces structures, nombreuses et de petite taille.

On ajoutera que de nombreux autres acteurs, bien que financés par des crédits budgétaires, échappent également à un pilotage fin de la part des responsables de programme , précisément en raison de leur éclatement. Il s'agit des multiples établissements publics, organismes professionnels et autres organismes de formation et d'évaluation évoqués supra .

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* ¹² Rapport n° 126 (2015-2016) de Jacques Mézard, au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler », 28 octobre 2015.

* ¹³ Business France reçoit par ailleurs une subvention de 5,8 millions d'euros pour 2018 en provenance du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ». L'existence de cette subvention s'explique par le rôle de Business France dans l'attractivité des territoires, via sa mission d'attraction des investissements internationaux. Celle-ci pourrait toutefois être à terme rattachée au programme 134, dans une perspective de lisibilité budgétaire.

* ¹⁴ Clotilde Valter, députée du Calvados, « Les CTI et CPDE au service du redressement productif », rapport au Premier ministre, 7 octobre 2014. Dans un contexte de dotations budgétaires contraintes, le rapport soulignait les avantages d'un financement par taxe affectée : pérennité et stabilité de la ressource ; neutralité sur le solde budgétaire ; contribution le cas échéant des importations et acquisitions intracommunautaires ; implication des acteurs de la filière.