IV. MODERNISER L'ACTION PUBLIQUE EN FAVEUR DES TPE/PME : DEUX INITIATIVES ENCOURAGEANTES
A. BUSINESS FRANCE : UNE RÉUSSITE À L'INTERNATIONAL, QUI DOIT DEVENIR UN ACTEUR MAJEUR DANS LES TERRITOIRES
1. La politique publique en faveur de l'internationalisation des entreprises : un dispositif défaillant, faute d'autorité politique et de coordination entre les acteurs
En septembre 2017, le déficit commercial de la France sur douze mois a atteint 61,7 milliards d'euros , soit 13,4 milliards d'euros de plus qu'en septembre 2016 (48,3 milliards d'euros) 17 ( * ) .
Ces performances sont très en-deçà du potentiel de la France, notamment dans un contexte de reprise économique , et alors qu'un écosystème très dynamique de start-up s'est structuré depuis quatre ans autour de l'initiative « French Tech » (cf. infra ). Au-delà d'un problème de compétitivité, par ailleurs en cours de résorption, ces difficultés s'expliquent largement par les défaillances de la politique publique d'accompagnement des PME à l'internationalisation - la France se caractérisant par son faible nombre d'entreprises exportatrices, qui est d'environ 125 000, contre 360 000 en Allemagne et 200 000 en Italie.
À cet égard, la création au 1 er janvier 2015 de Business France 18 ( * ) , en permettant de rassembler au sein d'une même agence les activités « Export » (soutien à l'exportation), « Invest » (attraction des investissements étrangers) et « Promotion » (promotion de l'image économique de la France), a représenté une étape majeure dans la redéfinition de la politique publique en faveur de l'exportation . En particulier, l'objectif de 10 000 PME et ETI accompagnées à l'export a été atteint avec plus d'un an d'avance, fin 2016 .
Reste que l'efficacité de cette politique publique demeure à ce jour entravée par l'éclatement des acteurs et la superposition des compétences , héritage historique dont l'inadaptation est aujourd'hui patente. Pour le dire en peu de mots, une addition de compétences ne fait pas une addition de succès - bien au contraire .
Il convient, à cet égard, de distinguer la situation à l'international d'une part, et sur le territoire français d'autre part .
a) À l'international, Business France est devenu un acteur incontournable en dépit d'un paysage éclaté
À l'étranger, tout d'abord, Business France dispose aujourd'hui d'un réseau dense et efficace (soit 93 implantations dans 68 pays) et d'une expertise reconnue , notamment grâce à des spécialisations sectorielles 19 ( * ) .
Cette réussite, largement reconnue, n'a toutefois pas empêché le maintien - voire parfois la multiplication - d'initiatives disparates , parfois complémentaires, mais souvent trop isolées là où une mutualisation et une coordination des dispositifs auraient une efficacité bien supérieure. Ainsi, les 112 CCI françaises à l'international, associations de droit privé local comptant 870 collaborateurs dans 82 pays , mènent fréquemment leurs propres actions, sans coordination avec Business France, et parfois de manière contre-productive. De même, certaines CCI de France importantes, ainsi que de grandes collectivités locales, disposent d'une représentation à l'étranger qui constitue certes la vitrine d'un savoir-faire ou d'un potentiel spécifique (vin, gastronomie, tourisme etc.), mais ne possède que rarement la taille critique nécessaire à une action efficace.
D'une manière générale, et sans que la légitimité de chacun de ses acteurs soit remise en cause, force est de constater que les acteurs à l'étranger sont très nombreux, et que leurs responsabilités ne sont pas clairement définies . Outre les structures publiques (Business France, Agence française de développement, services économiques de la DG Trésor etc.), on compte de multiples acteurs privés : Bpifrance, Medef International, les CCI, l'OSCI (l'organisation professionnelle qui regroupe les 2 000 sociétés de commerce international), la société d'assurance-crédit Euler Hermès etc.
b) Dans les territoires, des initiatives disparates et des acteurs concurrents
Une politique de soutien à l'exportation efficace commence dans les territoires , et doit pouvoir s'appuyer une connaissance fine du tissu économique local pour identifier les PME potentiellement exportatrices, établir leur « diagnostic export », les orienter vers les bons partenaires et les accompagner.
Aujourd'hui, Business France n'a pas de présence opérationnelle dans les territoires : sur les 1 513 ETPT de l'agence, environ un millier sont en poste à l'étranger, et les autres sont pour l'essentiel affectés au siège parisien. Business France dispose certes d'un réseau d'une vingtaine de délégués régionaux, mais ces derniers sont avant tout chargés d'assurer la liaison avec les partenaires locaux, et notamment les régions.
Dans les territoires, la compétence en matière d'accompagnement des entreprises à l'international relève depuis longtemps du réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI), et plus particulièrement des 470 conseillers en développement international (CDI) chargés d'orienter les PME et de leurs offrir des prestations adaptées à leurs projets (diagnostic export, mission commerciale, aide à la création d'une filiale etc.) 20 ( * ) . La compétence de ces conseillers, leur expérience, leur fine connaissance du tissu économique et des partenaires locaux, en font un atout majeur dans la perspective d'une modernisation des politiques de soutien à l'exportation.
Toutefois, si les conseillers en développement international des CCI disposent d'une vision fine de leur territoire, ils n'ont guère la possibilité de développer une expertise sectorielle pointue (agroalimentaire, numérique, luxe etc.), ni une spécialisation particulière pour tel ou tel pays . De fait, ces conseillers de proximité, en nombre limité à l'échelle de chaque territoire, sont nécessairement des « généralistes » avant tout - même si cela n'exclut pas le développement ponctuel d'une spécialisation.
C'est là que la complémentarité potentielle avec Business France apparaît la plus évidente , l'agence disposant quant à d'une expertise sectorielle poussée et d'une connaissance de l'ensemble des pays, partenaires et dispositifs auxquels une PME pourrait avoir accès.
Il faut en outre rappeler que le soutien à l'exportation ne constitue qu'une mission parmi d'autres des CCI - dans un contexte où celles-ci sont, pour des raisons budgétaires, contraintes de se concentrer sur leurs priorités. Les conseillers en développement international des CCI ne représentent d'ailleurs qu' une part très faible des quelque 20 000 collaborateurs du réseau consulaire.
Enfin, comme à l'international, il existe au niveau local un grand nombre d'acteurs qui gagneraient à partager leurs objectifs et à mutualiser leurs moyens , au lieu de conduire, trop souvent, des actions disparates et parfois concurrentes. Outre les régions et les CCI, on peut notamment citer, parmi les acteurs les plus importants, les chambres des métiers et de l'artisanat (CMA), le réseau du Medef, la CPME, ou encore Bpifrance, dont les correspondants en régions chargés du financement mènent aussi des actions de conseil et de soutien à l'exportation.
c) Le partenariat de 2015 entre Business France et les CCI : un révélateur des faiblesses du dispositif public de soutien à l'internationalisation
Le « partenariat stratégique pour le développement des PME à l'international » du 11 mars 2015 a représenté une première tentative de rationalisation du dispositif actuel. Ce partenariat, signé par Business France, CCI International 21 ( * ) et CCI France International 22 ( * ) , formulait l'objectif de soutenir la structuration et le positionnement de 3 000 entreprises à potentiel export d'ici 2017 , avec un objectif de développement d'affaires pour un tiers d'entre elles. La répartition des rôles était la suivante :
1. Les CCI de France : préparation à l'international, validation et structuration du projet, avec un « diagnostic export » et la définition d'un plan d'action dans un cadre individuel ou collectif ;
2. Business France : prospection des marchés étrangers et développement des courants d'affaires ;
3. CCI France International (CCI FI) : implantation, structuration et pérennisation de la présence sur le marché ciblé.
Ce partenariat, toutefois, n'a pas produit les effets escomptés . Au-delà même des résultats chiffrés, du reste difficiles à estimer, ce constat est partagé par l'ensemble des acteurs. Dans un document commun transmis à votre rapporteur spécial, les CCI de France, les CCI FI, le réseau MEDEF et MEDEF International estiment ainsi que « la multiplication des partenariats entre opérateurs publics et privés n'a pas apporté la lisibilité ni l'efficacité recherchées pour les entreprises », une faiblesse également pointée par Business France. Il est vrai que le partenariat du 11 mars 2015 était bien trop peu contraignant , et que la définition des rôles respectifs de chaque acteur s'accompagnait de formules de type « prioritairement, mais sans exclusivité », ce qui ne laissait guère présager une suppression des doublons et des concurrences.
2. Business France doit devenir la cheville ouvrière de la politique publique de l'export dans les territoires, sous l'autorité des régions et en association avec les autres acteurs
Au niveau des territoires, les défaillances du dispositif public actuel ne tiennent donc pas à un manque de compétences ou de moyens, qui existent, mais bien plutôt à la dilution des responsabilités et à l'absence de coordination des actions.
La priorité est donc le renforcement de la gouvernance, d'une part, et la mise en place d'une organisation efficace, d'autre part . Dans les deux cas, il importe de faire preuve de pragmatisme.
S'agissant du renforcement de la gouvernance , votre rapporteur spécial Bernard Lalande estime que la définition des grandes priorités de cette politique doit revenir à la région , qui dispose de cette compétence depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi Notre). La stratégie de chaque région, fixée dans les schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) , devrait ensuite être mise en oeuvre par l'ensemble des acteurs concernés.
S'agissant de la mise en oeuvre opérationnelle, Business France apparaît comme l'acteur le mieux placé pour piloter et conduire cette politique , et coordonner l'ensemble des autres organismes publics et acteurs privés concernés, conformément aux orientations et priorités fixées par la région. Cette option permettrait aux entreprises de chaque territoire de bénéficier de l'ensemble de l'expertise nationale et internationale de Business France (compétence sectorielle, expertise pays, réseau étendu de partenaires et d'options de financement etc.) , ce qui n'est pas possible avec le maintien d'initiatives locales superposées et concurrentes.
En outre, une telle organisation permettrait la mise en place d'outils innovants au niveau national , par exemple une plateforme unique donnant accès à l'ensemble des partenaires et des informations utiles à une PME souhaitant s'internationaliser, au lieu des multiples points d'entrée - physiques ou en ligne - qui existent aujourd'hui. Ce premier point de contact permettrait ensuite d'orienter les PME vers les interlocuteurs les plus pertinents au niveau de leur territoire .
Ce modèle permettrait d'assurer une meilleure coordination des acteurs, une mutualisation de leurs moyens, de leurs compétences, de leurs réseaux et de leurs informations.
Sur le plan de l'organisation concrète, cette réforme implique la mise à disposition de Business France des conseillers en développement international aujourd'hui rattachés aux CCI , comme l'avait déjà proposé votre rapporteur spécial Bernard Lalande l'année dernière, avec notre ancien collègue Jacques Chiron 23 ( * ) .
Dans ce cadre, les conseillers en développement international pourraient développer une expertise sectorielle ou une expertise pays particulière, et travailler au sein d'équipes plus nombreuses , ayant un périmètre d'action plus large.
Un tel transfert constituerait une réforme importante, dont les modalités devront être précisées, notamment sur le plan financier et sur le plan de la gestion des ressources humaines et de la formation. Le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) de Business France, portant sur la période 2018-2020 , actuellement en cours d'élaboration, pourrait être l'occasion.
La solution alternative , consistant à confier prioritairement l'accompagnement des PME à l'international au réseau des CCI et au réseau du MEDEF, Business France étant alors recentré sur ses actions en faveur des primo-exportateurs et d'accompagnement dans les foires et salons, n'a pas été retenue par votre rapporteur spécial. En effet, cette solution aurait pour inconvénient de perpétuer les faiblesses principales du dispositif actuel, et notamment en matière de gouvernance - la « tête de réseau » des CCI ne disposant du poids nécessaire à cet égard, au regard notamment des CCI les plus importantes telles que la CCI Paris Ile-de-France.
À l'international, Business France doit aussi être conforté dans son rôle d'animateur principal du soutien aux entreprises exportatrices, en lien avec l'ensemble des partenaires concernés. Cette politique doit être conduite dans le cadre d'une stratégie adaptée à chaque pays, élaborée et conduite sous l'autorité de l'Ambassadeur . Comme au niveau local, le renforcement de la gouvernance est en effet la condition sine qua non de la réussite de cette politique : l'Ambassadeur doit jouer ce rôle à l'international, comme la région au niveau territorial.
* 17 Source : direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), 8 novembre 2017.
* 18 Par l'ordonnance n° 2014-1655 du 22 décembre 2014, qui procède à la fusion entre Ubifrance et l'AFII (Agence française des investissements internationaux).
* 19 Par exemple, Business France dispose de 9 bureaux au Canada et aux États-Unis, chacun avec une spécialisation : infrastructures/transport/industrie/environnement ; agrotechs/alimentaire/vins ; mode/habitat ; nouvelles technologies ; santé/medtechs/biotechnologies.
* 20 Source : CCI France.
* 21 L'association CCI International, créée et animée par la tête de réseau CCI France, coordonne et anime le réseau des compétences à l'international des CCI sur le territoire français.
* 22 CCI France International représente les CCI françaises à l'international, associations de droit privé local qui ont vocation à rassembler les communautés d'affaires et à développer les relations commerciales entre la France et leur pays d'implantation.
* 23 Cf. rapport spécial de Jacques Chiron et Bernard Lalande sur la mission « Économie », annexé au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2017.